Notat Haderslev Kommune Erhvervs- og Borgerservice EB Plan og Ejendomsudvikling Østergade 48 6100 Haderslev Tlf. 74 34 34 34 Fax 74 34 00 34 post@haderslev.dk www.haderslev.dk 12. august 2013 Sagsident: 13/22859 Sagsbehandler: Poul Jørgen Christensen Dir. tlf. d@haderslev.dk Landsbyernes udviklingsmuligheder Med nedenstående bidrag belyses rammerne for landsbyernes udviklingsmuligheder, herunder med reference til kommuneplan, de lovgivningsmæssige vilkår og de demokratiske tilblivelsesprocesser. De lovgivningsmæssige vilkår Efter planloven er landet opdelt i 3 zoner, hhv. byzone, landzone og sommerhusområde, og med planloven skelnes der klart mellem by og det åbne land, og hvor - byerne udgøres af de byer som ligger i byzone det er her den egentlige byudvikling skal finde sted, og det er denne som i kommuneplanen håndteres gennem udpegning af arealer og udviklingsretninger. I byerne har vi eget råderum, dvs. vi alene er myndighed indenfor byzone. Vi kan udarbejde lokalplaner i overensstemmelse med kommuneplanens rammer, og meddele byggetilladelse i fortsættelse heraf. Bymønsterets byer i Haderslev Kommune drejer sig om hhv. - centerbyer som er Haderslev, Gram og Vojens - lokalbyer som er Over Jerstal, Sommersted, Hammelev, Nustrup, Bevtoft, Arnum, Marstrup, Hoptrup, Øsby, Sdr. Vilstrup og Fjelstrup. Et ønske om byggeri udenfor de eksisterende kommuneplanrammer i bymønsterets byer betragtes som byudvikling, og kræver en udvidelse af kommuneplanrammerne, dvs. udarbejdelse af kommuneplantillæg. Såfremt der er tale om et ønsket byggeri i større afstand fra byens afgrænsning skal vurderes på behovet for at medtage et større område, dvs. hele området mellem den ønskede bebyggelse og den eksisterende bygrænse (pga. lovgivningskrav om at bygge inde-fra og ud) der skal her vurderes på det fremtidige behov for et stort udlæg, som ligeledes tæller med i restrummelighedsopgørelsen (12- års forbrug), dvs. vi kan blive begrænset andre steder, hvor vi har et større behov for arealudlæg, eventuelt blive afkrævet et udtag ifb. Med kommuneplanrevisionen. Under alle omstændigheder skal bebyggelsen foretages efter princippet indefra og ud, dvs. at en bebyggelse ikke kan placeres yderst med risiko for at arealet mellem byen og den nye bebyggelse aldrig realiseres. Alternativt skal et sådant ønske behandles som en landzonetilladelse, men vil ikke kunne godkendes jf. planlovens bestemmelser herfor jf. nedenstående. 1/6
Den nye lovændring (jf. nedenstående afsnit) kan ikke tages i anvendelse ved byggeri i tilknytning til bymønsterets byer! - det åbne land udgør alt det som ligger udenfor bymønsterets byer og uden for sommerhusområder, det vil sige i landzone og her befinder sig også landsbyerne. Det åbne land er efter loven forbeholdt landbrug, skovbrug og fiskerierhvervet, herunder bebyggelse som tjener til understøttelse af disse erhverv. Det er her vigtigt at fremhæve, at netop landbruget ønskes sikret fremtidige vilkår, med udvidelsesmuligheder uden at komme i konflikt med miljøfølsom arealanvendelse som eksempelvis boligbebyggelse uden tilknytning til erhvervet. Den nuværende landbrugsstruktur sætter ikke mindre fokus på denne sikring, set i lyset af de meget store investeringer. Der skal, med visse undtagelser, efter