Hvad virker Undersøgelse af kommunernes ønsker til dokumentation fra tilbud på det specialiserede socialområde Rapport publ. version 19. marts 2013 1
Indhold 1. Undersøgelsens formål og hovedspørgsmål... 3 Undersøgelsens formål... 3 Hovedspørgsmål og temaer/hypoteser... 3 Det primære datagrundlag interview med repræsentanter fra 14 kommuner... 3 2. Ønsker til indhold og form i dokumentationen i forbindelse med godkendelse og generelt tilsyn... 4 Godkendelsen... 4 Det generelle tilsyn... 5 Opsamling / overblik... 7 3. Ønsker til indhold og form i dokumentationen i forbindelse med sagsbehandling og specifikt tilsyn... 8 Medarbejderperspektivet... 8 Ledelses- og politisk perspektiv... 11 Forventninger og ønsker til den kommende reform... 12 Opsamling / overblik... 13 4. Opsummering af øvrige temaer og tendenser... 14 5. Konklusioner og anbefalinger til Hvad Virker-projektet... 16 Konklusioner og anbefalinger umiddelbart til tilbuddene... 16 Konklusioner og anbefalinger til Hvad Virker... 16 2
1. Undersøgelsens formål og hovedspørgsmål Undersøgelsens formål Undersøgelsen beskæftiger sig indenfor projekt Hvad Virkers rammer med emnet effektiv dokumentation på det specialiserede socialområde i samspillet mellem bestiller og udfører. Effektiv dokumentation defineres hér som dokumentation, som stiller parterne lettere i samspillet. I og med, at tilbuddene er afhængige af kommunal godkendelse og visitation, bestemmes vilkår for effektivitet hovedsageligt af kommunen. Det er kommunen, som definerer, hvilken dokumentation de ønsker for at træffe afgørelser af betydning for tilbuddet. Undersøgelsen sætter derfor særligt fokus på at afdække, hvad kommunerne betragter som og efterspørger af relevant dokumentation fra tilbud på det specialiserede socialområde. Med relevant dokumentation forstås hér dokumentation, som medvirker til, at kommunerne vælger det givne tilbud som leverandør og dokumentation, som på det individuelle niveau giver kommunen som bestiller viden om indholdet af tilbuddet og hvilke resultater tilbuddet bidrager til at udvikle hos de konkrete brugere. Hovedspørgsmål og temaer/hypoteser I dataindsamlingen hos kommunerne har vi fokuseret på følgende hovedspørgsmål: Hvilken dokumentation om hvad og i hvilken form efterspørger kommunerne hos de private tilbud i forbindelse med godkendelse og det generelle tilsyn? På børne/ungeområdet og på voksenområdet? Hvilken dokumentation om hvad og i hvilken form efterspørger kommunerne hos de private tilbud i forbindelse med individuelle personsager og det specifikke tilsyn? På børne/ungeområdet og på voksenområdet? Det primære datagrundlag interview med repræsentanter fra 14 kommuner Det primære datagrundlag for undersøgelsen er tilvejebragt gennem interview 1 fokusgruppeinterview med fysisk fremmøde med 5 deltagere og telefoninterview med 19 personer - med kommunale aktører. Ud over selve interviewene har vi undersøgt hvilket materiale de kommuner, hvor vi har foretaget interviews, har liggende på deres hjemmeside. Det gælder især manualer/vejledninger og skemaer vedrørende godkendelse og generelt tilsyn. 3
2. Ønsker til indhold og form i dokumentationen i forbindelse med godkendelse og generelt tilsyn I dette og det følgende afsnit præsenteres de generelle resultater af undersøgelsen. Svar på interviews, der vurderes kun at være relevant i forhold til en enkelt kommune, er ikke medtaget. Præsentationen er delt op mellem ønsker til dokumentation i forbindelse med godkendelser og det generelle tilsyn, og dokumentation der omhandler det individ- og sagsorienterede niveau, dog herunder også spørgsmålet om, hvorvidt der efterspørges dokumentation på et aggregeret niveau, det vil sige sammenfatninger af data på institutionsniveau. Godkendelsen De generelle tilsynsførendes ønsker til dokumentation i forbindelse med godkendelse af private tilbud er det sted, hvor undersøgelsen viser størst homogenitet. Det er overvejende de samme parametre der ønsker dokumentation af: Fysiske rammer: Dokumentation/argumentation for at rammerne er egnede til den planlagte målgruppe Juridisk konstruktion, f.eks. fond, privatejet eller selvejende institution Økonomi/budget Organisering: Hvordan opbygges tilbuddet organisatorisk. Initiativtageren/lederen: Adskillige kommuner ønsker en udførlig beskrivelsen af den person, der står bag ansøgning om etablering af tilbuddet. Der ønskes typisk både en udførlig beskrivelse af lederens forudsætninger for at arbejde med den pågældende målgruppe, herunder faglige kvalifikationer og erfaringer, men ofte også af private forhold som civilstand, børn m.m. Som begrundelse er det nævnt, at lederen er kulturskaber og derfor garant for den faglige kvalitet af tilbuddet. Normering og kompetencer: Der efterspørges