September 2010 EVALUERING af arbejdsevnemetoden
INDHOLD 1. Baggrund og formål 5 2. Resultater og anbefalinger 7 3. Indledning 13 3.1. Formålet med arbejdsevnemetoden...14 3.2. Formålet med denne evaluering...15 3.3. Undersøgelsens metode...15 4. Beskrivelse af de evaluerede ressourceprofiler 17 5. Er der fokus på ressourcer og muligheder eller på begrænsninger? 22 5.1. Fokus på ressourcer eller barrierer?...22 5.2. Er der fokus på ressourcer i ressourceprofilens tolv elementer?...24 5.3. Særligt om elementet Helbred...26 5.4. Sagsbehandlerne om forholdet mellem ressourcer og barrierer i ressourceprofilen...27 5.5. Samlet vurdering...28 6. Er der en klar målsætning og udvikling i sagsbehandlingen? 30 6.1. Er der mål og målsætninger i ressourceprofilerne?...30 6.2. Afspejler ressourceprofilerne, at der er progression i sagerne?...31 6.3. Samlet vurdering af i hvilken grad ressourceprofilerne fremmer målsætning og udvikling...33 7. Er der fokus på job i ressourceprofilerne? 35 7.1. Hvordan er der fokus på job?...36 7.2. Samlet vurdering...37 8. Er der fokus på at reducere eller fjerne barrierer? 39 8.1. Helbredsmæssige barrierer...39-2 -
8.2 Personlige og sociale barrierer...40 8.3. Parallel indsats?...40 8.4. Tidlig indsats?...41 8.5. Samlet vurdering...41 9. Samspil mellem sagsbehandler og borger? 42 9.1. Samspillet, som det fremstår af gennemgangen af ressourceprofilerne...42 9.2. Sagsbehandleres og borgerens oplevelse af samspillet...43 9.3. Samlet vurdering...45 10. Samspil mellem sagsbehandlere og samarbejdspartnere 46 10.1. Det faktiske samarbejde...46 11. Arbejdsevnemetoden anvendelse i relation til revalidering 49 12. Sagsbehandlernes vurdering af arbejdsevnemetoden 51 12.1. Sagsbehandlerne om arbejdsevnemetoden i teori og praksis...51 12.2. Sagsbehandlerne om det er lykkedes at fokusere på ressourcer frem for barrierer...52 12.3. Sagsbehandlernes vurdering af ressourceprofilens praktiske udformning og brug. 54 12.4. Samlet vurdering...56 13. Generelle overvejelser over fundamentet for Arbejdsevnemetoden 57 13.1. Sammenhængen mellem arbejdsevnemetoden og forsørgelsesgrundlaget...57 13.2. Metodens teoretiske fundament...57 13.3. Metodens etiske fundament...58 Bilag A. Metode og Datagrundlag 60 A.1. Medvirkende kommuner...60 A 2. Medvirkende borgere i sagsgennemgangen...61 A.3. Medvirkende borgere i de kvalitative interviews...67 A.4. Medvirkende samarbejdspartnere...70 A.5. Samspil med fleksjobanalysen...71-3 -
Bilag B. Kort beskrivelse af indholdet i Arbejds evnemetoden 72 B.1. Ressourceprofilens enkelte elementer...74 Bilag C. Resultater fordelt på kommuner, køn, alder og sagsudfald 76 C.1. Er der fokus på ressourcer eller barrierer?...76 C.2. Er der en rød tråd i ressourceprofilerne?...78 C.3. Har borgeren været inddraget?...81-4 -
1. BAGGRUND OG FORMÅL I forbindelse med regeringens handlingsplan om sygefravær blev det foreslået, at jobcentrenes beskæftigelsesrettede indsats og brug af Arbejdsevnemetoden skal evalueres og videreudvikles. Arbejdsmarkedsstyrelsen har derfor bedt DISCUS udarbejde en evaluering af arbejdsevnemetoden. Formålet med denne evaluering er at undersøge i hvilket omfang Arbejdsevnemetoden, sådan som den anvendes i praksis, bidrager til at understøtte og dokumentere en systematisk, aktiv og progressivt fremadskridende indsats, samt i hvilket omfang metoden, som den anvendes, modvirker at mennesker med mulighed for aktuel eller fremtidig (gen)indtræden på arbejdsmarkedet tildeles permanente ydelser. Evalueringen er integreret med Fleksjobanalysen 2010, hvad angår valg af medvirkende kommuner så de samme kommuner indgår både i Fleksjobanalysen 2010 og i Evaluering af Arbejdsevnemetoden. Arbejdsevnemetoden blev indført som generel og systematisk metode i forbindelse med førtidspensionsreformen pr. 1. januar 2003. Ændringerne var udtryk for en fortsættelse og udvidelse af aktivlinien i socialpolitikken. Med indførelsen af arbejdsevnebegrebet som tilkendelseskriterium også på førtidspensionsområdet fik den aktive indsats i enhver henseende fortrinsret frem for den passive forsørgelse. Arbejdsevnemetoden skal anvendes, når jobcentret påbegynder og behandler sager om revalidering, fleksjob og førtidspension. Metoden skal også anvendes i sygedagpengesager, bl.a. ved forlængelse af sygedagpenge efter 52 uger. Arbejdsevnemetoden er en metode til beskrivelse, vurdering og udvikling af arbejdsevnen. Ressourceprofilen er grundstammen i arbejdsevnemetoden og beskriver borgerens ressourcer. Den grundlæggende tanke med at indføre arbejdsevnemetoden var, at der skulle ske et værdiskifte fra fokus på borgerens begrænsninger, til fokus på borgeres ressourcer. Der skulle i forhold til alle målgrupper tænkes i muligheder frem for barrierer. Med værdiskiftet flyttes fokus væk fra beskrivelser af borgerens problemer og begrænsede handlemuligheder. I stedet fokuseres på, hvad borgeren stadig kan eller kan bringes til at kunne, når de samlede ressourcer og udviklingsmuligheder tages i betragtning. 1 Der blev i forbindelse med implementeringen af metoden gennemført en omfattende uddannelsesindsats, primært for de sagsbehandlere i kommuner, Det sociale Nævn og Ankestyrelsen, der skal anvende metoden. Ca. 4.800 personer har deltaget. DISCUS har for Arbejdsmarkedsstyrelsen evalueret, om arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen, her godt 8 år efter implementeringen, anvendes og fungerer efter hensigten. I forbindelse med evalueringen er der foretaget en gennemgang af i alt 108 ressourceprofiler fra 11 kommuner repræsentativt fordelt over hele landet. Der er endvidere gennemført 1 Uddrag fra pjece til læger om arbejdsevnemetoden, 2003-5 -