planloven meddeles en landzonetilladelse til ny bebyggelse, og i denne forbindelse skal vurderes på en lang række forhold, herunder natur, landskabs- og miljøforhold som fastlagt i kommuneplanens retningslinjer samt i miljø- og naturbeskyttelseslovgivningen m.fl.. Undtagelserne fra landzonetilladelse såvel indenfor som udenfor landsbyerne - består i muligheden for anvendelsen af erhvervenes tiloversblevne driftsbygninger. Der er her mulighed for indretning af erhverv, men også boliger. Desuden er der i forbindelse med landbrugsejendomme mulighed for indretning af nye boliger til aftægt og medhjælper. Undtagelsesbestemmelserne anvendes dog i meget begrænset omfang af borgerne, også i Haderslev Kommune! Vores landsbyer og samlede bebyggelser i det åbne land Vi har i Haderslev Kommune 44 landsbyer med kommuneplanrammer. For nogle landsbyers vedkommende er der kommuneplanrammer for hele landsbyen, og for andres vedkommende kun rammer for dele af landsbyen. Kommuneplanrammerne for landsbyerne er udarbejdet i et tæt samarbejde med landdistrikternes / landsbyernes repræsentanter som forarbejde til kommuneplan 2009. Forslagene gennemløb herefter en screeningsproces i Teknik og Miljø for afdækning af naturbeskyttelses, landskabs- og miljømæssige forhold, samt kulturhistoriske bevaringsværdier. En stor del af forslagene blev helt eller delvist imødekommet, og der blev udarbejdet kommuneplanrammer som kunne rumme mulig ny efterspørgsel af arealer til nye boliger Fra de gamle kommuneplaner (før kommunesammenlægningen) var allerede udlagt rammer i en række landsbyer, hvilke gennemløb samme proces, efter ønsker fra Haderslev Landdistrikter. Den procesindebar også at der blev udtaget rammeområder, som der ikke var behov for, eller muligheder for at udnytte. (Landsbybegrebet er af Danmarks Statistik defineret som samlede bebyggelser med over 200 indbyggere, og efter denne definition ville en række af vores landsbyer ikke kunne defineres som landsby.) I kommuneplanen er der ud over landsbyer også udpeget 22 bebyggelser, som ikke kan karakteriseres som landsbyer. De benævnes samlede bebyggelser i det åbne land. Her gælder samme landzonebestemmelser som for det åbne land dog se afsnittet lovændring! Juridiske afgrænsninger og afgrænsninger af mere symbolsk karakter Ved at fastlægge kommuneplanrammer for landsbyerne tilgodeses krav om entydighed i den geografiske afgrænsning og om, at der skal være fastsat bestemmelser for byggeri m.v. Dette krav defineres hovedsageligt ved praksis og afgørelser i klagenævnet. 2/6
Som hjemmelsgrundlag for at meddele en landzonetilladelse er det altså ikke muligt at trække en løs streg eller en cirkel omkring en landsby,. Begrebet landsbyafgrænsning er fra før 2002, hvor amterne var landzonemyndighed. Dengang blevkommunerne tilbudt landzonekompetencen i landsbyer, men det skete på vilkår af, at kommunerne fastlagde en snæver afgrænsning omkring den enkelte landsby. Kommunen havde så kompetencen til at meddele tilladelser her indenfor. Landsbyafgrænsningen blev foretaget uden fastlæggelse af bestemmelser for byggeri m.v., og begrebet har således ingen betydning mere! Kommuneplanrammernes formål Fælles for kommuneplanrammer for det åbne land, hhv. indenfor som udenfor landsbyerne