Notat Budgetspørgsmål 20 til budget 2017 Besparelse ved udlicitering Spørgsmål: Hvad kan der spares ved udlicitering af vej og park-området og rengøringsområdet? Dato 26. september 2016 Sags nr.: 00.30.04-S00-22-16 Sagsbehandler: kln Svar: Spørgsmålet er komplekst og kræver uddybelse af problemstillinger vedr. udlicitering. I det følgende gennemgås forskellige problemstillinger, og relevante oplysninger vedr. kommunens egne driftsenheder. Generelt omkring udlicitering. Den offentlige sektor konkurrenceudsætter årligt for ca. 100 mia. kr. ud af en samlet opgaveløsning på knapt 400 mia.kr. Dette sker bl.a. for at få en billigere opgaveløsning. Seneste forskning på området (Dokumentation af effekter ved konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver v. RUC, KORA, Kbh. Universitet, november 2014) viser, at erfaringer med udliciteringer er blandede. Omkring økonomi sammenfattes i rapporten: Der er stor variation i de økonomiske effekter af at udlicitere offentlige opgaver. Der måles omkostningsbesparelser på op til 40 %, men også fordyrelser på op til 68 %. Der er en lille overvægt af danske undersøgelser, som dokumenterer omkostningsbesparelser. Tidligere undersøgelser har vist, at der især har været økonomiske gevinster at hente på de tekniske områder, som fx rengøring, vej og park. Variationen er så betydelig, at det ikke er muligt hverken bekræfte eller afkræfte konklusionen fra 2011-rapporten, hvor der på de tekniske områder var dokumenteret omkostningsbesparelser på 5-15 %. Samlet set kan man konkludere, at udlicitering kan give vidt forskellige økonomisk resultater på tværs af brancher og sammenlignelige lande. Omkring medarbejderniveauet beskrives: Både i 2011-rapporten og i den opdaterede forskningsoversigt (2014) dokumenteres der overvejende negative konsekvenser for medarbejderne ved udlicitering, herunder navnlig et højere arbejdstempo og mere usikkerhed i ansættelsen. I rapporten konkluderes endvidere, at der stadig findes for lidt viden om, hvornår det kan betale sig at udlicitere ud fra en samlet samfundsmæssig betragtning, og hvordan der bedst kan tilrettelægges en proces som sikrer gode resultater. Økonomi og Stab Albertslund Kommune Nordmarks Allé 1 2620 Albertslund T 43 68 68 68
Udlicitering i Albertslund Kommune Albertslund kommune har erfaringer med udlicitering på driftsområderne. Rengøringsområdet: I starten af 1990erne fik ISS kontrakten på Roholmskolen. Men overholdt ikke de aftalte leverancer, og var der ikke kontraktperioden ud. I nyere tid har der ikke været udliciteret, men rengøringsafdelingen har mindre kontrakter som er erhvervet på lige fod med private rengøringsselskaber. For en del år siden overtog rengøringsafdelingen opgaver på Damgårdshave og senere Brøndagerskolen og klub Vest fra private selskaber uden yderligere omkostninger. På Vej- og parkområdet blev driften af Kongsholmparken udbudt i starten af 2000- tallet, men Materialegårdens kontrolbud viste sig at være bedst og billigst. Herudover er udbud af fejeentreprisen for kommunens veje og stier, gennemført i en årrække og arbejdet blev først varetaget af private entreprenører, NCC og ISS. Sidstnævnte trak sig senere ud af aftalen. da opgaven var tabsgivende, og kommunen har siden hjemtaget opgaven med besparelser til følge. Ekstra omkostninger ved udlicitering En udlicitering vil være forbundet med udgift til udbudsomkostninger og ekstraordinære controllerfunktioner, som det vil være nødvendigt at etablere efter en udlicitering. Økonomisk fleksibilitet ved egen drift. En økonomisk fordel ved at fastholde driftsopgaverne i eget regi er, at der i de samlede omkostninger ikke indregnes dækningsbidrag ( som en virksomhed nødvendigvis skal have). Ligeledes er der i den nuværende struktur ikke etableret et juridisk kontraktforhold som binder kommunens økonomi i en længere periode, hvilket giver økonomisk fleksibilitet, såfremt det på et tidspunkt er nødvendigt at indhente yderligere besparelser, og der vil ligeledes være en driftsmæssig fleksibilitet som sikrer at mange ekstraopgaver der ikke er omfattet af en kontrakt, kan udføres uden større meromkostninger for kommunen. Eks. ved stormskader, ved andre akutindsatser eller blot ved behov for at flytte driftsopgaverne. Erfaringer