BARRIERER FOR IVÆRKSÆTTELSE AF PROJEKTER TIL BEKÆMPELSE AF NEGATIV SOCIAL ARV

02:2007 ARBEJDSPAPIR Morten B. Sivertsen BARRIERER FOR IVÆRKSÆTTELSE AF PROJEKTER TIL BEKÆMPELSE AF NEGATIV SOCIAL ARV GENNEMGANG OG ANALYSE AF BESKREVNE BARRIERER I 54 PROJEKTER TIL BEKÆMPELSE AF NEGATIV SOCIAL ARV FORSKNINGSAFDELINGEN FOR BØRN, INTEGRATION OG LIGESTILLING

Barrierer for iværksættelse af projekter til bekæmpelse af negativ social arv Gennemgang og beskrivelse af beskrevne barrierer i 54 projekter til bekæmpelse af negativ social arv Morten B. Sivertsen Børn, integration og ligestilling Arbejdspapir 2:2007 Socialforskningsinstituttets arbejdspapirer indeholder foreløbige resultater af undersøgelser og forarbejder til artikler eller rapporter. Arbejdspapirer udgives i et begrænset oplag som grundlag for en faglig diskussion, der indgår som led i forskningsprocessen. Læseren bør derfor være opmærksom på, at resultater og fortolkninger i den færdige rapport eller artikel vil kunne afvige fra arbejdspapiret. Arbejdspapirer er ikke omfattet af de procedurer for kvalitetssikring og redigering, som gælder for instituttets forskningsrapporter.

1 Barrierer for iværksættelse af projekter til bekæmpelse af negativ social arv Gennemgang og analyse af beskrevne barrierer i 54 projekter til bekæmpelse af negativ social arv Indledning...1 Barrierer i projekter til bekæmpelse af negativ social arv...4 Projektets udgangspunkt...5 Ledelse...7 Samarbejde med andre faggrupper...9 Målgruppe...10 Manglende ressourcer...11 Sammenfatning...14 Perspektivering af barrierer til implementerings- og projektlitteratur...16 Projektets udgangspunkt...16 Ledelse...18 Samarbejde med andre faggrupper...22 Målgruppen...22 Ressourcer...26 Væsentlige barrierer i projekter til bekæmpelse af negativ social arv...28 Bilag 1: Oversigt over evalueringer af projekter til bekæmpelse af negativ social arv...30 Litteraturliste...32 Indledning Hvilke barrierer støder projekterne til bekæmpelse af negativ social arv på i forbindelse med projekternes iværksættelse? Dette spørgsmål har Socialministeriet ønsket besvaret som led i udredningsopgaven, Hvordan virker indsatsen mod negativ social arv? I udredningsopgaven besvares herudover følgende spørgsmål: Hvilke metodiske (minimums)betingelser skal der stilles til projekter for at kunne indikere virkninger? Hvilke indsatser skal prioriteres fremadrettet for at bekæmpe negativ social arv? Hvilke nye områder og indsatser, som der ikke foreligger nogen dokumentation af virkninger af, vil det være relevant at iværksætte projekter indenfor? Det første spørgsmål besvares i paperet, Hvilke metodiske (minimums)betingelser skal der stilles til projekter for at kunne indikere virkninger/effekter? Metaanalyse af 54 evalueringer af projekter til bekæmpelse af negativ social arv. De sidste to spørgsmål besvares i paperet, Hvilke indsatser skal prioriteres fremadrettet for at bekæmpe negativ social arv? Kritisk formidling af 54 projekters

2 potentiale med baggrund i evalueringsrapporterne. Herudover er der udarbejdet en sammenfatning over de væsentligste konklusioner fra de tre papers, som er udgivet på Socialforskningsinstituttet. De to papers kan downloades på http://www.sfi.dk/sw781.asp under linket Hvordan virker indsatsen mod negativ social arv? Besvarelsen af dette papers spørgsmål vil ske ved at præsentere de barrierer, der er nævnt i evalueringerne af projekter til bekæmpelse af negativ social arv. Afsættet er således de barrierer projekterne møder i forbindelse med, at projekterne iværksættes. Barrierne 1 falder overordnet inden for 5 områder: Projektets udgangspunkt, ledelse, samarbejde med andre faggrupper, målgruppe og ressourcer. At afsættet er de beskrevne barrierer i evalueringerne betyder, at evalueringernes omfang i form af også at rumme beskrivelser af barrierer bestemmer hvilke områder, der behandles i dette paper. Nogen evalueringer er nemlig mere grundige og har derfor (flere) beskrivelser af disse forhold, mens andre ikke nævner nogen barrierer. Spørgsmålet, Hvilke barrierer støder projekterne til bekæmpelse af negativ social arv på i forbindelse med projekternes iværksættelse?, besvares ved at gennemgå de konkrete barrierer de indsamlede projektevalueringer selv fremhæver. Der inddrages også deskriptiv statistik om projekterne i forhold til deres varighed og økonomi. Endeligt vil der også blive trukket på implementerings- og projektlitteratur. Implementeringslitteratur dækker studier af iværksættelse og gennemførelse af lovgivning og andre politiske beslutninger. Projektlitteraturen dækker teori og viden om projektarbejde og ledelse. Der er indsamlet 54 evalueringer af projekter til bekæmpelse af negativ social arv. Med bekæmpelse af negativ social arv sigtes til projekter, der søger at minimere betydningen af forældrenes begrænsede sociale, uddannelsesmæssige, kulturelle eller økonomiske ressourcer for 1 Det kunne være ønskeligt at sondre mellem fejl og barrierer i de problemstillinger evalueringsrapporterne indeholder i forbindelse med iværksættelsen af projekterne. I Den Danske Ordbog (2003) defineres fejl som uønsket, uheldig eller ukorrekt egenskab ved et projekt eller en forkert opfattelse eller forståelse i et projekt. Barriere er et forhold, der forhindrer eller besværliggør udvikling i form af et projekt. I praksis er sondringen dog svær, idet både fejl og barrierer kan gradbøjes på et kontinuum, hvor nogle er invaliderende for et projekt, og andre er mindre barrierer eller fejl, som kan løses i løbet af projektet. Det er således ikke muligt konsistent at gennemføre denne sondring med de nævnte problemstillinger i evalueringsrapporterne.

