Kortlægning og måling af administrative opgaver på integrationskontraktområdet. Finansministeriet, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration og KL April 2009 Revision.Skat.Consulting.Financial Advisory.
Copyright Deloitte Business Consulting A/S. All rights reserved. Rapportens anvendelse Denne rapport er alene udarbejdet til Deloittes opdragsgiver ud fra det givne opdrag. Deloitte påtager sig intet ansvar for andres anvendelse af rapporten. Kopiering af rapporten, helt eller delvis, må i hvert enkelt tilfælde kun ske med følgende tydelige kildeangivelse Finansministeriet, Kortlægning og måling af administrative opgaver på integrationskontraktområdet, Deloitte, april 2009. Kontakt Spørgsmål til denne rapports indhold kan stiles til: Morten Ry, partner, telefon 36 10 26 56 Andreas Nikolajsen, manager, telefon 36 10 25 81. Om Deloitte Business Consulting Fra idé til virkelighed Deloitte Business Consulting fokuserer på udvikling og effektivisering af kundernes organisation, kerneprocesser, økonomistyring og it for at bidrage til realisering af kundernes strategiske målsætninger. Vi kender den offentlige sektor til bunds og kombinerer vores faglige kompetencer med evnen til at lede, styre og gennemføre projekter i et politisk miljø. Det kan være som rådgivere eller som ansvarlige for processer fra idéstadie til implementering. Deloitte er Danmarks største revisions- og rådgivningsfirma. Vi tilbyder en bred vifte af ydelser og kombinerer konsulentrollen i Deloitte Business Consulting med Deloittes kompetencer inden for revision, skat og finansiering. Det giver vores kunder en unik mulighed for at få integrerede løsninger, som er skræddersyet til de enkelte opgaver. Vi er en del af den globale virksomhed Deloitte Touche Tohmatsu med 165.000 medarbejdere på verdensplan. Vi udvikler og deler viden på tværs af kontorer i mange lande. Inspirationen fra udlandet kombineret med systematisk metodeudvikling på tværs af landegrænser sikrer, at vores løsninger altid tager udgangspunkt i den seneste viden. Det er forudsætningen for, at vi i dag og i fremtiden kan være en attraktiv og værdiskabende rådgiver. Deloitte Business Consulting A/S Telefon 36 10 20 30 Fax 36 10 20 40 E-mail: businessconsulting@deloitte.dk www.deloitte.dk Besøgsadresse Weidekampsgade 6 2300 København S Postadresse Deloitte Business Consulting A/S Postboks 1600 0900 København C
Indholdsfortegnelse 1. Indledning... 4 2. Resumé... 9 3. Arbejdet med integrationskontrakter... 17 4. Fokusområder... 21 5. Kortlægning af området... 26 6. Tidsmåling... 30 7. Oplevelse af arbejdsopgaver... 34 8. Regulering, opgaver og tidsanvendelse. 37 Bilag A. Om undersøgelsen... 43 Bilag B. Opgavekatalog... 49 Bilag C. Tidsmåling... 51 Bilag D. Oplevelsesmåling... 53 Bilag E. Regulering, opgaver og tidsanvendelse... 54 3
1. Indledning Deloitte har for Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, KL og Finansministeriet gennemført en kortlægning og måling af opgaver knyttet til arbejdet med integrationskontrakter. Resultaterne af denne kortlægning og måling præsenteres i denne rapport. Kortlægningen og målingen på integrationskontraktområdet er baseret på den såkaldte AKVA-metode til kortlægning og måling af administrative opgaver (afdækning og kvantificering af administrative opgaver). Undersøgelsen er indgået som pilotprojekt sammen med projekter på ældreområdet (plejeboligbebyggelser), dagtilbudsområdet og i Ungdommens Uddannelsesvejledning i udviklingen af metoden. Se mere herom på www.fm.dk/afbureaukratisering. 1.1 Baggrund og formål Kortlægningen og målingen af administrative opgaver på området for integrationskontrakter er iværksat som en del af regeringens afbureaukratiseringsprogram på det kommunale område, der gennemføres i samarbejde med KL. Formålet med kortlægningen og målingen er at tilvejebringe fakta om: Hvilke administrative opgaver medarbejderne løser. Hvor meget tid medarbejderne bruger på de administrative opgaver. Hvilke administrative opgaver, der udspringer af henholdsvis statslig og lokal regulering. Hvilke opgaver medarbejderne mener har et forenklingspotentiale. Projektet skal således skabe et vidensgrundlag, der kan indgå i arbejdet med at identificere, prioritere og iværksætte konkrete afbureaukratiseringstiltag. Projektet er på den baggrund gennemført i tre faser: 1. Kortlægning af medarbejdernes arbejdsopgaver og områdets organisering samt kobling mellem opgaverne og statslig og lokal regulering. 2. Måling af tidsforbruget på de enkelte arbejdsopgaver og medarbejdernes oplevelse af opgaverne. 4
3. Analyse af resultaterne med udgangspunkt i identifikation af muligheder for afbureaukratisering og regelforenkling. Deloitte har gennemført alle dele af projektet. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, KL og Finansministeriet har løbende fulgt projektet gennem en faglig arbejdsgruppe, der dels har givet faglig sparring undervejs i kortlægningen, dels har drøftet og valideret resultaterne af målingen og analysen heraf. 1.2 Forståelse af administrative opgaver Kortlægningen og målingen af administrative opgaver tager afsæt i den opgaveportefølje, som udspringer af arbejdet med integrationskontrakter. Disse opgaver er inddelt i tre overordnede kategorier: Direkte brugerrettede opgaver Indirekte brugerrettede opgaver Direkte brugerrettede opgaver. De direkte brugerrettede opgaver omfatter selve leveringen af ydelsen til brugeren. På området for integrationskontrakter omfatter det enten telefonisk eller ansigt til ansigt-kontakt med borgere, der er omfattet af reglerne for integrationskontrakter. Interne opgaver Indirekte brugerrettede opgaver. De indirekte brugerrettede opgaver omfatter opgaver, der ikke indebærer en ansigt til ansigt-kontakt med brugeren og heller ikke indebærer en traditionel backoffice-funktion. Opgaverne knytter sig til udførelsen af de direkte brugerrettede opgaver (for eksempel forberedelsestid) eller relaterer sig til forbedring eller forandring af ydelsen (for eksempel dokumentation eller specifik uddannelse). De indirekte brugerrettede opgaver på området for integrationskontrakter er opgaver, som i høj grad kan knyttes til selve udarbejdelsen, dokumentationen af og opfølgningen på kontrakten. Derudover består de indirekte brugerrettede opgaver blandt andet i visitation og kontakt med beskæftigelsestilbud og sprogcentre m.v. Interne opgaver. Interne opgaver omfatter opgaver, der ikke har direkte eller indirekte relation til borgeren, og som er relateret til at drive en organisation uanset ydelsesområde (for eksempel personaleforhold). På området for integrationskontrakter er det for eksempel løbende kommunikation med eksterne parter, diverse pauser og lignende. De to sidstnævnte kategorier kan generelt betegnes som administrative opgaver. I denne undersøgelse er fokus imidlertid på de indirekte brugerrettede opgaver, der vurderes at være afgørende for leveringen af de direkte brugerrettede opgaver. Deres konkrete indhold og omfang vil typisk være bestemt af statslig eller lokal regulering, hvor der kan være grundlag for en afbureaukratiseringsindsats. 5
1.3 Undersøgelsens indhold og omfang I alt har ti kommuner deltaget i undersøgelsen. Følgende kommuner har deltaget i undersøgelsen: Jammerbugt Kommune Vordingborg Kommune Rudersdal Kommune Århus Kommune Viborg Kommune Svendborg Kommune Odense Kommune Favrskov Kommune Esbjerg Kommune Haderslev Kommune De deltagende kommuner er udvalgt ud fra en række kriterier for så vidt muligt at sikre en repræsentativ deltagelse. Udvælgelsen er således foretaget med udgangspunkt i kommunernes størrelse, andel af flygtninge modtaget i perioden 2005-2007, antal tredjelandsborgere med færre end tre års ophold og kommunernes geografiske placering (se i øvrigt bilag A). Der er typisk 1-3 medarbejdere i hver af de deltagende kommuner, som arbejder med integrationskontrakter. Det drejer sig om sagsbehandlere eller vejledere ansat i et jobcenter. Tilsammen har kommunerne udpeget 28 respondenter til undersøgelsen. Antallet af udvalgte respondenter svarer dermed stort set til en fuldskalamåling i de deltagende kommuner. Kortlægningen af medarbejdernes arbejdsopgaver er foretaget primært gennem interview og workshopper med udvalgte ledere og medarbejdere. Den efterfølgende måling er foregået ved, at medarbejderne har angivet deres tidsanvendelse i et spørgeskema, hvori de opgaver, der var identificeret i forbindelse med kortlægningen, var oplistet. Deltagerne har angivet deres daglige tidsanvendelse gennem to uger (den løbende måling) samt deres tidsanvendelse gennem det seneste år i perioden august 2007 til juli 2008 (den retrospektive måling). Endvidere har deltagerne angivet deres oplevelse af de indirekte brugerrettede opgaver. Præsentationen af medarbejdernes tidsanvendelse i rapporten tager udgangspunkt i den retrospektive måling. Resultaterne er, hvor ikke andet er angivet, præsenteret som gennemsnitligt antal timer per uge. Der er her taget udgangspunkt i en gennemsnitlig arbejdsuge på 37 timer. I alt 21 medarbejdere ud af 28 udpegede har gennemført en tidsmåling, hvor de har angivet deres tidsforbrug over en periode på to uger. Derudover har 15 af de 21 medarbejdere gennemført en retrospektiv måling, hvor de har angivet deres tidsforbrug over det seneste år. Samlet set svarer det til en svarprocent på henholdsvis 75 procent og 54 procent. På baggrund af antallet af respondenter i forhold til det typiske antal integrationskontraktmedarbejdere i kommunerne og på baggrund af sammensætningen af respondenterne i forhold til kommunerne er det Deloittes opfattelse, at den samlede mængde respondenter i den retrospektive måling udgør en tilstrækkelig stikprøvestørrelse i forhold til gennemførelse af en valid måling (se i øvrigt bilag A). 6