ved udliciterede kontrakter er, at der er en del ekstra udgifter i forbindelse med opgaver som ikke er omfattet af kontraktforholdet. Den centrale rengøringsafdeling, udvikling og status. Siden 2004 har rengøringsafdelingen arbejdet konsekvent og målrettet med at udvikle afdelingens organisatoriske kompetencer mod større og større professionalisme. Afdelingen iværksatte 2006-2010 en udviklingsplan med fokus på at udvikle hovedområderne ny teknologi, kompetenceudvikling og arbejdsmiljø. Målet var at skabe en effektiv og attraktiv organisation med god trivsel, en stærk faglighed, nyeste teknologi og en høj miljøprofil. På alle måder er missionen lykkedes, personaleomsætningen og sygefraværet er faldet markant, og kombineret med en effektiv ressource- og økonomistyring, har afdelingen formået at levere effektiviseringer og besparelser hvert år siden 2004. Besparelser og effektiviseringer 2005-2016. Indtil 2004 viste regnskaberne for rengøringsafdelingen gennem årene et merforbrug i størrelsesordenen ½ - 1 mio. kr. årligt. Fra 2004 har afdelingen haft en positiv økonomisk udvikling som kan aflæses i nedenstående tabeller. Side 2 af 5
Fra 2005-500.000 Rammebesparelse KB 9/2-2005 Fra 2006-400.000 Rammebesparelse KB 13/6-2006 Fra 2007-300.000 Reduktion barsel og sygedagp. Fra 2009-259.000 Effektivitetsgevinster indkøbspolitik Fra 2010-659.000 2%'s rammebesparelse Fra 2011-500.000 Rammebesparelse Fra 2011-1.000.000 Sparekat. Budgetvedt. 2011 Fra 2011-450.000 Plan B vedtaget den 10/5-2011 Fra 2012-750.000 Plan B vedtaget den 10/5-2011 Fra 2012-1.000.000 Plan B vedtaget den 10/5-2011 - del af de ekstra 5,4 mio kr. MTF skulle spare Fra 2013-500.000 Rammebesparelse Fra 2014-500.000 Rammebesparelse Fra 2015-300.000 Rammebesparelse Fra 2016-339.000 halv prisfremskrivning, sygefraværsindsats i alt -6.318.000 Udover nedskrivning af budgetterne har det været muligt for afdelingen via proaktive effektiviserings-indsatser, at opnå mindreudgift i regnskabsårene, som løbende er tilført kommunens kassebeholdning (+ 8 mio. kr.) Materialegården, udvikling og status Driften af kommunens veje og grønne områder har igennem de seneste 15-20 år gennemløbet forskellige strukturelle og økonomiske tilpasninger for at opnå den bedste og billigste drift af områderne. Størst betydning har været beslutningen om at gennemføre varige effektiviseringer i 2013-14 for i alt 5 mio.kr., hvilket svarede til ca. 15 % af det faste budgetgrundlag. Besparelser på Materialegården/Vej-Park i perioden 2007-2016 Fra 2007-229.000 Reduktion barsel og sygedagpenge Fra 2009-607.000 2%'s rammebesparelse Fra 2010-1.010.000 o-fremskrivning Fra 2010-1.000.000 Reduktion bykvalitetsmidler Fra 2010-1.800.000 Nedlæggelse af takstfinansieringen af renhold Fra 2011-700.000 Sparekatalog - budgetvedt. 2011 Fra 2011-750.000 Stilling som materialegårdschef nedlægges Fra 2013-3.000.000 Budgetvedtagelse 2012-13. 5 mio.kr. besparelse Fra 2014-2.000.000 gennemføres over 2 år. i alt - 11.543.000 Kommunens driftsenheder har således gennem de senere år leveret betydelige besparelser og har gennemført disse med minimale serviceforringelser via omstruktureringer, moderniseringsprocesser og effektiviseringer i driften. Problemstillinger ved udlicitering af driftsopgaver: Side 3 af 5
Ekstraordinære omkostninger: Direkte transaktionsomkostninger Dækningsbidrag til selskabet. Etablering af interne controllerfunktioner, fysisk og administrativt. Udbudsomkostninger, konsulentbistand mv. Ekstra opgaver og gråzoneopgaver der ikke er dækket af kontraktforholdet. Store uregelmæssigheder hos private rengøringsselskaber. Indenfor rengøringsområdet iagttages jævnligt store samfundsmæssige problemstillinger. Der rapporteres om dumping og snyd ved tilbudsgivning på større kontrakter, og ulovligt brug af underleverandører. Alle større rengøringsvirksomheder bruger i dag underleverandører hvilket betyder, at risikoen for at overtræde lovgivningen er stor. Der er kendte eksempler på kommuner hvor leverandøren bliver afsløret i at anvende sort og illegal arbejdskraft ved rengøringsopgaver på skoler og institutioner. Der er faldet dom i flere sager. Ved at bruge billig og i mange tilfælde ulovlig arbejdskraft, kan rengøringsselskaberne underbyde, og tilbyde store