3 barnets opvækst og udvikling. Børn afgrænses til aldersintervallet 0-10 år. De fleste af projekterne vedrører børn mellem 0 og 6 år. Indsamlingen af evalueringsrapporter er tilstræbt systematisk. Det har ikke været muligt at lave en egentlig systematisk indsamling, fordi der på den ene side ikke foretages nogen systematisk indsamling af rapporterne fra ministeriel side, og på den anden side ikke konsekvent udarbejdes egentlige evalueringsrapporter fra puljemodtagernes side. Der er alligevel søgt gennemført en systematisk og bred indsamling af projekter til bekæmpelse af negativ social arv. Inklusionskriterierne for evalueringsrapporterne er følgende: Målgruppen er børn mellem 0-10 år og deres forældre o Evalueringsrapporter fra DEVAS (Danske evalueringer og effektstudier, Database på Nordisk Campbell Centers hjemmeside) o Evalueringsrapporter modtaget fra Social-, Integrations, Indenrigs- og Sundhedssamt Undervisningsministeriet. o Socialministeriets Projektdatabase er gennemgået for projekter af en varighed på minimum 1 år og et økonomisk tilskud på minimum 100.000 kr. Herefter er den pågældende kommune eller institution kontaktet for adgang til evalueringsrapport 2. o Evalueringsrapporter søgt gennem Danbib 3. Søgningen er begrænset til danske bøger udgivet efter 1994. o Evalueringsrapporter indsamlet via medarbejdere i Afdelingen for Børn, Integration og Ligestilling, Socialforskningsinstituttet. o Udvalgte konsulentfirmaer og videnscentres hjemmesider: bl.a. Rambøll og Cowi. Evalueringsrapporter modtaget på Socialforskningsinstituttet efter 1. august 2006 er ikke inkluderet. Fælles for projekterne er, at de er kendetegnet ved at være tidsafgrænsede, omfatte en afgrænset indsats og have udviklingskarakter. Endvidere er alle projekterne afsluttet på evalueringstidspunktet. Det er nemlig først ved projekternes afslutning, at der eventuelt foretages en grundigere og mere systematisk evaluering af projekterne. 2 Rapporterne er således ikke alle offentligt tilgængelige. 3 Evalueringsrapporterne er søgt gennem følgende afgrænsning: Børn? eller barn? & projekt? eller evaluer? eller effekt? eller dokument? & udsatte? eller risiko? eller problem? eller særlige behov? eller truede?

4 Der er fundet 54 evalueringer til bekæmpelse af negativ social arv overvejende rettet mod børn under 10 år og deres familier. Evalueringerne er primært udgivet fra 1998 2002. Projekterne har typisk strakt sig over en periode på ½ år op til 3 år. De fleste projekter er iværksat med baggrund i puljer fra Socialministeriet. Projekternes økonomi er ikke kendt i halvdelen af projekterne, men de oplyste puljebevillinger må generelt betegnes som værende af en mindre størrelse 4. Endeligt er evalueringerne udført fifty-fifty af henholdsvis interne og eksterne evaluatorer. Projekterne er præsenteret i bilag 1 med angivelse af nr., titel, udgivelsesår og ansvarlig. Strukturen for paperet er følgende: I afsnit 1 præsenteres barrierne i projektevalueringerne. Barrierne dækker områderne: Projektets udgangspunkt, ledelse, samarbejde med andre faggrupper, målgruppe og ressourcer. Under ressourcer inddrages også deskriptiv statistik om evalueringernes varighed og økonomi. I afsnit 2 perspektiveres barrierne i projektevalueringerne til udvalgt implementerings- og projektlitteratur. Dette sker for at folde nogen af problemstillingerne ud og vurdere, om det er en almen barriere - i forhold til at kunne sige, om det er et forhold projekter generelt må søge at omgå. Hermed bliver det muligt med baggrund i afsnittet at vurdere barriernes almene gyldighed. I afsnit 3 samles op på de to første afsnit med konkluderende vurderinger af, hvilke barrierer fremtidige projekter skal søge at omgå eller forebygge. Barrierer i projekter til bekæmpelse af negativ social arv I dette afsnit præsenteres barrierne i evalueringerne til bekæmpelse af negativ social arv. Barrierne dækker områderne: Projektets udgangspunkt, ledelse, samarbejde med andre faggrupper, målgruppe og ressourcer. Under ressourcer inddrages også deskriptiv statistik om evalueringernes varighed og økonomi. 4 Fire projekter har modtaget puljebevillinger på mere end 1 mio. kr. Et årsværk til en uddannet pædagog i Storkøbenhavn koster ca. 340.000 kr. i april 2006 inkl. pension og med 6 års anciennitet. Når projekterne typisk løber over 2 år, er en bevilling på mindre end 1 mio. kr. for hele perioden af en mindre størrelse.

5 Projektets udgangspunkt De barrierer, der vedrører projekternes udgangspunkt, dækker uklarhed om målgruppe, for abstrakte begreber, manglende færdigheder blandt personalet, for ambitiøse mål, ingen udfasning og fejlagtig geografisk placering. Disse forhold går på en eller anden måde tilbage til udgangspunktet for projektet, som ikke har givet det bedste afsæt herfor. Uklar målgruppe I evaluering nr. 52 og 53 nævnes barrierer i form af uklar beskrivelse af målgruppen. I evaluering nr. 53, Tidlig indsats. Evaluering af projekt om udvidet sundhedsplejerskebistand til børn med særlige behov i Storstrøms Amt, dækker denne uklarhed, at projektbeskrivelsen ikke er klar omkring hvilke problematikker og sværhedsgraden af disse, der skal tages hånd om for gravide og familier med spædbørn gennem projektet. I evaluering nr. 52, Familiehuset i Borup, er der også uklarhed om målgruppen, idet sværhedsgraden af målgruppens problemer for at blive henvist til Familiehuset af samarbejdspartnerne ikke er afklaret. Hermed er det ikke sikkert, at den ønskede målgruppe får tilbuddet, og at alle indenfor denne målgruppe nås. For abstrakte begreber I evaluering nr. 11 og 44 har uvante og abstrakte begreber for de professionelle været en barriere for at få projekterne iværksat. I evaluering nr. 11, Sundhedspædagogisk gruppeorienteret indsats, har kernebegreberne livsstil og levekår i undervisningsmaterialet været svære at arbejde med for lærerne og de unge medhjælpere (fra 7. klasse) i forbindelse med indsatsen til at fremme elevernes sundhed i 4. klasse, fordi det ikke er begreber de i det daglige arbejder med. Det har betydet, at eleverne har haft svært ved at forholde sig konkret til materialet, som også har haft en lidet handlingsorienteret karakter. Det har bevirket, at eleverne ikke har fået udbytte af indsatsen. I evaluering nr. 44, Evaluering af Løgstrupprojektet: Et samarbejde mellem Børnehaven Myreturen og Mathildes Børnehus, Løgstrup Børnehave, Løgstrup Skole og Løgstrup Fritidscenter samt Viborg-Seminariet, har flere professionelle haft vanskeligt ved at definere og operationalisere begreber som læringsrum og aktørstatus, der er centrale i udarbejdelsen af et fælles børnesyn mellem daginstitutioner og skoler i området. Uvante og abstrakte begreber kan derfor blive en barriere for at iværksætte projekter, hvis nøglebegreberne ikke er kendte af de professionelle i forvejen eller introduceres grundigt.