er, at rammerne skal medvirke til at understøtte planlovens formål med det åbne lands anvendelse. Det vil sige, at rammer for det åbne land uden for landsbyerne skal understøtte de erhvervsmæssige anvendelser. Landbruget er her den langt væsentligste aktør. Undtagelsesvist kan udarbejdes kommuneplanrammer for enkeltanlæg, eks. korn- og foderstofvirksomheder, maskinstationer, mejerier og varmeværker. Rammer inden for landsbyerne kan understøtte landsbyerne i deres funktion som landsbyer, og medvirke til at sikre bevaringsværdige miljøer og enkeltelementer. Her sker opfølgning i form af bevarende lokalplaner. Fordelen ved kommuneplanrammer i landsbyer samt den opfølgende lokalplanlægning er, at der hermed sikres mod uplanlagt bebyggelse, ligesom der gennem planlægningen har været mulighed for lokal involvering i tilrettelæggelsen af landsbyens indhold og struktur. En detaljeret lokalplan kan afløse behovet for landzonetilladelse, men hvis der alene er fastlagt kommuneplanrammer eller en rammelokalplan, kræves fortsat landzonetilladelse! Vilkår for kommuneplanrammer Naturstyrelsen vurderer som myndighed forslag til kommuneplanrammer for landsbyer. De vurderes restriktivt og ud fra ovenstående kriterier. Det indebærer, at rammerne skal koncentrere sig om, og respektere landsbyens eksisterende struktur, og kun i meget begrænset omfang omfatte arealer i tilknytning til landsbyen, eksempelvis i form af en fortsættelse/ udbygning af eksisterende bebyggelse ud ad en streng i en vejlandsby. I vurderingen indgår naturligvis landsbyens nuværende størrelse og funktion, ligesom det skal kunne dokumenteres at der er et reelt behov, begrundet i hidtidig efterspørgsel. Rammeudlæg som antager karakter af byudvikling accepteres ikke i landsbyer, idet byudvikling henvises til bymønsterets byer, jf. ovenstående! Kommuneplanrammer for bymønsterets byer, dvs. rammer for byudvikling skal ligeledes accepteres af Naturstyrelsen. Her vægtes natur- og landskabshensyn vejer højt, ligesom der vurderes på de konkrete arealbehov samt vurderes på kommunens samlede arealregnskab for den 12- årige planperiode, jf. afsnittet Behov for boligbyggeri. Klagenævnspraksis Der foreligger en restriktiv administrationspraksis i Natur- og Miljøklagenævnet med hensyn til ønsket byggeri i det åbne land og uden for landsbyerne, som ikke har direkte eller indirekte tilknytning til en af de 3 erhvervskategorier; landbrug, skovbrug og fiskerierhvervet. Inden for landsbyerne er det langt lettere, idet der kan meddeles landzonetilladelse til byggeri og boliger inden for det areal, som kan defineres som landsbyen, eksempelvis som huludfyldning. Det er Natur- og Miljøklagenævnet som i praksis (ifb. med klagesager) afgør hvad der kan defineres som landsbyens areal. Hovedreglen i nævnets praksis er, at landzonetilladelser indenfor områder med kommuneplanrammer stadfæstes,, mens tilladelser som ligger umiddelbart udenfor rammeplanlagt område omstødes. 3/6