en grundig redegørelse for, om der er den nødvendige normering i forhold til målgruppen og om medarbejderne har de nødvendige faglige kvalifikationer til at tage hånd om målgruppen. Hvis medarbejderne ikke kendes, efterspørges en plan for, hvilken type medarbejdere der forventes ansat. Flere nævner, at man stiller sig skeptisk, hvis et tilbud angiver at anvende en bestemt metode, hvis ingen af medarbejderne er uddannet i den. I den forbindelse nævner nogle kommuner også ønsker om beskrivelse af efteruddannelse, planer om efteruddannelse og supervision. Målgruppe: Der efterlyses generelt en skarp målgruppebeskrivelse. Kommunerne giver generelt udtryk for, at man har skærpet kravene til skarpheden og stiller sig meget skeptisk over for, hvis tilbud hævder at kunne tackle det hele. Man er også meget opmærksomme på, at der findes målgrupper som det ikke er hensigtsmæssigt at have i samme tilbud. Værdigrundlag Ydelsesbeskrivelse Pædagogik: Hvilke teorier bygges der på og hvilke redskaber anvendes. Kommunerne har tilsyneladende ikke præferencer for bestemte teorier og metoder, men de stiller kritiske spørgsmål til tilbuddene for at afdække argumenterne for valg af metoder og om tilbuddene har reel og gedigen viden om metoderne. Planer med visitation 4
Beskrivelse af samarbejdet med henholdsvis målgruppens forældre/pårørende og med de offentlige myndigheder Dagligdagen, herunder eventuelle særlige aktiviteter Nogle kommuner nævner, at der stilles krav om løbende skriftlig orientering ved ændring i gruppen af indskrevne borgere samt ved ændringer i medarbejdergruppen. Endelig kan tilsynet anmode om at se referater fra bestyrelsesmøder, personalemøder, behandlingsmøder, vagtplaner og dagbog. Mange kommuner har bestemte ansøgningsskemaer, som skal anvendes i forbindelse med ansøgning om godkendelse. Der lægges vægt på en tæt dialog med tilbuddet i forbindelse med godkendelsen, som tager udgangspunkt i ansøgningen, hvor der spørges kritisk ind til beskrivelserne og hvor de tilsynsførende kan få et grundigt indtryk af ansøgeren. Indtrykket i undersøgelsen er, at såvel godkendelse som det generelle tilsyn er forholdsvis manual-styret. Årsagen hertil vurderes at være, at mange ansatte i det generelle tilsyn har været tilsynsførende i de tidligere amter, hvor der har været udarbejdet skabeloner og standarder. Det betyder også, at de tilsynsførende har stort kendskab til hinanden, og de indgår typisk i erfa-grupper. Det generelle tilsyn Når tilbuddene er godkendt lægges de ind på Tilbudsportalen, og der føres efterfølgende jævnlige tilsyn, anmeldte såvel som uanmeldte. De generelle tilsyn tager typisk udgangspunkt i de samme parametre som i godkendelsen. Grundlaget for tilsynet er typisk godkendelsen, Tilbudsportalen, tilbuddets hjemmeside, og i nogle tilfælde tilsendte eksempler på statusrapporter, handleplaner, referater fra personalemøder og andre møder. Et gennemgående spørgsmål for det generelle tilsyn er: Er der overensstemmelse mellem disse dokumenter og er de i overensstemmelse med virkeligheden. I forbindelse med det generelle tilsyn fokuseres også på om normering og kompetencer fortsat lever op til kravene i forhold til målgruppen, ligesom flere efterlyser dokumentation vedrørende personalegennemstrømning og magtanvendelser. Alle tilsynsførende lægger vægt på dialog og på at tilbuddene er orienterede mod læring af faglig udvikling. Der er en generelt holdning om, at skriftlig dokumentation og statistik aldrig vil være tilstrækkeligt. Det personlige kendskab til stederne, der bygges op over tid, og de personlige interviews med ledelse, medarbejdere og brugere tillægges stor vægt idet man udmærket er klar over, at ord er taknemmelige. Alligevel er der flere tilsynsførende der finder det værdifuldt, hvis der kunne udvikles bedre måleredskaber f.eks. til dokumentation af udvikling og resultater hos brugerne, så man ikke i så høj grad skal basere sig på mavefornemmelser. Ønsker til dokumentation fra ledelse og politisk niveau Det er noget forskelligt, hvilken rapportering der foregår fra de generelle tilsynsførende til henholdsvis ledelse og politikere. I enkelte af de interviewede kommuner sendes tilsynsrapporter til ledelsen, men det vurderes ikke at være typisk. 5