6 Manglende færdigheder blandt personalet I evaluering nr. 44, Evaluering af Løgstrupprojektet: Et samarbejde mellem Børnehaven Myreturen og Mathildes Børnehus, Løgstrup Børnehave, Løgstrup Skole og Løgstrup Fritidscenter samt Viborg-Seminariet, har projektet forventet færdigheder i skriftlig dokumentation af det pædagogiske arbejde hos medarbejderne, som kun medarbejdere på en af fire deltagende daginstitutioner besidder. Herved må tre af fire institutioner således også udvikle deres færdigheder i skriftlig dokumentation af det pædagogiske arbejde, hvilket sætter dem tilbage i forhold til den sidste institution og i en periode flytter deres fokus fra projektets egentlige formål. For ambitiøse mål I evaluering nr. 44, Evaluering af Løgstrupprojektet: Et samarbejde mellem Børnehaven Myreturen og Mathildes Børnehus, Løgstrup Børnehave, Løgstrup Skole og Løgstrup Fritidscenter samt Viborg-Seminariet, har de ansvarlige forventet, at det inden for 1 år ville være muligt at udvikle a) et fælles begrebsapparat omkring børnesyn blandt de deltagende institutioner og b) relevante kompetencer hos personalet i forbindelse med et institutionelt samarbejde og et fælles børnesyn. Det har vist sig for ambitiøst og givet anledning til modstand blandt personalet. Ingen udfasning af projektet I evaluering nr. 50, Buernes Børn 2000 - erfaringer fra et aflastningsprojekt i Høje-Taastrup Kommune, har der ikke i projektbeskrivelsen været overvejelser omkring efterværn eller udfasning af projektet til noget andet. At overgangsfasen fra projektets afslutning ikke har været planlagt i forbindelse med projektets opstart har været en barriere, som har betydet, at de foreløbige effekter af projektet i nogen tilfælde er mistet, at netværk mellem børn og forældre ikke er blevet sikret en fremtid, og børnenes overgang til andre fritidsaktiviteter heller ikke er sikret. Fejlagtig geografisk placering I evaluering nr. 52, Familiehuset i Borup, har de ansvarlige i forbindelse med den geografiske placering af Familiehusets valgt et sted, som har givet mange i kommunen lang transport. Dette er en væsentlig barriere for projektet, idet Familiehusets målgruppe er transportmæssigt dårligt stillet.

7 Ledelse Under ledelse vil følgende forhold blive behandlet: Flere projekter i gang på samme tid, projekter og forvaltningsændringer på samme tid, manglende ledelse i opstartsfasen, uklart ledelsesansvar, uklarhed omkring mål, uklar prioritering af projektets elementer og medarbejderinddragelse. Flere projekter i gang på samme tid I flere projekter tilkendegiver medarbejderne, at det har været en barriere for iværksættelsen af projektet, at der var flere projekter i gang på samme tid. I evaluering nr. 34, Projekt tidlig mor-barn indsats. Evaluering af udviklingsprojekt, har der i forbindelse med det aktuelle projekt været problemer med manglende ledelsesmæssig opbakning, koordinering og opmærksomhed som følge af flere andre igangværende projekter. I evaluering nr. 38, Altså, det er nye toner ik' os'... fra problemafdækker til ressourcefinder. Evaluering af Projekt Pusterummet, har de flere sideløbende projekter givet anledning til navneforvirring. I evaluering nr. 44, Evaluering af Løgstrupprojektet: Et samarbejde mellem Børnehaven Myreturen og Mathildes Børnehus, Løgstrup Børnehave, Løgstrup Skole og Løgstrup Fritidscenter samt Viborg-Seminariet, har en række deltagere haft vanskeligt ved at adskille dette udviklingsprojekt fra andre pædagogiske initiativer og efteruddannelsesforløb, da der på samme tidspunkt var flere udviklingsprojekter i gang i børnehaverne, og SFO-pædagogerne skulle deltage i et rotationskursus i samme periode. Her er det altså en forsømt ledelsesopgave, der bliver en barriere i form af enten at sørge for, at medarbejderne kan håndtere flere projekter sideløbende eller at prioritere imellem dem. Projekter og forvaltningsændringer på samme tid Et par af projekterne er iværksat samtidig med forvaltningsændringer. Det gælder evaluering nr. 48 og 52. Det har i evaluering nr. 48, Projekt børn af psykisk syge et undervisningsprojekt i Nordjyllands Amt, betydet, at en kommune kun har kunnet deltage i projektet med reduceret kraft. I evaluering nr. 52, Familiehuset i Borup, har forvaltningssammenlægning samtidig med projektet betydet, at Familiehuset er druknet, er blevet overladt meget til sig selv, og at der ikke har været tilstrækkeligt med ressourcer til at tænke Familiehuset ind i organiseringen af tilbuddene på området. Her er det som ovenfor en forsømt ledelsesopgave, der bliver en barriere, i form af enten at sørge for, at medarbejderne kan håndtere både forvaltningsændring og projekt sideløbende eller at prioritere imellem dem.

8 Manglende ledelse i opstartsfasen Flere projekter har oplevet for lidt ledelsesmæssig opmærksomhed i opstartsfasen, hvor usikkerheden er størst, og behovet for ledelse hermed er størst. I evaluering nr. 38, Altså, det er nye toner ik' os'... fra problemafdækker til ressourcefinder. Evaluering af Projekt Pusterummet, har den utilstrækkelige ledelse fra styregruppe (projektejer) og projektleder betydet, at forhold omkring målgruppe og prioritering af de forskellige elementer af projektet har været uafklaret over en længere periode. I evaluering nr. 44, Evaluering af Løgstrupprojektet: Et samarbejde mellem Børnehaven Myreturen og Mathildes Børnehus, Løgstrup Børnehave, Løgstrup Skole og Løgstrup Fritidscenter samt Viborg-Seminariet, har behovet for løbende ledelsesmæssig involvering særligt i starten - overrasket lederne, fordi de har undervurderet, hvor diffus karakter projektet havde, og at det bestod af så mange forskellige faser, som det ikke på forhånd var muligt at planlægge en strategi og udvikle en detaljeret handleplan for. Uklart ledelsesansvar Uklart ledelsesansvar førte i evaluering nr. 41, Børnefamilieprojektet. Evaluering af et samarbejdsprojekt om alkohol mellem Århus Amt og seks kommuner på Djursland, til, at en stilling ikke kunne besættes i et år. Projektet bestod af 7 parter, hvoraf 5 var repræsenteret i styregruppen. Her opstod der i projektets indledende fase usikkerhed om økonomien, som ikke kunne løses hurtigt som følge af et fravær af en endelig ansvarlig for det tværsektorielle projekt. Uklarhed omkring mål I evaluering nr. 1, Dynamisk Kvalitetsudvikling i tre miljøterapeutisk forankrede behandlingshjem, blev det overordnede mål med projektet ikke formidlet klart nok i starten. Dette var særligt vigtigt, da projektet var komplekst og bestod af tre elementer - uddannelse, forskning og organisationsudvikling og med institutioner fra 3 forskellige amter. Uklar prioritering af projektets elementer En del af ledelsens ansvar er, at alle dele af projektet prioriteres lige med mindre andet er aftalt. I evaluering nr. 13, En rullende begyndelse, beskrives det, at samarbejdet mellem børnehave og SFO i forbindelse med den rullende skolestart havde anden prioritet, og at aftalerne mellem børnehave og SFO ikke blev overholdt i tilstrækkelig grad. Der er i projektet opstået en første og en anden prioritet, hvor samarbejdet mellem skole og børnehave fik første prioritet, mens samarbejdet