Der er dog også eksempler på underkendelse af kommunale tilladelser som er meddelt inden for en kommuneplanramme, idet rammen ikke kunne accepteres (som dækkende en landsby) og dermed give mulighed for landzonetilladelse. Hermed være sagt, at det enkelte byråd som udgangspunkt selv bestemmer sin landsbyafgrænsning i kraft af en kommuneplanramme, men hvis rammen går geografisk ud over, hvad der kan karakteriseres som landsbyen med sin oprindelige bebyggelsesstruktur, så kan en efterfølgende landzonetilladelse blive underkendt i en klagesag. Landzonetilladelser skal hvile på en individuel skønsmæssig vurdering, hvortil der ikke kan opstilles regler, der begrænser eller udelukker skønnet. Kommuneplanretningslinjer og rammebestemmelser må således ikke indeholde detaljerede bestemmelser, som kan tilsidesætte skønnet! Natur- og Miljøklagenævnet er meget restriktive i forhold til sikring af, at der ved kommunens sagsbehandling har været det tilstrækkelige rum for disse skønsmæssige vurderinger. Kommunens praksis Praksis i vores daglige landzoneadministration er, at vi meddeler landzonetilladelse, herunder til nyt boligbyggeri inden for den naturlige afgrænsning af landsbyen, samt under iagttagelse af de mange forhold, som loven tilsiger og under udøvelse af det nødvendige skøn. Vi meddeler tilladelser uanset om der for det aktuelle areal foreligger en kommuneplanramme eller ikke. Vi har ingen klagenævnsafgørelser på vores tilladelser til ny bebyggelse i landsbyer. Lovændring En ændring af planlovens landzonebestemmelser er netop trådt i kraft. Lovændringen har til formål at styrke udviklingen i alle vanskeligt stillede landdistrikter ved at lempe praksis dvs.: - udvide den eksisterende mulighed for etablering af helårsboliger og erhverv i overflødiggjorte bygninger - give mulighed for udvidelse af erhvervsvirksomheder og opførelse af nye helårsboliger i umiddelbar tilknytning til eksisterende landsbyer eller anden tilsvarende bebyggelse. Muligheden har de seneste år foreligget for 29 kommuner, som af staten var udvalgt som vanskeligt stillede, samt for ikke brofaste øer. Haderslev Kommune var ikke udvalgt, dog var Årø omfattet som ikke brofast ø. Med den seneste lovændring gøres muligheden generel for alle kommuner, under vilkår af, at den enkelte kommune selv kan dokumentere, at et givent landsdistrikt eller en landsby kan karaktereiseres som vanskeligt stillet. At lempe praksis forudsætter, at vi kan definere et givent landdistrikt som vanskeligt stillet og her opererer loven med 3 kriterier: 1. Begrænset pres på arealressourcerne hvorved forstås at arealerne ikke er udsat for nævneværdigt pres for ændret anvendelse eller byggeaktivitet, som det typisk er tilfældet i yderområderne til forskel fra oplandet til de større byer. Ved regeringens Regional- og Landdistriktspolitisk Redegørelse 2013 er foretaget en områdeopdeling, hvorved kan ses at den nordligste halvdel af Haderslev Kommune er karakteriseret som byområder tæt på de største byer og landdistrikter tæt på de største byer. Områderne syd for fjorden, syd for Haderslev, syd og vest for Vojens, incl. hele Gram området er udpeget som Landdistrikter længere væk fra de største byer. 4/6 Hvorvidt redegørelsens områdeudpegning kan anvendes som retningsgivende for vores opdeling ifh. de lempeligere regler for landzoneadministrationen skal overvejes. Hvis udpegningerne anvendes vil kun den vestlige del og sydlige halvdel af kommunen kunne karakteriseres som ikke opland til større byer, og derfor som vanskeligt stillet landdistrikt med lempeligere praksis.
