Statsforvaltningens brev til en borger.

Statsforvaltningens brev til en borger. 07-12- 2010 Statsforvaltningen har den 18. august 2008 modtaget din henvendelse, hvor du klager over Faaborg-Midtfyn Kommunes besparelser på dagtilbudsområdet. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Statsforvaltningen finder, at Faaborg-Midtfyn Kommunes beslutning af 15. april 2008 om en generel rammereduktion på 2 procent, blandt andet på dagtilbudsområdet, og senere konkret udmøntet i blandt andet, at Bangsboklubberne skulle spare 50.000 kr. og indskrænkede åbningstider i daginstitutionerne, ikke var i strid med den dagældende lovgivning. Statsforvaltningen foretager ikke mere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund: Du har spurgt om, 1. Faaborg-Midtfyn Kommune kunne nedskære driftstilskuddet pr. barn i løbet af året, når dette ikke var blevet besluttet i forbindelse med budgetforhandlingerne? 2. kommunen lovligt kunne pålægge Bangsbo klubberne en besparelse på 75.000 kr.? 3. en udtalelse fra formanden for Børne- og Undervisningsudvalget i Faaborg-Midtfyn Kommune bragt i Fyens Stiftstidende, om at det vil være bøvlet at tage sagen op igen, og at kommunen mangler penge, var en tilstrækkelig begrundelse for ændringerne af tilskuddet pr. barn? TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV 10 6200 AABENRAA JOURNAL NR.: 2008-613/406 SAGSBEHANDLER: RHSOE DIREKTE TELEFON: 7256 7978 TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 EAN-NR. 5798000362291 SE-NR. 29 37 62 71 tilsynsyd@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-14.00 TORSDAG: 09.00-16.00 F REDAG: 09.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG-ONSDAG: 08.30-11.00 og 12.00-13.30 TORSDAG: 11.30-16.00 FREDAG: 08.30-12.30 4. udtalelser fra en juridisk fuldmægtig i Velfærdsministeriet bragt i Fyns Stiftstidende den 31. juli 2008, om at kommunen ikke kan regulere driftstilskuddet pr. barn i løbet af året, hvis det ikke er besluttet i forbindelse med

budgetforhandlingerne, var i overensstemmelse med lovgivningen? Du har oplyst, at nedskæringerne blandt andet betød, at åbningstiderne i daginstitutionerne med virkning fra den 1. august 2008 blev nedsat fra 52 timer til 50,25 timer pr. uge. Faaborg-Midtfyn Kommune har den 12. november 2008 afgivet følgende udtalelse: ( ) Baggrund: Primo marts 2008 konstaterer Stab Økonomi, at kommunens servicedriftsramme ved årets udgang vil være overskredet med kr. 23 mio., og at der i forhold til budgettet vil være et samlet merforbrug på kr. 32,4 mio. ved årets udgang. Daginstitutionerne drives efter Dagtilbudslovens bestemmelser, og dagtilbudsområdet bliver i forbindelse med kommunalbestyrelsens beslutning om generelt at reducere budgetterne med 2% pålagt at spare i alt kr. 2.583.000. Taksterne for forældrebetaling ændres ikke i denne forbindelse. Bangsboklubberne er en junior- og ungdomsklub, som er organisatorisk placeret i Ungdomsskolens regi, som en afdeling under Ungdomsskolen. Ungdomsskolen pålægges en samlet 2% - besparelse på kr. 349.000. Heraf beslutter ungdomsskoleinspektøren, at Bangsboklubberne skal reduceres med kr. 50.000. Sagsforløb: 1. Økonomiudvalget beslutter den 17. marts d.å. at ville indstille til kommunalbestyrelsen, at der gennemføres en reduktion på 2% på forskellige områder, såfremt budgetopfølgningen ultimo marts viser et overforbrug i samme størrelsesorden i forhold til budget og servicedriftsramme, som allerede konstateret. Såvel dagtilbud som Bangsboklubberne under Ungdomsskolen er omfattet af disse generelle rammebesparelser. De 3 dagplejeinstitutioner friholdes for en reduktion. 2. Kommunaldirektøren bemyndiges samtidig til at udmelde en fastfrysning af de foreslåede rammebesparelser indtil en endelig beslutning træffes i Kommunalbestyrelsen. 3. Kommunalbestyrelsen stadfæstede den 17. april 2008 [rettelig 15. april 2008, statsforvaltningens tilføjelse] Økonomiudvalgets varsling, og at det er de enkelte fagudvalg, der skal godkende den konkrete udmøntning af besparelsen. SIDE 2