9 mellem SFO og børnehave fik anden prioritet. Herved opstod der en del frustrationer i SFO-regi over den manglende udvikling af samarbejdet, fordi denne prioritering var uofficiel eller utilsigtet. Uklar prioritering af medarbejderinddragelse At få alle med handler om de barrierer et projekt møder i forhold til at sikre, at alle medarbejdere deltager aktivt, og at nye medarbejdere også inddrages i projektet: I evaluering nr. 48, Børn af psykisk syge et undervisningsprojekt i Nordjyllands Amt, var der efter et år kun en af tre eller fire sagsbehandlere fra den ene kommune tilbage, der havde deltaget i projektet. I Evaluering nr. 1, Dynamisk Kvalitetsudvikling i tre miljøterapeutisk forankrede behandlingshjem, er der i projektperioden en årlig personaleomsætning på mellem 10 og 15 procent, og de nye ansatte sikres ikke involvering i projektet. I denne evaluering er en anden barriere endvidere, at ikke alle ansatte er en del af projektet. De ansatte, der er uden for udviklingsprojektet, oplever dette som frustrerende og vanskeligt i det daglige arbejde. Det reducerer også ejerskabet til projektet blandt disse medarbejdere, som ikke kan finde deres rolle i projektet og dermed ikke i så høj grad kan bidrage konstruktivt til at iværksætte projektet, så det bliver en del af hele institutionen. I evaluering nr. 12, HIKOSA. Hinnerup Kommune i Samarbejde, er projektets implementering hos markarbejderne i særdeleshed lærere og dagplejere ikke lykkedes. Det skyldes, at markarbejderne ikke har deltaget i kurserne, der skulle fremme deres viden og indsigt i det tværfaglige og tværsektorielle samarbejde og fokus på en helhedsorienteret opgaveløsning i forhold til det enkelte barn/den enkelte unge og den enkelte familie. Det har både betydet mindre inspiration til at ændre deres praksis og muligvis også mindre ejerskab til projektet. Samarbejde med andre faggrupper Samarbejde med andre faggrupper handler om barrierer i form af vanskeligheder i samarbejdet med andre faggrupper og strid om opgaver. I evaluering nr. 34, Projekt tidlig mor-barn indsats. Evaluering af udviklingsprojekt, er der vanskeligheder i samarbejdet med sagsbehandlerne som følge af uoverensstemmelser omkring målet med det tværfaglige samarbejde. I evaluering nr. 38, Altså, det er nye toner ik' os'... fra problemafdækker til ressourcefinder. Evaluering af Projekt Pusterummet, opstår der en faggruppestrid, om hvem der skal forestå telefonbetjeningen af en

10 anonym rådgivning for børnefamilier. Her står striden mellem sagsbehandlerne og de øvrige faggrupper. I evaluering nr. 1, Dynamisk Kvalitetsudvikling i tre miljøterapeutisk forankrede behandlingshjem, er dialog mellem psykologer og kontaktpædagoger for beskeden til, at de respektive fagligheder lægges sammen, så de forskellige sider af barnet - de hver især kender - under vidt forskellige rammer udveksles og nyttiggøres til fordel for udviklingen af barnets behandling. Psykologen har primært individuel(le) samtaler eller terapi med børnene, mens pædagogen i det daglige kender barnets adfærd i større sociale sammenhænge. Hermed bliver en del af det potentielle udbytte af projektet ikke udnyttet. Målgruppe Målgruppe omhandler, hvordan primært forældrene og i mindre grad børnene reagerer på de nye projekter. At forældrenes ændrede adfærd er i alle projekterne en forudsætning for, at projekterne kan få succes i form af de tilsigtede effekter: I evaluering nr. 46,... Det er godt at kunne mærke, at man er, i stedet for kun at vide det. Evaluering af Vejle Kommunes Forældrekursus, er den største barriere for at hjælpe forældrene at få dem til at se eller acceptere, at de faktisk trænger til hjælp. Det har i flere tilfælde været en stor og langvarig udfordring at få forældrene til at sige ja til tilbuddet om et forældrekursus. I evaluering nr. 15, Tidlig opsporing af og tilbud til børn i risiko for udvikling af svær overvægt. Projekt 0.-3. klasse i Tranekær, Rudkøbing og Sydlangeland Kommune, er det lykkedes at påvirke børnene i retning af en mere aktiv livsstil, mens det har været svært at få familierne til at begynde at dyrke regelmæssig motion. Her har man enten forventet for meget af målgruppen eller ikke haft held med at motivere familierne til - ud over kostomlægninger - også at begynde at dyrke motion. I evaluering nr. 51, Børnefamilier og socialt arbejde en brugerundersøgelse i Høje- Taastrup Kommune, er barrierne i forhold til børnefamilierne, at de er for dårligt forberedt, eller at kommunikationen med familien har været for dårlig i forhold til de tværfaglige møder og behandlingsindsatsen. På de tværfaglige møder føler forældrene, at de bliver presset til at tage stilling til noget, de ikke rigtigt ved, hvad indebærer. I forhold til behandlingsindsatsen er metoden hjælp til selvhjælp ikke blevet tydelig for familierne, som derfor har nogen forkerte forventninger til socialforvaltningen. Herved er forholdet