Der blev under målingen og efterfølgende gennemført en række valideringsaktiviteter. Aktiviteterne har omfattet interview, og de deltagende kommuner har modtaget deres egne resultater med mulighed for kommentering. Der har i øvrigt undervejs i projektet været løbende dialog med kontaktpersoner i kommunerne, som har bidraget med viden om opgaver og organisering. Det er på den baggrund Deloittes opfattelse, at undersøgelsen samlet set giver et validt grundlag for at vurdere den anvendte tid på integrationskontraktområdet. 1.4 Rapportens indhold og struktur Rapporten er opdelt i tre overordnede dele: centrale resultater, kortlægningen og målingen samt bilag. Centrale resultater Kapitlerne 2-4 omfatter en gennemgang af kortlægningen og målingens centrale resultater og fokusområder. I kapitel 2 introduceres arbejdet med integrationskontrakter, og der gives et resumé af kortlægningen og målingens centrale resultater. Kapitel 3 beskriver de typiske arbejdsopgaver relateret til integrationskontrakter og tidsforbruget på disse. I kapitel 4 belyses de opgaver, der på baggrund af den gennemførte tids- og oplevelsesmåling enten har vist et forenklingspotentiale, eller som udgør en væsentlig del af den samlede opgaveportefølje. Kortlægningen og målingen I kapitlerne 5-9 gennemgås kortlægningen og målingens resultater. I kapitel 5 gennemgås området med udgangspunkt i projektets kortlægning af opgaver og organisering. Her gives dels en beskrivelse af den medarbejdergruppe, der er beskæftiget på området, dels et overblik over forskellige organisationsformer, der har betydning for forståelsen af området. Kapitel 6 afrapporterer resultaterne af tidsmålingen. I kapitel 7 analyseres resultaterne af undersøgelsens måling af medarbejdernes oplevelse af opgaverne. 7
Kapitel 8 fokuserer på koblingen mellem opgaver, regulering og tidsanvendelse. Bilag I bilag A præsenteres de nærmere detaljer om undersøgelsens indhold, omfang og gennemførelse. Bilag B indeholder en oversigt over de kortlagte og målte opgaver på området. Bilag C indeholder de samlede resultater af tidsmålingen. Bilag D omfatter resultaterne af målingen af medarbejdernes oplevelse af opgavernes vigtighed og forenklingspotentiale. Bilag E indeholder en oversigt over reguleringen på området og sammenhængen mellem opgaver, regulering og tidsanvendelse. 8
2. Resumé I det følgende gives først en introduktion til arbejdet med integrationskontrakter, dernæst gives et resumé af de væsentligste resultater af kortlægningen og målingen og de fokusområder, som analysen peger på er interessante i et afbureaukratiseringsperspektiv. 2.1 Arbejdet med integrationskontrakter Formålet med integrationskontrakten er, at udlændinge hurtigst muligt kommer i beskæftigelse og tilegner sig dansk. Integrationskontrakten skal sikre kvaliteten af den enkelte udlændings introduktionsprogram, ved at kommunen på et så tidligt tidspunkt som muligt i samarbejde med udlændingen fastlægger et konkret og individuelt forløb for udlændingens introduktionsperiode. Integrationskontrakten skal endvidere efter introduktionsperiodens udløb sikre de udlændinge, der fortsat modtager økonomisk hjælp, en målrettet beskæftigelsesrettet indsats efter reglerne i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. Integrationskontrakten skal således understøtte og styrke en sammenhængende og integreret indsats, fra det tidspunkt en udlænding omfattes af introduktionsprogrammet, og indtil den pågældende søger om og opnår tidsubegrænset opholdstilladelse. Integrationskontrakten er en gensidigt forpligtende kontrakt mellem udlændingen og kommunen, som begge parter skal opfylde. Kommunerne er i henhold til integrationsloven forpligtet til at indgå en integrationskontrakt med nyankomne flygtninge og familiesammenførte udlændinge, som tilbydes et introduktionsprogram. Kontrakten skal indgås senest én måned efter, kommunen har overtaget ansvaret for udlændingen. Kontraktforløbet i kommunen i henhold til integrationsloven afsluttes, når den treårige introduktionsperiode udløber, eller når udlændingen fraflytter kommunen. Kommunen skal under forløbet iværksætte aktiviteter for udlændingen og følge op på udlændingens deltagelse i aktiviteterne og overholdelse af kontrakten. Som en del af det arbejde skal kommunen eventuelt justere i kontrakten. Ved udløbet af udlændingens introduktionsperiode udarbejder kommunen en (endelig) status. Endvidere udarbejder kommunen en status, hvis en udlænding flytter til en anden kommune inden udløbet af introduktionsperioden. Den status, der udarbejdes ved introduktionsperiodens afslutning, danner grundlag for kommunens udtalelse til Udlændingeservice, hvis udlændingen ansøger om tidsubegrænset opholdstilladelse. 9
Arbejdet med integrationskontrakterne består således i en række enkeltstående opgaver (indgåelse og afslutning) samt løbende opgaver (iværksættelse af aktiviteter og opfølgning herpå). Arbejdet påbegyndes, når en udlænding, som er omfattet af reglerne for integrationskontrakter, flytter til kommunen. Inden for én måned indkalder medarbejderen borgeren til en samtale med henblik på at indgå en integrationskontrakt med vedkommende. Inden selve samtalen finder sted, opretter medarbejderen udlændingens sag og orienterer sig generelt om udlændingens forhold blandt andet ved at indhente forskellige oplysninger omkring helbred, familiære forhold m.v. Under selve samtalen har medarbejderen en dialog med udlændingen om mål for vedkommendes uddannelsesmæssige, sproglige og beskæftigelsesmæssige udvikling, og der aftales konkrete mål og aktiviteter. Efterfølgende nedskriver medarbejderen kontrakten og sender den til udlændingen til underskrift. Derudover tager medarbejderen kontakt til et sprogcenter for at henvise udlændingen til et danskuddannelsesforløb, og eventuelt iværksætter medarbejderen også beskæftigelsesfremmende tilbud, for eksempel virksomhedspraktik, hvis det er aftalt. Medarbejderen følger derefter løbende udlændingens deltagelse i aktiviteterne og reagerer på eventuelt manglende fremmøde (opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter). Sidstnævnte kan dels indbefatte kontakt til udlændingen for at høre om årsagerne til fraværet, dels iværksættelse af eventuelle sanktioner i forhold hertil. Mindst hver tredje måned følger medarbejderen sammen med udlændingen op på aktiviteterne og målene i kontrakten. Opfølgningen skal ske ved individuel samtale. Hvis det er hensigtsmæssigt, kan samtalen ske telefonisk, digitalt eller på anden måde.. Forinden følger medarbejderen op på, hvordan det går udlændingen i de aktiviteter, som er aftalt i kontrakten (opfølgning på progression). Det medfører blandt andet kontakt til sprogcentret. Efter samtalen iværksætter medarbejderen eventuelt nye aftalte aktiviteter og reviderer eventuelt kontrakten i overensstemmelse hermed. Kommunen udarbejder ved udløbet af introduktionsperioden en endelig status for udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet. Hvis udlændingen inden introduktionsperioden udløb har opfyldt integrationskontraktens mål, kan kommunen udarbejde en foreløbig status, som kan danne grundlag for den endelige status ved udløbet af introduktionsperioden. Flytter en udlænding inden introduktionsperiodens udløb til en anden kommune, skal kommunalbestyrelsen i fraflytningskommunen udarbejde en status for udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet 10
indtil da. Denne status indgår i tilflytningskommunens udarbejdelse af den endelige status. Ved afslutningen af forløbet udarbejder kommunen en skriftlig status for udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet. Kommunen kan dog, hvis udlændingen inden introduktionsperiodens udløb har opfyldt integrationskontraktens mål, på dette tidspunkt vælge at udarbejde en foreløbig status, som ved udløbet af introduktionsperioden kan danne grundlag for den endelige status. Den endelige status skal altid udarbejdes, men kan, hvis udlændingens situation ikke har ændret sig siden den foreløbige status, blot bestå i en notering om, at status nu er endelig. Det samlede forløb kan illustreres således: Figur 2.1 Opgaver i arbejdet med integrationskontrakter. Direkte brugerrettede opgaver er markeret med blå, indirekte brugerrettede opgaver med orange. Påbegyndelse og afslutning af arbejdet er markeret med grå. 2.2 Opgaver og tidsforbrug Opgaven med integrationskontrakterne er typisk placeret hos én type medarbejder, en sagsbehandler/vejleder i jobcentret. Arbejdet med integrationskontrakter udgør i praksis sjældent en medarbejders fulde arbejdstid. Således har feltarbejdet vist, at de medarbejdere, der udfører opgaven med integrationskontrakter, også har andre arbejdsopgaver, der ikke relaterer sig direkte til integrationskontrakterne. Det kan være indsatser for personer omfattet af beskæftigelseslovgivningen. 11