2. Faldende beskæftigelse 3. Faldende antal husstande Efter lovbemærkningerne vil de sidste to kriterier enkeltvis sammen med det første kriterium kunne begrunde anvendelsen af en lempeligere praksis, og det er således byrådet som afgør, om der i det konkrete tilfælde er tale om et vanskeligt stillet landdistrikt, som samlet set er i tilbagegang ud fra kriterierne og kommunens øvrige kendskab til områdets bebyggelser, nærhed til vækstcentre, erhvervsstruktur, infrastruktur og geografi m.v. Kriterierne bygger på oplysninger som er tilstede i kommunen. Oplysninger kan eks. hentes via Danmarks Statistik og kommunens egne prognosetal. Kontur tallene som senest er udgivet som 2012-tal (Region Syddanmark), viser eks. befolkningsudviklingen fordelt på byer og landområder for perioden 2007 2012, og heraf fremgår at vores landsbyer (samt Haderslev) har haft befolkningsmæssig fremgang mod tilbagegang i øvrige byer. Bestemmelsen tager højde for at situationen for et landdistrikt vil kunne skifte over tid et landdistrikt vil således kunne vokse ind eller ud af bestemmelsens anvendelsesområde! Som det fremgår, er der ikke kun mulighed for en lempeligere administrationspraksis ved landsbyer, men også ved anden tilsvarende bebyggelse. Således vil ikke kun kommuneplanens 44 udpegede landsbyer kunne komme i spil, men også vores 22 udpegede samlede bebyggelser i det åbne land. Det kan dermed være en fordel at vi har udpeget også disse bebyggelser! Men det er en betingelse, at der er tale om umiddelbar tilknytning til eksisterende landsbyer eller anden tilsvarende bebyggelse som formuleret i loven! Hidtidig klagenævnspraksis har, som ovenfor nævnt, været at placering af bebyggelse i umiddelbar tilknytning til en landsby blev nægtet med begrundelsen at sikre en klar grænse mellem by og land. For de områder, der kan karakteriseres som vanskeligt stillet er der derfor tale om en væsentlig lempelse af hidtidig praksis.. I forhold til lovens definering af vanskeligt stillede landdistrikter, herunder lovens dokumentationskrav for lempelig praksis, kan det være hensigtsmæssigt at tage stilling til de enkelte geografiske dele af kommunen, samt fastlægge en revisionsprocedure under henvisning til muligheden for at et landdistrikt kan vokse ud eller ind af bestemmelsens anvendelsesområde. Dette kunne eksempelvis være en revision, der følger kommuneplanens 4-årige procedure. Det vil herefter være den enkelte ansøgnings geografiske placering, som er bestemmende for muligheden for en lempelig administrationspraksis. Fjelstrup - faktuelt Med hensyn til byggeønskerne i Fjelstrup kan oplyses, at der er tale om en lokalby, altså bymønsterby, og ikke en landsby, hvorfor lovændringen, og dermed den lempeligere praksis ikke kan anvendes her. Behov for boligbyggeri Der er i forbindelse med udarbejdelsen af kommuneplanforslag 2013 udarbejdet en analyse af behovet for nyudlæg til boligformål i centerbyer og lokalbyer, samt landsbyer med kommuneplanrammer. Behovet er beregnet på baggrund af de seneste 5 års forbrug (efterspørgsel) og fremskrevet for perioden fra 2013 2024. 5/6
Efter planloven kan der maksimalt udlægges areal til byudvikling, svarende til en prognosticeret 12 års periode (planperiode), og heri modregnes restrummeligheden. For centerbyernes vedkommende udviser analysen en overensstemmelse mellem behov og restrummelighed, og for lokalbyernes vedkommende et generelt billede af overskud. For landsbyernes vedkommende udviser behovsanalysen, at der kun for de 4 landsbyers vedkommende (ud af 44) er behov for yderligere udlæg såfremt efterspørgslen fortsætter i samme takt som hidtil, og det drejer sig om 1000 2000 m2 i hver af disse landsbyer! Vi kan således ikke konkludere, at der ikke er tilstrækkelig rummelighed inden for de rammeplanlagte landsbyer, men forudsætningen er at der også er privat vilje til udstykning. For de samlede bebyggelser i det åbne land (dvs. ikke landsbyer) har vi ingen analyse, ud over at det i høj grad drejer sig om mindre bebyggelser, hvor der ikke skønnes at være behov, som ikke kan tilgodeses gennem den almindelige landzoneadministration, og mulighed for landzonetilladelser. Siden sidste kommuneplanrevision er der blevet udarbejdet udviklingsplaner for en større del af kommunens 29 landdistrikter, og som hver især vidner om meget stort lokalt engagement, med en meget stor og bred vifte af udviklingsønsker. For notatet 08.08.13 Poul Jørgen Christensen 6/6