11 mellem forvaltning og familie blevet ringere, og samarbejdet om at støtte barnet mindre hensigtsmæssigt. Ressourcer Ressourcer dækker manglende tid og normering eller arbejdsressourcer. Manglende tid Forandringer tager tid, og det er en løbende proces at ændre praksis og sikre at praksis giver den ønskede relation til børnene. I evaluering nr. 47, Projekt 'Fra læseføl til læsehest'. Helhed i de svagest stillede børns udvikling i lokalområdet, har det blandt medarbejderne været nødvendigt at erkende, at forandringer af praksis tager tid. På trods af en ændret adfærd fra medarbejdernes side var det ikke lykkedes på et år at sikre, at alle børnene i daginstitutionerne fik sproglig stimulering via historielæsning mindst en gang om ugen. I evaluering nr. 1, Dynamisk Kvalitetsudvikling i tre miljøterapeutisk forankrede behandlingshjem, er det også en længerevarende proces at lære medarbejderne at arbejde mere systematisk med børnenes udvikling og opfølgningen herpå: Udvalgte personer blandt personalet havde fået udleveret observationsskemaer, hvor barnets behandlings- og udviklingsmål samt interaktioner mellem personale og børn skulle beskrives. Udfyldelsen af skemaerne blev forbedret løbende over projektets 3 år, og personalets praksis i relationen med børnene ændredes også (kun) gradvist, så de i højere grad formåede at skabe den planlagte relation med barnet. De fleste af projekterne til bekæmpelse af negativ social arv har til hensigt at ændre de professionelles relation til brugerne. Det kræver, at de professionelle ændrer deres adfærd i det daglige arbejde. I evaluering nr. 1, Effektundersøgelse af psykodynamisk miljøterapeutisk døgnbehandling, mangler der i nogen grad mulighed for kollegiale drøftelser af vanskelige praktiske situationer og med at få professionel støtte til overvejelser i det daglige arbejde. Hermed er den begrænsede eller manglende støtte til de professionelle til at ændre deres daglige praksis en barriere for projektets iværksættelse. I forbindelse med flere projekter er der oprettet nye behandlingstilbud, der komplementerer kommunernes tilbud til målgruppen af udsatte børn og deres familier. I forbindelse med oprettelsen

12 af de nye behandlingstilbud har barrierne i forbindelse med deres iværksættelse været tidsmæssige i form af, at det har taget længere tid end forventet at få de praktiske forhold på plads og få gjort tilbuddet kendt blandt de professionelle samarbejdspartnere og målgruppen blandt borgerne. Det tager tid at iværksætte et nyt behandlingstilbud. I evaluering nr. 32, Tilbud til familier i krise - arbejde i familieværksteder, -huse og -centre i 10 kommuner, er projekterne i flere tilfælde blevet forsinket som følge af praktiske vanskeligheder med at finde et egnet hus eller lejlighed og få ansat kvalificeret personale (projektleder og medarbejdere) i forbindelse med opstart. Efterfølgende har det taget tid at få afklaret visitationsprocedure, indholdet i behandlingstilbuddet og få indrettet huset, mv. Fra lokaler og personale er på plads, til familietilbuddene har været i fuld gang, er der gået mellem ½ til 1 år. Det er således en langstrakt proces at etablere et nyt (familie)tilbud, som kan være en væsentlig barriere, hvis projektets varighed eksempelvis er to år. Det tager tid at gøre et nyt tilbud kendt og relevant for både samarbejdspartnere i det offentlige og for borgerne. I evaluering nr. 14, 32, 34, 46 og 52 har dette forhold været en barriere for at få henvist borgere fra målgruppen og at nå hele gruppen. Det gælder i forhold til familietilbud og tilbud om tidlig indsats til belastede gravide og familier med spædbørn. Det kan afhængigt af omstændighederne tage mellem 1 og 2 års løbende PR og oplysning, før et nyt tilbud for alvor bliver brugt og får henvist den relevante målgruppe. Det er erfaringen i evaluering nr. 34, Projekt tidlig mor-barn indsats. Evaluering af udviklingsprojekt. Manglende normering eller arbejdsressourcer Tilstrækkelige ressourcer er et elastisk begreb, for hvornår har man nok? I forhold til et projekt er det vigtigt, at de ressourcemæssige behov er afklaret mellem ledelse og medarbejdere, så manglende ressourcer ikke bliver en barriere for projektets iværksættelse. I evaluering nr. 23, Himmelbjerggården. Udvikling af Pædagogik og Organisation 1997-2001, vurderes der at være for få ressourcer i form af normering til, at medarbejderne kan iværksætte den planlagte indsats. Det motiveres med et regnskab over merarbejdet med denne indsats under de fastsatte betingelser 5 herfor. For pædagoggruppen er regnestykket præsenteret i tabel 1. 5 De fastsatte betingelser i forhold til de fokuserede samtaler er følgende: At der skal finde en fokuseret samtale sted med hvert enkelt barn ved ankomst til Himmelbjerggården, før og efter både intern og ekstern konference, ved flytning fra Himmelbjerggården og i særlige situationer. Det bliver mindst 6 samtaler i løbet af barnets ophold på Himmelbjerggården. Det kræver 3 pædagoger at passe de resterende 9 børn på afdelingen, mens der afholdes en

13 Tabel 1: Eksempel på beregning af merarbejde i forbindelse med en ny indsats Indsats Hyppighed Varighed I alt Kollegial respons... Ugentligt, ekskl. ferie 1 time 40 timer årligt per pædagog Fokuserede samtaler... 6 gange årligt 1 time 6 timer årligt per pædagog Forberedelse af kollegial respons... 4 gange årligt 1 time 4 timer årligt per pædagog I alt for de 30 pædagoger... - - 1.500 timer årligt Anm.: De angivne oplysninger er gengivet i overensstemmelse med præsentationen heraf i Kildedal (2001): Himmelbjerggården. Et udviklingsprojekt. Medarbejderne fik som følge heraf tildelt flere timer, som dækkede en del af det vurderede merarbejde som følge af projektet. Projekternes varighed Projekternes varighed spænder fra 3 måneder til 5 år. De fleste projekter har varet fra et halvt år til 3 år. Af tabel 2 fremgår det, at der er 19 projekter med en varighed på op til 1 år, 13 projekter med en varighed på mellem 1 og 2 år og 19 projekter med en varighed på mellem 2 og 3 år. Endeligt er der 3 projekter med en varighed over 3 år. Herudover viser tabel 2, at den gennemsnitlige varighed af projekterne er 23 måneder små 2 år. Tabel 2: Projekternes varighed i måneder Varighed i måneder Antal projekter 1-12... 19 13-24... 13 25-36... 19 37-48... 1 49-60... 2 I alt... 54 Gennemsnit... 23 Anm.: Den angivne varighed af de 54 projekter til bekæmpelse af negativ social arv. Varigheden af projektet er fundet i evalueringerne, hvor projektets varighed i nogle tilfælde er angivet tydeligt og i andre er mindre tydeligt. Kilde: Database over evalueringer til bekæmpelse af negativ social arv. I forhold til projekternes varighed kan den i nogle tilfælde i særdeleshed når projektets varighed er op til et år betyde, at indsatsen aldrig rigtigt bliver sat i værk og en integreret del af de professionelles daglige arbejde. Projekternes økonomi fokuseret samtale med et barn. Med den nuværende normering vil der dog kun være 2, hvorfor ekstra normering er nødvendig.