4. Børne- og Undervisningsudvalget besluttede den 14. maj 2008, at en del af besparelserne på dagtilbudsområdet skulle gennemføres ved at åbningstiden nedsættes fra 52 timer pr. uge til 50,25 timer pr. uge, og at den pulje, der er afsat til at imødekomme forældres ønske om ekstraordinær lang åbningstid, forhøjes med 1 stilling. 5. Kommunalbestyrelsen godkendte den 10. juni 2008 ændringen af åbningstiden og forhøjelsen af puljen til ekstraordinær lang åbningstid. Vedrørende dagtilbudsområdet Faaborg-Midtfyn Kommunes synspunkt: Kommunen er stillet i en situation, hvor 3 regelsæt er i modstrid med hinanden: 1. Dagtilbudsloven, 31, hvori fastslås, at forældrebetalingen fastsættes for ét regnskabsår ad gangen og højst må udgøre 25% af bruttodriftsudgifterne. 2. Lov om kommunernes styrelse, 40, hvori fastslås, at en kommune ikke må afholde udgifter, hvor for der ikke er budgetmæssig dækning, samt at kommunalbestyrelsen gennem tillægsbevillinger forud skal sikre budgetmæssig dækning, før en udgift afholdes. 3. KL s aftale med Finansministeriet om at kommunerne ikke må overskride den for kommunen angivne servicedriftsramme. Ad 1: Faaborg-Midtfyn Kommune har inden for regnskabsåret givet tillægsbevillinger til Dagtilbud: Tilført fra barselspulje 756.000 kr. Udmøntning vedr. højere lønstigning, beregnet til kr. 1.283.000 Forventet overførsel fra barselspulje for resten af året 2008 på kr. 340.000. Tillægsbevillinger der ikke skyldes ændringer i børnetallet på samlet kr. 256.000. I alt er der givet tillægsbevillinger for daginstitutionsområdet på kr. 2.635.000. Disse udgifter er der ikke beregnet forældrebetaling af. Da summen af positive tillægsbevillinger overstiger beløbet for 2% - besparelsen (kr. 52.000), finder kommunen, at der ikke er rykket ved, at forældrebetalingen højst udgør 25% af den budgetterede bruttodrift. Iflg. Dagtilbudsloven må der i yderste konsekvens hverken gives positive eller negative tillægsbevillinger, hvilket bringer Dagtilbudsloven i modsætning til Lov om kommunernes styrelse, idet den indskrænker kommunalbestyrelsens handlemuligheder på dette område. Ad 2: Faaborg-Midtfyn Kommune har tilstræbt at overholde den kommunale styrelseslov gennem tilpasning af udgifter til det SIDE 3

