Borgerne, brugerne og kommunikationsstrategien Borgerkommunikation Brugerkommunikation Anker Brink Lund & Mia Nyegaard, rapport 2, 2009
Borgerne, brugerne og kommunikationsstrategien Kommunernes Jubilæumsfond 2009 Forfattere Anker Brink Lund og Mia Nyegaard, CBS International Center for Business and Politics Redaktion Ane Eggert, KL Design og produktion: Rumfang Udgivelse KL Weidekampsgade 10 2300 København S Tlf. 33703370 kl@kl.dk www.kl.dk
Indhold 4 Forord 5 Sammenfatning af forskningsprojektets anbefalinger 8 Borgerkommunikation Proaktiv medinddragelse Borgernes ytringsmuligheder Borger-roller i lokaldemokratiet 15 Brugerkommunikation Reaktiv klagehåndtering Enkeltsagernes evighedsmaskine Bruger-roller i lokalforvaltningen 22 Kommunikationsstrategiske konklusioner 27 Anvendt litteratur
Forord Kommunernes kommunikation er for alvor kommet i fokus efter kommunalreformen, og et samfundsvidenskabeligt forskningsprojekt blev iværksat januar 2007. Denne rapport er nr. to i rækken af i alt tre forskningsrapporter. Erfaring og forskning viser, at opmærksomhed fra topledelsen er en afgørende forudsætning for, at satsning på kommunikation for alvor får effekt. Den første rapport Kommunaldirektøren og kommunikationsstrategien gav anbefalinger til kommunaldirektørens engagement i og forankring af kommunikationsstrategien. Denne rapport følger op på, hvordan topledelsen kan arbejde mere systematisk med kommunale kommunikationsstrategier, som ikke kun udformes oppefra, men også nedefra. Rapporten er en del af et projekt, Kommunernes Jubilæumsfonds bestyrelse tog de første initiativer til i 2006 med det formål at understøtte kommunernes kommunikationsarbejde. CBS International Center for Business and Politics har bistået med projektet, og denne rapport er udarbejdet af professor Anker Brink Lund og videnskabelig assistent Mia Nyegaard. Projektet er finansieret af Kommunernes Jubilæumsfond, de deltagende kommuner samt en forskningsbevilling fra Aase og Ejnar Danielsens Fond. Rapporten bygger på systematisk gennemgang af forskningsbaseret litteratur på området, samt eksempler fra to kommuner. I rapporten præsenteres et forskningsbaseret begrebsapparat med henblik på at kvalificere den kommunale kommunikation med såvel borgere i lokaldemokratiet, som brugere af offentlig service. Samarbejdet med de to deltagende kommuner har givet et godt indblik i hverdagens formidlingsarbejde og konkrete cases. Der skal derfor lyde en stor tak til de to kommuner. Den sidste og tredje rapport i forskningsprojektet udkommer i november 2009. Den vil belyse, hvilken rolle de lokale nyhedsmedier spiller i det strategiske arbejde i relation til borger- og brugerkommunikation. God læselyst København, august 2009 Peter Gorm Hansen KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 4
Sammenfatning af forskningsprojektets anbefalinger Sammen med de kommunikationsansvarlige fra to danske kommuner er i perioden 2008-2009 iværksat case-studier, som danner grundlag for denne rapport. Forskningsmetodens styrke ligger primært i eksemplets magt, der kan illustrere og nuancere hypoteser, hentet fra såvel almen teori som konkret praksis. Rapporten præsenterer også et forskningsbaseret begrebsapparat med henblik på at kvalificere den kommunale kommunikation med såvel borgere i lokaldemokratiet som brugere af offentlig service. Kommunaldirektører landet over anbefales i denne rapport at følge op på det kommunikationsstrategiske arbejde, som blev beskrevet i den første rapport med fokus på tre områder der kan bidrage til at pleje kommunens interessenter: borgerkommunikation, brugerkommunikation og medarbejderkommunikation. Hovedpointen er, at kun hvis de danske kommuner strategisk formår at formidle deres legitime interesser til disse målgrupper, kan det kommunale selvstyre overleve det massiv forventningspres fra borgere, presse og stat. 1. Kommunikationsstrategien nedefra For det første anbefales den kommunale topledelse på baggrund af case-studier at arbejde mere systematisk og konkret med kommunikationsstrategier, der vel at mærke ikke kun udformes oppefra, men også præges nedefra i form af taktisk generalisering på basis af reaktioner på henvendelser udefra, f.eks. klager fra brugere af konkrete serviceydelser. Hvis man i topledelsen undlader at tage højde for strategier nedefra, skaber man grundlag for hykleri. Desuden risikerer man at producere en lind strøm af kværulanter, og derved mindskes effektiviteten og arbejdsglæden blandt de ansatte. Med henvisning til egne og svenske forskningsresultater anbefales også, at de kommunale topledelser erkender, at hykleri kan være nødvendigt i en kommunal hverdag, hvor mange konfliktende hensyn og store forventninger skal opfyldes. Vore case-studier viser, at angst for kritik får mange lokale medarbejdere og beslutningstagere til at stikke hovedet i busken og lade som om, at fejl kun begås i nabokommunerne. Samtidig opruster man med topstyret borgerinddragelse i form af møder og envejskommunikation, som flertallet af borgere reagerer på ved at blive væk. Risikoen er tab af troværdighed og manglende ansvarlighed blandt borgerne. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 5
2. Segmentering af målgrupper Risikoen for tab af troværdighed kan kun bearbejdes ved at behandle det forskellige forskelligt, hvilket netop udgør selve kernen i det kommunale selvstyre. Derfor bliver det i fremtiden afgørende, at der kommunikationsstrategisk kan skelnes mellem forskellige borger- og bruger-roller, som i det følgende: Borger- og brugerroller Den informerede borger/bruger, der kan forvandles til en særdeles krævende bruger, men til gengæld også gerne indgår i konstruktivt samarbejde, f.eks. i brugerbestyrelser. Den foreningsaktive borger/bruger, der som regel er en mere langmodig bruger, som kun ytrer sig som klager, når han eller hun bliver en del af en bredere protest organiseret af andre. Den rettighedsbevidste borger/bruger, der ikke går meget væsen af sig til daglig, men er særdeles højtråbende, hvis han eller hun føler sine rettigheder trådt under fode. Den tillidsfulde borger/bruger, der er fundamentet under det kommunale nærdemokrati, og som også viser stor langmodighed i rollen som bruger af kommunale servicetilbud. Kommunerne forsøger sig i disse år med brug af digitale medier. Det kan der være god fornuft i, og ny informationsteknologi kan muligvis på længere sigt forbedre borgernes muligheder for at blive inddraget i lokaldemokratiet. Men teknik løser ikke alle de bagvedliggende udfordringer af kommunikationsstrategisk art. Hovedpointen med borger/ bruger-segmentering er netop, at demokratisk debat, borgerinddragelse og brugerkommunikation vanskeligt kan nå alle grupper med samme virkemidler og budskaber. Det er relevante budskaber og interessevækkende målgruppetænkning, der kan stimulere borgernes interesse, så kommunal kommunikation kan ikke reduceres til et spørgsmål om valg af medier. 