14 Det er ikke muligt at beskrive projekternes økonomi samlet, fordi den økonomiske ramme ikke er oplyst i halvdelen af evalueringerne, og at den angivne ramme i evalueringerne sjældent indeholder alle udgifter til projektet. Det er eksempelvis udbredt, at kommunerne finder personaleressourcer indenfor de eksisterende ressourcer på området eller institutionen, som ikke værdisættes. Alligevel skal projekternes bevillinger nævnes for at give et indtryk af de bevilligede puljemidlers størrelse: Bevillingerne varierer fra 0,1 mio. kr. op til 4,2 mio. kr., og der er uddelt 4 bevillinger på over 1 mio. kr. De største bevillinger er typisk givet til projekter, der løber over mere end et eller to år. Holdes disse forhold op imod udgiften til et årsværk for en pædagog, som er ca. 340.000 kr. i 2006, må disse bevillinger siges at være af en mindre størrelse. Det skyldes, at bevillingerne i mange tilfælde dækker mere end 1 år og også skal dække udgifter til bl.a. (større) organisatoriske omlægninger og (eventuel) efteruddannelse. Med forbehold for usikkerhed omkring flere projekters faktiske økonomiske ramme synes det rimeligt at konstatere, at de økonomiske ressourcer ikke i alle projekter er af en størrelse, der giver optimale betingelser for at forvente større ændringer af de professionelles praksis og de ønskede effekter for brugerne. Sammenfatning De barrierer, der er beskrevet i evalueringsrapporterne i forbindelse med indsatser til bekæmpelse af negativ social arv dækker 5 områder: Projekternes udgangspunkt har ikke været optimalt på flere områder. Det dækker uklarhed om målgruppe, for abstrakte begreber, manglende færdigheder hos personalet, for ambitiøse mål, manglende udfasning og fejlagtig geografisk placering. Ledelsesopgaven er i flere projekter ikke varetaget godt nok. Det vil sige, at det har givet problemer, at der har været

15 flere projekter eller forvaltningsændringer og projekter i gang på samme tid, manglende ledelse i opstartsfasen, uklart ledelsesansvar, uklarhed omkring mål uklar prioritering af projektets elementer uklar prioritering af medarbejderinddragelse. Samarbejdet med andre faggrupper er vanskeligt, fordi der opstår strid om mål eller arbejdsopgaver mellem faggrupperne, og at samarbejdet ikke etableres som ønsket. Samarbejdet og dialogen mellem målgruppen og de professionelle om at modtage støtte, indholdet i støtten og at tage medansvar for udbyttet af støtten lykkes ikke. Ressourcer dækker over utilstrækkelige ressourcer i form af tid og arbejdsressourcer: De tidsmæssige barrierer dækker: For lidt tid til at ændre medarbejdernes praksis. o Nogle projekter løber over en periode, som gør det svært tidsmæssigt at nå at få indsatsen iværksat og dermed gøre den til en del af medarbejdernes praksis. o Det tager længere tid end forventet at etablere et nyt behandlingstilbud som følge af praktiske forhold i forbindelse med etableringen o Det tager lang tid at gøre et nyt behandlingstilbud kendt hos borgere og samarbejdspartnere Der er ikke altid tilstrækkeligt tid og arbejdsressourcer hos personalet til at drøfte vanskelige praktiske situationer og andre overvejelser fra tid til anden, så ændring af den daglige praksis kan finde sted. projekternes økonomiske rammer er i flere tilfælde af en mindre størrelse, som ikke giver optimale forudsætninger for at forvente større ændringer af de professionelles praksis og de ønskede effekter for brugerne. Barriererne i forbindelse med projekternes udgangspunkt, ledelse og ressourcer er således de mest udbredte i de 54 evalueringer af projekter til bekæmpelse af negativ social arv.

16 Perspektivering af barrierer til implementerings- og projektlitteratur I afsnit 1 er der beskrevet barrierer relateret til projekternes udgangspunkt, ledelse, samarbejde med andre faggrupper, målgruppe og ressourcer. Barrierne inden for disse områder vil i dette afsnit blive perspektiveret til implementerings- og projektlitteratur. Implementeringslitteratur dækker studier af iværksættelse og gennemførelse af lovgivning og andre politiske beslutninger. Projektlitteraturen dækker teori og viden om projektarbejde og ledelse. I forhold til implementeringslitteratur tages afsæt i Winter (1994): Implementering og effektivitet. I forhold til projektlitteratur tages afsæt i Kræmmer (2000): Dimensioner i projektstyringen. Perspektiveringen af barrierne til implementerings- og projektlitteratur sker for at folde nogen af problemstillingerne ud og vurdere, om det er en almen barriere - i forhold til at kunne sige, om det er et forhold projekter generelt må søge at omgå. Hermed bliver det muligt med baggrund i afsnittet at vurdere barriernes almene gyldighed. Projektets udgangspunkt Implementeringslitteratur I forhold til projekternes udgangspunkt beskriver Winter (1994), at mange projekter fødes med uklare mål og midler. Det skyldes blandt andet, at beslutningstagerne af hensyn til at nå en beslutning kan være nødt til at gå på kompromis med klarheden og præcisionen i mål og midler. Der kan også inden for offentlig politik være symbolske målsætninger hvor der ikke er sammenhæng mellem mål og midler for et projekt, som ikke kan forventes at føre til målrealisering. Symbolske målsætninger er ofte fremtrædende på områder, hvor der er et stærkt krav i befolkningen om indsats over for et såkaldt ondt problem, hvor der imidlertid ikke findes kendte midler, der kan løse det pågældende problem uden at skabe alvorlige problemer på andre områder. Udsatte børn og deres familiers problemer kan til en vis grad karakteriseres som onde problemer, da der ikke findes kendte dokumenterede midler til at løse flere af disse problemer (Egelund og Sundell, 2001). Et godt eksempel på et uklart mål er servicelovens 4, der siger, at kommunen og amtskommunen sørger for, at de opgaver og tilbud, der omfatter børn, unge og deres familier, udføres i samarbejde med forældrene og på en sådan måde, at det fremmer børns og unges

17 udvikling, trivsel og selvstændighed. Dette gælder både ved udførelsen af det generelle og forebyggende arbejde og ved den målrettede indsats over for børn og unge med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller med et andet særligt behov for støtte. Inden der kan arbejdes videre hermed, må det beskrives, hvad det egentligt vil sige at fremme børns og unges udvikling, trivsel og selvstændighed. Af andre problemer for projekternes udgangspunkt beskriver Winter (1994) implementeringsproblemer som følge af manglende valid kausalteori for den pågældende politik og dens effekt på omgivelserne. Denne problematik bygger på, at det skal være muligt at opnå de opstillede mål med de valgte instrumenter for at opnå implementeringssucces. Projektlitteratur I forhold til udgangspunktet for projekterne er projektlitteraturen i form af Kræmmer (2000) mere konkret i, hvad der er det gode afsæt for et projekt: Målsætningen skal udtrykke de konkrete resultater, der skal nås på dimensionerne kvalitet, tid og omkostninger. Der skal foreligge et bestemt, konkret resultat (kvalitet) på et bestemt tidspunkt (tid), og det skal skabes indenfor en given økonomisk ramme (ressourcer). Det er derfor væsentligt, at projektbeskrivelsen forholder sig til disse tre dimensioner, og at balancen mellem de enkelte dimensioner er velovervejet, fordi justeringer af den ene dimension indvirker på de andre, som illustreret i figur 1 (Kræmmer, 2000:6). Figur 1: Projekttrekanten bestående af ressourcer, tid og kvalitet. Ressourcer Tid Kvalitet Kilde: Kræmmer (2000) Implementerings- og projektlitteratur og barrierne i projekternes udgangspunkt