budgetmæssige grundlag, dels ved positive tillægsbevillinger, dels ved besparelser. Hvis disse handlemuligheder ikke kan bruges, jf. Dagtilbudsloven, i forhold til så stor en sektor som dagtilbudsområdet, vil det give ganske voldsomme driftsomlægninger på kommunens aktiviteter. Dels vil der være institutioner, der ikke har mulighed for at leve op til de fastsatte servicemål, dels vil regnskabsoverskridelser skulle finansieres af kommunens øvrige driftsområder og medføre instabilitet for disse. Hvis merudgifter i forhold til budgettet ikke kan dækkes ind i form af tillægsbevillinger, tvinges kommunalbestyrelsen til at overtræde den kommunale styrelseslov, idet den er vidende om, at den har driftsområder, der ikke er budgetmæssig dækning for. Ad 3: Såfremt kommunen overskrider den udstukne servicedriftsramme, vil kommunen blive ramt af sanktion i det efterfølgende regnskabsår, hvor et beløb svarende til overskridelsen skal finansieres. Alt andet lige vil kommunalbestyrelsen være nødt til at sænke serviceniveauet med det dobbelte, da der ikke vil være plads inden for servicerammen. Overskridelsen er netop fremkommet ved, at den ordinære drift overskrider rammen. Det skønnes ikke rimeligt, at borgerne på den måde skal påføres en så meget ringere kommunal service, når kommunen i øvrigt ville kunne have undgået det. Faaborg-Midtfyn Kommune vil ikke kunne agere korrekt i forhold til disse 3 regelsæt og er således sat i et dilemma, der ingen løsning har. Der er så vidt vides ikke truffet nogle præcedensgivende afgørelser om, hvilket regelsæt, der har forrang i forhold til de øvrige. Kommunen fastholder derfor, at den har udvist ansvarlighed i forhold til borgerne ved at gennemføre såvel positive tillægsbevillinger som besparelser. Vedr. Bangsboklubberne Faaborg-Midtfyn Kommunes synspunkt: Bangsboklubberne er en afdeling af den kommunale ungdomsskole. Ungdomsskolen er ved kommunalbestyrelsens beslutning af 17. april d.å. [rettelig 15. april d.å., statsforvaltningens tilføjelse] pålagt en samlet besparelse på kr. 349.000. Jf. retningslinierne i Faaborg-Midtfyn Kommune er det lederen af en institution, der inden for eget budgetområde selv disponerer de afsatte resurser. I dette tilfælde har ungdomsskoleinspektøren i samråd med den lokale klubleder aftalt, at Bangsboklubberne skal bære en andel af ungdomsskolens samlede pålagte besparelse på kr. 50.000; og ikke som anført kr. 75.000. SIDE 4

Faaborg-Midtfyn Kommune finder den anvendte fremgangsmåde korrekt og i overensstemmelse med gældende praksis og beslutninger. ( ) Resultatet af kommunens handlemåde er således, at man har øget udgifterne på visse områder inden for Dagtilbud og reduceret udgifterne på andre områder. Det skal konstateres, at kommunen har øget driftsudgifterne med netto 52.000 kr. Det er kommunens hensigt at undlade at foretage en yderligere reduktion (52.000 kr.) i daginstitutionernes budgetter. Denne besvarelse er godkendt af Kommunalbestyrelsen i møde den 11. november 2008. ( ) Statsforvaltningens udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009, senest ændret ved 1, i lov nr. 1515 af 27. december 2009). Det falder udenfor statsforvaltningens beføjelser at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet indenfor de rammer lovgivningen sætter. Tilsynet omfatter ikke spørgsmål om hensigtsmæssighed, herunder sagsbehandlingens tilrettelæggelse eller sagsbehandlingstiden i det omfang sådanne spørgsmål ikke er reguleret i lovgivningen. Statsforvaltningen fører ikke tilsyn med, hvad kommunalpolitikere måtte udtale i pressen, og statsforvaltningen fører heller ikke tilsyn med ansatte i staten. Det fremgår af 40 i styrelsesloven, at årsbudgettet blandt andet har en finansiel og en bevillingsmæssig funktion. Den finansielle funktion består i, at årsbudgettet i den form, hvori det endeligt er vedtaget i kommunalbestyrelsen, afgiver den bindende regel for størrelsen af næste års kommunale skatteudskrivning. Det er det samlede årsbudget med drift, anlæg og finansielle poster, der danner grundlag for størrelsen af næste års kommunale skatteudskrivning. Ved årsbudgettets vedtagelse vil kommunalbestyrelsen således have foretaget en samlet vurdering af de forskellige drifts-, anlægs- og kapitaludgifter og have truffet beslutning om den finansielle dækning af de samlede udgifter på årsbudgettet. Den bevillingsmæssige SIDE 5