3. Klagedrevet kommunikation De forskningsbaserede case-studier viser desuden, at man ikke kan gøre alle tilfredse hele tiden inden for en given mål- og rammestyring. Det betyder vel at mærke ikke, at utilfredse brugere kan ignoreres af kommunale beslutningstagere, men derimod at kommunerne med fordel kan lære af detailhandelens håndtering af klage-drevet kommunikation. Før man i desperation bøjer sig for pression fra rettighedsbevidste og informationsstærke brugere, er det på den baggrund værd at gøre sig nogle borger/ bruger-rettede overvejelser: - Er klagerne repræsentative for alle i den gruppe, der er berørt af problemet? - Hvad mener de øvrige brugere på området? - Hvordan vil ikke-brugere reagere, hvis kommunen giver klagerne privilegier? KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 6
Konkrete casestudier kan bidrage til besvarelse af disse spørgsmål. Målrettet brug af cases og erfaringsopsamling på enkeltsager kan give inspiration til imitation og advarsel om utilsigtede bivirkninger ved topstyrede visioner og missioner. Derved tjener den slags til forståelse af taktisk generalisering som grundlag for strategiarbejde nedefra. Det er vigtigt, at alle fra kommunalbestyrelse til sagsbehandleren i frontlinjen får en bedre forståelse for, hvordan borgerinddragelse og klageprocesser fungerer i praksis. Som forholdene er i dag, er det noget, den enkelte medarbejder og fagforvaltning må eksperimentere med på egen hånd og ikke noget som systematisk indgår som en del af det kommunale beredskab. Fremadrettet kan det kun sikres ved, at topledelsens følger op på det kommunikationsstrategiske arbejde, ikke blot oppefra, men også nedefra med afsæt i læring fra konkrete cases. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 7
Borgerkommunikation I forskningsprojektets første rapport (Lund & Nyegaard, 2008) understregede vi, at danske kommuner både forventes at levere effektiv offentlig service og tilbyde demokratisk deltagelse i lokale beslutningsprocesser. Den kommunale kommunikation må derfor hele tiden forsøge at holde balancen mellem: 1) Kommunen som demokratisk aktør, hvor legitimitet beror på, hvad borgerne i rollen som vælgere accepterer og prioriterer. 2) Kommunen som leverandør af service, hvor effektiviteten beror på, hvad brugerne i rollen som kunder finder tilfredsstillende. Ordet borger blev på dansk oprindeligt benyttet relativt snævert som betegnelse for myndige indbyggere i købstæderne, der havde ret og pligt til at tage aktiv del i byens styrelse. Borger-rollen omfattede i første omgang kun myndige mænd med foden under eget bord. Derved udelukkedes fruentimmere, folkehold, fattige, forbrydere og fjolser. De oprindelige adgangsbegrænsninger er gradvist blevet ophævet. Det betyder nye udfordringer for det kommunale selvstyre, hvor borger nu er blevet en diffus samlebetegnelse for vælgere, skatteydere, rettighedshavere, supplikanter og mellemfornøjede brugere af offentlig service (Lund & Horst, 1999). I relation til borgerkommunikation er der ikke meget hjælp at hente fra Folketing og centraladministrationen. Autoritative redegørelser om offentlig information lægger hovedvægten på myndighedsudøvelse og topstyret oplysning om borgernes rettigheder og pligter, som det bl.a. fremgik af 1970 ernes overvejelser om kommunalt nærdemokrati (Betænkning 798/1977). Mere alment blev der i 1980 erne defineret tre forskellige former for offentlig kommunikation. Den første formidlingsform blev kaldt administrationsinformation og vurderet som relativt uproblematisk. Derimod blev profileringsinformation anset for kontroversiel, fordi en sådan oplysningsindsats skulle præsentere et bestemt image, en helhedsopfattelse af, hvad institutionen står for, det være sig med hensyn til målsætninger eller arbejdsmetoder. Desuden nævnes almen debatskabende information som et forsømt aspekt ved offentlige virksomhed, der anvendt mere målrettet kunne skabe et lødigere grundlag for samfundsdebat om væsentlige spørgsmål (Betænkning 1117/1987:34-39). KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 8
Det er præmissen for forskningsprojektet her, at borger-rettet kommunikation ikke kan reduceres til et spørgsmål om administrationsinformation med brugere af offentlig service som en diffus målgruppe. Derfor er det afgørende vigtigt, at man i hverdagen kan forholde sig strategisk til både administrationsinformation, profilering og debatskabende kommunikation. Hvordan det gøres, vil vi se nærmere på med afsæt i case-studier ved hjælp af aktionsforskningsmetodik (Coghlan & Brannick, 2001). Desuden har vi hentet inspiration fra forskerkolleger, som det fremgår af litteraturlisten; primært Frandsen m.fl. (2005), Harris & Pedersen (2005), Pedersen m.fl. (2008), Sestoft (2008) og Skaarup (2008). Proaktiv medinddragelse X-købing er en gennemsnitlig dansk kommune med lidt under 50.000 indbyggere. Kommunikationsafdelingen er centralt placeret med reference til kommunaldirektøren. Afdelingen tæller seks medarbejdere (heraf to web-folk), som bidrager til medarbejder-, borger- og brugerkommunikation. Desuden har udviklingsafdelingen tilknyttet sin egen kommunikationsmedarbejder. Afdelingen løser en bred vifte af opgaver, der bl.a. omfatter vedligeholdelse af hjemmeside, udformning af kommunale informationsannoncer, udformning af pressemeddelelser, afholdelse af pressemøder, samt redigering af et personaleblad rettet til kommunens 4500 ansatte. I X-købing Kommune har kommunaldirektøren klart meldt ud, at borgerinddragelse er en vigtig opgave, og forsøg med nu informationstetknologi til borgerinddragelse er afprøvet. Vore analyser