Statsforvaltningens brev til en advokat 2016-31278 Dato: 10-10-2016 Tilsynet Henvendelse vedrørende Region Syddanmark om aktindsigt Du har den 6. april 2016 meddelt Region Syddanmark, at du ønsker at klage over regionens afgørelse af 23. december 2016 om afslag på aktindsigt i oplysninger i dele af regionens kreditorregister. Region Syddanmark har på foranledning af din klage den 13. april 2016 indbragt sagen for Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Statsforvaltningen har, på baggrund af Region Syddanmarks oplysninger om, at den database, der indeholder oplysninger om regionens regnskabsoplysninger omfatter omkring 50.000 kreditorer og at det af tekniske årsager ikke er muligt at sondre imellem de forskellige kreditortyper, ikke på det foreliggende grundlag fundet anledning til at tilsidesætte Region Syddanmarks oplysninger om, at et udtræk af og sammenstilling samt anonymisering af de omhandlede oplysninger ikke kan foretages ved få og enkle kommandoer. Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2016-31278 SAGSBEHANDLER: Merete Paasch Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagens oplysninger, at [X] ved henvendelse af 10. juni 2015 til Region Syddanmark har anmodet om aktindsigt i følgende: [X] begærer hermed om aktindsigt i følgende oplysninger for regnskabsårene 2013 og 2014: - Firmanavn på alle regionens eksterne leverandører. Med eksterne leverandører menes virksomheder, der har sendt en faktura til jeres region i et af ovenstående regnskabsår. 1
- Udover firmanavn ønskes følgende oplysninger om hver leverandør: - cvr.nr. - den samlede fakturaværdi fordelt pr. regnskabsår (med angivelse af hvorvidt beløbet er inkl. eller ekskl. moms.) Region Syddanmarks har ved afgørelse af 12. juni 2015 med henvisning til offentlighedslovens 11, meddelt dig afslag på din anmodning om aktindsigt med følgende begrundelse: [ ] Vi anser anmodningen som en begæring om aktindsigt i en del af regionens kreditorregister, som er den database, der rummer de pågældende regnskabsoplysninger. [ ] Vores system indeholder op mod 50.000 kreditorer og heriblandt er der både leverandører, offentlige myndigheder, borgere, ansatte samt støtteberettigede tilskudsmodtagere eller foreninger. Vores regnskabssystem er indrettet således, at systemet teknisk set ikke kan sondre mellem de forskellige kreditortyper. Vi kan desværre derfor ikke foretage de omhandlende dataudtræk ved få og enkle kommandoer.[ ] Ved e-mail af 1. juli 2015 har [X] opfordret regionen til at indgå i dialog omkring udlevering af oplysningerne særligt under henvisning til, at det er lykkedes et antal andre kommuner at udlevere tilsvarende oplysninger til [X]. Region Syddanmark har herefter ved e-mail af 2. juli 2015 fastholdt afgørelsen om afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens 11. [X] har ved et brev af 22. december 2016 til Region Syddanmark igen opfordret regionen til at indgå i en dialog med [X] med henblik på at få de pågældende oplysninger udleveret. [X] oplyser i den forbindelse, at oplysninger tilsvarende de i denne sag omhandlede er blevet meddelt fra 93 kommuner, som alle har kunne foretage udtrækket på kort tid. Sammen med brevet har [X] vedlagt en guide, der er tænkt som en hjælp til hvordan oplysningerne på lettest mulige måde kan udtrækkes. Region Syddanmark har ved e-mail af 23. december 2015 fastholdt afgørelsen af 12. juni 2015 med følgende uddybende begrundelse: [ ] Som hovedregel kan der alene meddeles aktindsigt, hvis der er tale om en sag hos myndigheden. [ ] Region Syddanmark har ikke oprettet en sag/sager, som vedrører det af aktindsigtsbegæringen anførte. 2
Det er heller ikke muligt at identificere sager ud fra aktindsigtsbegæringens oplysninger, jfr. offentlighedslovens 9, stk. 1, nr. 1, eller ud fra et tema, jfr. offentlighedslovens 9, stk. 1 nr. 2. [ ] Der foreligger således ikke, ud fra det i aktindsigtsbegæringen anførte, en sag der kan begæres aktindsigt i, jfr. 7 i offentlighedsloven. Som følge heraf er vurdering af ressourceforbrug i henhold til reglerne i 9, stk. 2 umiddelbart ikke relevant. Den tidligere nævnte særregel om udtræk fra databaser, som blev indført ved den nye offentlighedslov, som trådte i kraft 1. januar 2014, er en undtagelse, som specifikt vedrører databaser. Der er tale om en særregel, som ikke vedrører de ovennævnte almindelige regler om aktindsigt i sager (dokumenter og oplysningsindførsler i journaler). Af 10 i offentlighedsloven fremgår, at retten til aktindsigt ikke omfatter databaser. Som nævnt tidligere fremgår det dog i offentlighedslovens 11, at: 11. Enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Såfremt oplysningerne er omfattet af 19-35, gælder sammenstillingsretten kun, hvis de hensyn, der er nævnt i disse bestemmelser, kan tilgodeses gennem anonymisering el.lign., der kan foretages ved få og enkle kommandoer. Retten til at få foretaget en sammenstilling gælder ikke, hvis oplysningerne allerede er offentliggjort i egnet form eller format. Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder ikke anvendelse med hensyn til personoplysninger omfattet af 10 i lov om behandling af personoplysninger. Det er regionens opfattelse, at der med få og enkle kommandoer må forstås kommandoer, som kan foretages umiddelbart i databasen, - dvs. i regnskabssystemet. Der kan således ikke være tale om, at der f.eks. skal foretages ny selvstændig programmering eller eksportering af hele databasen med henblik på behandling i andre applikationer, som f.eks. i Excel eller lignende. Udtrækket skal være muligt at foretage fra databasen med få og enkle kommandoer. Vores regnskabssystem indeholder, som tidligere nævnt, op mod 50.000 kreditorer bestående af både private leverandører, offentlige myndigheder, borgere, ansatte samt støtteberettigede tilskudsmodtagere eller foreninger. Da det ønskede udtræk fra regionens kreditordatabase ikke er mulig med få og enkle kommandoer, fastholdes afslag på aktindsigt, jfr. mail fra Region Syddanmark af 12. juni 2015, med ovennævnte supplerende begrundelse. Du har den 6. april 2016 på vegne af [X] meddelt Region Syddanmark, at du ønsker at påklage regionens afgørelse af 23. december 2015 om afslag på aktindsigt. 3
Du har i klagen blandt andet anført følgende: [ ] Regionen har med hjemmel i offentlighedslovens 11, stk. 1, begrundet afslaget med at udtrækket af de efterspurgte oplysninger ikke kan ske med "få og enkle kommandoer". Det følger af lovforslaget til offentlighedsloven, at der med "få og enkle kommandoer" menes uden et væsentligt brug af ressourcer, og at der i denne vurdering skal lægges vægt på, hvor lang tid sammenstillingen (og en eventuel anonymisering) vil tage, herunder hvor kompliceret den er. Det er min opfattelse, at de oplysninger, som min klient ønsker aktindsigt i, kan udtrækkes ved få og enkle kommandoer, og at oplysninger omfattet af offentlighedslovens 30 let kan anonymiseres. I forhold til anonymisering af eksempelvis cpr-numre kan dette illustreres ved den billedguide, som var vedlagt anmodningen om aktindsigt, og som er vedlagt nærværende klage. Det skal dertil tilføjes, at kommunerne og andre regioner i forbindelse med en tilsvarende aktindsigtsanmodning fra min klient har udleveret de efterspurgte oplysninger, hvorfor jeg antager, at udtrækket af oplysningerne kan ske med få og enkle kommandoer. Jeg anerkender, at der kan være forskelle i de enkelte kommuner og regioners regnskabssystemer og øvrige databaser, men der kan næppe være så store forskelle i Region Syddanmarks regnskabssystem i forhold til kommunerne og øvrige regioner, at udtrækket ikke kan ske uden et væsentligt ressourceforbrug for Region Syddanmark. Regionen har i sit afslag således ikke angivet nærmere specifikke forhold ved regionens regnskabssystem der sandsynliggør, at neltrækket ikke kan foretages med få og enkle kommandoer i deres regnskabssystem På denne baggrund er det min vurdering, at regionen efter offentlighedslovens 11, stk. 1, har pligt til at udlevere de i aktindsigtsanmodningen omfattede oplysninger. Jeg skal derfor anmode om, at sagen genoptages til fornyet behandling, og at min klients aktindsigtsanmodning efterkommes. Region Syddanmark har ved e-mail af 13. april 2016 oversendt sagen til Statsforvaltningen og meddelt, at afgørelsen af 23. december 2016 fastholdes. Regionen har supplerende oplyst, at en imødekommelse af anmodningen om aktindsigt vil forudsætte, at der udarbejdes særlige kommandoer, heriblandt at oplysningerne eksporteres til Excel med henblik på en videre bearbejdning. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse 4