Endvidere er der i kommunerne også forskel på, hvordan selve opgaven med integrationskontrakterne er organiseret. Nogle steder beskæftiger medarbejdere sig med alle dele af integrationskontrakterne, andre steder er opgaverne mere specialiserede. Nogle medarbejdere kan således være hovedbeskæftiget med opfølgning på aktiviteterne i kontrakten, herunder kommunikation med sprogcentre m.v., mens andre måske primært koncentrerer sig om den direkte borgerkontakt og registreringen heraf. Gennemsnitligt bruger en medarbejder, som arbejder med integrationskontrakter, 28 timer ugentligt på opgaver i relation hertil. Af formidlingsmæssige årsager er tidsforbruget i det følgende dog opgjort i forhold til en fuldtidsmedarbejder, der udelukkende beskæftiger sig med integrationskontrakter, det vil sige svarende til, at medarbejderen bruger 37 timer ugentligt på opgaver i relation til integrationskontrakter. En medarbejder, der arbejder fuldtid med integrationskontrakter, vil typisk have 50-70 sager løbende. Det betyder, at der skal oprettes en sag og udarbejdes status i en sag cirka hver anden uge og foretages opfølgning i 4-5 sager om ugen. Overordnet set viser tidsmålingen, at det er de indirekte brugerrettede opgaver, som medarbejderne bruger mest tid på. Samlet set anvender en medarbejder, der udelukkende beskæftiger sig med integrationskontrakter, ugentligt 23 timer eller 63 procent af tiden på indirekte brugerrettede opgaver. Blandt de indirekte brugerrettede opgaver anvender medarbejderne primært tid på opgaverne opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter, opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse samt afslutning af introduktionsforløb. Opfølgningsopgaverne indebærer blandt andet, at medarbejderne skal i dialog med sprogcentre og andre aktører for at indsamle informationer om udlændingenes fremmøde og deltagelse i aktiviteter og om deres progression i disse. 12
Ved afslutningen af integrationsforløbet, eller når målene i kontrakten er nået, indsamler medarbejderen ligeledes viden om udlændingens deltagelse i de planlagte aktiviteter i integrationskontrakten, så medarbejderen kan danne sig et samlet overblik over integrationsforløbet og udarbejde en skriftlig status herom. En gennemsnitlig fuldtidsmedarbejder, der kun har opgaver i relation til integrationskontrakter, anvender samlet 4,3 timer om ugen på opfølgning på udlændingens progression og fremmøde i diverse aktiviteter og 6,5 timer på afslutning af introduktionsforløb. Tilsammen udgør disse opgaver 30 procent af den samlede tid, der bruges på arbejdet med integrationskontrakter. Tidsmålingen viser en betydelig spredning i tidsanvendelsen mellem de forskellige respondenter. Spredningen kan ikke nødvendigvis tilskrives forskelle i selve udførelsen af de opgaver, der er forbundet med integrationskontrakterne, men kan i lige så høj grad tilskrives forskelle i respondenternes samlede opgaveportefølje og den lokale organisering af opgaven. Der ikke er lavet en fuld skala måling med deltagelse af alle kommuner. Givet medarbejdernes opgaveportefølje mv. har det derfor ikke været muligt at foretage en nærmere spredningsanalyse af resultaterne, og det har således ikke været muligt at pege på forenklingspotentiale for opgaveudførelsen på baggrund af forskelle i tidsanvendelsen i de enkelte kommuner. Til gengæld er vurderingen af opgavernes forenklingspotentiale foretaget med udgangspunkt i den gennemsnitlige tidsanvendelse samt medarbejdernes oplevelser af opgavernes vigtighed og muligheden for at forenkle dem, jf. afsnit 2.3 nedenfor. De opgaver, der udgør den største del af den samlede tidsanvendelse, udspringer af den statslige regulering. Således fastsætter integrationsloven, at der skal foretages opfølgning på kontrakten, og at der skal udarbejdes en endelig status for udlændingens deltagelse i integrationsforløbet, som skal danne grundlag for udtalelser til Udlændingeservice ved ansøgninger om tidsubegrænset opholdstilladelse. Opgaverne er dog også underlagt lokal regulering. Både it-understøttelse og lokale retningslinjer for kommunikationen mellem de medarbejdere, der er ansvarlige for integrationskontrakterne, og øvrige aktører (for eksempel sprogcentre) kan således have betydning for opgavens udførelse. 2.3 Fokusområder I rapporten angives to centrale fokusområder, som synes at have potentiale for forenkling og afbureaukratisering. Det første fokusområde drejer sig om opfølgningsopgaver bestående i dels opfølgning på 13
fremmøde og deltagelse i aktiviteter, dels opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse. Det andet fokusområde vedrører afslutning af integrationsforløbet. Statslig regulering har stor betydning for de krav, der stilles til både opfølgningsopgaverne og afslutningen af forløbet. Målingen peger således på, at der er et potentiale for forenkling og nedbringelse af tidsforbruget på disse opgaver gennem regelforenkling og afbureaukratisering. Der er dog samtidig en væsentlig forskel i den lokale tilrettelæggelse og it-understøttelse af samarbejdet med sprogcentre og aktører, der udbyder beskæftigelsestilbud. Valideringen af resultaterne peger således på, at de lokale samarbejds- og kommunikationsformer, krav til hyppighed og procedurer for samarbejde med andre aktører, kan have betydning for tidsforbruget forbundet med henholdsvis opfølgning og afslutning af integrationsforløbet. 2.3.1 Opfølgning på fremmøde og progression Opfølgningsopgaverne i relation til integrationskontrakter består af to dele, en løbende opfølgning på fremmøde og en kvartalsvis opfølgning på progression i diverse aktiviteter. Opfølgning på fremmøde og fravær i aktiviteter Denne opgave består i, at medarbejderne løbende holder sig orienteret om udlændingens fremmøde eller fravær i de aktiviteter, som er aftalt i kontrakten. Såfremt udlændingen har haft fravær i for eksempel danskundervisningen, vil medarbejderen registrere fraværet og søge information hos udlændingen eller andre om årsagerne hertil. I det omfang fraværet ikke kan begrundes tilstrækkeligt, vil medarbejderen, hvis der er tale om en person, der modtager eksempelvis introduktionsydelse, tage kontakt til ydelseskontoret og udsende et partshøringsbrev til udlændingen med henblik på at iværksætte sanktioner. Tidsmålingen viser, at en gennemsnitlig medarbejder bruger 2,1 time om ugen på at foretage opfølgning på fremmøde, hvilket svarer til cirka 6 procent af den samlede tid, der bruges på integrationskontrakterne. Ifølge integrationslovens 20, stk. 6 skal kommunen, hvis det i forbindelse med opfølgningen konstateres, at udlændingen ikke tilegner sig det danske sprog systematisk og målrettet, give den pågældende udlænding meddelelse om de mulige konsekvenser af manglende dansktilegnelse. Medarbejderne vurderer, at opfølgning på fremmøde er vigtig for kontraktarbejdet, men at det samtidig er en af de opgaver, der har størst 14
forenklingspotentiale. Blandt andet vurderer medarbejderne, at de informationer, de skal indsamle i forbindelse med opgaveudførelsen, kunne gøres tilgængelige for dem på en mere hensigtsmæssig måde, end det er tilfældet i dag. Det kunne for eksempel foregå ved en forbedret digital understøttelse af kommunikationen mellem kommunen og sprogcentre og andre aktører. Endvidere finder de kommunale medarbejdere, at de statslige krav til hyppigheden og målgruppen for opfølgningen kunne overvejes ændret/gjort mere fleksibel. Opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse Ud over den løbende opfølgning på fravær følger medarbejderne kvartalsvis op på udlændingens progression i det eller de forløb, som vedkommende deltager i. Det foregår som forberedelse til en opfølgningssamtale om integrationskontrakten, hvor eventuelle justeringsbehov i integrationskontrakten skal drøftes. Opfølgningen betyder konkret, at medarbejderne tager kontakt til eller modtager information fra sprogcentre, aktiveringssted eller lignende vedrørende udlændingens progression i de aktiviteter, som vedkommende deltager i. Der kan også være tale om, at medarbejderne orienterer sig om andre forhold vedrørende udlændingen, for eksempel om hvorvidt vedkommende har en arbejdsindkomst, har ajourført sine oplysninger i Jobnet eller stadig er berettiget til introduktionsydelse eller lignende. En medarbejder beskæftiget fuldtid med integrationskontrakter bruger i gennemsnit 2,2 timer om ugen på at følge op på progression i diverse tilbud, hvilket svarer til 6 procent af den samlede tidsanvendelse. I integrationslovens 20 fremgår det, at kommunen mindst hver tredje måned skal følge op på kontrakten, og at opfølgning på indhold og målsætninger skal finde sted i forhold til udlændingens aktuelle færdigheder, situation og behov. 15-17 i bekendtgørelse om udarbejdelse af integrationskontrakt og om introduktionsprogrammet efter integrationsloven indeholder også bestemmelser om opfølgning på integrationskontrakter. Medarbejderne vurderer, at opfølgning på progression er vigtig for arbejdet med integrationskontrakter. Samtidig er det dog en af de opgaver, som de anslår, har det største forenklingspotentiale. Medarbejderne påpeger især, at kommunikationen og informationsudvekslingen mellem medarbejderen og sprogcentre/aktiveringssted har potentiale for forenkling, ligesom de ser et potentiale i at gøre opfølgningen mere fleksibel og dermed afhængig af den enkelte udlændings situation og behov. 2.3.2 Afslutning af forløb Når en udlænding afslutter sit introduktionsprogram, eller når en udlænding i løbet af introduktionsforløbet fraflytter kommunen, udarbej- 15