Vi har ikke et klart billede af, hvilken rapportering der sker fra de generelle tilsynsførende til det politiske niveau. I nogle kommuner afgives en årlig rapport til politikerne om, hvad der er ført tilsyn med i det forgangne år. I flere af de interviewede kommuner er politikerne med til at fastlægge, hvilke temaer tilsynet skal fokusere på i det kommende år. Det sker typisk ved, at forvaltningen kommer med forslag til temaer, men politikerne er altså med i beslutningsprocessen. Eksempler på temaer kan være konflikthåndtering, tilbuddets samspil med frivillige og med lokalsamfundet, sammenhæng mellem pris og kvalitet, faglige forudsætninger, huslejeniveau, seksualitet, medicinhåndtering med videre. Én kommune har nævnt, at politikerne ønsker en generel rapportering indeholdende antal anbringelser, udgiftsniveau, foranstaltningstyper (hvilke anvendes og hvorfor), pladser til rådighed, magtanvendelse og bredden i tilbud. En anden kommune svarer, at politikerne ønsker en generel rapport der dokumenterer om tilbuddene lever op til lovkravene, om de lever op til kommunens retningslinier og hvordan den generelle trivsel er i tilbuddet. Ligheder og forskelle små/store kommuner, børn/voksen På det foreliggende grundlag er det vanskeligt at vurdere, om der er forskelle i det generelle tilsyn f.eks. mellem store og små kommuner, og mellem børn/unge- og voksenområdet. Nogle af de tilsynsførende har beskrevet, at tilsynet skulle bygges op helt fra bunden efter kommunalreformen, andre synes at have været mere forberedt. Det er således vores indtryk, at de kommuner, der overtog medarbejdere med erfaring med generelt tilsyn fra amterne, og især hvis de overtog mere en én medarbejder, har haft væsentlig nemmere ved at få sat struktur og indhold i tilsynet inden for kort tid. Hvis der er en forskel mellem store og små kommuner går den på, at de største kommuner er blandt de kommuner, der har de hyppigste tilsyn. Vedrørende eventuelle forskelle mellem børn/unge- og voksenområdet har vi fået en fornemmelse af, at intensiteten i tilsynet, dvs. hyppighed varighed af tilsynsbesøg, tidligere har været større på børn/ungeområdet end på voksenområdet, men at denne forskel er ved at være forsvundet og under alle omstændigheder er det intentionen, at der skal være ensartethed mellem de to områder. Enkelte kommuner nævner, at der kan være lidt forskelligt fokus i tilsynet mellem de to områder, f.eks. hvor meget der er fokus på magtanvendelse for børn/unges vedkommende og på beboerinddragelse for de voksnes vedkommende. Det er meget forskelligt, hvordan organiseringen er i de enkelte kommuner: Om der er en opdeling mellem tilsynet på børn/ungeområdet og voksenområdet, og hvor tæt et samspil der er med sagsbehandlerne/de individuelle tilsynsførende. Det er vores indtryk, at tilsynet på hhv børn/unge- og voksenområdet, fra at have været adskilt, nu er samlet i de mange kommuner, men ofte fordelt på forskellige personer. I nogle kommuner bliver de generelle tilsynsførende rådspurgt af sagsbehandlere og visitatorer, i andre kommuner er der et meget begrænset samspil. 6
Forventninger og ønsker til den kommende reform Generelt er de generelle tilsynsførende overvejende positive over for den kommende reform. De angiver, at det giver større ensartethed i vurderingerne og at det er positivt med krav og målrettethed hos tilbuddene. Man kan imidlertid stille spørgsmålstegn ved, hvad det er for et generelt billede man i de enkelte kommuner har af det samlede tilsynskompleks. Flere af de interviewede medarbejdere mente, at tilbuddene i andre kommuner slipper for nemt om ved tilsynet, i modsætning til i deres egen kommune. De mente således, at de nye tilsynscentre ikke vil kunne gøre det bedre end de selv gør på nuværende tidspunkt, men at der er behov for kvalitetsløft i andre kommuner. Der er bred enighed om, at uanset graden af centralisering af tilsyn m.m. vil man aldrig kunne bygge godkendelse, tilsyn eller det løbende samspil på ren skriftlig dokumentation, herunder diverse målesystemer. Uanset hvor gode måleredskaber der kan udvikles vil scoringssystemer og lign. altid være for unuancerede til at kunne stå alene, ligesom man er bange for, at der med rent objektive/positivistiske systemer vil ske en dehumanisering af området. Mange er i forvejen betænkelige ved, at de stigende krav til dokumentation medfører en sådan dehumanisering. Det betragtes som afgørende, at godkendelser og tilsyn foregår i en dialog, der er personlig og orienteret mod udvikling af tilbuddenes ydelser og faglighed, fordi kvaliteten af tilbuddene udvikles i et samarbejde, og fordi det grundige personlige kendskab til tilbuddene og mavefornemmelsen ved tilsyn kan afdække mangler, som objektive beskrivelser ikke kan. Opsamling / overblik I følgende tabel er foretaget en opsamling i form af nøgleord for dokumentationen, når det gælder godkendelse og det generelle tilsyn med private tilbud. Niveau i kommunen Tilsynsførende Politisk og strategisk ledelsesniveau Dokumentation i forbindelse med godkendelse Grundig beskrivelse af juridiske, økonomiske, organisatoriske, faglige og kompetencemæssige elementer i tilbuddet Skarphed og tydelighed Dokumenterede kompetencer Metodefrihed med grundig argumentation Utroværdigt at kunne alt Ansøgningsskemaer og manualbaseret Kvalitetsmål Efterlevelse af retningslinier Dokumentation i forbindelse med generelt tilsyn Konsistens mellem beskrivelser Overensstemmelse mellem beskrivelser og virkelighed Overensstemmelse med godkendelse Ærlig og åben dialog Udviklingsorienteret, både ift ydelser og faglighed, og ift. de enkelte brugere Temaorienteret Grundigt kendskab Fastsættelse af temaer Generel rapportering 7