Udgangspunktet om retten til aktindsigt fremgår af 7 i lov nr. 606 af 12. december 2013 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven). Det følger heraf, at enhver kan anmode om aktindsigt i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed som led i administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed. Efter offentlighedslovens 11, stk. 1, kan enhver forlange, at en forvaltningsmyndighed udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Bestemmelsen blev indsat i offentlighedsloven ved lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 til lov om offentlighed i forvaltningen som en af de ændringer, der tilsigtede at udbygge princippet om åbenhed i den offentlige forvaltning (lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.3.1.2). I de specielle bemærkninger til bestemmelsen i forarbejderne er bl.a. anført følgende: Bestemmelsen, der er ny, fastsætter i stk. 1 en ret for offentligheden til under visse betingelser at kræve, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af oplysninger i myndighedens databaser, som myndigheden ikke allerede har foretaget. Der er således tale om, at myndighederne i modsætning til, hvad der følger af den gældende lov i et vist omfang forpligtes til at udarbejde dokumenter, der ikke allerede foreligger, jf. herom bemærkningerne til 7, stk. 1, samt betænkningens kapitel 10, pkt. 5 (side 324 ff.), og kapitel 11, pkt. 22 (side 355). Det er en betingelse for, at offentligheden kan kræve en sammenstilling, at der er tale om allerede foreliggende oplysninger i myndighedens databaser. Det kan således ikke kræves, at en myndighed tilvejebringer (nye) oplysninger med henblik på at foretage en efterfølgende sammenstilling af oplysningerne. Hvis de oplysninger, der ønskes sammenstillet, er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i 19-35, følger det af bestemmelsens 2. pkt., at sammenstillingsretten kun gælder, hvis de hensyn, der er nævnt i disse bestemmelser (eller følger af bestemmelserne), kan tilgodeses gennem anonymisering eller lignende. Det gælder f.eks., hvis de oplysninger, der anmodes om at få sammenstillet, er omfattet af lovforslagets 30, nr. 1, der undtager oplysninger om enkeltpersoners private forhold fra retten til aktindsigt. Det er i den forbindelse en betingelse, at sammenstillingen og anonymiseringen m.v. for en samlet betragtning kan foretages ved få og enkle kommandoer, jf. om dette udtryk nedenfor. Herudover er det en betingelse, at en eventuel anonymisering m.v. er tilstrækkelig effektiv. Der henvises herom til betænkningens kapitel 11, pkt. 4.3.1 (side 370 ff.), og kapitel 17, pkt. 5.2.2 (side 703 ff.). [ ] Offentlighedslovens 11 bygger på Offentlighedskommissionens betænkning 1510/2009 om offentlighedsloven. Det fremgår af denne betænkning, kapitel 11. punkt 4.3.1, side (371-373), at vurderingen af om betingelsen om enkle kommandoer er opfyldt, vil skulle foretages i lyset af de databasesystemer, som den enkelte forvaltningsmyndighed gør brug af. Der skal i forhold til hvorvidt en sammenstilling kan foretages ved få og enkle kommandoer, foretages en helhedsvurdering i forhold til den fremsatte anmodning, og den aktindsigtssøgende kan ikke kræve, 5
at vedkommende forvaltningsmyndighed foretager et stort antal forskellige sammenstillinger, selv om sammenstillingerne hver især kan foretages ved enkle kommandoer. Endvidere fremgår det, at i det omfang en sammenstilling og en eventuel anonymisering - ikke vil kunne foretages inden for kort tid eller vil kræve indhentelse af særlig faglig ekspertise, vil forvaltningsmyndigheden således ikke være forpligtet til at foretage sammenstillingen, idet betingelsen om enkle kommandoer ikke vil være opfyldt. Region Syddanmark har som begrundelse for at afslå anmodningen om aktindsigt henvist til, at sammenstillingen af oplysningerne kun kan foretages såfremt hele databasen, der indeholder op til 50.000 kreditorer, overføres til viderebehandling i et andet program. Statsforvaltningen har, på baggrund af Region Syddanmarks oplysninger om, at den database, der indeholder oplysninger om regionens regnskabsoplysninger omfatter omkring 50.000 kreditorer og at det af tekniske årsager ikke er muligt at sondre imellem de forskellige kreditortyper, ikke på det foreliggende grundlag fundet anledning til at tilsidesætte Region Syddanmarks oplysninger om, at et udtræk af og sammenstilling samt anonymisering af de omhandlede oplysninger ikke kan foretages ved få og enkle kommandoer. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at det er de enkelte forvaltningsmyndigheders databasesystemer, der ligger til grund for vurderingen af om betingelsen enkle kommandoer er opfyldt, samt at det ud fra en helhedsvurdering er en betingelse, at såvel sammenstillingen som anonymiseringen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Region Syddanmark. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Merete Paasch 6