tyder imidlertid på, at der på trods af de gode intentioner er mindst tre grunde til, at det kan være uhyre vanskeligt at skabe demokratisk borgerinddragelse ved hjælp af ny informationsteknologi: For det første er selve begrebet borgerinddragelse uklart. Ingen kan vel have noget imod at borgerne inddrages mere aktivt. Men så snart der skal sættes konkrete initiativer i spil, løber man hurtigt ind i problemer af definitorisk og demokratisk art (Tortzen, 2008). Inddragelse indikerer et oppefra/ned og et indefra/ud perspektiv. Det repræsentative demokrati inviterer så at sige borgerne indenfor. Men til syvende og sidst kan proaktiv borgerinddragelse ikke overtrumfe et flertal i kommunalbestyrelsen kun tilkendegive en mere eller mindre repræsentativ folkestemning. For det andet bliver digitale forsøg af denne art ofte medie-fikserede. Nyere forskning (Hoff & Storgaard, 2005) tyder på, at borgerinddragelse kun i meget begrænset omfang handler om valg af medier. Det er snarere relevante budskaber og interessevækkende målgruppe-tækning end ny teknologi, der kan vække borgernes opmærksomhed for almenvellets problemer og muligheder også når det gælder de unge, der ikke i samme grad som andre borgergrupper, betjener sig af traditionelle medieformer i lokalsamfundet. For det tredje fordrer borgerinddragelse, at borgerne vil inddrages i rollen som andet og mere end brugere af kommunal service. Det er der ikke meget, der tyder på, når vi konsulterer X-købings løbende kommunikationsmålinger og sammenholder dem med tilsvarende på landsplan (IFKA, 2007). Af disse kilder fremgår det, at de færreste har tid eller lyst til at engagere sig i kommunale emner med mindre deres umiddelbare KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 9
interesser står på spil. Til gengæld er de fleste borgere ifølge opinionsundersøgelserne stort set tilfredse med informationskanalerne i de danske kommuner. Kvinder udtrykker gennemgående lidt mere tilfredshed end mænd, og ældre over 60 er mere tilfredse end de yngre aldersgrupper. Hertil kommer, at X-købing Kommunes egne opinionsundersøgelser viser, at borgernes primære informationskilde fra kommunen er den lokale ugeavis. Det er over halvdelen af borgerne, der angiver den og andre trykte medier som deres primære informationskilder, hvorimod kommunens hjemmeside kun benyttes af ca. en tredjedel af borgerne i løbet af en typisk måned. Men kommunale undersøgelser viser vel at mærke, at trafikken på kommunens hjemmeside er stigende. En opinionsundersøgelse (Gallup, 2009), viser dog, at flertallet af befolkningen foretrækker fysisk kontakt, telefonkontakt eller gammeldags brevpost frem for elektronisk post og anden digital kommunikation. Det gælder bemærkelsesværdigt nok også 57 procent i de yngre aldersgrupper. Ny teknologi kan således nok forenkle den administrative information anskuet i et afsenderperspektiv. Men det er fortsat vigtigt, når det gælder profilering af kommunale mærkesager og inddragelse af borgerne i den offentlige debat, at de danske kommuner stadig benytter traditionelle, analoge medier. Selvom det er fristende alene at klare det alene via de digitale medier, kan de sjældent stå alene. Borgernes ytringsmuligheder I X-købing Kommune understreger topledelsen officielt, at alle medarbejdere i princippet er kommunikationsmedarbejdere. Information er altså en integreret del af de fleste kommunale jobs. Borgerne kan abonnere gratis på opdateringer af de dele af hjemmesiden, som de har særlig interesse for. Desuden stiller kommunen gratis, trådløs internetadgang til rådighed i det offentlige rum. Men selvom X-købings hjemmeside ligger i top sammenlignet med andre kommuner, udnyttes de tekniske muligheder for interaktivitet med borgerne via sociale netværk og ny informationsteknologi kun i begrænset omfang. Og efterspørgslen hos borgerne er tilsyneladende heller ikke massiv. Heller ikke kommunalbestyrelsens møder er attraktive nok til, at borgerne i større tal møder op og træder i karakter, som informerede borgere, forsamlet til dialog om almene spørgsmål. I stedet bliver massemedierne det centrale rum, som virtuelt samler individerne om den decentrale meningsdannelse. På den måde formidler presse, radio og tv en fremstilling, der for mange i X-købing og andre danske kommuner bliver lig med den politiske virkelighed. Tidligere blev den politiske dagsorden nationalt og lokalt sat af de politiske partier og interesseorganisationer. På landsplan havde de de partitro dagblade til deres rådighed. I radio og TV herskede krav om alsidighed og fairness, der sigtede mod at give relativt lige adgang for alle folkevalgte synspunkter. Sådan er det ikke mere. Derimod fremstår moderne nyhedsmedier som arena for pressionsgrupper og kommunalkritiske enkeltpersoner med større eller mindre folkelig opbakning, der for kritiske journalister udgør KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 10
værdifulde kilder i skarp konkurrence med de folkevalgte og deres embedsværk. På den måde bliver nyhedsmedierne borgernes stedfortrædende stemme mellem valgene. Lokalavisen optager desuden læserbreve, men de er sjældent repræsentative (Bro, 2000). I sin klassiske analyse af demokratisk medinddragelse skelner Hirschmann (1970) mellem voice og exit som mulige borgerreaktioner i politisk styrede organisationer. Exit er det sammenfattende begreb for de mange måder, borgeren kan vende ryggen til et offentligt udspil. På tilsvarende vis omfatter stemmeafgivning ikke kun vælgeradfærd i snæver forstand, men dækker mange forskellige måder at ytre sig på. Desuden fremhæver Hirchmann loyalitet som en væsentlig faktor, der kan betinge både voice og exit. Kommunal borgerinddragelse kan i sit udgangspunkt ses som et forsøg på at styrke loyaliteten ud fra idealer om direkte lokaldemokrati. Især i 1970erne var der mange, som ikke betragtede stemmeafgivelse hvert fjerde år som tilstrækkelig legitimitet under det repræsentative demokrati. X-købing har da også været en foregangskommune med hensyn til proaktiv brug af åbne, offentlige møder og høringsrunder som en loyalitetsskabende dialogform. X-købing er også karakteriseret ved et særdeles velfungerende biblioteksvæsen. Her møder mange borgerne frivilligt uden på forhånd at være drevet af snævre særinteresser, men