God økonomistyring i kommunerne Kortlægning af økonomistyringen i 10 danske kommuner Tværgående opsamling Maj 2013
Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING... 3 2 ØKONOMISK POLITIK OG MÅLSÆTNINGER, STYRINGSPRINCIPPER OG BUDGETANSVAR 4 2.1 Økonomisk politik og målsætninger... 4 2.2 Økonomistyringsprincipper... 5 2.3 Budgetansvar... 7 3 BUDGET OG BUDGETLÆGNING... 8 3.1 Budgetprocessen og tilvejebringelse af økonomisk råderum... 8 3.2 Budgetgrundlag, budgetmodeller og flerårsbudgettering... 9 3.3 Udmøntning af budgettet... 11 4 BUDGETOPFØLGNING... 14 4.1 Opfølgningernes fokus og frekvens... 14 4.2 Sammenkobling af økonomi og Aktiviteter... 16 5 ØKONOMISTYRINGENS INTEGRATION I STRATEGIER, POLITIKKER OG MÅL... 17 6 LEDELSESINFORMATION... 20
1 INDLEDNING Finansministeriet har i samarbejde med Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL igangsat en kortlægning af den eksisterende økonomistyring i en række udvalgte kommuner. Opdragsgiver har udvalgt ti kommuner til at indgå i kortlægningen. De ti kommuner fremgår af nedenstående tabel. Tabel 1. Deltagende kommuner Kommune Region Indbyggertal Svendborg Syddanmark 58.368 Fredensborg Hovedstaden 39.539 Roskilde Sjælland 83.448 Glostrup Hovedstaden 21.829 Lolland Sjælland 44.622 Haderslev Syddanmark 56.154 Århus Midtjylland 318.757 Favrskov Midtjylland 47.146 Viborg Midtjylland 94.173 Mariagerfjord Nordjylland 42.273 Dette er den tværgående opsamling i Devoteam, KORA og BDO s kortlægning af den eksisterende økonomistyring i de ti udvalgte kommuner. Kortlægningen er gennemført som et øjebliksbillede af den kommunale økonomistyring, som den fremstår ultimo 2012. Opsamlingen er disponeret efter de 6 udvalgte temaer, der var gennemgående for kortlægningen af projektkommunerne: Økonomisk politik og økonomistyringsprincipper Budgetansvar Budget og budgetlægning Budgetopfølgning Økonomistyringens integration i strategier, politikker og målformulering Ledelsesinformation dog således, at økonomisk politik, styringsprincipper og budgetansvar er samlet i et afsnit, afsnit 2. 3
2 ØKONOMISK POLITIK OG MÅLSÆTNINGER, STYRINGSPRINCIPPER OG BUDGETANSVAR Økonomistyringsprincipperne udgør kommunernes interne, besluttede økonomiske spilleregler. De beskriver bl.a. Hvordan der skal reageres på budgetafvigelser Hvilke forpligtelser og kompetencer fagudvalg og budgetansvarlige har Kommunernes økonomiske politikker kan være et strategisk fundament for økonomistyringen, for eksempel ved gennem konkrete målsætninger for centrale økonomiske nøgletal at udstikke retningen for budgetprocessen. En politisk vedtaget økonomisk politik med forpligtende målsætninger kan være et godt udgangspunkt for kommunernes økonomistyring, ligesom de kan bidrage til en nødvendig prioritering af kommunens samlede økonomi. Der er udstrakt decentralisering af budgetansvaret i kommunerne, hvor budgetansvaret bl.a. lægges ud til faglige ledere med beslutningskompetence. 2.1 ØKONOMISK POLITIK OG MÅLSÆTNINGER Syv kommuner af kortlægningens 10 kommuner har en politisk vedtaget økonomisk politik. For de øvrige tre kommuner gælder, at de økonomiske målsætninger optræder i en anden form. Det er enten i budgetmateriale og analyser, i en aftale mellem byråd og direktion eller i en uskreven, men fælles, referenceramme. I forhold til de økonomiske målsætninger, så har alle kommuner på nær én en målsætning omkring kommunens gennemsnitlige kassebeholdning (jf. kassekreditreglen). Denne målsætning er i alle kommuner på nær én konkretiseret i et beløb. Seks af de 10 kommuner har desuden en målsætning vedrørende det ordinære driftsresultat på det skattefinansierede område, som for fem af kommunerne er konkretiseret i et beløb. Derudover har seks af kommunerne målsætninger for anlægsinvesteringer som med en enkelt undtagelse også alle er konkretiseret i et beløb. I fire af de ti kommuner er der desuden en eksplicit målsætning vedrørende kommunens langfristede gæld. Figur 1 Antal af målsætninger 4 2 0 Målsætninger i de enkelte kommuner på områder De 10 kommuner Gennemsnitlig kassebeholdning Anlæg Det ordinære driftsresultat Langfristede gæld Kilde: Egen tilvirkning, BDO, KORA og Devoteam 4