kvalitative interviews med 17 borgere og deres sagsbehandlere, hvor arbejdsevnemetoden har været anvendt i forbindelse med sagsbehandlingen, ligesom der er gennemført interviews med en række samarbejdsparter med relation til de enkelte sager. Endvidere er der i forbindelse med den samtidigt gennemførte analyse af fleksjob, gennemført interviews med grupper af henholdsvis ledere og medarbejdere i de 11 kommuner om bl.a. deres anvendelse og vurdering af arbejdsevnemetoden i relation til fleksjobsager. Det skal understreges, at evalueringen alene omfatter kommunernes anvendelse af arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen ikke kommunernes sagsbehandling af den enkelte borger i sin helhed. Ligeledes er evalueringen ikke en evaluering af de bagvedliggende mål eller hensigter med arbejdsevnemetoden, men alene af hvordan metoden udfolder sig i praksis. Evalueringen er gennemført således, at en række helt centrale målsætninger formuleret ved introduktionen af arbejdsevnemetoden i 2003 er beskrevet. Herefter er det undersøgt, om de oprindelige målsætninger med arbejdsevnemetoden er indfriet. De centrale målsætninger er: 1. Fokus på ressourcer frem for begrænsninger. Dette er reformens helt overordnede målsætning, det værdiskift der skulle etableres 2. Fokus på at skabe en målrettet udvikling for den enkelte borger 3. Fokus på job og afprøvning af muligheder på arbejdsmarkedet 4. Hurtig afhjælpning af barrierer i forbindelse med sygdom eller sociale forhold 5. Fokus på, at borgeren får ejerskab til sin sag ved at spille en aktiv rolle gennem dialog med sagsbehandleren. - 6 -
2. RESULTATER OG ANBEFALINGER Hvad har ressourceprofilen fokus på? Rent kvantitativt - opgjort i sidetal - fylder barrierer og sygdomshistorier typisk mellem 75-90 pct. af de gennemgåede ressourceprofiler. En ressourceprofil på 15 sider består således ofte af 10-12 siders beskrivelse af helbredsproblemer og andre barrierer. Den resterende del af ressourceprofilen består primært af beskrivelser af faktuelle forhold tidligere uddannelse, sociale forhold eller andet. Ressourcer beskrives og vurderes kun i begrænset omfang. Udover den rent kvantitative optælling af hvor meget henholdsvis ressourcedelen og barrieredelen fylder i ressourceprofilen, er der ved evalueringen foretaget en kvalitativ gennemgang af hvert af de 12 elementer i ressourceprofilen. Også af denne gennemgang fremgår det, at borgerens ressourcer i de færreste tilfælde beskrives eller vurderes. Intensionen om at fokusere på ressourcer er i praksis blevet til en beskrivelse af barrierer og problemer, der ikke relateres til arbejdsmarkedet og konkrete jobfunktioner. Hovedbegrundelsen for at introducere og udbrede arbejdsevnemetoden at der skulle ske et værdiskifte fra beskrivelse af barrierer til udvikling af ressourcer er således ikke indfriet. Hvordan anvendes ressourceprofilen i forhold til at understøtte en målrettet u d- viklingsproces for den enkelte borger? Evalueringen af de gennemgåede sager viser, at der i 6 pct. af sagerne arbejdes ud fra en klar målsætning, eller at der er udarbejdet handleplaner eller lignende, der gør det muligt at vurdere, om der er progression i sagen. Den sagstype, der har størst fokus på målsætninger og handleplaner er dem, der fører til revalidering i disse sager er der for 25 pct. vedkommende beskrevet målsætninger eller udarbejdet en handleplan. Tilsvarende kan det i de fleste ressourceprofiler heller ikke på anden måde ses, at der sker en udvikling gennem forløbet. For de sager der fører til revalidering er det dog sådan, at der i 74 pct. af sagerne, er der en god og sammenhængende rød tråd i beskrivelserne. Det samme gør sig gældende i 46 pct. af de sager, der fører til fleksjob og i 26 pct. af de sager, der fører til førtidspension. Hvordan er der i ressourceprofilen fokus på job og afprøvning af muligheder på arbejdsmarkedet? I 56 pct. af de gennemgåede ressourceprofiler er der ingen referencer til konkrete job - aktuelle eller i fremtiden. I 38 pct. af ressourceprofilerne er der nævnt et enkelt job en gang, mens der i 6 pct. af ressourceprofilerne er nævnt to eller flere job i ressourceprofilen. Dette skal ses på baggrund af at mange af de evaluerede borgere har været på overførselsindkomst i en længere årrække gennemsnitlig i 33 måneder. Aktive tilbud på almindelige arbejdspladser fylder noget mere. I 50 pct. af de gennemgåede sager har borgerne inden for en periode på fem år gennemført mindst et tilbud på en ordinær arbejdsplads. Samlet set fylder egentlige job og beskæftigelsesmuligheder kun en lille del af ressourceprofilerne. - 7 -
Hvordan anvendes ressourceprofilen i forhold til at beskrive og afhjælpe barri e- rer? Af de gennemgåede ressourceprofiler fremgår det, at der er stort fokus på en hurtig indsats i forhold til somatiske sygdomme. Her er kommunerne meget opmærksomme på at benytte bl.a. fritvalgsordninger til at skubbe på for behandling m.v. For de psykiske lidelser tegner der sig modsat et billede af lange ventetider, og at kommunerne ikke finder, de kan gøre meget for at ændre på dette forhold. Når det handler om sociale og personlige barrierer, fremgår det af ressourceprofilerne, at barrierer registreres, men det fremgår ikke af ressourceprofilerne, at der handles på dem. I praksis handles der ifølge ressourceprofilerne kun på sygdomme og funktionsnedsættelser, og her igen primært somatiske sygdomme. En meget stor del af ressourceprofilen - 9 ud af 12 elementer - anvendes, som det fremgår af ressourceprofilerne, alene til registreringer, ikke som grundlag for handling. Hvordan fungerer samspillet om ressourceprofilen mellem borgere og sagsb e- handlere? I 44 pct. af de gennemgåede ressourceprofiler kan det ikke registreres, at der har været etableret et samspil. I 26 pct. af sagerne har der været et meget begrænset samspil, typisk i form af at borgeren ikke har været enig i en enkelt fremstilling i ressourceprofilen, og har haft en kommentar hertil. I 21 pct. af sagerne er der flere kommentarer fra borgeren, og det fremstår af ressourceprofilen i øvrigt, at der har været nogen, om end begrænset dialog. I 6 pct. af sagerne har der været en god og tydelig borgerinddragelse, der - som det fremgår af formålet med dialogen - har bidraget til at påbegynde og understøtte en udviklingsproces. Det fremgår af interviews med sagsbehandlerne, at ejerskab til egen sag primært kan etableres i et samspil med de stærkeste borgere. En del af baggrunden for dette er ifølge sagsbehandlerne, at sagerne i et vist omfang er afgjort på forhånd, og at dialog i den form der oprindelig var hensigten, i denne sammenhæng ikke giver megen mening. De fleste borgere, der er interviewet, er indifferente i forhold til beskrivelserne og vurderingerne i ressourceprofilen og oplyser, at der ikke har været en egentlig dialog om den. Enkelte borgere er direkte bange for, hvad det kan indebære at skrive under på ressourceprofilen, eller at kommentere på sagsbehandlerens fremstilling. Andre synes, at ressourceprofilen indeholder irrelevante oplysninger, som ikke har noget med sagen at gøre, og en del reagerer ved at blive direkte negative både over for metoden, sagsbehandleren og sig selv og opfatter anvendelsen af ressourceprofilen som et overgreb. Hvor udarbejdelsen af ressourceprofilen i en dialog mellem sagsbehandler og borger skulle virke som en konstruktiv løftestang for en udviklingsproces, viser det sig at anvendelsen af ressourceprofilen og dens indhold i sig selv - på en række borgere - snarere virker negativt - 8 -