der medarbejderne en status efter integrationslovens 18 a. Den afsluttende status fungerer som en skriftlig rapportering og evaluering af det forløb, som udlændingen indtil da har gennemgået i forbindelse med integrationskontrakten. Tidsmålingen viser, at en gennemsnitlig medarbejder bruger 6,5 timer ugentligt på at udarbejde en afsluttende status. Det svarer til 18 procent af den samlede tid, der bruges på arbejdet med integrationskontrakter. En gennemsnitlig medarbejder afslutter en sag cirka hver anden uge, hvilket betyder, at det tager omkring 13 timer at udarbejde en afsluttende status. I integrationslovens 18 a fremgår det, at kommunen ved integrationsforløbets udløb skal udarbejde en status for deltagelsen i introduktionsprogrammet. Denne status ligger til grund for den udtalelse, som kommunerne ifølge loves 52 skal afgive til Udlændingeservice, hvis udlændingen søger om tidsubegrænset opholdstilladelse. Til denne udtalelse er der udarbejdet en særlig blanket, som kommunerne skal udfylde til Udlændingeservice. Medarbejderne vurderer, at de opgaver, som knytter sig til afslutningen af forløbet, er vigtige for kontraktarbejdet, dog ikke lige så vigtige som opfølgningsopgaverne. Samtidig er afslutningen på introduktionsforløbet den opgave, der vurderes at have størst potentiale for at kunne løses nemmere og hurtigere. Ligesom med opfølgningsopgaverne vurderer medarbejderne blandt andet, at der er potentiale for at forbedre deres adgang til de informationer, som skal bruges i udarbejdelsen af den afsluttende status (og er påkrævet i forbindelse med en eventuel udtalelse til Udlændingeservice). En eventuel udtalelse omfatter blandt andet oplysninger om forhold som udlændingens deltagelse i danskuddannelse, beståede danskprøver, vedkommendes beskæftigelse og eventuel sygdom under perioden, samt hvorvidt der er givet introduktionsydelse, om den har været nedsat eller er bortfaldet i perioden (og i givet fald i hvilke perioder ydelsen har været nedsat i) m.v. I forlængelse heraf vurderer medarbejderne også, at der vil være et forenklingspotentiale i at ændre de statslige krav til indholdet af den afsluttende status. 16
3. Arbejdet med integrationskontrakter Den typiske medarbejder i undersøgelsen er sagsbehandler eller vejleder i et jobcenter. Ud over opgaver i forhold til personer under integrationsloven arbejder medarbejderen med andre opgaver i jobcentret, for eksempel i forhold til jobsøgende personer (herunder personer omfattet af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats) og virksomheder. Både det samlede antal medarbejdere og personer omfattet af reglerne om integrationskontrakter varierer meget fra kommune til kommune. Typisk arbejder 1-3 medarbejdere i jobcentret med integrationskontrakter, og de bruger hver i gennemsnit 28 timer om ugen på opgaven. Arbejdet med integrationskontrakter er præget af hyppige direkte brugerrettede opgaver. Medarbejderne bruger i gennemsnit 18 procent af arbejdstiden på personlige eller telefoniske samtaler med udlændinge enten om indgåelse af en ny integrationskontrakt eller om opfølgning på samt revidering og justering af en eksisterende kontrakt. Typisk indgår medarbejderne en ny integrationskontrakt med en udlænding cirka hver anden uge og har fire til fem opfølgningssamtaler om ugen. Ud over samtaler med udlændinge er arbejdet i høj grad præget af indirekte brugerrettede opgaver. De består dels i forberedelse til samtalerne, dels i aktiviteter i forlængelse af de afholdte samtaler. Som forberedelse til samtalen om indgåelse af en ny integrationskontrakt orienterer medarbejderen sig bredt om udlændingens forhold, hvilket blandt andet kan indbefatte orientering om den tildelte opholdstilladelse til udlændingen, eventuelt materiale fra et asylcenter samt eventuelle oplysninger fra Udlændingeservice om familiære forhold m.v. Hvis udlændingen allerede har indgået en integrationskontrakt, fordi udlændingen er tilflyttet kommunen fra en anden kommune, følger medarbejderen op på de aktiviteter, som udlændingen deltager i i henhold til kontrakten. Det kan eksempelvis være indhentelse af oplysninger om udlændingens deltagelse i danskundervisning og beskæftigelsesfremmende aktiviteter, hvilket blandt andet indebærer kontakt til sprogcentre. På det grundlag har medarbejderen under selve samtalen mulighed for i samarbejde med udlændingen at vurdere, om der skal justeres i mål og indhold i kontrakten. Efter samtalen bruges almindeligvis tid på at nedskrive og udfærdige den egentlige skriftlige kontrakt og registrere aftaler, i det omfang der 17
ved samtalen er aftalt ændringer eller justeringer i introduktionsforløbet. Derudover bruges der en del tid på at arrangere de aftalte aktiviteter, for eksempel danskundervisning eller aktivering. Det drejer sig om visitation til forskellige aktiviteter, kontakt til udlændingen herom og registrering af de visiterede aktiviteter. Endelig udgør den afsluttende status en væsentlig del af arbejdet med integrationskontrakter. Medarbejderne udarbejder typisk en afsluttende status cirka hver anden uge. Opgaven består primært i at dokumentere de aktiviteter, som udlændingen har deltaget i, når vedkommende afslutter sit introduktionsforløb eller fraflytter kommunen. Den udarbejdede status for udlændingens introduktionsprogram har to formål. For udlændinge, der ved introduktionsprogrammets afslutning endnu ikke er selvforsørgende, vil den udarbejdede status kunne give kommunalbestyrelsen et grundlag for at vurdere behovet for en videre integrationsindsats over for udlændingen, herunder hvilke tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats der kan medvirke til, at udlændingen kommer i beskæftigelse. Det andet formål med den udarbejdede status er, at den skal danne grundlag for kommunalbestyrelsens udtalelse om udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet med henblik på Udlændingeservices afgørelse om tidsubegrænset opholdstilladelse. Arbejdet med integrationskontrakter er illustreret i nedenstående figur. 18
Figur 3.1: Typiske opgaver i arbejdet med integrationskontrakter. Direkte brugerrettede opgaver er markeret med blå og indirekte brugerrettede opgaver er markeret med orange. Påbegyndelse og afslutning af processen er markeret med grå. Medarbejdere, der arbejder fuldtid (37 timer/uge) med integrationskontrakter, bruger gennemsnitligt cirka 7 timer om ugen til at gennemføre samtaler med udlændinge, cirka 6 timer på at oprette sagen og forberede sig til samtalen, cirka 6,5 timer på at udarbejde og igangsætte aktiviteter fastsat i integrationskontrakterne, cirka 2 timer til opfølgning på fremmøde og cirka 2 timer til opfølgning på progression. Herudover bruger vedkommende cirka 6,5 timer hver uge på at udarbejde status i forbindelse med afslutningen af forløb. De resterende cirka 7 timer bruger medarbejderne på interne opgaver, som blandt andet omfatter personalemøder, kurser, pauser m.v. 19
Fordelingen af medarbejdernes tidsforbrug på opgavekategorier fremgår af nedenstående figur. Opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb eller beskæftigelse 6% Opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter 6% Afslutning af forløb 18% Igangsætte aktiviteter 10% Udarbejdelse/revider ing af kontrakt 8% Forberedelse af samtale 6% Samtaler med borgere 20% Oprettelse af sag 10% Interne opgaver, f.eks. personalemøder, kurser og pauser 18% I forhold til vigtigheden af opgaverne prioriterer medarbejderne den direkte dialog med udlændingen højest. Ud over samtalerne med borgeren er det de opgaver, der direkte understøtter samtalen, som vægtes højest. Det drejer sig eksempelvis om underskrivning af kontrakt, indkaldelse af borgeren til samtale og opfølgning på fremmøde og progression. I forhold til underskrivning af kontrakt og indkaldelse til samtale ser medarbejderne dog ikke de store muligheder for en mere effektiv tilrettelæggelse. Til gengæld påpeger de et forbedringspotentiale for opfølgningsopgaverne. 20
4. Fokusområder Med udgangspunkt i resultaterne af målingen af medarbejdernes tidsanvendelse og deres vurdering af opgavernes vigtighed og forbedringspotentiale kan der peges på særligt to fokusområder, som er interessante i en overordnet afbureaukratiseringskontekst. Det drejer sig om opfølgningsopgaver bestående i opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter samt opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse, og det drejer sig om afslutning af integrationsforløbet. 4.1 Opfølgning på fremmøde og progression Medarbejderne foretager i forskellige sammenhænge opfølgning på udlændinges progression og fremmøde i de aktiviteter, de deltager i på baggrund af integrationskontrakten. Opfølgningsaktiviteterne består i to opgaver, opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter samt opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse. Førstnævnte er en løbende opfølgning på udlændingens fremmøde og fravær i de aftalte aktiviteter i kontrakten, mens sidstnævnte består i kvartalsvis opfølgning af mere kvalitativ karakter vedrørende udlændingens progression. Opfølgningsopgaverne er fastsat ved lov, der blandt andet angiver krav om hyppigheden af informationsudvekslingen mellem sprogcentrene og kommunen. Det er dog ikke kun den statslige regulering, der er afgørende for tidsanvendelsen på opfølgningsopgaverne. Lokale redskaber og retningslinjer for informationsudvekslingen, herunder samarbejdsaftaler og kommunikationsformer med sprogcentre og andre aktører, samt itredskaber kan også have betydning for tidsanvendelsen på opfølgningsopgaverne. Endvidere kan størrelsen på den organisatoriske enhed, som er ansvarlig for opgaven, være afgørende for, hvordan ressourcerne anvendes, herunder om der er mulighed for uddelegering af visse dele af opgaverne til andre organisatoriske enheder. Samlet set viser tidsmålingen, at en typisk medarbejder bruger 4,3 timer ugentligt på at foretage opfølgning på progression og fremmøde. Det svarer til 12 procent af den samlede tid, der bruges på integrationskontrakterne. Medarbejderne vurderer, at opfølgningsopgaverne er vigtige for kontraktarbejdet, men peger dog på disse som nogle af de opgaver, der har 21