3. Ønsker til indhold og form i dokumentationen i forbindelse med sagsbehandling og specifikt tilsyn Medarbejderperspektivet Som nævnt er der store forskelle i organiseringen kommunerne imellem. Derfor defineres medarbejderniveauet i denne sammenhæng som de sagsbehandlere, rådgivere, socialfaglige konsulenter og individuelle tilsynsførende der er involveret i konkrete sager i forbindelse med valg af tilbud, forberedelse af visitation, løbende samarbejde med tilbuddene omkring de enkelte borgere og det individuelle tilsyn. Den følgende beskrivelse af ønsker til dokumentation følger et typisk anbringelsesforløb omkring en borger. Dokumentation ved valg af tilbud i konkrete sager Forud for valg af tilbud sker der én eller anden form for udredning af, hvilket form for tilbud den konkrete borger har brug for. Mange kommuner angiver ikke en bestemt metode til denne udredning, men en række kommuner nævner, at de anvender en funktionsudredningsmetode, enten direkte den voksenudredningsmetode der er udviklet af KL og Socialstyrelsen, eller en lokalt tilpasset metode der minder om den. Enkelte af de kommuner, der indgik i undersøgelsen er ved at have implementeret den digitaliserede version af voksenudredningsmetoden (DHUV) 1. Flere kommuner nævner, at de tilsvarende anvender en funktionsudredningsmetode på børn/unge-området ud fra ICS 2. Ifølge Socialstyrelsen anvender over halvdelen af kommunerne ICS. Nogle af kommunerne foretager digitalisering af ICS, det såkaldte DUBU. Formålet er at skabe større tydelighed og målbarhed af resultater. Nogle af interviewpersonerne udtrykker skepsis over for disse metoder, f.eks. i forhold til borgere hvor der er tale om vedligeholdelse af færdigheder og hvor der altså ikke kan/skal påvises en udvikling. Selv om ikke alle kommuner anvender funktionsudredningsmetode er fornemmelsen fra undersøgelsen, at metoden fortsat vil brede sig, både fordi man fra politisk side i de enkelte kommuner er på udkig efter metoder, der mere præcist kan dokumentere om man får "udvikling hos brugerne" for pengene, og fordi der i samarbejdet mellem kommunerne er et ønske om at tale samme sprog. I det konkrete valg af tilbud trækker man naturligvis i høj grad på det kendskab, man i forvejen har til tilbuddene og herunder viden om, hvilke tilbud der er gode til hvilke målgrupper. Men derudover spiller følgende dokumentationssystemer en væsentlig rolle: Tilbudsportalen: De fleste medarbejdere, uanset om de er sagsbehandlere eller tilsynsførende, læser hvad der står på Tilbudsportalen. Der er hos alle de interviewede kommunerne en holdning om, at hvis beskrivelserne er for brede og hvis tilbuddet signalerer, at vi kan det hele, så er det ikke troværdigt. Generelt er man mange steder ret kritiske over for Tilbudsportalen, den giver ikke de oplysninger, der er brug for og den mangler en række nuanceringer, men man forholder sig til det, der står LOS s oversigt over tilbud: Et par af de interviewede medarbejder svarer, at de bruger LOS s oversigt i stedet for Tilbudsportalen, både fordi den på nogle punkter giver en bedre beskrivelse end Tilbudsportalen, og fordi man får en tilgængelig oversigt over ledige pladser. 1 http://www.socialstyrelsen.dk/dhuv/kravspecifikation/metodehaandbog 2 http://www.socialstyrelsen.dk/ics/implementering 8
DanRis: Søger man tilbud vedrørende stofmisbrug nævnes DanRis, som bl.a. indeholder dokumentation af tilbuddenes kompetencer, belastningsgrader (målgrupper) og gennemførselsgrader. Referencer: Der er udbredt kontakt og kommunikation mellem medarbejdere på området, så man udveksler, hvad man har hørt om de enkelte tilbud, hvilke erfaringer man har og hvor nemme de enkelte tilbud er at samarbejde med. Hjemmesider: Flere medarbejdere nævner, at de læser hvad tilbuddet skriver på hjemmesiden. I processen omkring valg af tilbud går man ind i en tæt dialog med det tilbud, der overvejes. Ofte holdes op til flere møder for at få etableret et godt samarbejde, og efter visitation og indskrivning af borgeren holder nogle kommuner i starten hyppige opfølgningsmøder. Flere kommuner nævner, at de kommunale medarbejderes oplevelse tilbuddets åbenhed og vilje til samarbejde har stor betydning, hvilket tilsyneladende ikke er en selvfølge. Et par af de interviewede kommuner har tilkendegivet, at der findes eksempler