ved at den forstærker et i forvejen negativt selvbillede, som borgeren selv ønsker/prøver at slippe ud af. Hvordan anvendes ressourceprofilen: Som et dokumentationsredskab eller et u d- viklingsredskab? I følge de interviewede sagsbehandlere anvendes ressourceprofilen ikke som et udviklingsredskab, men et dokumentationsredskab. Det gør den, fordi den samtidig er nøglen til de varige forsørgelsesydelser, og det er denne relation, der i praksis definerer anvendelsen af ressourceprofilen. Fordi ressourceprofilen er det dokument, der evt. på et senere tidspunkt danner baggrund for tildeling af varige ydelser, vil sagsbehandlerne ofte være meget tilbageholdende med i starten af et forløb at skrive for meget positivt om borgeren. Positive beskrivelser om borgerens ressourcer kan ifølge sagsbehandlerne vanskeliggøre en samtidig argumentation for borgerens manglende ressourcer, hvis sagen på et tidspunkt skal indstilles til afgørelse om en varig ydelse. Derfor og af ressourcemæssige årsager tager sagsbehandlerne ofte først ressourceprofilen i brug, når en sag har kørt i lang tid, og når sagsbehandleren vurderer, at der skal tildeles en førtidspension, et fleksjob eller en revalideringsydelse. Hvordan forenes ressourceprofilens to formål fokus på udvikling og fokus på dokumentation af manglende ressourcer i praksis? I praksis anvendes ressourceprofilen som nævnt som et dokumentationsredskab. Det er ikke ressourceprofilen som ideal, der af sagsbehandlerne vurderes som et problem (altså at der bør fokuseres på ressourcer - det anses som en selvfølge) men den kontekst, den skal anvendes i: Som nøgle til varige ydelser, hvor der skal dokumenteres manglende ressourcer. I praksis anvendes ressourceprofilen altså primært til at dokumentere en borgers nedsatte arbejdsevne. I denne sammenhæng er det forklarligt, at der ikke er meget fokus på ressourcer, på ordinær beskæftigelse, på målsætninger og på udviklingsforløb i ressourceprofilen og dermed på de mål, der var den oprindelige intension bag indførelse af metoden. At ressourceprofilen er nøglen til varige offentlige ydelser, og der derfor er stor fokus på dokumentation af nedsat arbejdsevne gør, at sagsbehandlerne, i den fase hvor ressourceprofilen tages i anvendelse, har dokumentation og ikke udvikling af borgeren som deres primære fokus. Af Ankestyrelsens praksisundersøgelser fremgår det, at kommunerne bliver bedre og bedre til at dokumentere, at borgere, der tildeles varige ydelser, har varig nedsat arbejdsevne medens der ikke er en tilsvarende fokus på og konsekvens af ikke at udvikle borgerens ressourcer. Man kan frygte, at dette berettigede fokus på dokumentation, ikke opvejes af et tilsvarende fokus på udviklingsaspektet og at dette skyldes arbejdsevnemetodens grundlæggende konstruktion med to formål, der tilsyneladende i praksis ikke kan forenes, og hvor vægten lægges på dokumentation af manglende ressourcer. - 9 -
Hvordan vurderer sagsbehandlerne ressourceprofilen som et praktisk redskab? Sagsbehandlerne finder, at ressourceprofilen er et meget uoverskueligt værktøj at arbejde med i praksis. Ved gennemgangen af de 108 ressourceprofiler kan det bekræftes, at ressourceprofilen, som den anvendes, oftest er meget vanskelig at overskue, at den ikke giver forklaringer på den udvikling, der finder sted, at der mangler sammenhæng i beskrivelserne og tidsforløb, og at en meget stor del består af kopierede og ubearbejdede indklip fra lægejournaler m.v. I kun ca. halvdelen af de gennemgåede ressourceprofiler er det med god vilje muligt at finde en rød tråd i sagen. Dette citat sammenfatter mange af de interviewede sagsbehandleres vurdering af ressourceprofilen: "Den er sådan en lille rød satan på den ene skulder. Det er den virkelig. Sådan en nåh ja, jeg skal også huske at overholde den Bidrager arbejdsevnemetoden til den rigtige fokus i indsatsen? Som det fremgår af denne evaluering, er langt det overvejende fokus i ressourceprofilerne, sådan som de anvendes i praksis, på dokumentationen af borgerens manglende arbejdsevne. Dette skyldes primært, at arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen er født som nøglen til at få en offentlig ydelse, og at man ikke kan få disse ydelser uden en solid dokumentation for nedsat arbejdsevne. Evalueringen viser, at man ikke kan se metoden isoleret fra denne funktion, og fra de ydelser den giver adgang til. Den ideelle betragtning, om at anvende ressourceprofilen som et udviklingsværktøj for borgerens ressourcer, samtidig med at den evt. på et senere tidspunkt skal anvendes som dokumentation (kontrol) af borgerens manglende ressourcer, har vist sig ikke at kunne håndteres i praksis. Den tætte sammenknytning mellem arbejdsevnemetoden og de varige ydelser betyder, at det er tvivlsomt, om det er muligt at revidere eller forny metoden, så den får den ønskede udviklingsfunktion, uden samtidig at se på sammenhængen til de ydelser den er adgangsbillet til nu. Endnu mere grundlæggende problematisk er den opfattelse af arbejdsevne, som arbejdsevnemetoden baserer sig på. Her er udgangspunktet, at arbejdsevne er noget, der findes hos en person og som sagsbehandlerne kan beskrive og vurdere og udvikle eventuelt efter at have afprøvet en person i forskellige jobfunktioner. Dette er en tvivlsom antagelse, hvilket bl.a. ses af at det efter 8 år med arbejdsevnemetoden i praksis ikke har været muligt at finde hensigtsmæssige måder at beskrive borgerens ressourcer på. En mere praksisorienteret opfattelse som er evaluators - vil pege på, at arbejdsevnen kun findes i en konkret relation mellem en person og en arbejdsplads. Dermed er arbejdsevnen også noget, der realiseres og udvikles i et konkret job. Den enkelte borgers arbejdsevne, motivation og udvikling af kompetencer og ambitioner finder sted på konkrete virksomheder, i det konkrete samspil med kolleger og ledelse. Ikke gennem beskrivelser af borgerens arbejdsevne. Det betyder for det første, at en fremtidig metodeudvikling i langt højere grad bør fokusere på at etablere det rigtige møde mellem borgeren og arbejdspladsen. Et møde, hvor borgeren - 10 -