størst forenklingspotentiale. Således har flere kommuner fremhævet, at det burde være muligt for medarbejderne at tilegne sig de nødvendige oplysninger om udlændingenes fremmøde og progression nemmere, end det er tilfældet i dag. 4.1.1 Opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter Opfølgning på udlændingenes fremmøde og deltagelse i blandt andet danskundervisningen foregår løbende. I det omfang udlændingens fravær er for højt, tager medarbejderne kontakt til vedkommende for at høre om årsager til det lave fremmøde. Kan udlændingen ikke begrunde og dokumentere sit fravær tilstrækkeligt, tages for ydelsesmodtageres vedkommende kontakt til ydelseskontoret i kommunen med henblik på at iværksætte sanktioner, og der udsendes partshøringsbrev til udlændingen. Opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter er reguleret i integrationslovens 20. I bekendtgørelse om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl., 10, stk. 2-4, er det fastsat, at sprogcentre skal registrere udlændingenes tilstedeværelse i danskuddannelsen og foretage indberetninger herom til kommunen én gang om måneden. Samtidig fastslås det, at hvis kursisten uden gyldig grund udebliver fra den planlagte påbegyndelse af undervisningen på et modul, underretter sprogcentret straks kommunen, herom. Kommunen skal efterfølgende følge op på fraværet med henblik på at sanktionere fravær, hvor borgeren ikke har en rimelig grund til udeblivelsen. I forhold til reguleringen vurderer de kommunale medarbejdere, at der kunne være et forenklingspotentiale i at ændre de statslige krav til hyppigheden og målgruppen for opfølgning. I den henseende påpeger de, at der bør være mere klare retningslinjer for sprogcentrenes registrering af fravær, herunder muligheden for kun at registrere fravær for visse målgrupper. Medarbejderne vurderer dog ligeledes, at arbejdet kan forenkles, for eksempel gennem en forbedret digital understøttelse af kommunikationen mellem kommunen og sprogcentrene. I dag modtager mange kommuner kun lister over udlændingenes fremmøde og fravær fra danskundervisning månedligt, og mange kommuner modtager i øvrigt disse informationer på papirlister. En af de deltagende kommuner har dog indgået en aftale med en sprogskole om daglig adgang til skolens it-system, hvor fremmøde og fravær registreres. Kommunen har således mulighed for løbende at orientere sig om udlændingenes fremmøde og fravær, hvilket de vurderer er med til at lette det administrative arbejde ved opfølgningen. Endvidere kræver opfølgningen på fremmøde i mange tilfælde også kommunikation med udlændingen, for eksempel om årsagerne til et manglende fremmøde. Flere respondenter påpeger, at det kan være 22
meget ressourcekrævende at komme i kontakt med borgeren. Ofte er udlændingene svære at træffe telefonisk i dagtimerne, enten fordi de deltager i sprogundervisning eller i beskæftigelsesrettede aktiviteter, eller fordi de er i arbejde. Det betyder, at den kontakt til udlændingene, som medarbejderne ofte er nødt til at foretage for at få afdækket årsagerne til manglede fremmøde, må ske skriftligt. I den forbindelse bruges der en del tid på at skrive og modtage breve. I gennemsnit bruger medarbejderne 2,1 time om ugen på denne opfølgningsopgave. 4.1.2 Opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse Ud over den hyppige opfølgning på fremmøde følger medarbejderne forud for opfølgningssamtalerne op på, om der har fundet en progression sted i udlændingenes deltagelse i sprogforløb, aktiveringsforløb og beskæftigelse. Opfølgningsopgaverne er også i denne sammenhæng karakteriseret ved at bestå i informationsudveksling mellem integrationskontraktmedarbejdere og øvrige aktører på området såsom sprogcentre og aktiveringssteder. Dog har oplysningerne i denne sammenhæng en mere kvalitativ karakter, da de omhandler en vurdering af udlændingens progression selvsagt suppleret med vedkommendes prøveresultater. Samlet set bruger medarbejderne i gennemsnit 2,2 timer/uge på denne opfølgning. Opfølgning på progression er reguleret i integrationslovens 20. Her er det fastsat, at opfølgningen skal foretages efter behov dog mindst hver tredje måned, og opfølgningen skal blandt andet kunne danne grundlag for kommunalbestyrelsens beslutning om, hvorvidt udlændingen fortsat er berettiget til at modtage hjælp efter integrationsloven. 15-17 i bekendtgørelse om udarbejdelse af integrationskontrakt og om introduktionsprogrammet efter integrationsloven indeholder også bestemmelser om opfølgning på integrationskontrakten. Medarbejderne vurderer, at opgaven er vigtig, men kan forenkles. I forhold til de statslige regler på området påpeger medarbejderne, at kravene til opfølgningen kan gøres mere fleksible, herunder at kommunerne får mulighed for en mere administrativ opfølgning frem for en opfølgning baseret på et direkte møde med borgeren. De kommunale medarbejdere vurderer endvidere, at der er mulighed for at gøre de informationer, der indsamles i forbindelse med udførelsen af opfølgningsopgaverne, lettere tilgængelige for medarbejderne, end tilfældet er i dag. Det drejer sig særligt om oplysningerne fra sprogcentrene, som også bruges i opfølgningen på fremmøde og deltagelse i aktiviteterne, og som medarbejderne ligeledes har behov for et overblik over i forbindelse med den kvartalvise opfølgning på integrationskontrakten. Her har medarbejderne foreslået en forbedret digital 23
understøttelse af kommunernes og sprogcentrenes informationsudveksling som en forbedringsmulighed. 4.2 Afslutning af integrationsforløbet Som led i udførelsen af integrationskontraktopgaven skal medarbejderne udarbejde en status over introduktionsperiodens forløb enten som afslutning på forløbet, eller når en udlænding fraflytter kommunen. Opgaven er reguleret i integrationslovens 18 a, hvor det fremgår, at kommunen skal udarbejde en status for udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet. Den afsluttende status skal danne grundlag for kommunens udtalelse til Udlændingeservice om, hvorvidt udlændingen har gennemført et tilbudt introduktionsprogram og i hvilke perioder beskæftigelsesrettede tilbud har været tilbudt. Statussen skal således udarbejdes sådan, at den kan anvendes til brug for kommunens eventuelle udarbejdelse af udtalelse efter integrationslovens 52. Den endelige status skal indeholde oplysninger om, hvilke aktiviteter det i integrationskontrakten er aftalt eller fastsat, at udlændingen har skullet deltage i. Status skal endvidere indeholde oplysninger om, i hvor stort omfang udlændingen har deltaget i de aftalte eller fastsatte aktiviteter, og hvorvidt udlændingen har gennemført aktiviteterne. Status udarbejdes på grundlag af oplysningerne i integrationskontrakten, herunder opfølgningen på kontrakten, indberetninger fra aktiveringssteder og sprogcentre samt andre oplysninger, som kommunalbestyrelsen måtte være i besiddelse af, og som har betydning for status. Har udlændingen ikke deltaget i tilbud i medfør af et introduktionsprogram, f.eks. på grund af længerevarende sygdom, alder eller andet, skal kommunalbestyrelsen angive begrundelsen herfor i status. For en del udlændinge, som ikke har bestået en danskprøve, skal kommunalbestyrelsen tage stilling til, hvorvidt der kan udstedes bevis for aktiv deltagelse i danskuddannelse. Det fremgår af 11, stk. 2, i bekendtgørelse om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl., at der som udgangspunkt kun kan udstedes bevis for aktiv deltagelse til kursister, der har deltaget i mindst 85 pct. af de gennemførte skemalagte, lærerstøttede undervisningsaktiviteter. Dog kan kommunalbestyrelsens i henhold til bekendtgørelsens 11, stk. 3, udstede bevis for aktiv deltagelse til en udlænding, der ikke har deltaget i 85 pct. af undervisningsaktiviteterne, hvis den pågældende har deltaget i den overvejende del af danskuddannelsen og fraværet ikke kan lægges den pågældende til last. Hvis kravet skal fraviges, skal medarbejderne i sagen redegøre for årsagerne til udlændingens fravær i undervisningen. Generelt påpeger kommunerne i undersøgelsen, at det kan være meget tidskrævende at indsamle forskellige oplysninger om fremmøde m.v. 24