det er de færreste, der oplever biblioteket som et integreret led i det kommunale nærdemokrati. Kommunikationsafdelingen i X-købing er i det hele taget ikke ganske tilfreds med den måde, borgerinddragelsen forløber på. Der er en tendens til, at det primært bliver de relativt få, højtråbende og utilfredse, der i bruger-rollen (snarere end borger-rollen) sætter dagsordenen og egensindigt hævder at tale på vegne af det tavse flertal. I så fald er der en fare for, at kunstig medinddragelse af udvalgte borgere skaber legitimationsproblemer og på længere sigt øger det, som kritikere kalder samfundets demokratiske underskud (Andriof, 2002). Hvis proaktiv dialog derimod skaber forståelse og øger loyaliteten i vælgerbefolkningen, så det repræsentative og græsrodsorienterede demokrati spiller konstruktivt sammen, kan denne form for borgerinddragelse have en positiv værdi for det lokale selvstyre. Men en afgørende svaghed er og bliver, at ikke alle kan eller vil tage ordet i forsamlinger. Derfor vil det ofte være de ressourcestærke (Sepstrup, 2006:103), der præger dagsordenen. X-købing vil derfor gerne eksperimentere med nye interaktive medier og derved også tilbyde de mindre talevante og relativt informationssvage borgere demokrati i øjenhøjde (Tortzen, 2008) eller politik fra neden (Hoff & Storgaard 2005). Indtil nu har resultaterne af sådanne aktiviteter gennemgående været skuffende. Før man kaster sig over de nye digitale muligheder, er det i øvrigt værd at minde om, at gærdet for ytringer af denne art er blevet meget lavere i de seneste år. En forsker skabte således på kort tid en proteststorm på Facebook bestående af 30.000 danskere, der var imod flytning af Storkespringvandet i København. At der var tale om et fiktivt case-studie illustrerer, at denne form for uforpligtende voice er problematisk: KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 11
Demokratisk set kan det måske teknologisk blive for let at ytre sig om hvad som helst uden at sætte sig ind i præmisserne på forhånd. Hertil kommer, at borgerinddragelse i lokaldemokratiet ikke kun kan betragtes som en ret, men også som en demokratisk pligt. Ganske vist tales der kun sjældent om borgerligt ombud. Men det kan stadig gøres gældende ved kommunalvalg. Når en kommune som X-købing griber til supplerende aktiviteter som borgermøder, spørgerskemaer, borgerpaneler og fokusgrupper, er det derfor værd at overveje, hvad formålet egentlig er: Er målet dialog for loyalitetens skyld, eller er de folkevalgte reelt interesserede i at afgive magt til alternative beslutningsprocesser? Svaret afhænger af målet. Det er altså af strategisk art. En åbenbar risiko ved proaktiv, men ustrategisk borgerinddragelse er uklarhed om, hvorvidt der er tale om beslutningsdygtighed eller blot en uforpligtende orientering, hvor alle prøver at undgå ubehagelige fravalg og upopulær prioritering af knappe ressourcer. I den sammenhæng betyder afstemning af forventninger med de potentielle deltagere langt mere end medievalget. Det er således gode grunde til, at høringsrunder og indsigelsesfrister kun er lagt ind på visse specialområder, f.eks. lokalplaner, men ikke på andre, f.eks. fastsættelse af brugerbetaling i daginstitutioner. Erfaringen fra X-købing viser, at borgerinddragelse af orienterende art bør gives skriftligt eller via kommunens hjemmeside. Kun hvis der er tale om borgerinddragelse af besluttende art, bør der indkaldes til offentlige møder, som ideelt skal finde sted på et så tidligt tidspunkt i processen, at de folkevalgte stadig kan påvirkes uden at tabe ansigt eller at pådrage sig andre politiske omkostninger. Borgerne får derved mulighed for at blive hørt, og kommunen kan jo ikke klandres, hvis et flertal af borgere svarer med exit ved slet ikke at møde op. Borger-roller i lokaldemokratiet Et af målene med forskningsprojektet har været at give konstruktive bud på, hvordan borgerinddragelsen kan forbedres ikke kun i X-købing, men i samtlige danske kommuner. I den sammenhæng kan opinionsundersøgelser og tilfredshedsmålinger supplere mere krævende former for fysisk tilstedeværelse og dermed reducere omfanget af exit. En afgørende svaghed med den slags målinger på kommunalt niveau er dog, at metoden er udviklet til kommercielle formål, der kan behandle respondenterne som en ensartet masse af forbrugere. Sådanne tilkendegivelser kan være nyttige til legitimering af kommunal brugerkommunikation. Men metoderne er ikke velegnede til kvalificering af borgerinddragelse i lokaldemokratiet. På baggrund af case-studierne foreslår vi derfor, at danske kommuner i fællesskab udvikler bedre analyseværktøjer, som forfiner den traditionelle forbrugersegmentering (Dahl, 1997; Wandorf, 2007), f.eks. inspireret af den amerikanske medieforsker Michael Schudson (1999), som arbejder med fire forskellige, men ligeberettigede borger-typer, baseret på et firfelt defineret af dimensionerne lokalpolitisk/kosmopolitisk interesse på den ene led og idealistiske/materialistiske værdier på den anden. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 12
Hovedpointen med borger-segmentering er, at demokratisk debat og borgerinddragelse vanskeligt kan nå alle disse borgergrupper med samme virkemidler, og hvis kommuner som X-købing ikke holder sig for øje, at der er forskellige interesser på spil, risikerer man, at ingen af de berørte oplever proaktive borgerinitiativer som relevante. En sådan typologisering betyder vel at mærke ikke, at den konkrete borger i X-købing nødvendigvis udelukkende interesserer sig for fjerne lande eller lokale gadekryds. Schudsons pointe er blot, at hvis man ikke som kommunikator bruger sine fordomme konstruktivt, vil man uvægerligt læse sine egne interesser ind i alle grupper. Det betyder også, at selvom politiske emner forstås og argumenteres ud fra nogle fundamentale udgangspunkter, så kan individet i forbindelse med konkrete enkeltsager udmærket handle ganske materialistisk, selvom han eller hun opfatter sig selv som idealistisk i bred almindelighed. Den form for hverdagshykleri vender vi tilbage til i kapitlet om brugerkommunikation. Kosmopolitisk Den informerede borger Den rettighedsbevidste borger Idealistisk Materialistisk Den tillidsfulde borger Den foreningsaktive borger Lokalpolitisk Den informerede