funktion består i, at kommunalbestyrelsen gennem det vedtagne budget opstiller rammer for næste års forvaltning, - rammer som kun kommunalbestyrelsen selv kan ændre. Det er som bevillingsmyndighed, at kommunalbestyrelsen har det stærkeste styringsmiddel. Det kommunale budget er således kernen i hele styringen af de kommunale aktiviteter, idet budgettet er det primære instrument til løsning af kommunens planlægnings- og prioriteringsopgaver. Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2010, side 304f, og Preben Espersen, Kommunal Bevillingsret, 1987, side 22. Der skal være balance mellem indtægter og udgifter på årsbudgettet, jf. 3, stk. 1 i dagældende bekendtgørelse nr. 217 af 31. marts 2008 om kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revision m.v. Balancen tilvejebringes ved forhøjelse eller nedsættelse af den kommunale indkomstskat, medmindre kommunalbestyrelsen vedtager at tilvejebringe balancen på anden måde. Dette kan for eksempel ske ved en beslutning om, at kassebeholdningen skal reduceres, eller at en eventuel låneadgang skal udnyttes. Kommunalbestyrelsen kan også opnå ligevægt mellem indtægter og udgifter ved at beslutte en nedsættelse af udgifterne. Budgettet skal udformes så realistisk som muligt, det vil sige budgettet skal være udtryk for det bedste mulige skøn over det kommende års udgifter og indtægter. Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2010, side 284 f. Samtlige kommunale udgifter skal som udgangspunkt finansieres under ét af samtlige indtægter (centraliseringsprincippet). Kommunalbestyrelsen skal således stå frit i sin udgiftsprioritering og ikke være påvirket af, hvilke typer indtægter der indgår i den samlede finansiering. For at kommunalbestyrelsen kan have det bedst mulige grundlag for at foretage en økonomisk prioritering, skal budgettet opstilles efter bruttoposteringsprincippet, det vil sige, at udgifter og indtægter skal opføres og specificeres hver for sig i budgettet. Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2010, side 287. Bestemmelsen i 40, stk. 2, 1. punktum er ikke til hinder for, at kommunalbestyrelsen ved sin bevillingsafgivelse anvender bevillingsrammer, der overlader kompetencen og ansvar for bevillingernes anvendelse og overholdelse til økonomiudvalget eller de stående udvalg og eventuelt videre til de udførende led i de kommunale forvaltninger. Spørgsmålet om vedtagelse af kommunens budget, herunder også besparelser, og en senere konkret udmøntning af sådanne, er et spørgsmål om vedtagelse af kommunens generelle serviceniveau. SIDE 6

Efter 31, i dagældende Lov om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge (dagtilbudsloven lov nr. 501 af 6. juni 2007) skal kommunen give forældre et tilskud pr. barn til brug for dagtilbud. Tilskuddet skal udgøre mindst 75 procent og forældrenes egenbetaling højst 25 procent af de budgetterede bruttoudgifter ved ophold i dagtilbud bortset fra ejendomsudgifter, herunder husleje og vedligeholdelse. Tilskud og egenbetaling fastsættes for et regnskabsår ad gangen på grundlag af dagtilbuddenes vedtagne budgetter. Det følger af Velfærdsministeriets dagældende vejledning nr. 26 af 26. maj 2008 om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud 2008, punkt 12.1 at den samlede pris for en plads i et dagtilbud som udgangspunkt sker dels ved et tilskud fra kommunalbestyrelsen og dels ved en egenbetaling for forældrene. Forældrebetalingen for dagtilbud kan ikke reguleres som følge af en eventuel forskel mellem budgetterede og faktiske udgifter. Der er derfor ikke adgang til at ændre forældrebetalingen, hverken i nedadgående eller opadgående retning i løbet af et regnskabsår, jf. dagældende dagtilbudsvejledning, punkt 12.1.2.3. En undtagelse hertil er dog, at kommunalbestyrelsen allerede ved fastlæggelsen af forældrebetaling og tilskud for et nyt regnskabsår kan beslutte ændringer i forældrebetalingen i løbet af året, jf. dagældende dagtilbudsvejledning, punkt 12.1.2.3. Dagtilbudsloven og dagtilbudsbekendtgørelsen gør endeligt op med reglerne for fastsættelse af forældrebetalingen. Betalingsreglerne sætter den øvre grænse for, hvad en kommune kan opkræve i forældrebetaling, og den kan ikke fraviges, uanset om forældrene frivilligt måtte ønske at betale mere. Udgangspunktet er således, at der ikke kan opkræves ekstrabetaling fra forældrene, jf. dagældende dagtilbudsvejledning, punkt 12.1.2.4. Efter 71, i daggældende dagtilbudslov skal kommunen give forældre et tilskud pr. barn til brug for klubtilbud. Kommunens tilskud skal udgøre mindst 80 procent og forældrenes egenbetaling højst 20 procent af de budgetterede bruttoudgifter ved ophold i klubtilbud m.v. bortset fra materialer og forplejning samt ejendomsudgifter, herunder husleje og vedligeholdelse. Tilskud og egenbetaling fastsættes af kommunalbestyrelsen på grundlag af klubtilbuddenes vedtagne budgetter. Tilskuddet og forældrenes egenbetaling for klubtilbud kan fastsættes og ændres løbende henover året, jf. dagældende dagtilbudsvejledning, punkt 30.1. SIDE 7