18 Uklarhed om mål og midler er blandt de barrierer, som projekterne møder i udgangspunktet. En del af et mål er at definere, hvilken målgruppe det skal komme til gode, og målet understøttes af en program- eller kausalteori, som forbinder målet med relevante midler til at nå dette. Hermed er barrierne relateret til mål - uklar målgruppe og for abstrakte begreber - og midler - for lidt handlingsorienteret indsats og manglende udfasning af projektet - i tråd med implementeringslitteraturens fund om uklare mål og midler som udgangspunktet for implementering af lovgivning og andre politiske beslutninger. Barrierne omkring for ambitiøse mål og manglende færdigheder hos medarbejderne kan ses som konsekvenser af manglende opmærksomhed på projekttrekantens sammenkædning af kvalitet, ressourcer og tid: For ambitiøse mål bliver en barriere, når den kvalitet, de indebærer, ikke kan indfries inden for den forventede tidshorisont og med de fastsatte ressourcer. Manglende færdigheder hos medarbejderne falder i projekttrekanten ind under ressourcer medarbejderne har ikke den viden, der forventes. Kan der således ikke indenfor projektet findes ressourcer til eksempelvis kurser, som kan råde bod herpå, bliver forventningen om særlige færdigheder hos medarbejderne en barriere for at kunne indfri projektets mål indenfor den fastsatte tid og med den ønskede kvalitet. Sammenfatning Uklare mål - herunder uklar målgruppe og for abstrakte begreber - og midler - for lidt handlingsorienteret indsats og manglende udfasning - synes med perspektivering til implementeringslitteratur at være relativt udbredte barrierer. Tilsvarende synes de for ambitiøse mål og manglende færdigheder hos medarbejderne også at være reelle og udbredte barrierer, når disse perspektiveres til projektlitteratur og projekttrekanten. Med baggrund i implementerings- og projektlitteratur synes barrierne i evalueringsrapporterne relateret til projekternes udgangspunkt at have en mere generel gyldighed. Ledelse Implementeringslitteratur Winter (1994) siger i forhold til ledelsens opgave med at sikre, at projektet implementeres, at der ikke behøver at være nogen stor konflikt for, at implementeringen mislykkes eller bliver stærkt forsinket. For nogle aktører kan implementeringen af en beslutning være uforenelig med andre

19 forpligtelser, organisationen er pålagt, men selv når der ikke er tale om uforenelighed, kan en implementeringsaktør blot have præference for andre lovgivningsopgaver eller samtidige forpligtelser over for andre projekter. Derfor er aktiv ledelse i forhold til et projekt central, fordi det skal passes ind blandt eller integreres med organisationens øvrige opgaver. Winter siger dog videre, at medarbejdernes adfærd påvirkes af organisationens politiske omgivelser de politiske signaler og sanktioner, der udsendes af den politiske ledelse og ledelsesstilen hos de administrative chefer, som i nogle tilfælde er i stand til at skabe en mission eller vision for deres organisation, foretage væsentlige prioriteringer af indsatsen og påvirke rekrutteringen af markarbejdere. Projektlitteratur Kræmmer (2000) sætter i forhold til projektledelsen fokus på følgende 5 styringsdimensioner: Kvalitet: At holde og ramme kursen, det vil sige funktionalitet, kvalitet og omfang af projektets produkt at rammerne om og ambitionsniveauet for indsatsens kvalitet holdes. Tid: At sikre fremdrift og holde projektets tidsmæssige planer. Ressourcer: At sikre en effektiv afvikling af projektet, så omkostningerne holdes indenfor rammerne. Effekt: At sikre, at projektet fortsat er rigtigt set og skaber den ønskede effekt at projektet rammer målgruppens behov, så der kan opnås en effekt. Risiko: At styre risikoen for, at noget går galt og dermed forringer chancerne for at opfylde de fire andre dimensioner risikoen kan bl.a. være relateret til personaleomsætning, som har betydning for kvalitet, tid, ressourcer og effekt. Her kan personaleomsætningen søges minimeret med fokus på bl.a. arbejdsmiljø, tryghed i ansættelse, uddannelsestilbud og bonus. Figur 2 nedenfor er en videreudvikling af figur 1, hvor effekt er tilføjet i centrum, fordi det refererer til målsætningen, og risiko omkranser projektet, fordi risikostyringen har betydningen for sandsynligheden for, at projektet gennemføres indenfor den fastsatte tid, inden for den afsatte ressourceramme, med den fastsatte kvalitet og forventede effekt. De fem styringsdimensionerne er direkte udtryk for projektets resultatparametre:

20 Ved gennemførelsen af projektet ønskes med en given sikkerhed (risiko) skabt en bestemt effekt (evt. virkning) via levering af en bestemt kvalitet(er) til et givet tidspunkt og inden for givne ressourcemæssige rammer (Kræmmer, 2000:7). Figur 2: Illustration af styringsdimensionerne i et projekt Tid Effekt Kvalitet Ressourcer Risiko Kilde: Kræmmer (2000) I forhold til projektledelsen fremhæver Kræmmer (2000:15), at effektiv styring kun opnås med en bevidst tilpasset styringsadfærd samt en god portion mod, indlevelsesevne, kraft og evne til at handle. Ifølge Henrik Bachmann, partner i Implement, er manglende ledelsesopbakning og uklare mål de hyppigste faktorer i forliste projekter 6. Implementerings- og projektlitteratur og barrierne i forbindelse med ledelse De fleste forhold herunder kan mest oplagt perspektiveres til projektlitteratur og risikostyring: Den manglende ledelsesmæssig opbakning, koordinering og opmærksomhed som følge af, at der er flere projekter i gang på samme tid eller, at forvaltningsændringer og projekter forløber samtidig kan perspektiveres til risikostyring. Er der flere projekter i gang på samme 6 I forbindelse med kursus i projektarbejde for medarbejdere ved SFI i februar 2006.