på tilbud de ikke bruger fordi dokumentationen ikke er god nok. Nogle kommuner har bestemte funktioner i kraft af faglige konsulenter, som støtter og giver sparring til sagsbehandlerne i forbindelse med valg af tilbud. Dokumentation i forbindelse med visitation og indskrivning I forbindelse med visitation til et konkret tilbud indgås en kontrakt mellem kommunen og det pågældende tilbud. Én af kommunerne har nævnt, at tidligere kom udspillet til kontrakt fra tilbuddene. Kontrakterne var meget forskellige, og kontraktudspillene varetog naturligt nok først og fremmest tilbuddets interesser. Dette er ændret, så det nu er kommunen, der kommer med udspillet til kontrakt i en standardskabelon, og hvor kommunen fastsætter vilkår og krav, f.eks. til at der skal foreligge en pædagogisk plan efter 3 mdr. Det vil sige, at kommunen har taget têten i styringen. Vi antager, at dette er en generel tendens. Alle de kommuner der indgår i undersøgelsen har tilkendegivet, at man ønsker at indgå aftale om hele pakken til den konkrete borger fra starten, det vil sige man er meget modvillig over for at der komme ansøgninger om ekstra bevillinger. Kommunerne efterlyser en detaljeret ydelsesbeskrivelse til den enkelte borger. I den forbindelse nævner nogen, at de i forhold til pris fokuserer på, om alle de elementer tilbuddet ønsker at lægge ind i ydelsesbeskrivelsen nu også efterspørges af borgeren, f.eks. om der reelt er behov for nattevagt. Kommunerne er opmærksomme på, at ikke alle tilbud er gode til at lave skriftlig dokumentation, især kan det være et problem i små tilbud og f.eks. hos plejefamilier. Det gælder for så vidt både i forbindelse med godkendelse/generelt tilsyn og på det individorienterede niveau. I disse situationer fokuserer kommunerne på, om tilbuddene kan argumentere og forklare sig, og så er man fra kommunernes side i mange tilfælde indstillet på at bistå tilbuddene med at udarbejde beskrivelser. Dokumentation under ophold i et tilbud, herunder statusrapporter og individuelt tilsyn Som nævnt oven for forventer flere af kommunerne, at der udarbejdes en specificeret ydelsesbeskrivelse i forhold til den konkrete borger. Kommunerne efterspørger ikke anvendelse af bestemte pædagogiske teorier og metoder, men man efterlyser argumentation for de metoder der planlægges anvendt i forhold til den enkelte borger. I den forbindelse har man fokus på konsistens og kontinuitet: Eksempelvis kan man 9
ikke tale om både anerkendende tilgang og konsekvenspædagogik på én gang, og kommunernes erfaring er, at kontinuitet i metodeanvendelsen er vigtigere end det præcise valg af metode. Nogle kommuner peger på, at en specificeret ydelsesbeskrivelse og deraf følgende specialiseret behandlingsplan/ udviklingsplan er med til at fremme et godt samarbejde mellem kommunen og tilbuddet. En kommune er meget skarp på, at der er tale om socialpædagogiske tilbud og er derfor skeptisk, hvis tilbuddet taler om behandling. Behandling, f.eks. psykoterapeutisk, skal varetages af eksterne, fordi det ellers strider imod, at botilbuddet eller opholdsstedet er borgerens hjem. Ingen af de kommuner der er blevet interviewet har fokus på evidens i forhold til valg af pædagogiske metoder, der er i højere grad fokus på praksis. Dog nævnes det, at man er skeptisk over for hvad man betegner som mere sekteriske tilgange, f.eks. numerologi. Men et par at de interviewede medarbejdere har også nævnt, at de nok burde være bedre klædt på med hensyn til evidensbaserede metoder. Enkelte kommuner har svaret, at de kræver formulering af SMART-mål i den enkelte behandlingsplan/ udviklingsplan. Det er vidt forskelligt, hvor ofte kommunerne deltager i statusmøder og fører individuelle tilsyn. Det formodes, at der er en sagsbehandler og/eller en individuelt tilsynsførende repræsenteret ved de halvårlige statusmøder, men der er tilsyneladende også eksempler på, at kommunen er repræsenteret sjældnere. Mange steder deltager både borgerens sagsbehandler og den tilsynsførende. Hyppigheden af individuelle tilsyn svinger fra én gang årligt til hver anden måned. I forbindelse med de individuelle tilsyn efterspørger nogle kommuner dokumentation af udvikling hos den pågældende borger, der er fokus på borgerens trivsel, de fysiske rammer, på det pædagogiske tilbud og på en række nøgletal. Én af kommunerne har formuleret syv kvalitetsmål som tilsynet fokuserer på: Social trivsel Magtanvendelser Kompetenceudvikling Dokumentation (ikke nærmere præciseret i undersøgelsen) Lægemiddelhåndtering Pædagogiske håndtering Fysiske rammer I enkelte af kommunerne sendes tilsynsrapporterne til ledelsen. I nogle kommuner stiller kommunen krav om en bestemt udformning af statusrapporter, andre steder stiller man blot krav om at der foreligger