borger, der er præget af kosmopolitiske interesser og relativt idealistiske værdier, er på mange måder blevet idealet for den gode dansker. Han eller hun afgiver ikke kun sin stemme til valgene, men følger også løbende med og tager selvstændig stilling. Det er ofte borgere med denne baggrund, der stiller forslag om øget medinddragelse og direkte demokrati. Ikke fordi de selv har brug for den slags, men så alle andre kan blive lige så ansvarlige og informerede, som de allerede selv er. De foretrækker gennemgående offentlige møder frem for elektroniske former for interaktion, når det gælder profileringsinformation og politisk debat. Den foreningsaktive borger, der er mere materielt og lokalpolitisk orienteret, er ofte blandt dem, der møder op til offentlige møder. De deltager også gerne i høringsrunder, men bryder sig ikke om internet-baseret inddragelse. Ikke fordi de ikke er på web, men fordi de foretrækker den fysiske kontakt. Det sker vel at mærke ikke primært for at blive informeret eller for selv at ytre sig, men mere for at markere en interesse for de lokale spørgsmål, der er på dagsordenen, og samtidig få en uformel snak med ligesindede og beslutningstagere. Den rettighedsbevidste borger kunne derimod ikke drømme om at deltage i et offentligt møde om lokale emner (endsige melde sig frivilligt til at arrangere noget sådant) KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 13
med mindre han eller hun har en umiddelbar og personlig særinteresse i at påvirke en beslutning, f.eks. antallet af lukkedage for egne børn i kommunens daginstitutioner. Ellers overlader den rettighedsbevidste borger gerne ansvaret til andre med ret til at klage, hvis det skulle blive nødvendigt. Og i så fald sker det som regel skriftligt via e-mail (med forventning om hurtigt svar), da denne borgertype hører til de allermest computer-afhængige. Den tillidsfulde borger bliver ofte undervurderet i den lokalpolitiske debat i modsætning til de informerede og rettighedsbevidste. Det er ham eller hende, der nok stemmer ved valgene, men sjældent har sat sig grundigt ind i sagerne. Uanset parti foretrækker de ofte at støtte det siddende flertal. Det man lokalpolitisk kalder for borgmestereffekten. Den slags borgere kan godt lokkes til borgerinddragelse, men de kommer mest af pligt og for hyggens skyld. Derimod er de stort set umulige at engagere med digital interaktivitet. Der er kort sagt ikke store udsigter til, at ny teknologi af sig selv vil revolutionere borger-kommunikationen. Det er desuden en vigtig pointe, at det også er en demokratisk ret ikke at lade sig inddrage som borger imellem valgene. De borgere, der gennem exit foretrækker interpassivitet og dermed udtrykker accept af de folkevalgte beslutningstagere, udfylder også en legitim og loyal rolle i lokaldemokratiet. På den anden side er det næppe holdbart for det kommunale selvstyre, hvis en eller flere af de ovenfor nævnte segmenter føler sig systematisk udelukkede eller ignorerede i de lokalpolitiske beslutningsprocesser. Så svækkes både loyaliteten og legitimiteten. Men selvom det kun er et fåtal, der deltager i uforpligtende chat med borgmesteren på den kommunale hjemmeside, skal de informerede og rettighedsbevidste nok lade høre fra sig, hvis deres interesser trædes for nært. Hvordan det sker i praksis, ser vi nærmere på i næste kapitel, hvor det ikke er borger-rollerne, men bruger-rollerne, vi sætter forskningsmæssigt fokus på. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 14
Brugerkommunikation Ordet forbruger har en ganske anden rod end begrebet borger. Bruger-begrebet knytter sig ikke til den demokratiske debat, men til det frie marked (Sestoft, 2008), hvortil alle potentielle kunder har adgang med købers ret. Til denne position knyttes blandt andet krav om ligebehandling og klageret. I takt med det tiltagende udbud af offentlig service er disse private forbrugerrettigheder blevet udbredt til alle, som nyder godt af de varer og tjenesteydelser, der stilles til rådighed af den kommunale forvaltning. Bruger-rettet serviceinformation er i nyere tid knyttet til nye forvaltningsformer ofte sammenfattet under overskriften New Public Management (Ejersbo & Greve, 2005). Men allerede inden denne tendens for alvor slog igennem i Danmark, blev brugerbegrebet indgående beskrevet i den hidtil seneste betænkning om offentlig kommunikation: Borgerne vil efter udvalgets opfattelse i stigende grad ikke acceptere standardbehandling og standardinformation fra myndighedernes side, men forlanger fleksibel service og information indrettet efter deres individuelle, konkrete behov og situation. De vil som minimum have en varedeklaration på de offentlige ydelser, og på nogle områder forventer de i stigende omfang at kunne vælge mellem flere leverandører af ydelsen. (Betænkning 1342/1997:18) Forbruger-vinklen på offentlig kommunikation kan umiddelbart betragtes som en radikal demokratisering af relationen mellem offentlig myndighed og private individer: Nu er det ikke kun borgerne i rollen som vælgere, der skal inddrages i beslutningsprocesserne. Alle brugere har købers rettigheder også selvom det, de bruger, er kollektivt finansieret over skatterne. Derved udvides grænserne for den service-orienterede administrationsinformation på bekostning af den borger-forpligtende, offentlige debat om almenvellet. Vurderet på baggrund af den historiske udvikling er der ganske langt fra kundgørelse af love ved tinglæsning til anerkendelse af brugernes individuelle, konkrete behov. Den ændrede sprogbrug tematiserer nogle principielle forhold af strategisk betydning for kommunal kommunikation, som vi har analyseret gennem casestudier af kommunal KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 15