kan udvikle færdigheder og kompetencer. Frem for at søge at finde metoder til at beskrive borgerens arbejdsevne. For det andet bør derfor fremover være fokus på, hvad der konkret gøres for og med borgeren beskæftigelsesmæssige, helbredsmæssige og sociale indsatser og ikke på beskrivelser af borgerens ressourcer. Det er hvad der konkret gøres der skal dokumenteres, og hvilke resulter det giver. Hermed vil der kunne ske et skift fra en statisk beskrivelse, til en dynamisk tilgang til borgerne og en innovativ tilgang til udvikling af relevante indsatser. Arbejdsevnemetodens etiske fundament Arbejdsevnemetoden er opbygget om 12 elementer, der alle indgår i vurderingen af borgerens arbejdsevne. Elementerne omfatter stort set alle aspekter af et menneskes liv, og hensigten er at sikre, at ingen relevante barrierer eller ressourcer overses. Selv om det kun er de relevante elementer, der i henhold til lovgivningen skal anvendes, viser det sig i praksis, at langt de fleste eller alle elementer indgår i ressourceprofilerne. Som det er vist i denne evaluering, anvendes en lang række beskrivelser og vurderinger af meget personlige forhold ikke i sagsbehandlingen, ligesom en række borgere finder, at det langt overskrider deres grænser at skulle udrede familiemæssige forhold, netværk m.v. Der kan derfor stilles spørgsmålstegn ved det etiske i, på denne måde at etablere et system, hvor stort set alle aspekter af et menneskes liv kortlægges, uden at der, som evalueringen har vist, sættes ind over for de konstaterede problemstillinger. Som en ansat hos en Anden aktør, der arbejder med ressourceprofilen, udtrykker det: Ressourceprofilen som redskab - det stempler borgeren. De dårlige er meget dårlige og det fylder meget. Når borgeren udleverer sig selv på den måde, og så læser om det ja, så får de det dårligt. Det hjælper dem ikke videre Arbejdsevnemetoden kan således være med til at fastholde borgerne i et negativt selvbillede, hvor det ikke alene kan kritiseres ud fra en etisk synsvinkel, men også for i praksis at virke kontraproduktivt. Som en borger formulerer det: Det er hårdt at læse om sig selv i ressourceprofilen. Synes ikke det er en god metode, når man har det så skidt. Man får det dårligere af at læse den. Det er for hårdt at læse om det, man har mistet (sit job, visse evner osv.) og hvor dårlig man egentlig er. Gør kun depressionen værre. Kun fokus på begrænsning. Strider mod et fokus om at kikke fremad. Det er uklart, hvad det skal gøre godt for. Stor ydmygelse for en voksen mand at blive presset til tårer. Manglende hensyn/forståelse. Ingen grund til at inddrage familie og privatliv, der bør kun være fokus på den konkrete sygdom og nuværende arbejdsevne. Jeg synes, ressourceprofilen bør være opmuntrende i stedet for fokus på begrænsninger. Den bør vise, hvad jeg trods alt stadig kan og gør godt! - 11 -
Generel konklusion og anbefalinger Evalueringen viser, at sagsbehandlerne og borgere er helt enige i Arbejdsevnemetodens hovedanliggende: at der skal fokuseres på ressourcer. De redskaber og den kontekst, arbejdsevnemetoden anvendes i, gør det imidlertid meget vanskeligt at realisere målet om at øge fokus på ressourcer i praksis. Evaluator anbefaler, på baggrund af evalueringens samlede resultater, at der etableres nogle nye rammer og nogle redskaber, der muliggør og understøtter en praksis med fokus på udvikling. Her bør hovedelementerne være: 1. Udvikling af borgerne frem mod job, skal foregå gennem praksis på rigtige arbejdspladser, ikke via beskrivelser i et sagsbehandlersystem. Udvikling af arbejdsevne og motivation forudsætter at borgeren indgår i forpligtende og meningsfulde fællesskaber med kolleger og opgaver på rigtige arbejdspladser. Der skal derfor være fokus på at etablere muligheder og rammer hvor dette er muligt. 2. Der skabes ikke udvikling ved at beskrive. Fokus skal derfor skifte fra den nuværende statiske beskrivelse af borgerens ressourcer, til dynamiske indsatser beskæftigelsesmæssige, sundhedsmæssige og sociale. Skiftet fra at beskrive borgerens situation og til at igangsætte initiativer der hjælper borgeren videre, vil ændre det nuværende beskrivende fokus på borgeren selv som er etisk problematisk og nogle gange virker kontraproduktivt - til fokus på de udviklingsorienterede relationer borgeren indgår i. 3. Den aktive indsats skal ikke først ske, når borgeren står overfor at kunne miste sin selvforsørgelse. Evalueringen har vist, at når det kan konstateres, at borgeren er i risikozonen, vil det ofte være for sent at sætte ind. Arbejdsevnemetoden er dermed i praksis med til at understøtte, at en indsats først sættes i gang ret sent i forløbet. Der skal derfor være fokus på at yde en aktiv indsats fra dag ét, og der skal ikke først sættes ind når borgerens arbejdsevne er truet, sådan som arbejdsevnemetoden jf. evalueringen i høj grad ligger op til. 4. Retten til at modtage en varig forsørgelsesydelse skal være baseret på, at kommunen kan dokumentere at borgerne har fået de nødvendige aktive indsatser, og kan beskrive de resultater der er opnået. Ikke på at dokumenterede, hvad borgeren ikke kan. Det skal dokumenteres, hvad der aktivt er gjort for borgeren beskæftigelsesmæssigt, helbredsmæssigt og socialt så det klart fremgår, at borgeren har fået den hjælp, der er mulig. - 12 -
3. INDLEDNING Med ikrafttrædelsen af førtidspensionsreformen pr. 1. januar 2003 blev der indført en ny sagsbehandlingsmetode til beskrivelse, udvikling og vurdering af borgernes arbejdsevne (arbejdsevnemetoden) i sager om revalidering, fleksjob og førtidspension. Den grundlæggende tanke var, at der skulle ske et værdiskifte fra fokus på borgerens begrænsninger, til fokus på borgeres ressourcer. Der skulle tænkes i muligheder frem for begrænsninger. Gennem fokus på ressourcer var det hensigten i højere grad at sikre, at borgere, der har en arbejdsevne i behold, også får mulighed for at bruge ressourcerne i et arbejde. Er det ikke tilfældet, skal der tilkendes førtidspension. Arbejdsevnemetoden skal ifølge lovgivningen anvendes i sager om revalidering, fleksjob og førtidspension og ved forlængelse af sygedagpenge udover 52 uger. Det fremgår af vejledningen til bekendtgørelse om beskrivelse, udvikling og vurdering af arbejdsevne, at arbejdsevnemetoden med fordel kan anvendes i sager om kontanthjælp/aktivering og sygedagpenge, hvor borgerens