21 tid, er der flere usikkerhedsfaktorer omkring medarbejderne. Formår ledelsen ikke at støtte medarbejderne i at håndtere disse usikkerhedsfaktorer med manglende opbakning og koordinering til følge, opstår der usikkerhed om projektet, dets kvalitet, tidshorisont og ressourcer, som reducerer sandsynligheden for, at projektet iværksættes succesfuldt. Beskeden eller manglende ledelsesmæssig opmærksomhed i opstartsfasen nævnes som en barriere, fordi den i projektets første faser er størst som følge af uklarheder omkring, hvordan den skriftlige projektbeskrivelse omsættes til praksis. Med tiden bliver flere af disse forhold afklaret og usikkerheden i projektet reduceres. Hermed er risikoen for, at et projekt kuldsejler umiddelbart størst i de indledende faser. Effektiv styring og øje for risici tilsiger derfor ledelsen at prioritere projektledelse ekstra højt i starten. Tilsvarende handler manglende prioritering af alle projektets elementer og medarbejderinddragelse - nyansatte og dele af personalet, der ikke er direkte involveret i projektet - også om risikostyring, hvis de nye ansatte ikke involveres i projektet, stiger risikoen for, at projektet ikke iværksættes som planlagt, og dermed at effekten udebliver. Det samme er tilfældet, hvis der ikke er fokus på, at alle elementer i projektet iværksættes, så eksempelvis børnenes vellykkede start i skolen gennem rullende indskoling ikke følges op af en koordineret opstart i SFO en sideløbende, som det er tilfældet i evaluering nr. 13. Uklart ledelsesansvar og uklarhed omkring formidling af mål sorterer under henholdsvis styregruppe og projektlederen, som derfor sidder med nøglen til at håndtere disse barrierer. Sammenfatning De fleste af barrierne under ledelse - manglende ledelsesmæssig opbakning, koordinering og opmærksomhed som følge af flere sideløbende projekter eller projekter og forvaltningssammenlægning, beskeden ledelsesmæssig opmærksomhed i opstartsfasen og manglende prioritering af alle projektets elementer og medarbejderinddragelse knytter an til manglende risikostyring, som medfører usikkerhed omkring tid, kvalitet, ressourcer og effekt. Hermed er de centrale barrierer i forbindelse med et projekt, hvis de ikke håndteres. Med reference til projekt- og implementeringslitteratur om, at manglende ledelsesopbakning er en (af de mest udbredte) barriere for vellykkede projekter, kan disse barrierer siges at have en mere generel gyldighed.

22 Samarbejde med andre faggrupper Implementeringslitteratur I Winter (1994) beskrives følgende af relevans for barrierer i forbindelse med samarbejde med andre grupper. Fælles for de faktorer eller delprocesser, der vedrører organisatorisk og interorganisatorisk adfærd, markarbejder- og målgruppeadfærd, er en ide om, at implementeringens succes afhænger af incitamenterne hos de aktører, der deltager i implementeringsprocessen. Således er de væsentligste årsager til implementeringsproblemer, at en, eller ofte flere, af de involverede aktører har et incitament til at handle på en måde, som hæmmer målrealiseringen. Implementeringslitteratur og barrierne i samarbejdet med andre faggrupper Barrierne i forbindelse med iværksættelse af samarbejde med andre grupper dækker vanskeligheder med at få samarbejdet til at fungere bl.a. som følge af uoverensstemmelser omkring målet hermed, strid om arbejdsopgaver mellem faggrupperne, eller at samarbejdet ikke etableres. Umiddelbart synes strid om arbejdsopgaver at ligge i forlængelse af, at en, eller ofte flere, af de involverede aktører har et incitament til at handle på en måde, som hæmmer målrealiseringen. I forhold til barriererne omkring uoverensstemmelser om mål med samarbejdet eller manglende etablering af samarbejde kan dette også dækker over, at de forskellige faggrupper har modstridende interesser, og nogle ønsker at dreje samarbejdet i en anden retning end det officielle mål med projektet. Sammenfatning Barrierer i samarbejdet med andre faggrupper i form af uoverensstemmelser omkring mål eller strid om arbejdsopgaver kan relateres til, at aktører har incitamenter til at handle på en måde, som hæmmer samarbejde i implementeringslitteraturen. Uhensigtsmæssige incitamenter er et udbredt problem i forbindelse med implementering, hvorfor uoverensstemmelser omkring mål og strid om arbejdsopgaver må siges at være barrierer for implementering med generel gyldighed. Målgruppen Implementeringslitteratur I forhold til målgruppen har implementeringslitteraturen (Winter, 1994) en del relevante pointer at bidrage med. Relationen mellem den professionelle og målgruppen er central i forbindelse med implementeringen af projekterne. Derfor fokuseres i det følgende først på karakteristika ved den professionelles arbejde og dernæst betydningen af målgruppens adfærd.

23 Markarbejderne Markarbejderne, der er centrale i forbindelse med implementering af projekter, er professionelle, som afleverer den offentlige politik til borgerne via direkte personlig kontakt med målgruppen. Lovgivningen har ingen social eksistens, før den er afleveret til borgerne. Markarbejderne udøver ofte et betydeligt skøn i deres daglige arbejde i forhold til klienterne, som gør det muligt for dem at give den offentlige politik deres eget personlige præg. Når eksempelvis socialrådgiveren lukker kontordøren bag klienten, er der tale om sandhedens øjeblik, som kan få et meget forskelligt forløb og udfald. På samme måde kan to folkeskolelærere i samme fag være så forskellige i deres undervisning, at man ligeså godt kunne tro, at det er to helt forskellige skolelove, de administrerer. Markarbejderbegrebet omfatter offentligt ansatte fra vidt forskellige typer af offentlig politik, bl.a. socialrådgivere, sygeplejersker, sygehuslæger, toldere, politibetjente, bibliotekarer, lærere og dagog døgninstitutionspersonale og hjemmehjælpere. De fleste offentlige ansatte er således markarbejdere. Markarbejdernes daglige arbejdssituation udviser en række fællestræk, som giver sig udslag i en række ensartede adfærdsmønstre. Det er karakteristisk for markarbejdernes arbejdssituation, at de ofte oplever en kløft mellem de krav, der stilles til dem fra lovgivning, andre regler, ledelsen og klienterne og deres egne begrænsede ressourcer. De føler, at der hele tiden er efterspørgsel efter deres arbejdskraft, der er større end den, de kan yde. Det resulterer i en kronisk følelse af utilstrækkelighed, som markarbejderne dog søger at undgå ved at anvende en række afværgemekanismer til at udjævne kløften mellem krav og ressourcer. Disse afværgemekanismer, som ofte er ubevidste, er forbavsende ensartede: At reducere efterspørgslen ved at begrænse information om tilbuddet, lade klienter vente, mv. Rationere eller prioritere arbejdet eksempelvis lette programmerede rutineopgaver og sager på bekostning af komplicerede uprogrammerede og tidskrævende sager, hvor der ikke findes nogen standardløsninger. Opprioritering af sager, hvor klienten rykker for en afgørelse, frem for andre opgaver, herunder ikke mindst forebyggende, opsøgende og opfølgende arbejde. Skumme fløden at opprioritere de klienter, som der er størst mulighed for at demonstrere succes ved, selvom det er dem, der bedst kan klare sig selv.