Tidsmålingen viser, at en gennemsnitlig medarbejder bruger 6,5 timer ugentligt på at afslutte forløb for personer på integrationskontrakt. Det svarer til 18 procent af den samlede tid, der bruges på integrationskontrakterne. En gennemsnitlig medarbejder afslutter en sag cirka hver anden uge, hvilket betyder, at det tager cirka 14 timer at udarbejde en afsluttende status. Medarbejderne vurderer, at opgaverne i relation til afslutningen af integrationsforløbet er vigtige for kontraktarbejdet. Samtidig er det dog den opgave, de mener har det største potentiale for at kunne blive løst nemmere og hurtigere. Flere kommuner mener, at opgaveløsningen kan forenkles ved at gøre de nødvendige informationer lettere tilgængelige for medarbejderne, end det er tilfældet i dag. Det kunne for eksempel foregå gennem en forbedret digital understøttelse af informationsudvekslingen mellem sprogcenter og kommune. Kommunerne påpeger, at informationsudvekslingen eventuelt kan varetages i et centralt nationalt system, hvor kommunerne også har adgang til oplysninger fra andre sprogcentre end dem, som kommunerne selv har ansvaret for. Endvidere mener kommunerne, at der vil være et forenklingspotentiale i at ændre de statslige krav til indholdet af den afsluttende status. 25
5. Kortlægning af området I dette projekt er integrationskontraktområdet afgrænset til den indsats, der udføres for nytilkomne udlændige i deres tre første år i Danmark. Opgaver, der udføres for udlændinge efter den treårige introduktionsperiode, og som blandt andet udspringer af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, er således ikke omfattet af kortlægningen. I det følgende præsenteres nogle af de særlige kendetegn ved området, som er relevante i forhold til denne undersøgelse. Det drejer sig om organiseringen og reguleringen af området og opgaverne. 5.1 Medarbejdere og organisering på området Integrationskontrakter indgås mellem udlændinge omfattet af integrationslovens 16 og kommunalbestyrelsen med henblik på, at udlændingen hurtigst muligt opnår ordinær beskæftigelse. For udlændinge, der ikke modtager en ydelse, skal kontrakten være rettet mod beskæftigelse, hvis udlændingen ønsker dette. Kommunen skal løbende følge op på kontrakten via møder med udlændingen, og indhold og aktiviteter skal justeres i takt med udlændingens progression i det aftalte forløb. Integrationsindsatsen har siden integrationslovens indførelse i 1999 været en kommunal opgave. I forbindelse med strukturreformen gennemgik den kommunale integrationsindsats imidlertid en omstrukturering. Som led i oprettelsen af jobcentrene blev det ved lov besluttet, at beskæftigelsesrettede opgaver i relation til udlændinge omfattet af introduktionsprogrammet skal henhøre under jobcentret. Tidligere blev integrationsindsatsen typisk udført af en særlig integrationsenhed i kommunen, hvor både den beskæftigelsesrettede og den sociale indsats var samlet. Omlægningen i 2007 har i praksis medført en organisatorisk opdeling af integrationsindsatsen hos mange kommuner. Det er foregået i form af en opsplitning af indsatsen mellem: Opgaver vedrørende integrationskontrakter og beskæftigelse, som udføres i jobcentret og henhører under beskæftigelsesforvaltningen. Opgaver vedrørende ydelser under indsatsen, som udføres hos et ydelseskontor i kommunen, som af lov skal være organisatorisk adskilt fra jobcentret. 26
Opgaver vedrørende bolig, social indsats m.v., som typisk er placeret i socialforvaltningen. I forbindelse med feltarbejdet i de forskellige kommuner er det afdækket, hvilke medarbejdere der løser de forskellige opgaver, som er forbundet med arbejdet med integrationskontrakter i de undersøgte kommuner. Der synes ikke at være stor forskel på, hvilken type medarbejder der arbejder med integrationskontrakter. Opgaven er typisk placeret hos en sagsbehandler/vejleder i jobcentret, men der er en vis forskel på, hvordan de øvrige dele af integrationsindsatsen er organiseret i de forskellige kommuner. Hos nogle kommuner sidder de medarbejdere, der arbejder med integrationskontrakter, i fysisk tæt nærhed af medarbejdere, der arbejder med modtagelsen og boligplaceringen af udlændingene. Andre kommuner har placeret opgaven med integrationskontrakter i samme hus som sprogundervisningen, mens andre igen har valgt helt at holde de forskellige dele af integrationsindsatsen fysisk og organisatorisk adskilt. De organisatoriske snitflader til andre opgaver og aktører i integrationsindsatsen har betydning for, hvordan opgaverne med integrationskontrakter løses. Konkret betyder det, at det nogle steder kan være nødvendigt at have flere administrative opgaver knyttet til iværksættelsen af aktiviteterne omkring integrationskontrakterne, for eksempel udfyldelse af blanketter til visitation til sprogtilbud, end tilfældet kan være andre steder. 5.2 Opgaver, opgavekatalog og kobling til regulering I forbindelse med feltarbejdet i de forskellige kommuner er det endvidere afdækket, hvilke opgaver der falder ind under integrationskontraktområdet i de undersøgte kommuner. På den baggrund blev der udarbejdet en opgaveliste over alle opgaver på området. På baggrund af denne liste blev der udarbejdet et såkaldt opgavekatalog. Opgavekataloget har været udgangspunktet for målingen af medarbejdernes tidsforbrug og oplevelse af opgaverne. Opgavekataloget er udarbejdet, så opgaverne så vidt muligt var udtømmende beskrevet og genkendelige for respondenterne. Samtidig skulle opgavekataloget være overskueligt og begrænset i omfang og fokuseret på de indirekte brugerrettede opgaver, som er undersøgelsens fokus. 27
Opgavekataloget omfatter i alt 29 opgaver. Opgaverne fordeler sig inden for følgende ti kategorier: Opgavekategori Oprettelse af sag Forberedelse af samtale Gennemførelse af samtale Udarbejdelse/ revidering af kontrakt Igangsætte aktiviteter Opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter Opfølgning på progression Afslutning af forløb Samarbejde, udvikling og styring Øvrige opgaver Beskrivelse Indirekte brugerrettede opgaver, der knytter sig til at oprette en integrationskontrakt. Det drejer sig blandt andet om indhentning og registrering af baggrundsoplysninger, eventuel rekvirering af eksisterende kontrakt fra en anden kommune og lignende. Indirekte brugerrettede opgaver, der knytter sig til medarbejdernes forberedelse til mødet med både nyankomne udlændinge, for hvem der skal udarbejdes en integrationskontrakt, og udlændinge, som allerede har indgået en kontrakt. Det drejer sig for eksempel om indkaldelse til samtale og rekvirering af tolkebistand. Direkte brugerrettet tid. Der kan være tale om både den første samtale, hvor kontrakten indgås, og opfølgningssamtaler, der afholdes løbende, og hvor mål og aktiviteter i kontrakten muligvis justeres. Indirekte brugerrettede opgaver, der udføres, umiddelbart efter der har fundet en samtale sted. Der er tale om opgaver som revidering af integrationskontrakten, journalisering af kontrakten m.v. Indirekte brugerrettede opgaver i relation til danskuddannelse, aktiveringsforløb og beskæftigelse. Opgaverne består i at visitere til aktiviteter, informere udlændingen om igangsatte aktiviteter og registrere disse. Indirekte brugerrettede opgaver, der udføres løbende. Der er blandt andet tale om opgaver som opfølgning på udlændingenes daglige fremmøde i sprogundervisningen, aktiveringsforløb og beskæftigelse. Indirekte brugerrettede opgaver, der udføres kvartalsvis i forbindelse med opfølgningssamtaler. Opgaven omfatter kontakt til sprogcentre, aktiveringssteder eller lignende. Der kan også være tale om andre informationer, som danner basis for at vurdere, om der skal justeres i mål og indhold i kontrakten. Indirekte brugerrettet opgave, som udføres, når udlændingen afslutter sit treårige introduktionsforløb eller fraflytter kommunen. Opgaven indbefatter, at der udarbejdes en skriftlig status på udlændingens mål, deltagelse i aktiviteter m.v. under den treårige periode. Interne opgaver, som indbefatter faglige møder mellem medarbejderne, kurser m.v. Interne opgaver, som blandt andet indbefatter e-mail- og telefonkorrespondance, der ikke vedrører de øvrige opgaver, frokostpauser m.v. 28
De ovenstående kategorier omfatter en række konkrete opgaver. En oversigt over alle opgaver og det samlede opgavekatalog er præsenteret i bilag B. De indirekte brugerrettede opgaver er endvidere, hvor det er relevant, blevet koblet til statslig regulering, og det er vurderet, hvornår en opgave typisk er omfattet af lokal regulering. Dette er nærmere behandlet i kapitel 8 og bilag E. 29
6. Tidsmåling I det følgende præsenteres resultaterne af tidsmålingen på området. Beskrivelsen tager udgangspunkt i den retrospektive måling af medarbejdernes tidsforbrug, hvor de har angivet deres tidsforbrug gennem det seneste år (juli 2007 til august 2008). Hvor andet ikke er angivet, tages udgangspunkt i den gennemsnitlige tidsanvendelse for en fuldtidsmedarbejder, der beskæftiger sig med integrationskontrakter (37 timer per uge). Først beskrives medarbejdernes overordnede tidsforbrug, dernæst beskrives tidsforbruget på de indirekte brugerrettede opgaver. 6.1 Medarbejdernes overordnede tidsforbrug Medarbejdernes arbejde med integrationskontrakter er langt overvejende præget af indirekte brugerrettede opgaver. De direkte brugerrettede opgaver udgør således en femtedel af det samlede tidsforbrug på integrationskontrakter, mens de indirekte brugerrettede opgaver udgør cirka to tredjedele af tidsanvendelsen, jf. figur 6.1. Figur 6.1: Jobcentermedarbejdernes tidsanvendelse på opgaver forbundet med integrationskontrakter fordelt på opgavetyper. Timer per uge. Dette svarer til, at en jobcentermedarbejder, der udelukkende beskæftiger sig med integrationskontrakter, i løbet af en uge bruger 7 timer direkte sammen med borgeren, 23 timer på indirekte brugerrettede opgaver og 7 timer på interne opgaver. 30