klagebehandling. Vel at mærke defineret bredere end det, der i forvaltningsjura kaldes administrativ rekurs (Basse & Jørgensen, 1997:329). I kommunikationsstrategisk sammenhæng må en klage nemlig i udgangspunktet betragtes som enhver form for utilfredshed, som formidles eksplicit med krav om, at de ansvarlige skal reagere. Reaktiv klagehåndtering Y-købing en middelstor dansk kommune, der efter de seneste kommunesammenlægninger er nået op på 86.000 indbyggere og 6500 ansatte. Som en af de første kommuner i landet ansatte Y-købing i 1970 erne en professionel informationsmedarbejder, der i første omgang blev placeret centralt på rådhuset og primært fungerede som borgmesterens pressesekretær. Senere valgte kommunalbestyrelsen at opprioritere den bruger-rettede indsats ved at placere afdelingen uden for rådhuset. Konkret er det udmøntet i, at informationsafdelingen administrativt hører under kultur- og fritidsforvaltningen dog således at to af de syv informationsmedarbejdere er tilknyttet andre fagforvaltninger. Som mange andre steder landet over har Y-købing haft svært ved at leve op til brugernes forventninger til den politisk dikterede pasningsgaranti på daginstitutionsområdet. Derfor har vi i case-studiet valgt at sætte fokus på de klager, der er knyttet til denne form for kommunal service. Det fremgår, at langt de fleste henvendelser fra utilfredse brugere klares af decentralt placerede fagmedarbejdere. Men da pasningsgaranti er et spørgsmål med stor politisk bevågenhed, aktiverer klager også strategiske overvejelser såvel nedefra som oppefra i den kommunale forvaltning. Y-købing Kommune levede ganske vist formelt set op til pasningsgarantien, og 93 procent af forældrene fik da også plads i det ønskede distrikt inden for en periode på maksimalt to måneder. Af de resterende syv procent affandt de fleste sig med de anviste pladser uden for distriktet. Andre valgte det, vi i forrige kapitel kaldte en exit-strategi: De ventede tålmodigt og fandt i mellemtiden private og selvorganiserede pasningsordninger til deres børn. Ganske få valgte en mere aggressiv strategi. At de ikke forvaltningsretligt havde officiel klageadgang (rekurs) gjorde dem kun mere højtråbende både offentligt og bag lukkede døre og det skabte opmærksomhed fra de ansvarlige politikere, som inddrog klagerne i budgetforhandlingerne. Denne kombination af relativt få, men meget ihærdige klagere (også kaldet enkeltsager) giver anledning til ressourcekrævende aktivitet af politisk og administrativ art. I den sammenhæng fremgår det af vore data, at der i Y-købing herskede stor uklarhed om, hvad kommunale medarbejdere skal opfatte som en legitim klage. Det fremgår også, at nogle medarbejdere er mere effektive i håndtering af utilfredshed end andre. Mange i den kommunale frontlinje udtrykte forståelse for forældrenes frustration og fik på den baggrund en konstruktiv dialog i gang. Sådanne ordvekslinger opfattes ikke af de involverede som en formel klage, men har formodentlig proaktivt afholdt en del mellemfornøjede brugere fra at føre deres klager ud i det offentlige rum. Især hvis de blev bibragt forståelse af, at fleksibilitet fra alle parter i sidste instans ville give bedre service inden for de givne rammer. På den baggrund er der er især tre ting, der burde give anledning til eftertanke i danske kommuner. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 16
For det første fører usystematisk klagehåndtering let til forskelsbehandling og dermed risiko for nye klager. Det er ofte de veluddannede og ressourcestærke, der kan få gavn af en mere eller mindre berettiget klageproces. I vores datamateriale indgår bl.a. en klager, der brugte sin stilling som efterspurgt arbejdskraft i lokalområdet som et argument for at netop hun skulle have sine krav opfyldt. I Y-købing fik klagere ikke noget ud af den slags pression. Men det er altid fristende at ordne sager af denne art i mindelighed og derved undgå yderligere ballade. Alene rygter om sådanne tilfælde kan skabe vrede, som ikke behøver være udtryk for ulighed og magtfordrejning i den konkrete sagsbehandling, men ikke desto mindre på længere sigt kan skabe grobund for nye klager og mytedannelse. For det andet kommunikerer kommunalt ansatte aldrig fuldstændigt frit i modsætning til deres egensindige brugere. Vi tænker her ikke alene på tavshedspligt i snæver juridisk forstand. I og med at der arbejdes i en politisk styret organisation, må der også tages hensyn til flertallet i kommunalbestyrelsen, til mindretallet (som muligvis bliver flertal ved næste kommunalvalg) og til signaler fra regering og folketing, der ofte melder ud med løfter, som senere skal indfris af kommunale aktører. Alt i alt giver det modsætningsfyldte kommunikationsvilkår, der trods gode intentioner om klar tale let kan føre til hykleri. For det tredje fremgår det af vore case-studier, at forebyggelse er bedre end konfrontation. Et af de tiltag som børneforvaltningen i Y-købing iværksatte på baggrund af konflikterne om pladsanvisning var da også et fremadrettet udviklingsprojekt, hvor man nu mere systematisk måler på brugertilfredshed og mangel på samme. Det består bl.a. i at udvikle et målrettet spørgeskema, som gør det muligt reaktivt at inddrage brugererfaringer i det kommende arbejde, og som samtidig proaktivt signalerer, at kommunen er interesseret i dialog med sine brugere de kritiske såvel som de tilfredse. Efter en turbulent og reaktiv opstart lykkedes det på denne måde Y-købing Kommune at håndtere klagerne i børneforvaltningen på en mere effektiv måde. At det kunne ske, skyldes i høj grad noget, vi bedst kan betegne som klage-drevet innovation: De berørte medarbejdere brugte den politiske opmærksomhed til at eksperimentere proaktivt med klage-håndtering: Allerede på et tidligt stadium indså nøglepersoner i børneforvaltningen, at der ikke primært var tale om et juridisk, men et kommunikationsstrategisk problem. Selvom formalia var på plads, var der gode, politiske grunde til at tage klagerne alvorligt. En anden konklusion baseret på case-studier i Y-købing er, at det godt kan betale sig at klage. Måske ikke for den enkelte bruger på kort sigt, men for sagsområdet som delsystem på længere sigt. Hvis man vel at mærke håndterer klagerne kommunikationsstrategisk og konstruktivt - også selvom pasningsgarantien formelt set var overholdt. Den berørte forvaltning høstede således ikke blot værdifulde erfaringer til fremtidig brug, men fik også i kampens hede bevilget flere penge til sin virksomhed deres område. Både folkevalgte, administratorer og kommunikationsfolk erkendte efterfølgende, at det var den klage-drevne medieopmærksomhed, der skaffede børneområdet i X-købing den store pakke under budgetforhandlingerne. På bekostning af andre forvaltningsområder inden for den givne budgetramme. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 17