statusrapporter/forløbsbeskrivelser men ikke ud fra en fast skabelon. Det er vores indtryk, at der sker en stigende standardisering af f.eks. statusrapporter, bl.a. med udgangspunkt i ICS. Nogle kommuner nævner, at de skabeloner mange private tilbud har, er rigtigt gode og nogle gange bedre end kommunens, men alligevel er der en tendens til krav om anvendelse af kommunens skabelon af hensyn til ensartethed og fælles sprog, bl.a. fordi der sker en indbyrdes standardisering kommunerne imellem. Det er blevet nævnt, at nogle plejefamilier er glade for den systematik der ligger i blanketsystemer og skabeloner. Som nævnt er der generel fokus på borgerens udvikling. Dokumentationen af denne sker via statusrapporter og via det indtryk, den kommunale medarbejder får i samtalen. Der synes ikke at være en udpræget forventning om dokumentation i mere kvantitativ form såsom scoringer, om end anvendelse af ICS ser ud til at være stigende. 10
Det er begrænset, hvor meget kommunikation der er kommunerne imellem på det individuelle niveau. Der kan sendes tilsynsrapporter til handlekommunen, og det meddeles når der konstateres uregelmæssigheder. Vi har i undersøgelsen fået det indtryk, at det har betydning for samspillet mellem kommunen og tilbuddet, hvilken faglig baggrund den konkrete kommunale medarbejder har: Medarbejdere med en pædagogisk uddannelse har overvejende fokus på de pædagogiske teorier og metoder, og har i det hele taget mere fokus på faglig udvikling end f.eks. socialrådgiveren, der har mere fokus på om formelle krav er opfyldt. Der er naturligvis tale om en generalisering. Dokumentation af resultater (outcome) Spørgsmålet om dokumentation af resultater for den enkelte borger er ikke en fase i sig selv, idet der jo løbende er fokus på beboernes udvikling under opholdet. Alligevel knytter vi nogle betragtninger på dokumentationen af, hvad der sammenfattende kommer ud af opholdet i et socialpædagogisk tilbud. Resultatdokumentation er ved at blive implementeret i nogle kommuner, men tilsyneladende mest i de største kommuner, København, Århus og Odense. I disse kommuner kommer de kommunale handleplaner, og dermed formodentlig også behandlingsplaner/udviklingsplaner, til at have mere fokus på resultater. Det er dog en gennemgående holdning hos de interviewede medarbejdere at scorings-modeller i sig selv er utilstrækkelige i sig selv, de advarer mod at resultatmålinger bliver for mekaniske. Generelt er der stor fokus på, hvad man får for pengene, men primært ud fra en subjektiv vurdering. Det synes rimeligt at komme med den antagelse, at jo tættere kommunale medarbejdere er på de enkelte borgere, jo mere skeptisk er man over for, hvis en for objektiv og mekanisk måling af beboerudvikling og resultater står alene, og i de store kommuner, der er længst med at udvikle redskaber til resultatmåling, ligger ansvar for udvikling drift af resultatmålingssystemer i afdelinger, der ikke har direkte berøring med borgerne. Ledelses- og politisk perspektiv Vi har interviewet nogle få ledere på funktionslederniveau, men har ikke talt med ledere på direktions- /strategisk niveau eller med politikere, så de indtryk vi har fået er via funktionsledere og medarbejdere. Svarene fra de interviewede personer giver indtryk af, at der ikke er et markant krav fra politikere og ledere efter dokumentation fra de private tilbud, herunder resultatdokumentation. Imidlertid har interviewene efterladt det indtryk, at det manglende krav ikke så meget skyldes manglende interesse eller et manglende ønske herom, men snarere at der ikke er en forventning om, at noget sådant findes eller kan lade sig gøre at gøre resultaterne målbare. For samtidig tyder der på at være et stigende fokus fra politisk og ledelsesmæssig side på cost-effectiveness (hvor meget udvikling hos beboerne får vi for pengene), på hvad der virker, og generelt på dokumentation. Nogle medarbejdere i kommunerne fortæller, at der er et stigende krav fra politikere og ledere efter skriftlighed, og at dette krav smitter af nedad i systemet, så der også efterlyses mere skriftlighed fra tilbuddene. Politiske og administrative ledere bliver i stigende omfang bekendt med redskaber til funktionsudredning og resultatmålinger, og det giver dem forhåbninger om, at det i højere grad bliver mulighed for at vurdere om der sker udvikling hos brugerne og om indsatsen kan betale sig. Enkelte af de interviewede har nævnt 11