6.2 Tidsanvendelse på indirekte brugerrettede opgaver Ser man udelukkende på de indirekte brugerrettede opgaver fordeler tidsanvendelsen sig som illustreret i nedenstående figur. Blandt de indirekte brugerrettede opgaver er tidsforbruget på de forskellige opgavekategorier forholdsvis ligeligt fordelt. Medarbejderne bruger 7,9 timer om ugen eller cirka 22 procent af deres samlede arbejdstid på opgaver, der vedrører igangsætning og opfølgning på de aktiviteter, der er aftalt i integrationskontrakten. Det drejer sig om: Igangsætning af aktiviteter (cirka 10 procent af medarbejdernes samlede arbejdstid). Opfølgning på fremmøde (cirka 6 procent af medarbejdernes samlede arbejdstid). Opfølgning på progression (cirka 6 procent af medarbejdernes samlede arbejdstid). Ydermere bruger medarbejderne 6,5 timer om ugen eller cirka 18 procent på afslutning af integrationskontraktforløbet. Tilsammen udgør rapportens fokusområder (opfølgning og afslutning) i alt cirka 10,8 timer om ugen. Det vil sige cirka 30 procent af medarbejdernes samlede arbejdstid brugt på integrationskontrakter eller cirka halvdelen af tiden anvendt på indirekte brugerrettede opgaver. 31
Endelig bruger medarbejderne i alt 8,7 timer eller cirka 24 procent på de resterende indirekte opgaver, oprettelse af sag, forberedelse af samtale og udarbejdelse/revidering af kontrakt. Nedenfor gennemgås opgaverne nærmere. Igangsætning af aktiviteter Samlet set bruger medarbejderne 3,6 timer om ugen på opgaver forbundet med igangsætning af danskundervisning og beskæftigelsesfremmende aktiviteter. Tidsforbruget udgøres af: Visitation til sprogundervisning. Visitation til beskæftigelsesfremmende aktiviteter. Besked til udlændingen om indplacering i sprogundervisning. Besked til udlændingen om iværksat beskæftigelsesfremmende indsats. Registrering af igangsat aktivitet. Opfølgning på fremmøde Samlet bruger medarbejderne 2,1 time om ugen på opfølgning på fremmøde. Opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter omfatter, at medarbejderne løbende holder sig orienteret om udlændingens fremmøde eller fravær i forbindelse med de aktiviteter, som er aftalt i kontrakten. Dette arbejde bygger på en løbende informationsudveksling mellem kommuner og eksempelvis sprogcentre. Der er i høj grad lokale variationer i både måden, informationsudvekslingen foregår på, og hyppigheden heraf. Gennemsnitligt bruger medarbejderne 2,1 time ugentligt på den samlede opgave. Opfølgning på progression Samlet bruger medarbejderne 2,2 timer om ugen på opfølgning på progression. I forhold til opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb eller beskæftigelse indebærer dette ifølge respondenterne, at der skal indhentes forskellige oplysninger fra både sprogcentre, aktiveringssteder og fra udlændingen selv. Også i denne sammenhæng er informationsudvekslingen kun i nogen grad formaliseret. 32
Afslutning af forløb Ud over opgaver knyttet direkte til de igangsatte aktiviteter i kontrakten anvender medarbejderne en væsentlig del af deres tid på opgaver, som er forbundet med afslutning af integrationskontrakten. Samlet set anvender medarbejderne 6,5 timer ugentligt på afslutning af forløbene. Øvrige indirekte brugerrettede opgaver Ud over opgaverne nævnt ovenfor indeholder de indirekte brugerrettede opgaver forbundet med integrationskontrakter tre øvrige opgaver: Oprettelse af sager. Forberedelse til samtaler. Udarbejdelse og revidering af kontrakter. Medarbejderne bruger cirka 3,5 timer ugentligt til oprettelse af sager, herunder 1,9 timer til kontakt til diverse myndigheder og indhentning af forskellige baggrundsoplysninger om udlændingen. Medarbejderne anvender 2,3 timer ugentligt til forberedelse af samtaler. Især selve indkaldelserne til disse samtaler tager tid i denne sammenhæng. Endelig bruger medarbejderne 2,9 timer til udarbejdelse og revidering af kontrakter. Her er det særligt nedskrivning af den skriftlige kontrakt og revidering af kontrakterne samt den efterfølgende journalisering, der tager tid. 33
7. Oplevelse af arbejdsopgaver Som en del af målingen er medarbejderne blevet spurgt om deres oplevelse af de indirekte brugerrettede opgaver. Medarbejderne er dels blevet spurgt, om de oplever, at opgaverne er vigtige for at levere en høj kvalitet i servicen til borgerne, og dels blevet spurgt, om de oplever, at opgaverne kan løses nemmere og hurtigere. I dette kapitel præsenteres og kommenteres resultaterne af denne måling. På baggrund af en kombination af de to spørgsmål kan medarbejdernes besvarelser inddeles i fire kategorier fra A til D, jf. nedenstående figur 7.1. Opgaver, hvor en stor del af besvarelserne ligger i kategori C og D, kan på den baggrund betragtes som opgaver, hvor medarbejderne peger på et potentiale for afbureaukratisering. Omvendt kan opgaver, hvor en stor del af besvarelserne ligger i kategori A og til dels kategori B, opfattes som opgaver, der ifølge medarbejderne har et mindre potentiale for afbureaukratisering. Figur 7.1. Kategorisering af opgavernes forenklingspotentiale baseret på medarbejdernes besvarelser om deres oplevelse af opgaverne. 5 4 3 2 1 Hvor vigtig oplever du opgaven i forhold til at levere en høj kvalitet i servicen til borgeren? 1=Slet ikke vigtig, 5=Meget vigtig A B D C 1 2 3 4 5 Oplever du, at opgaven kan løses nemmere og hurtigere? 1=Nej, slet ikke, 5=Ja, i meget høj grad A: Vigtig opgave, men ikke potentiale for forenkling. Vær opmærksom på, at opgaven fortsat kan løses nemt og hurtigt. B: Mindre vigtig opgave, men ikke potentiale for forenkling. Ikke i fokus for forenkling, men overvej eventuelt om opgaven helt kan fjernes. C: Mindre vigtig opgave med potentiale for forenkling. Overvej om opgaven kan forenkles eller fjernes. D: Vigtig opgave med potentiale for forenkling. Igangsæt forenklingsinitiativer! Stigende potentiale for forenkling Resultaterne af oplevelsesmålingen viser, at der er en vis spredning i oplevelsen af vigtighed og forbedringspotentiale for opgaveudførelsen af de forskellige opgaver forbundet med indgåelse af og opfølgning på integrationskontrakter med udlændinge. 34
Figur 7.2: Oplevelsesmålingen af de indirekte brugerrettede opgaver. Som det ses af figuren, er der en vis spredning i oplevelsen af vigtighed og forbedringspotentiale for opgaveudførelsen af de forskellige opgaver forbundet med indgåelse af og opfølgning på integrationskontrakter med udlændinge. 35
Generelt er der en tendens til, at de opgaver, som tidsmæssigt fylder mest i arbejdet med integrationskontrakter, også vurderes som vigtige af medarbejderne. Endvidere er det også disse opgaver, som medarbejderne vurderer har størst forenklingspotentiale. Således er det værd at fremhæve, at cirka 50 procent af medarbejderne vurderer, at opfølgning i forhold til fremmøde og opfølgning i forhold til progression kan løses nemmere og hurtigere. En væsentlig fravigelse fra dette er opgaven afslutning af forløb. 20 procent af medarbejderne vurderer, at denne opgave er mindre vigtig, hvilket kun overgås af medarbejdernes oplevelse af opgaverne eventuel rekvirering af integrationskontrakt og kontakt til eksterne videnspersoner. Cirka 50 procent af medarbejderne mener samtidig, at afslutningen af forløbet kan gøres nemmere og hurtigere. Herudover er der en mindre tendens til, at opgaver, som knytter sig tæt til udlændingens integrationsforløb, og hvor medarbejderen skal udøve et fagligt skøn, anses for vigtige, men med et lidt mindre forenklingspotentiale. Dette drejer sig om opgaver som visitation til sprogundervisning og beskæftigelsesfremmende tilbud. At visitation til sprogundervisning og beskæftigelsesforløb vurderes at være blandt de vigtigste opgaver er ikke overraskende. Netop disse opgaver kan ud over selve samtalen med udlændingen opfattes som kernen i integrationsmedarbejdernes opgaveløsning. 36
8. Regulering, opgaver og tidsanvendelse I dette kapitel præsenteres reguleringen på området, og den kobles til opgaverne og tidsforbruget herpå. I det første afsnit gives et overblik over henholdsvis den statslige og den lokale regulering på området. I de følgende afsnit beskrives reguleringen af de væsentligste opgaver mere indgående. Endelig kobles tidsforbruget på de indirekte brugerrettede opgaver med reguleringen. Bilag E indeholder en oversigt over de enkelte indirekte brugerrettede opgavers kobling til reguleringen. 8.1 Overblik over reguleringen på området Statslig regulering Den statslige regulering udgør det primære regelgrundlag for opgavevaretagelsen på integrationskontraktområdet. Den statslige regulering har i en vis grad karakter af rammelovgivning, som angiver overordnede forhold, principper i opgaveløsningen, krav til frister m.v. Den statslige regulering på integrationskontraktområdet udgøres primært af: Integrationsloven (lovbekendtgørelse nr. 1593 af 14/12/2007). Bekendtgørelse om udarbejdelse af integrationskontrakt og om introduktionsprogrammet efter integrationsloven. Bekendtgørelse om opgaver efter integrationsloven i jobcentrene. Regnskabsbekendtgørelsen. Integrationsloven fastlægger formålet med og de indholdsmæssige principper for den integrationsindsats, som kommunerne skal tilbyde nytilkomne udlændinge, herunder krav til indgåelse af en integrationskontrakt, rammerne for indholdet heraf, opfølgningstidspunkterne for kontrakten m.v. Finansieringen af området er delvis resultatorienteret. Bekendtgørelserne på området uddyber integrationslovens bestemmelser og indeholder en række procesregulerende krav, der præciserer blandt andet tilbudsmulighederne i forbindelse med kontrakten, opfølgningskadencen, hvad der skal følges op på, krav til vejledning om 37