Enkeltsagernes evighedsmaskine De fleste af de kommunikationsformer, som vi nævnte i kapitlet om borgerkommunikation, lader sig også anvende i relation til brugerne. Som tilfældet var i X-købing, gælder det også i Y-købing, at det primært er de gammeldags, analoge medier i mindre grad digitale medier, der spiller hovedrollen i kommunikationsstrategien. Alt andet lige er der størst mulighed for at sikre legitimitet og repræsentativitet i brugerkommunikationen ved brug af selektive kommunikationsmidler som spørgerskemaer, borgerpaneler og fokusgrupper etc. Men svagheden ved disse topstyrede henvendelsesformer er, at de især af de mest utilfredse brugere opleves som udemokratiske. Man kan jo kun deltage, hvis man bliver inviteret, og kun svare på de spørgsmål, kommunen har valgt at stille. En anden svaghed er, at tilfredse brugere ofte vælger exit-reaktioner i forhold til disse tiltag. De har ingen umiddelbar interesse i at bruge tid på en fokusgruppe eller på at besvare et spørgeskema. Det er uheldigt, for så kan man jo vanskeligt ad den vej proaktivt forbedre sin service og dertil knyttede brugerkommunikation. Vi ved fra forskning i klagehåndtering i detailhandelen, at kilden til utilfredshed ofte ligger i, at serviceudbyderen oversælger sine tjenester. Fristende reklamebudskaber og løfter om fejlfri produkter skaber større forventninger, end man kan leve op til. Tre ud af fire forbrugere oplever utilfredshed med køb mindst 2-3 gange om året. Groft sagt kan man dele befolkningen op i to halvdele, hvoraf halvdelen næsten aldrig klager, især fordi de ikke forventer at få noget ud af klagen, men blot oplever, at den slags reaktioner føjer spot til skade. 70 procent føler ikke de får tilstrækkelig klagevejledning, og 20 procent oplever mangel på respekt og direkte uhøflighed, hvis de klager (Wilke, 2008). Denne latente utilfredshed står i skærende kontrast til de topstyrede tilfredshedsundersøgelser, som gennemføres af de fleste kommuner landet over. Det kan være baggrunden for det paradoks, at mange ikke-brugere af en given ydelse føler sympati for ubekendte klagere selvom det måske i sidste instans koster dem penge i rollen som skatteborger. Hertil kommer, at kommuner i modsætning til det private erhvervsliv ikke altid kan henvise de utilfredse brugere til konkurrerende firmaer. Ofte har kommunen i praksis monopol på en serviceydelse, så hvis man ikke kan håndtere klager på en for offentligheden legitim måde, står nyhedsmedierne klar som klagernes talerør og ventil for latent utilfredshed. Derved opfylder aviser, radio og tv en vigtig rolle som vagthund i lokaldemokratiets tjeneste, men de kan også være med til at skævvride den demokratiske virkelighed. På den baggrund er det helt legitimt, at danske kommuner forholder sig strategisk til klagehåndtering og derved afbalancerer den massemedierede kritik. I en overskuelig årrække forbliver journalister (ansat uden for den offentlige forvaltning) nemlig en afgørende slusevagt for formidlingen af kommunale budskaber. Når mange kommunalpolitikere og administratorer således oplever, at de lokale nyhedsmedier er blevet mere kritiske og opsøgende i de seneste år, skyldes det primært vækst i de såkaldte enkeltsager med skuffede brugere af kommunal service i hovedrollerne (Adamsen, 1998). KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 18
Karakteristisk er, at der i formidling af enkeltsager altid er en bekymret sagsbehandler på spil - en rolle massemedierne i stigende grad reserverer til sig selv. Denne privilegerede position giver dynamiske muligheder for aktiv inddragelse af publikum og journalistisk forvandling af helte til skurke, kværulanter til konsekvenseksperter. Som konsekvens af massemediernes selektive dækning af store og små problemer, omdefineres publikums funktion samtidig fra ansvarlige medborgere og vælgere til forbrugere. Derfor bliver det helt afgørende for effektivitet og legitimitet i det kommunale demokrati, at de kommunale sagsbehandlere kan skelne mellem forskellige typer af brugere og klagere. Bruger-roller i lokalforvaltningen For folkevalgte og kommunalt ansatte er det afgørende for arbejdsro og handlekraft, at man realistisk kan forholde sig til det politisk kontroversielle og administrativt problematiske på en strategisk måde. Samtidig er delegation af ansvar et væsentligt led i styring af komplekse organisationer under New Public Management. Derfor er der mange steder oprettet brugerråd og rådgivende nævn knyttet til konkrete kommunale institutioner. De kaldes også nogle steder for brugerbestyrelser, selvom de forvalter på basis af delegation inden for relativt snævre rammer. Det fremgår af vore forskningsresultater fra Y-købing, at den slags organisationsformer har begrænset betydning, når der opstår konkrete konflikter vedrørende prioritering af den kommunale service. Som forholdene er i dag mangler de kommunale ansatte i frontlinjen redskaber til målrettet brugerkommunikation. En måde at kvalificere indsatsen er at give uddannelse i budskabstræning og målgruppeanalyse. Et første (men bestemt ikke tilstrækkeligt) skridt kunne være at introducere alle i forvaltningen til de idealtypiske borger-roller, der blev defineret i forrige kapitel. Hvis sagsbehandlerne, allerede før en enkeltsag bliver et tema i den lokale presse, kan diagnosticere situationen kommunikationsstrategisk, ville selve klagehåndteringen kunne tackles langt mere effektivt. Især hvis man konkretiserer forskningen (Schudson, 1999) ved at give bruger-rollerne navne, som gør det muligt at anvende sine fordomme konstruktivt (Lund, 2006) Kosmopolitisk Den informerede bruger: Liza Simpson Den rettighedsbevidste bruger: Bart Simpson Idealistisk Materialistisk Den tillidsfulde bruger: Marge Simpson Den foreningsaktive bruger: Homer Simpson Lokalpolitisk KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 19