Dagældende dagtilbudslov regulerer ikke spørgsmålet om ændring i budgettet i løbet af året. Spørgsmålet om åbningstider i daginstitutioner fastlægges heller ikke af dagtilbudsloven, jf. dagældende dagtilbudsvejledning, punkt 9.3. Statsforvaltningen kan konstatere, at Faaborg-Midtfyn Kommunes kommunalbestyrelse den 15. april 2008 besluttede generelt at reducere budgetterne med 2 procent, herunder også på daginstitutionerne, der blev drevet efter dagtilbudslovens bestemmelser, fordi kommunen i marts 2008 konstaterede, at servicerammen ville blive overskredet med 23 mio. kr., og at der uden besparelser ved årets udgang ville være et samlet merforbrug på 32,4 mio. kr. Af finansloven for 2008 fulgte, at kommunerne risikerede modregning i 2009-bloktilskuddet, hvis 2008-budgetterne blev overskredet. Statsforvaltningen har noteret sig, at Faaborg-Midtfyn Kommune ikke ændrede forældrenes egenbetaling på dagtilbud eller klubtilbud i forbindelse med beslutningen om en 2 procent besparelse på dagtilbudsområdet. Statsforvaltningen finder ingen anledning til at antage, at Faaborg-Midtfyn Kommunes vedtagelse af en besparelse på dagtilbudsområdet på 2 procent, blandt andet udmøntet i, at Bangsboklubberne skulle spare 50.000 kr. og indskrænkede åbningstider i daginstitutionerne, skulle være i strid med den dagældende lovgivning. Begrundelsen er, at det er forudsat i den kommunale styrelseslovgivning, at kommunalbestyrelsen skal foretage en økonomisk prioritering, der kommer til udtryk i det kommende års vedtagne budget, og at kommunen skal stå frit i sin udgiftsprioritering under forudsætning af, at lovgivningen ikke i øvrigt er til hinder herfor. Som nævnt regulerede den dagældende dagtilbudslov hverken spørgsmålet om ændring i budgettet i løbet af året eller daginstitutionernes åbningstider, og dagtilbudsloven kan derfor ikke anses for at være til hinder for, at en kommune i overensstemmelse med den almindelige regulering af de kommunaløkonomiske forhold foretager justeringer i forhold til årsbudgettet også på daginstitutionsområdet herunder hensyn til blandt andet lønudvikling og børnetal. Da din henvendelse i øvrigt ikke giver anledning til at antage, at regler, hvis overholdelse påses af det kommunale SIDE 8

tilsyn, er tilsidesat, foretager statsforvaltningen ikke yderligere i sagen. I øvrigt: Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet. (www.statsforvaltning.dk) Kopi af dette brev er sendt til Faaborg-Midtfyn Kommune. Med venlig hilsen Ninna Würtzen Direktør /Rikke Hinrichsen fuldmægtig SIDE 9