konsekvenser. De opgaver, som følger af integrationsloven og de dertilhørende bekendtgørelser, falder ind under kategorierne direkte brugerrettede opgaver og indirekte brugerrettede opgaver. Endvidere definerer danskuddannelsesloven en særlig del af de aktiviteter, som kan tilbydes borgerne i den periode, hvor de har en integrationskontrakt. Udlændingeloven har også betydning for opgaveløsningen i forbindelse med integrationskontrakterne, idet denne lov fastsætter reglerne om opholdstilladelse til udlændinge. Endelig er opgaven med integrationskontrakter også reguleret af henholdsvis persondataloven og forvaltningsloven, som enhver anden forvaltningsvirksomhed. Lokal regulering Den lokale regulering omfatter kommunale bestemmelser og arbejdsgange for registrerings-, indkaldelses-, informationsudvekslings- og journaliseringsformer, kommunale regler og samarbejdsformer med andre aktører m.v. Da integrationskontraktområdet til en vis grad har karakter af rammelovgivning, vil mange opgaver på området have udgangspunkt i statslig regulering, men i praksis blive udmøntet af den kommunale forvaltning. Således har for eksempel lokale samarbejdsformer med sprogcentre betydning for, hvordan den statsligt regulerede opgave med visitation til sprogtilbud konkret udføres. Også den lokale itanvendelse spiller en væsentlig rolle for tidsforbruget til udmøntning af den statslige regulering. 8.2 Beskrivelse af reguleringen af de direkte brugerrettede opgaver og interne opgaver Nærværende rapport har gennemgående fokuseret på indirekte brugerrettede opgaver på integrationskontraktområdet. Dog er de direkte brugerrettede opgaver på området også omfattet af regulering. De direkte brugerrettede opgaver på integrationskontraktområdet er omfattet af integrationsloven og bekendtgørelse om udarbejdelse af integrationskontrakt og om introduktionsprogrammet efter integrationsloven. I lovens 19, stk. 1 og 20 er det fastsat, at der skal afholdes individuelle samtaler med udlændingen dels med henblik på at indgå en integrationskontrakt, dels med henblik på jævnligt at følge op på denne. De interne opgaver, der er forbundet med integrationskontraktopgaven, er kendetegnet ved ikke at være omfattet af egentlige reguleringskilder. Således gennemføres interne opgaver som for eksempel faglig 38
udvikling og kurser samt kontakt til eksterne videnspersoner primært med udgangspunkt i medarbejdernes behov og ikke på baggrund af særlige bestemmelser om omfanget af efteruddannelse, inddragelse af eksterne parter eller lignende. 8.3 Beskrivelse af reguleringen af de indirekte brugerrettede opgaver 8.3.1 Statsligt regulerede indirekte brugerrettede opgaver Den statslige regulering af indirekte brugerrettede opgaver omfatter det forberedende og opfølgende arbejde, som medarbejderne skal udføre som følge af en samtale med en udlænding om en integrationskontrakt. Den statslige regulering af indirekte brugerrettede opgaver omfatter hovedparten af de indirekte brugerrettede opgaver (jf. oversigten over reguleringen i bilag E). Nedenfor gennemgås reguleringen af de indirekte brugerrettede opgaver, der fokuseres på i undersøgelsen (jf. kapitel 4). Opfølgning på progression Opfølgning på progression i de forløb, som er aftalt i udlændingens integrationskontrakt er reguleret i integrationslovens 20. Her er det fastsat, at der skal foretages opfølgning på de mål og aktiviteter, som er fastsat i kontrakten. Opfølgningen skal foretages efter behov dog mindst hver tredje måned, og den skal foretages for at vurdere, om der er behov for justeringer i det aftalte forløb for udlændingen. Opfølgningen skal blandt andet også kunne danne grundlag for kommunalbestyrelsens beslutning om, hvorvidt ydelsesmodtagere fortsat er berettiget til at modtage hjælp efter integrationsloven. Samtidig er det et krav, at udlændingen vejledes om konsekvenserne ved manglende tilegnelse af det danske sprog. Opfølgning på fremmøde Opfølgning på fremmøde og deltagelse i aktiviteter er reguleret i integrationslovens 20. Sprogcentrenes registreringsopgave er reguleret i bekendtgørelse om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl., 10, stk. 2 og 4, hvor det er fastsat, at sprogcentre skal registrere udlændingenes tilstedeværelse i danskuddannelsen og foretage indberetninger herom til kommunen én gang om måneden. Endvidere fremgår det af bekendtgørelsens 10, stk. 3, at hvis kursisten udebliver uden gyldig grund fra den planlagte påbegyndelse af undervisningen på et modul, underretter udbyder straks kommunen herom. Kommunen skal følge op på fravæ- 39
ret med henblik på at sanktionere fravær for ydelsesmodtagere, hvor borgeren ikke har en rimelig grund til udeblivelse.. Afslutning af forløb Opgaven med afslutning af forløb er reguleret i integrationslovens 18 a, hvor det fremgår, at kommunen skal udarbejde en status for udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet. Statussen skal indeholde oplysninger om, hvilke aktiviteter det i integrationskontrakten er aftalt eller fastsat, at udlændingen har skullet deltage i. Status skal endvidere indeholde oplysninger om, i hvor stort omfang udlændingen har deltaget i de aftalte eller fastsatte aktiviteter, og hvorvidt udlændingen har gennemført aktiviteterne. Statussen skal således udarbejdes sådan, at den kan anvendes til brug for kommunens eventuelle udarbejdelse af udtalelse efter integrationslovens 52. Der er udarbejdet et skema til brug for kommunernes udtalelser. Heraf fremgår det, at medarbejderen blandt andet skal beskrive forhold som udlændingens deltagelse i danskuddannelse, beståede danskprøver, beskæftigelse, modtagelse af introduktionsydelse og eventuel sygdom under perioden. 8.3.2 Lokalt regulerede og ikke-regulerede indirekte brugerrettede opgaver I den konkrete tilrettelæggelse af de statsligt regulerede opgaver er der dog samtidig i varierende omfang mulighed for lokal frihed. For eksempel har erfaringerne fra kommunerne vist, at lokale redskaber og retningslinjer for informationsudveksling mellem de ansvarlige kommunale medarbejdere og sprogcentre med flere har betydning for tidsanvendelsen på opgaven med opfølgningen i forhold til fremmøde m.v. Lokale kommunikations- og samarbejdsformer med aktiveringssteder kan også have betydning for tiden brugt på visitation til beskæftigelsesfremmende indsats. Endvidere vil lokale it-redskaber og funktioner heri spille ind på tidsanvendelsen i forhold til indkaldelse til samtale. En del af de indirekte brugerrettede opgaver på integrationskontraktområdet er således lokalt regulerede. Dette gælder for eksempel: Registrering af indhentede baggrundsoplysninger. Opstart af sagen. Journalisering af den underskrevne kontrakt. 40
Reguleringen af disse opgaver består i retningslinjer for de lokale arbejdsgange, herunder journaliseringskrav m.v., eller er givet med de itværktøjer, der er til rådighed i den enkelte kommune. Den eneste indirekte brugerrettede opgaver, som ikke er omfattet af statslig eller lokal regulering, er kontakt til eksterne videnspersoner vedrørende spørgsmål om integrationskontrakterne. 8.4 Sammenhæng mellem tidsforbrug, regulering og opgaver Som det fremgår ovenfor, er en række af de indirekte brugerrettede opgaver koblet til reguleringskilder. Disse reguleringskilder kan overordnet inddeles i to kategorier, statslig regulering og lokal regulering. De opgaver, som ikke er omfattet af enten statslig regulering eller lokal regulering, kan placeres i en tredje kategori, ikke reguleret. Bilag E indeholder en oversigt over fordelingen af de enkelte indirekte brugerrettede opgaver på disse tre kategorier. I en kommune arbejder der typisk 1-3 medarbejdere med integrationskontrakter. Hovedparten af deres tidsforbrug vedrørende integrationskontrakter (62 procent) anvendes på indirekte brugerrettede opgaver. Nedenfor vises tidsanvendelsen på disse tre kategorier: Statsligt reguleret, 50,3 procent. Dette er tid, som bruges på statsligt regulerede opgaver. De væsentligste opgaver i denne kategori er visitation til sprogundervisning, opfølgning på progression i sprogforløb, aktiveringsforløb eller beskæftigelse, opfølgning i forhold til fremmøde m.v. og afslutning af forløb. Tidsforbruget til disse opgaver udspringer af den statslige regulering, men er i et vist omfang også bestemt af den lokale implementering. Lokalt reguleret, 11,0 procent. Dette er tid, som bruges på opgaver, som kommunerne selv har fastsat retningslinjer for. Dette er blandt andet opstart af sag, registrering af indhentede baggrundsoplysninger, overblik over opfølgningstidspunkt m.v. Ikke reguleret, 1,3 procent. Dette er tid, som anvendes på opgaver, som ikke er underlagt statslig regulering eller lokale retningslinjer. Dette er opgaven kommunikation med eksterne parter med henblik på rådgivning. 41
Figur 8.1. Tidsforbrug og regulering på integrationskontraktområdet. 42