det mulige udfald, at hvis ikke politikerne får dokumenteret udvikling hos beboerne vil man være tilbøjelige til at bevilge billigere indsatser, der kun fokuserer på vedligeholdelse, eller at man helt undlader at give et tilbud. Flere svar tyder altså på, at politikerne i stigende er på udkig efter dokumentationsredskaber, der kan måle udvikling/resultater for brugerne, graden af målopfyldelse, hvad får man for pengene og i det hele taget gøre indsatsen mere tydelig og gennemsigtig. Et par af medarbejderne har nævnt, at politikerne er meget interesserede i akkrediteringsordninger. Den politiske og ledelsesmæssige interesse for resultater gør sig ikke gældende på individniveau, men på tilbudsniveau. På funktionslederniveau er der i nogle kommuner grøde i udviklingen af dokumentationsredskaber. Der fastlægges kvalitetsmål for tilbuddene, der er planer om forsøg på udvikling af indikatorer til en mere effektiv matchning, der efterlyses metoder til evaluering af kvalitet og der efterlyses indikatorer til måling af effekt. Nogle efterlyser også, at Tilbudsportalen indeholder evalueringer af tilbuddene. Forventninger og ønsker til den kommende reform Vi har ikke kendskab til politikernes og topledernes forventninger til reformen, men på medarbejderniveauet er man generelt positive over for reformen på den måde, at man anser det for ønskeligt med større ensartethed. Der er dog også betænkeligheder: Vil der være et tæt samarbejde og en tæt dialog med de enkelte kommuner? Vil tilsynscentrene benytte de erfaringer og den viden, der ligger i kommunerne? Vil de nye tilsynscentre have mere fokus på kontrol frem for på dialog? Vil det personlige kendskab og de fornemmelser af tilbuddene, som man i dag har i kommunerne, forsvinde, så man i virkeligheden er nødt til at opbygge nye systemer i kommunerne? Vil tilsynscentrene have en mekanisk tænkning og dermed fremme en dehumanisering af tilbuddene? 12
Opsamling / overblik I følgende tabel er ovenstående søgt sammenfattet i nogle nøgleord for dokumentationen, når det gælder tilbud til individuelle borgere og aggregerede ønsker til dokumentation for disse. Niveau i kommunen Sagsbehandler/ rådgiver/indiv. tilsyns- førende Funktionsledere Politisk og strategisk ledelsesniveau Dokumentation i forbindelse med Valg af tilbud Visitation og indskrivning Funktionsudredning Kontrakt på (CSI/DUBU, kommunens vilkår VUM/DHUV) Hele pakken fra Tilbudsportal, LOS, starten DanRis, hjemmesider Detaljeret Tæt dialog ydelsesbeskrivelse Samarbejdsvilje Redskaber til optimal matchning Kvalitetsmål Akkreditering Ophold Individuelt tilrettelagte metoder Konsistens og kontinuitet Specificeret udviklingsplan SMART-mål Kvalitetsmål Standardisering af skabeloner Synliggøre udvikling hos beboerne Resultater Under implementering i de største kommuner Stigende fokus Forbehold over for mekanisk syn Evaluering af kvalitet Måling af effekt Cost-effectiveness (hvad får vi for pengene) Synliggøre udvikling Hvad virker 13
4. Opsummering af øvrige temaer og tendenser I dette afsnit gives en opsamling af nogle generelle temaer, som vi vurderer har betydning for tilbuddene. Nogle af disse er nævnt i afsnit 3 og 4, andre er supplerende. Stigende krav til dokumentation: Der er tydeligvis et klart krav fra kommunerne om grundig og skarp dokumentation fra tilbuddene, altså til kvaliteten af dokumentationen. Særligt fokuseres der på skarpheden i beskrivelsen af målgrupper, ydelser og metoder. Endnu er forventningen om at kunne dokumentere resultater ikke så udtalt. Imidlertid beskrives det, at politikerne er på udkig efter redskaber til at dokumentere udvikling og resultater hos beboerne og cost-effectivenes (resultater pr. investeret krone), og i takt med udbredelse af funktionsudredning og resultatmålingssystemer må det forventes, at kravene herom vil brede sig til alle kommuner. Standardisering af rapportskabeloner og dokumentationsredskaber: Det tyder på, at kommunerne i stigende grad vil stille krav til, at der anvendes bestemte manualer, skabeloner og redskaber, f.eks. til ansøgninger, statusrapporter, udviklingsplaner med videre. Selv om kommunerne medgiver, at nogle af tilbuddenes egne redskaber er rigtigt gode og mange gange bedre end kommunens egne, så vægter ensartethed og standardisering på tværs af kommuner højt. Dialog: Uanset hvor meget dokumentation der stilles krav om, vil såvel de tilsynsførende som sagsbehandlerne forsøge at holde fast i en tæt og udviklingsorienteret dialog med tilbuddene. Der er ikke tillid til, at dokumentationssystemer på noget tidspunkt vil blive tilstrækkeligt nuancerede, og skriftlig dokumentation vil ikke kunne opsamle stemninger og fornemmelser. De interviewede medarbejdere giver udtryk for, at den tillid og det samarbejde der kommer af, at tilbuddene er åbne, ærlige og reelle omkring egne begrænsninger er afgørende for et godt samarbejde. Risiko for dehumanisering: Der er udbredt enighed blandt de interviewede personer om, at anvendelse af dokumentation og målingsredskaber kan tage overhånd, dels fordi overdreven brug heraf underminerer tilbuddenes