arbejdsevne vurderes at være truet. Det er imidlertid kommunen, der beslutter, om arbejdsevnemetoden også skal anvendes i disse sager. Arbejdsevnemetoden blev ikke indført alene ved, at der blev fastsat regler. Der blev gennemført en omfattende uddannelsesindsats, primært for de sagsbehandlere i kommuner, Det sociale Nævn og Ankestyrelsen, der skulle anvende metoden. Ca. 4.800 personer har deltaget. Yderligere blev der udarbejdet et antal pjecer om arbejdsevnemetoden rettet mod borgere, sagsbehandlere, læger m.v. Der blev tillige udviklet et computerbaseret træningsprogram til sagsbehandlerne, som består i en række øvelser i anvendelse af arbejdsevnemetoden. Der blev også udviklet en elektronisk registreringsløsning - Profil - som understøttede arbejdet efter metoden, herunder kravene om systematik, dokumentation og medinddragelse af borgeren. Endelig blev der, for at sikre en vedvarende effekt af den gennemførte undervisning, udarbejdet en vejledning til planlægning og gennemførelse af udviklingsforløbet til brug for de kommunale overvejelser om, hvordan arbejdsevnemetoden kunne implementeres lokalt. Det blev i denne sammenhæng understreget, at det var vigtigt, at metoden blev forankret i et samspil med arbejdsmarkedets parter, virksomheder, koordinationsudvalg m.fl. Som det fremgår, blev der iværksat et omfattende program for at understøtte arbejdet med arbejdsevnemetoden og for at sikre, at anvendelse af arbejdsevnemetoden skulle blive en succes. - 13 -
3.1. Formålet med arbejdsevnemetoden Arbejdsevnemetoden udgør en systematik og en række vejledende principper for, hvordan sagsbehandleren indsamler viden i sager om kontanthjælp, sygedagpenge, revalidering, fleksjob og førtidspension. Den indsamlede viden danner baggrund for sagsbehandlerens beslutninger om, hvilken indsats der skal iværksættes, og for afgørelser og vurderinger i den enkelte sag. Der er udarbejdet et omfattende metodehæfte, der beskriver arbejdsevnemetoden i detaljer. 2 Ressourceprofilen er den vigtigste del af arbejdsevnemetoden. Ressourceprofilen synliggør, hvad borgeren kan og hvilke udviklingsmuligheder borgeren har, som kan føre til hel eller delvis selvforsørgelse. Som redskab skal ressourceprofilen understøtte sagsbehandlerens arbejde med at beskrive, udvikle og vurdere borgerens arbejdsevne. Ressourceprofilen består af følgende elementer: 1) Uddannelse 2) Arbejdsmarkedserfaring 3) Interesser 4) Sociale kompetencer, herunder konfliktberedskab 5) Omstillingsevne 6) Indlæringsevne, herunder intelligens 7) Arbejdsrelevante ønsker 8) Præstationsforventninger 9) Arbejdsidentitet 10) Bolig og økonomi 11) Sociale netværk 12) Helbred Der er efter bekendtgørelsen om arbejdsevnemetoden flere formål med at fastsætte regler for, hvordan kommunerne skal beskrive, udvikle og vurdere en borgers arbejdsevne. Det helt overordnede mål er at hjælpe ledige eller sygemeldte borgere med at finde fodfæste på arbejdsmarkedet. Formålet er tillige at styrke borgerens retssikkerhed ved at tydeliggøre grundlaget for beskrivelse, udvikling og vurdering af borgerens arbejdsevne. Ved at stille krav om en fælles systematik i sagsbehandlingen er det hensigten at reducere afhængigheden af den enkelte sagsbehandlers erfaringsgrundlag og metode. Der kan være forskel på, hvordan de enkelte 2 Arbejdsevnemetode. Metode til beskrivelse, udvikling og vurdering af arbejdsevne. Socialministeriet 2001-14 -
sager behandles og afgøres, men forskellene skal ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt afspejle borgernes individuelle situation og behov. Bekendtgørelsens bestemmelser vedrørende sagsbehandlingen skal tillige sikre, at der er det fornødne dokumentationsgrundlag for socialfaglige vurderinger og afgørelser, og at der er ensartethed og gennemskuelighed i sagsbehandlingen. Endelig skal det i sagsbehandlingen sikres, at borgeren får mulighed for at spille en aktiv rolle i behandlingen af sin sag gennem dialog med sagsbehandleren. I bilag 2 fremgår de specifikke krav til anvendelsen af arbejdsevnemetoden. 3.2. Formålet med denne evaluering I overskriftsform kan formålene med arbejdsevnemetoden og anvendelse af ressourceprofilen opsummeres til følgende hovedelementer: Fokus på ressourcer frem for begrænsninger Fokus på job og afprøvning af muligheder på arbejdsmarkedet Hurtig afhjælpning af barrierer i forbindelse med sygdom eller sociale forhold Fokus på at skabe en målrettet udvikling for den enkelte borger Fokus på, at borgeren får ejerskab til sin sag ved at spille en aktiv rolle gennem dialog med sagsbehandleren. Alt sammen med henblik på at hjælpe ledige eller sygemeldte borgere med at finde fodfæste på arbejdsmarkedet. Formålet med denne evaluering er at undersøge, i hvilket omfang arbejdsevnemetoden - som den anvendes i praksis - bidrager til at understøtte og dokumentere ovennævnte formål, samt i hvilket omfang metoden modvirker, at mennesker med mulighed for aktuel eller fremtidig (gen)indtræden på arbejdsmarkedet tildeles permanente ydelser. Eller sagt på en anden måde: Lever den praktiske anvendelse af arbejdsevnemetoden og ressourceprofilen op til de formål, der blev formuleret for knap otte år siden? 3.3. Undersøgelsens metode Evalueringen består af en kvalitativ undersøgelse i 11 strategisk udvalgte kommuner. Udvælgelsen er foretaget i forbindelse med det sideløbende design af Fleksjobundersøgelsen. 3 Udvælgelsen er sket ved, at Arbejdsmarkedsstyrelsen har defineret, hvilke typer sager, der skal belyses, men det er den enkelte kommune, der har stået for den endelige udvælgelse af de enkelte sager. 3 Sideløbende med evalueringen af arbejdsevnemetoden har DISCUS gennemført en evaluering af fleksjobordningen. - 15 -