besparelser i forhold til at opgaverne udregnes og varetages på et reelt og lovligt grundlag. Kvalitet og hygiejne Efter et udbud på rengøringsområder kan den efterfølgende opgaveløsning opleves mangelfuld, idet der er skåret kraftigt i rengøringspersonalet som skal udføre opgaverne. Såfremt kvalitetsniveauet falder kan der være risiko for et lavere hygiejneniveau og et dårligere indeklima. Udlicitering på vej-park området. Der vil være en del ekstra omkostninger for kommunen forbundet ved en udliciteringsproces. Mange af kommunens fysiske lokaliteter er af historiske årsager nedslidte. Fornyelsen af lokaliteterne indgår i dag i den almindelige drift i det omfang som økonomien tillader. Dette arbejde udføres i et tæt fagligt og praktisk samspil imellem de egentlige driftsopgaver og anlægsopgaverne inden for området for at få mest kvalitet for pengene. Ved et udbud af driftsområdet må der påregnes, at ekstern entreprenør løbende vil kræve en opretning af nedslidte anlæg førend driften heraf kan gennemføres til den krævede kvalitet. Dette kan give ekstraregninger udover den udbudte drift på ca. 25 til 30% af den årlige driftsudgift. Selve udliciteringsprocessen vil være en omfattende proces og kræve ny-opmåling, gennemgang og beskrivelser af områder, fornyelse og tilpasning af eksisterende driftsbeskrivelser. Etablering af udbudsmateriale vil samlet set være en omkostningstung opgave i størrelsesordenen 2-3 mio. kr. Samtidig må det forventes at administrationen belastes ekstraordinært i perioden hvor udbudsmaterialet skal udarbejdes. Det kan tage op til 2 år. Efterfølgende vil der skulle etableres en controllerfunktion. Erfaringerne fra andre kommuner viser at kontroldelen på vej og parkområdet typisk vil udløse et årsværk til kontrol for hver 5 mio. kr. der udføres som almindelig tilstandsdrift. Små og usikre gevinster ved udlicitering forskning på området. Forskning foretaget af Anvendt Kommunal Forskning (AKF)(2011) viser, at der generelt mangler dokumentation af effekten af pris og kvalitet når kommuner udliciterer driftsopgaver til private. Forskere fra AKF har systematisk indsamlet og gennemgået 4000 undersøgelser over 10 år mht. effekterne af udlicitering. Konklusionen er, at de dokumenterede økonomiske effekter generelt er betydeligt mindre end de ofte fremstilles. Analyser fra AKF viser, at der er meget små umiddelbare gevinster ved at udlicitere på de tekniske områder, som eks. veje og Side 4 af 5
rengøring. Og kun få analyser medregner omkostninger til selve udbudsforretningen, og det belyses heller ikke hvad konsekvenserne er for kvaliteten. Der mangler grundige analyser af de kvalitetsmæssige effekter. En besparelse på 10-15 % procent giver ingen mening i sig selv hvis ikke det kan påvises at kvaliteten er den samme. Derfor må man tage de rapporterede besparelser med forbehold (AKF / Ole Helby Petersen). Konklusion Udlicitering kan være et brugbart værktøj at bringe i spil for en kommune i forhold til at ffektivisere og modernisere egen drift. Tidligere opnåedes store besparelser ved at udlicitere de tekniske områder i stat og kommuner, men nyeste undersøgelser viser, at de økonomiske gevinster er stærkt aftagende, og der ikke som tidligere kan forventes besparelser ved at gennemføre udlicitering. Der vil være ekstraordinære omkostninger forbundet med selve udbudsprocessen, og efterfølgende etablering af controllerfunktioner. Samtidig vil der være usikkerhed forbundet ved at overlade driften til private selskaber.dette ses især indenfor rengøringsområdet. Nyeste eksempel er fra Halsnæs kommune hvor landets største rengøringsselskab har trukket sig fra kontrakten med kommunen (2016), idet selskabet ikke var i stand til at levere den aftalte kvalitet indenfor den aftalte beløbsramme. Albertslund kommunes egne driftsenheder har gennem de seneste 10 år gennemført store besparelser med minimale serviceforringelser. Via moderniseringer og strukturelle omlægninger er det lykkedes at effektivisere, og levere sikker og fleksibel drift til borgere og kommunale enheder. Det er ikke muligt at påvise eller afvise, at der kan være besparelser ved at udlicitere driftsområderne, men en umiddelbar økonomisk gevinst bør ses i sammenhæng med øvrige omkostninger og effekter. Side 5 af 5