Lisa Simpson er (inspireret af TV-serien The Simpsons ) en arketypisk repræsentant for den informerede borger. Når hendes idealistiske interesser trædes for nært, reagerer hun ved at argumentere rationelt for sin sag. Møder hun regelrytteri eller bureaukratisk rettighedsargumenter, reagerer Lisa med harme og kan blive en særdeles vedholdende klager i det offentlige system. Hvis Lisa (der også findes i mandlige udgaver) derimod mødes med rationelle modargumenter og konstruktive alternativer, vil hun ofte gå i dialog med systemet og finde frem til en mindelig ordning på problemet. F.eks. er det ofte et flertal af denne type, man kan overtale til at indtræde i brugerbestyrelser, råd og nævn. Bart Simpson er derimod den rettighedsbevidste borger, der som regel ikke har sat sig ind i de lokalpolitiske beslutningsprocesser og som kræver frit valg på alle hylder. Også Bart findes i kvindelige udgaver og vil hvis han mødes med konstruktive alternativer og rationelle modargumenter reagere helt anderledes end Lisa, nemlig med at holde stejlt på sin ret og kræve en her og nu løsning. Møder kommunen derimod Bart med formelle rettighedsargumenter, vil han (eller hun) ofte dæmpe vreden og surmulende affinde sig med de givne vilkår. Brugere af Bart-typen har nemlig sjældent tid til at deltage i borgerlige ombud, f.eks. i borgermøder og brugerbestyrelser med mindre det helt konkret gavner egne særinteresser. Homer Simpson vil som foreningsaktiv gerne stille op til offentlige embeder. Men ellers ligner Homer på mange måder Bart: Det er egne, materielle interesser, der sættes fokus på. Marge Simpson reagerer snarere som Lisa blot i en mere tillidsfuld form. Hun vil som regel give systemet lang snor, før hun protesterer, men vil helst heller ikke selv engagere sig i konkret brugerdeltagelse. Både Homer og Marge er i det hele taget mindre klage-drevne i deres brugerkommunikation. De vil henholdsvis ud fra foreningsengagement og tillid forsøge enten at indordne sig under de lokalpolitiske magtforhold eller prøve at ændre spillereglerne gennem de officielle kanaler, der stilles til rådighed af det repræsentative lokaldemokrati. De toneangivende klagere i sagen om de manglende daginstitutionspladser i Y-købing Kommune udgjorde et velformuleret mindretal bestående af Bart- og Lisa-typen. Det vil sige informerede og rettighedsbevidste borgere i rollen som utilfredse brugere. En vigtig baggrundsvariabel i den analyserede case er alder. Derfor vil kritiske læsere sikkert indvende, at man ikke kan generalisere fra den konkrete sag (pasningsgaranti på børneområdet) til andre sagområder (f.eks. madplaner i ældreplejen). En sådan indvending lader sig ikke kategorisk afvise. Men under forarbejdet til casestudierne stødte vi på en interessant klage-sag, der kan illustrere sammenstødet mellem livsformerne på tværs af aldersgrupperne: En stærkt ophidset Lisa klagede til en noget uforstående plejehjemsleder af Marge-typen over maden til klagerens gamle far, som vi kunne kalde Homer. Kostplanen er alt for usund, hævdede Lisa, og blev bakket op af sin samlever, Bart, der rethaverisk henviste til regeringens fritvalgshandleplan på kostområdet. Ingen spurgte Homer, så da Marge bøjede sig for pressionen og ændrede Homers kostplan fra brun sovs og hvide kartofler til eksotiske fiskeretter med broccoli, blev han henvist til en non-verbal exit-strategi: spisevægring. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 20
Uden at trække for store veksler på de konkrete eksempler, vil vi hævde, at det er bedre at benytte sine fordomme konstruktivt end at behandle alle lige dårligt. Det er baggrunden for, at strategisk brugerkommunikation ikke kun handler om at have ret, men også om at få gjort tingene på en måde, som opfattes som rigtig både af de berørte brugere og de resterende borgere. På den baggrund vil vi fremhæve en helt fundamental pointe fra vore case-studier, nemlig at hver gang der optræder en informationsstærk Lisa eller rettighedsbevidst Bart, er der et flertal blandt kommunens borgere, der i rollen som ikke-brugere af den pågældende ydelse enten er ligeglade eller decideret glade for at kommunen står fast og anvender de begrænsede skattekroner til andre formål. Det betyder naturligvis ikke, at de ansvarlige i Y-købing og andre kommuner skal undlade at lytte til klagere og tage deres argumenter alvorligt. Hvis der er tale om en berettiget anke, må de ansvarlige (uanset hvem man står over for) sige undskyld, give en forståelig forklaring og finde en acceptabel løsning. Men hvis man behandler alle brugere som Bart og Lisa, vil man ofte skuffe Marge og Homer, der traditionelt har større forståelse for den nødvendige prioritering af skatteborgernes penge. Hvis man på den anden side behandler alle borgere som Marge og Homer, risikerer kommunen at drukne i velartikulerede klagesager fra bruger-typer som Bart og Lisa. Kun hvis danske kommuner strategisk formår at kommunikere deres legitime interesser til relevante interessenter, kan det kommunale selvstyre overleve det massive forventningspres, borgere og statsstyrelse udsætter det for. Hvordan det kan gøres, ser vi nærmere på i det afsluttende kapitel af denne rapport. KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 21
Kommunikationsstrategiske konklusioner I politisk styrede organisationer må myndighedsudøvende og serviceudbydende institutioner kunne agere både demokratisk og markedsorienteret. Det kræver en vanskelig balance mellem legitim og effektiv kommunikation i lokalsamfundet. På baggrund af de konkrete case-studier kan vi mere alment belyse den strategiske håndtering af det stigende forventningspres som et krydsfelt af politisk dikterede visioner og subjektivt oplevede reaktioner (Berg & Jonsson, 1999). I en sådan sammenhæng produceres kommunikationsstrategier ikke kun oppefra. De udgår også nedefra på baggrund af hverdagens reaktioner, f.eks. rygtespredning og henvendelser til de lokale nyhedsmedier. Sådanne aktioner og reaktioner kan mere eller mindre bevidst udmøntes i taktiske manøvrer, f.eks. i den måde medieomtalen inspirerer andre brugere af offentlige tjenesteydelser til at klage, eller hvordan kommunale medarbejdere i frontlinjen vælger at håndtere periodisk tilbagevendende begivenheder. Det resulterer i uklare hensigtserklæringer, hvor mål og midler langt fra altid er afstemt på en handlingsorienteret måde. I værste fald bliver topledelsens visioner helt og aldeles afkoblede fra frontpersonalets reaktioner i den kommunale hverdag. Top-down strategier q Visioner Missioner Strategier Taktikker Aktioner p Bottom-up strategier Reaktioner KL s Forskningsprojekt om Kommunikationsstrategi 2009 22