I hver af de 11 kommuner er der gennemført: Gennemgang af sager, hvor ressourceprofilen er blevet anvendt. Der er indhentet 10 sager i hver af de 11 kommuner. Sagerne analyseres med henblik på at afdække brugen af arbejdsevnemetoden i den enkelte sag samt tendenser på tværs i de enkelte kommuner og på tværs af kommuner. Sagerne består foruden ressourceprofilen af forsørgelseshistorik og en oversigt over afgivne aktive tilbud efter LAB-loven (i alt 108 sager har kunnet indhentes i praksis). Herefter er der sat særligt fokus på: 17 af de 110 sager. For hver sag er der gennemført: o Kvalitativt interview med sagsbehandler o Kvalitativt interview med borger o Telefoninterview med de 1-2 vigtigste samarbejdspartnere (fx jobkonsulent, læge, psykolog, behandlingsinstitution, virksomhed, fagkonsulent eller andre) I forbindelse med sagsgennemgangen er der registreret en lang række baggrundsoplysninger om den enkelte sag. Køn, alder, forsørgelsesgrundlag, forsørgelseshistorik, tilbud efter LABloven m.v. Herudover er der foretaget en konkret vurdering af anvendelsen af de 12 elementer i arbejdsevnemetoden samt en overordnet vurdering af, hvad der er fokuseret på i ressourceprofilen; om der er en rød tråd f.eks. i form af målsætninger, og om borgeren har været inddraget i forløbet og udarbejdelsen af ressourceprofilen. Det skal bemærkes, at beskrivelserne i forbindelse med sagsgennemgangen alene baserer sig på oplysningerne i ressourceprofilen, forsørgelseshistorik og oversigter over tilbud efter LAB-loven. Som det fremgår af arbejdsevnebekendtgørelsen skal Udarbejdelsen af ressourceprofilen være styrende for sagsbehandlingsforløbet og dermed for indhentningen af de oplysninger, der tilsammen udgør dokumentationen i sagen. Der er derfor umiddelbart en formodning om, at ressourceprofilen indeholder de relevante informationer. Det skal endvidere bemærkes, at det for nogle af kommunerne ikke har været muligt at fremsende oversigter over afgivne tilbud m.v. enten for nogle borgere eller for alle borgere. Der kan derfor være afgivet tilbud eller gennemført aktiviteter, som kommunerne ikke har oplyst om. Det skal understreges, at dette er en evaluering af den praktiske anvendelse af arbejdsevnemetoden gennem ressourceprofilen ikke af den samlede sagsbehandling i kommunen. I bilag A er metode og datagrundlag specificeret. - 16 -
4. BESKRIVELSE AF DE EVALUEREDE RESSOURCE- PROFILER De 11 medvirkende kommuner har tilsammen fremsendt 108 ressourceprofiler. Kommunerne har, på baggrund af en række kriterier, selv besluttet hvilke konkrete ressourceprofiler der skulle udvælges til brug for evalueringen. I bilag A er de evalueredes profiler på baggrund af det fremsendte materiale beskrevet nærmere. Opsummerende kan de medvirkende borgere beskrives således: Fordeling på køn De 108 borgere bag ressourceprofilerne fordeler sig med 69 % kvinder og 31 % mænd. Fordeling på alder Der er ganske få under 20 år med i evalueringen, og ganske få over 60 år. Resten fordeler sig nogenlunde jævnt. 51 % af personerne bag ressourceprofilerne er under 40 år, og 49 % over 40 år. Forsørgelsesgrundlag ved sagsstart Langt den største andel, nemlig 53 % af ressourceprofilerne, repræsenterer borgere der er på sygedagpenge ved påbegyndelsen af ressourceprofilen. 32 % er på kontanthjælp. - 17 -
Figur 4.1 Borgerne bag ressourceprofilerne fordelt på forsørgelsesgrundlag ved indgangen af sagen 32% 1% 3% 2% 3% 1% 1% 4% Ordinært job Uddannelse Selvforsørgelse Dagpenge Sygedagpenge Kontanthjælp 53% Revalidering Fleksjob Ledighedsydelse Varighed på offentlig forsørgelse I gennemsnit har borgerne været på offentlig forsørgelse i 33 måneder inden for de seneste fem år. Ressourceprofilerne repræsenterer således borgere, der har været på offentlig forsørgelse i relativt lange perioder. I figur 4.2 ses varigheden fordelt på intervaller. - 18 -
Figur 4.2 Andel af borgerne bag ressourceprofilerne på offentlig forsørgelse - fordelt på varighed 25% 20% 15% 10% 5% 0% >3 mdr 3-6 mdr 6-12 mdr 13-18 mdr 19-24 mdr 2-3 år 3-4 år 4-5 år Hvor længe har borgerne en ressourceprofil? Borgerne har i gennemsnit haft en ressourceprofil i 12 måneder - mange dog betydeligt kortere. Ressourceprofilernes varighed er beregnet fra sagsbehandleren første gang opretter ressourceprofilen til sagen er afsluttet, enten ved en afgørelse om en varig ydelse eller på anden måde. Figur 4.3 I hvor lang tid anvendes ressourceprofilerne? Andel ressourceprofiler fordelt på varighed 25% 20% 15% 10% 5% 0% >3 mdr 3-6 mdr 6-12 mdr 13-18 mdr 19-24 mdr 2-3 år 3-4 år 4-5 år - 19 -
Ressourceprofilen anvendes således i betydelig kortere tid end den tid, borgeren har været på en offentlig ydelse. Det kan der være gode grunde til, idet der ofte kan gå et stykke tid fra en borger får tildelt en offentlig ydelse og til borgerens arbejdsevne vurderes som truet, og ressourceprofilen tages i anvendelse. Som det fremgår senere i evalueringen, (særligt Afsnit 12), skyldes den relativt korte periode hvori ressourceprofilen anvendes, imidlertid primært at den først og fremmest anvendes i forbindelse med den afsluttende indstilling til en varig ydelse. I langt hovedparten af de 108 ressourceprofiler, evalueringen omfatter, er der sket registreringer på 3 datoer. Den første dato er der typisk en kort registrering i relation til alle 12 elementer, hvad der vides om borgeren på dette tidspunkt. Så indhentes der yderligere oplysninger og/eller sættes ind med en aktiv indsats (fx aktive tilbud), og når disse aktiviteter er tilendebragt, er der endnu en dato i profilen, hvor der er tilføjet det relevante i den anledning, i forhold til de elementer det vedkommer, og måske lidt status i relation til andre udvalgte elementer. Herefter samles der ofte op efter lidt tid i en samlet vurdering, og sagen indstilles på baggrund af dette til den relevante ydelse. Langt de fleste af ressourceprofilerne (61 pct.) anvendes i en periode på mindre end et år, og der er ressourceprofiler med start og slutdatoer inden for ganske få dage. Tilbud 70 % af borgerne har modtaget virksomhedsrettede tilbud (uddybes i Afsnit 7) og 50 % har modtaget behandlingstilbud af en eller anden art. Gennemsnitligt har borgerne været i aktive tilbud i godt 6 måneder. De fleste har været i aktive tilbud i 3-4 måneder, enkelte i helt op til 35 måneder. Den gennemsnitlige tid i aktive tilbud er på 17 pct. af den samlede tid på offentlig forsørgelse. Sagsudgang De fleste af de 108 borgere tilkendes i slutningen af forløbet fleksjob eller førtidspension, med 1/3 på hver af de to ydelser. 15 % tilkendes et revalideringsforløb, og resten får afslag på en varig ydelse og fortsætter på enten sygedagpenge eller kontanthjælp. - 20 -