mulighed for at blive oplevet som hjem af brugerne, dels fordi dokumentationen ikke kan opfange alle nuancer. Pris og kvalitet: Vi har i forbindelse med nogle af interviewene spurgt ind til, hvordan interviewpersonerne vurderer pris i forhold til kvalitet. Svarene har været, at spørgsmålet om hvorvidt et tilbud er god til at tackle en konkret bruger ikke nødvendigvis hænger sammen med om prisen er høj eller ej. Nogle tilbud kan bare, andre kan ikke. Der forventes en sammenhæng mellem prisniveau og uddannelsesniveauet for tilbuddets medarbejdere, fordi det har betydning for lønniveauet, og på den måde mellem prisniveau og kvalitet. Til gengæld ser kommunerne med kritiske øjne på, om de delydelser der beskrives i forhold til den enkelte borger nu også er nødvendig. Betydning af akkreditering: I nogle af interviewene er kommunerne blevet spurgt til, hvor meget værdi de tillægger akkreditering. Generelt ser man positivt på det hvis et tilbud er akkrediteret, fordi det er udtryk for, at tilbuddet er udviklingsorienteret og har været igennem grundige drøftelser. Det forudsætter dog, at de har indtryk af, at medarbejderne i de pågældende tilbud har være grundigt involveret i akkrediteringsprocessen. Der er blevet nævnt eksempler på, at det bare har været lederen, der har udarbejdet akkrediteringsansøgningen, og her har akkrediteringen meget ringe værdi. 14
Specialisering: Enkelte af de interviewede personer har peget på det positive i, at der sker en specialisering blandt de private tilbud. Vedkommende var kritisk over for kommuner, der tager alle anbragte hjem til et kommunalt børnecenter, som skal kunne dække bredt. Det giver ifølge vedkommende dårlig kvalitet. Derfor var vedkommende også kritisk over for, hvis private tilbud udvider målgruppen fordi økonomien strammer til. Eksempelvis oplever kommunen flere ansøgninger om etablering af akut-tilbud, men spørgsmålet er om det er i overensstemmelse med at tilbuddet skal opleves som et hjem af dem, der er der i lang tid. Interviewpersonerne giver samstemmende udtryk for, at det er utroværdigt af tilbuddene at påstå, at de kan alt. 15
5. Konklusioner og anbefalinger til Hvad Virker-projektet Konklusioner og anbefalinger umiddelbart til tilbuddene Form Præcision og målrettethed betaler sig; man skal ikke skrive hele sit koncept i en statusrapport Sørg for, at oplysninger på Tilbudsportal og hjemmeside er opdaterede og præcise. Indhold Det er utroværdigt, hvis I siger, at I kan det hele Det dur heller ikke, hvis I siger, at I først skal bruge et stykke tid på at lære borger at kende en del forventer udvikling fra dag 1 medens andre er bevidste om, at tilbuddet skal have tid til at lære brugeren at kende. Resultatdokumentation på individniveau efterspørges, men ikke nødvendigvis som noget kvantificerbart Det, som ikke har direkte med dokumentation at gøre Relationer og personkendskab betyder fortsat meget Det kan godt være, at kommunerne ikke efterspørger kvantitativ resultat/-effekt-dokumentation, men I skal alle sammen kunne argumentere for og beskrive udmøntning af fagligheden Konklusioner og anbefalinger til Hvad Virker Ingen tvivl om, at systematik og skabeloner vinder mere og mere indpas. Måske kan vi komme først ved at foreslå udvikling af skabeloner til statusrapporter osv Der efterlyses ikke er slet ikke særlig fokus på standardiserede faglige metoder. Men de metoder, man vælger, skal man kunne beskrive og redegøre for praktisering af og være uddannet i. Synlig faglig refleksion efterspørges både generelt og specifikt. Refleksionsskabelon, ja tak. Synlighed nye standarder for formidling til Tilbudsportal og på hjemmesider. Og måske nyt pres på, hvad man kan lægge på Tilbudsportalen, og hvordan man søger Vi hører ikke sagsbehandlere og tilsynsførende tale særligt om, at der er stor ledelsesmæssig opmærksomhed på at få dokumentation. Flere politiske udvalg orienteres pr automatik. Det virker ikke som om sagsbehandlerniveauer virker specielt krydspressede. Det er vigtigt som tilbud også at finde ud af, hvem og hvilken kontekst man samarbejder ind i. Hvis der skal udvikles på akkrediteringsstandarden, hvordan og hvad da? Noget om resultatdokumentation? beskrive hvordan man følger og opgør borgers målopfyldelse og formidler til bestiller, om faglig refleksion. Det er oplagt at få tænkt funktionsudredning ind. Der er nok mindre fokus på kvantitativ resultatdokumentation på individniveau end ventet, men det er så småt på vej. Man har relation, kontakt, eksempler osv. Men det er alligevel en del af arbejdet og håndteres allerede i ICS og VUM det er usikkert om der er behov for/plads til flere generelle systemer. Det er bedre at lære tilbuddene hvordan de dokumenterer enkle mål i helt individuelt perspektiv. 16