Figur 4.3 Borgerne bag ressourceprofilerne fordelt på forsørgelsesgrundlag ved udgangen af sagen 1% 1% 1% 32% 34% 9% 7% 15% Ordinært job Uddannelse Dagpenge Sygedagpenge Kontanthjælp Revalidering Fleksjob Førtidspension Helbred ifølge ressourceprofilerne 29 % af borgerne lider af en eller anden form for psykisk lidelse, der kan spænde fra depression til paranoid skizofreni. 20 % har problemer med bevægeapparatet forårsaget af nedslidning, ulykker og forskellige typer sygdomme. 14 % har intelligensmæssige handicaps og andre typer problemer, der har betydning for indlæring og adfærd. 17 % har kroniske lidelser som hjerteproblemer, parkinson og andre alvorlige og ofte progredierende lidelser. Få har astma eller allergi eller flere diagnoser samtidig af forskellig karakter, og 11 % har alene andre typer problemer af for eksempel social art. Langt de fleste har udover de helbredsmæssige problemer også personlige eller sociale problemer. - 21 -
5. ER DER FOKUS PÅ RESSOURCER OG MULIGHE- DER ELLER PÅ BEGRÆNSNINGER? Formålet med arbejdsevnemetoden er som nævnt at sikre, at personer, der har en arbejdsevne, som muliggør en tilknytning til arbejdsmarkedet, også reelt får mulighed for at udfolde denne arbejdsevne gennem et arbejde. I forlængelse heraf er formålet med arbejdsevnemetoden at understøtte: 4 En afklarings- og udviklingsproces i samarbejde med borgeren. Målet er at afklare eller udvikle arbejdsevnen med henblik på hel- eller delvis selvforsørgelse. En kvalificeret og systematisk dokumentation gennem hele sagsbehandlingsprocessen. Målet er at kunne træffe korrekte afgørelser om forsørgelsesgrundlaget. Ressourceprofilen er altså på den ene side et redskab til at synliggøre, hvad borgeren kan, og hvilke udviklingsmuligheder borgeren besidder for at kunne blive helt eller delvist selvforsørgende via beskæftigelse på arbejdsmarkedet. Som det fremgår af en borgerpjece om ressourceprofilen: Alle mennesker har stærke og svage sider. Men det er styrkerne, vi skal fokusere på mulighederne. Det er udgangspunktet for de nye regler: at sætte fokus på arbejdsevnen, din evne til at arbejde og ikke på de manglende evner til at arbejde. Det er styrkerne, ikke svaghederne, der er i centrum, når arbejdsevnen skal vurderes 5 På den anden side skal ressourceprofilen anvendes til at dokumentere, at borgerens arbejdsevne er så begrænset, at kravene til at tilkende henholdsvis revalidering, fleksjob eller førtidspension er opfyldt. Spørgsmålet er om det grundlæggende værdiskifte her små otte år efter indførelse af arbejdsevnemetoden - er gennemført. Fokuseres der i praksis på ressourcer frem for barrierer og begrænsninger? 5.1. Fokus på ressourcer eller barrierer? Overordnet set, er der overvejende primært fokus på barrierer og ikke på ressourcer i de gennemgåede 108 ressourceprofiler. Rent kvantitativt - opgjort i sidetal - fylder barrierer og sygdomshistorier typisk mellem 75 og 90 pct. af profilen. En ressourceprofil på 15 sider består således meget ofte af 10-12 siders beskrivelse af helbredsproblemer og andre barrierer. Den resterende del af ressourceprofi- 4 Arbejdsevnemetode. Metode til beskrivelse, udvikling og vurdering af arbejdsevne. Socialministeriet 2001 5 Borgerpjece "Din arbejdsevne. Dine muligheder". www.minarbejdsevne.dk, Arbejdsmarkedsstyrelsen 2002-22 -
len består primært af beskrivelser af faktuelle forhold tidligere uddannelse, sociale forhold eller andet. Og så er der i de fleste men ikke alle ressourceprofiler i meget begrænset omfang omtalt ressourcer - typisk i form af enkelte sætninger, f.eks.: Det vurderes som ressourcer, at NN stabilt har deltaget i praktikforløbet Det vurderes som ressourcer, at NN har en afsluttende folkeskoleeksamen samt et truckcertifikat. NN vurderes at have gode ressourcer i form af uddannelse og arbejdsmarkedserfaring NN vurderes at have gode personlige kompetencer, herunder gode sociale kompetencer samt indlæringsevne Det vurderes at være en ressource, at NN har et godt socialt netværk Det vurderes at være en ressource, at NN nu er i relevant medicinsk behandling Citaterne er som ovenstående næsten altid uden sammenhængende overvejelser over, hvorvidt ressourcerne kan anvendes til mulige job eller arbejdsfunktioner. Udover den rent kvantitative optælling af hvor meget henholdsvis ressourcedelen og barrieredelen fylder i ressourceprofilen, er der ved evalueringen foretaget en kvalitativ gennemgang af hvert af de 12 elementer i ressourceprofilen. Det er ved gennemgangen registreret, om der i forbindelse med det enkelte element i ressourceprofilen er beskrevet ressourcer som kan relateres til en eller flere konkrete jobfunktioner på arbejdsmarkedet, og som derved besvarer et af de centrale spørgsmål i forbindelse med udarbejdelsen af ressourceprofilen. Dette er sket for hvert af de 12 elementer i ressourceprofilen, idet de alle kan indeholde relevante egenskaber for at beskrive, udvikle og vurdere en borgers ressourcer i forhold til arbejdsmarkedet. I nedenstående Tabel 5.1 gennemgås de tolv elementer jf. beskrivelse i bekendtgørelsen 6. 6 Se Bilag B for en uddybende beskrivelse af hvert af de 12 elementer. - 23 -
5.2. Er der fokus på ressourcer i ressourceprofilens tolv elementer? Tabel 5.1 Fokus på ressourcer i de 12 elementer i ressourceprofilen. N= 108 ressourceprofiler Elementerne Spørgsmålet er ikke besvaret i ressourceprofilen. Der er ingen stillingtagen til om borgeren har ressourcer i relation til det pågældende element Spørgsmålet er i ressourceprofilen besvaret med henvisning til ét enkelt job typisk det tidligere eller et tilsvarende Spørgsmålet er i ressourceprofilen besvaret med henvisning til de beskrevne ressourcer og der afsøges flere forskellige jobmuligheder Uddannelse Hvilke jobfunktioner kan borgeren aktuelt varetage på baggrund af sin uddannelse? Arbejdsmarkedserfaring Hvilke kvalifikationer kan umiddelbart anvendes, og hvilke kan udbygges f.eks. gennem jobtræning eller uddannelse? Interesser Hvilke interesser kan reelt anvendes eller udvikles i forhold til beskæftigelse på arbejdsmarkedet? Sociale kompetencer Har borgeren gode eller dårlige forudsætninger for at fungere på en arbejdsplads? Omstillingsevne Kan borgeren omstille sig til at være på arbejdsmarkedet, at arbejde i en anden jobfunktion eller at arbejde med nye og ukendte mennesker? Indlæringsevne På hvilke områder har borgeren let eller svært ved at lære nyt? Og hvilke (nye) jobfunktioner, er så mulige? Arbejdsrelevante ønsker Har borgeren ønsker om fremtidig beskæftigelse? Præstationsforventninger Hvad er borgerens egen tro på muligheden for at fungere på arbejdsmarkedet? Arbejdsidentitet Kan borgeren se sig selv som selvforsørgende og med hvilket tidsperspektiv? 81 pct. 16 pct. 2 pct. 61 pct. 31 pct. 6 pct. 83 pct. 10 pct. 3 pct. 70 pct. 27 pct. 2 pct. 82 pct. 23 pct. 1 pct. 83 pct. 14 pct. 2 pct. 48 pct. 39 pct. 11 pct. 69 pct. 25 pct. 4 pct. 73 pct. 22 pct. 2 pct. - 24 -
Bolig og økonomi Har borgeren en base i forhold til at kunne fungere i et job? Sociale netværk Har borgeren praktisk eller psykisk opbakning i hjemmet eller omgangskredsen, til at kunne få en fast tilknytning til arbejdsmarkedet? Helbred Har borgeren psykisk og fysisk sundhed til at kunne varetage et job? Hvilken betydning har evt. sygdomme for evnen til at udføre arbejdsopgaver eller jobfunktioner? 35 pct. 61 pct. 2 pct. 39 pct. 59 pct. 1 pct. 56 pct. 38 pct. 6 pct. Når der ikke for alle elementer kan summeres til 100 pct., skyldes det, at sagsbehandleren skal vurdere, om det er relevant at beskrive hvert enkelt element. I en række sager findes der derfor ikke i øvrigt helt i overensstemmelse med lovgivningen - beskrivelser af samtlige elementer. Af Tabel 5.1 fremgår det, at borgerens ressourcer i de fleste tilfælde ikke beskrives. Intensionen om at fokusere på ressourcer bliver i praksis til en beskrivelse af barrierer og problemer, og der foretages ikke en kobling til arbejdsmarkedet og konkrete jobfunktioner. I nogle tilfælde søges der skabt en kobling til arbejdsmarkedet til et enkelt job typisk det job, vedkommende havde tidligere eller et lignende - og i endnu færre tilfælde forsøges det jf. ressourceprofilen at afsøge flere forskellige muligheder på arbejdsmarkedet på baggrund af de beskrevne ressourcer. Kommunernes fokus på ressourcer/barrierer er meget ens Evalueringen viser, at der er forholdsvis små forskelle mellem de medvirkende kommuner. Den kommune, der har størst fokus på ressourcer, har det i 15 pct. af sagerne mod gennemsnittet på 5 pct. Alle har således helt overvejende fokus på barrierer. Den forholdsvis lille variation indikerer, at anvendelsen af arbejdsevnemetoden i praksis er uafhængig af den enkeltes kommunes kultur og konkrete forhold, og at det er mere strukturelle forhold, der bestemmer anvendelsen. I bilag C ses fordelingen på kommunerne. Køn betyder lidt for, hvor meget fokus der er på barrierer Ses der på barrierer viser det sig, at de barrierer kvinder har, er større end mændenes. Der er således 36 pct. af kvinderne hvor der kun er beskrivelser af barrierer. Det samme tal for mændenes vedkommende er 15 pct. Kvinderne beskrives således lidt svagere end mændene. - 25 -
Alder har ingen betydning for, hvor meget fokus der er på ressourcer Man kunne have forestillet sig, at der var større fokus på ressourcer blandt de yngre aldersgrupper, alene på grund af deres alder. Det er imidlertid ikke tilfældet. Der er kun en meget begrænset variation mellem de forskellige aldersgrupper, hvad angår fokus på ressourcer. Sagens udfald har stor betydning for, om der er fokus p å ressourcer eller barrierer Ressourceprofiler, der ender med en revalidering, har - som det fremgår af Figur 5.1 klart størst fokus på ressourcer. Sager, der ender med førtidspension, har størst fokus på barrierer, medens sager, der ender med fleksjob, ligger midt imellem, men dog stadig med klart størst fokus på barrierer. Denne fordeling afspejler det lovgivningsmæssige forhold, at det - for at bevilge revalidering, fleksjob eller førtidspension - skal dokumenteres, at personens arbejdsevne er nedsat, og at graden af arbejdsevnenedsættelse afgør, hvilken indsats der skal sættes ind med. Figur 5.1 Fokus på ressourcer og barrierer fordelt på sagernes udfald 80% 60% 40% 20% 0% Førtidspension Fleksjob Revalidering Fokus kun på barrierer Fokus overvejende på barrierer Fokus på ligeligt fordelt mellem barrierer og ressourcer Fokus overvejende på ressourcer 5.3. Særligt om elementet Helbred Et af de 12 elementer i ressourceprofilen handler om helbred. Intentionen - jf. diverse vejledningsmaterialer er, at dette element primært skulle handle om fysisk og psykisk styrke og sundhed. Det er - som det allerede fremgår af ovenstående - ikke tilfældet. Elementet om helbred består typisk af uddrag af lægeerklæringer fra egen læge eller lægekonsulent, speciallægeerklæringer, erklæringer fra hospitaler, psykiatrien, klinikker, psykologer og nogle gange også gennemgang af den konkrete medicinering, borgeren har modtaget alt sam- - 26 -
men med fokus på sygdomshistorier og manglende ressourcer. Dette element i ressourceprofilen er helt uden sammenligning det element, der tildeles mest plads - i nogle ressourceprofiler kan redegørelserne fylde op mod 15 sider. Helbredselementet som jo altså i praksis består af beskrivelser af helbredsproblemer og ikke ressourcer - er så fremtrædende i ressourceprofilerne, at helbredsforhold også ofte inddrages eller beskrives under nogle af de øvrige elementer f.eks. helt indledende i forbindelse med elementet om uddannelse, eller under elementet om arbejdsmarkedserfaring. Samlet set er der ingen tvivl om, at det er elementet Helbred, der i praksis er det element i ressourceprofilen, der er størst fokus på og som tillægges absolut størst betydning. Således tilkendegav en række interviewpersoner, ikke mindst blandt ledelserne, at for dem var ressourceprofilen lig med dokumentation af (manglende) helbred til at kunne varetage et job. De øvrige dele af ressourceprofilen var således slet ikke kendt for en stor del af de ledere, der er interviewet. For mange ledere er ressourceprofilen således lig med dokumentation af barrierer. 5.4. Sagsbehandlerne om forholdet mellem ressourcer og barrierer i ressourceprofilen I forbindelse med interviews med sagsbehandlerne er disse også blevet bedt om at forholde sig til intentionen om at fokusere på ressourcer i stedet for barrierer. De fleste sagsbehandlere giver udtryk for, at ressourceprofilen som sådan, er et godt redskab. Ikke mindst i sammenligning med tiderne før ressourceprofilen hvor: man skulle tage stilling på baggrund af nogle journaloplysninger og nogle lægeerklæringer En typisk kommentar lyder Jeg synes også, den (ressourceprofilen, red.) er god til, at vi både får forholdt os til ressourcer og udviklingsmuligheder og til barrierer. Jeg tror, alle sagsbehandlere har prøvet at sidde med en fleksjobsag eller pensionssag, og det eneste, vi ridser op, er barriererne. Men de fleste har jo også nogle ressourcer. Det synes jeg, vi er gode til at få frem her i jobcentret Men meget karakteristisk er der, selv i en udtalelse som denne, der skal handle om det positive i at beskrive ressourcer, også et andet fokus: at ressourceprofilen ofte alligevel sætter fokus på barrierer. - 27 -