I to af kommunerne er der for henholdsvis gældsnedbringelse og kassebeholdningsniveau sat en tidsfrist for, hvornår målet skal være nået - for de øvrige kommuner gælder enten en opfyldelse af målet hvert år (f.eks. i forhold til kassebeholdningen) eller en mindre konkret hensigtserklæring (f.eks. gælden skal nedbringes på sigt ). Det er i flere tilfælde med afsæt i de økonomiske målsætninger, at kommunen beslutter behovet for økonomisk råderum i budgetprocessen. Kortlægningen viser således, at de økonomiske målsætninger kan have betydning for, hvilken overordnet kurs, der lægges i kommunen, for eksempel ved opstarten af budgetprocessen. Kortlægningen viser, at den økonomiske politik og de økonomiske målsætninger udgør et centralt pejlemærke i budgetprocessen i cirka halvdelen af kommunerne. Et eksempel er Roskilde Kommune, hvor kortlægningen viser et kendskab til den økonomiske politik på såvel det politiske niveau samt på alle administrative niveauer. Kortlægningen i Roskilde afdækker endvidere, at den økonomiske politik reelt er styrende for budgetprocessen og økonomistyringen i løbet af budgetåret. For andre af kommunerne spiller den økonomiske politik en mindre central og knap så tydelig rolle. 2.2 ØKONOMISTYRINGSPRINCIPPER Bevillingsniveauet er i seks af de 10 kommuner fastlagt på udvalgsniveau, mens tre kommuner har fastlagt bevillingsniveauet på politikområder. Hvert fagudvalg har i disse kommuneransvar for en begrænset række politikområder, hvor eksempler kan være Folkeskole eller dagtilbud til børn. Aarhus Kommune har bevillingsniveauet på magistratsniveau. I de syv kommuner, hvor bevillingsniveauet er på enten udvalgs- eller magistratsniveau, gælder, at udvalget/magistraten kan omprioritere mellem de underliggende områder uden kommunalbestyrelsens godkendelse. Dette dog med forskellige begrænsninger - for eksempel i forhold til at omprioritere mellem serviceudgifter og overførselsudgifter. Friheden til at omprioritere inden for budgetrammen gælder også videre ned i organisationen, således at institutionsledere kan foretage omprioriteringer inden for eget budgetansvarsområde. Kommunerne har generelt økonomisk politik eller ej - fastlagt et sæt af overordnede økonomistyringsprincipper, der vedrører de politiske rammer for økonomistyringen. I disse økonomistyringsprincipper er der nogle fællestræk, der går igen i hovedparten af kommunerne. De væsentligste af disse er: overholdelse af servicerammen (aftalen mellem KL og Regeringen) ikke at give ufinansierede tillægsbevillinger at de kommunale udgifter er at betragte som styrbare at de decentrale enheder m.fl. har overførselsadgang mellem årene for mer- eller mindreforbrug. Generelt gælder det for kommunerne, at kommunens økonomistyringsprincipper er kendt af de fleste budgetansvarlige, men der er variation mellem kommunerne med hensyn til dybden og bredden af dette kendskab. I nogle kommuner er principperne yderst velkendte på tværs af niveauer og sektorer, mens det i andre kommuner primært er udvalgte principper, der kendes uden for topledelsen. I de kommuner, hvor et princip om ikke at give ufinansierede tillægsbevillinger er eksplicit beskrevet, er dette velkendt hos de interviewede og opleves langt overvejende også som et princip, der håndhæves. Dette, selvom der i nogle kommuner er eksempler på, at der gives tillægsbevillinger bl.a. finansieret af centralt afsatte midler. Ligeledes er det normen i kommunerne, at de kommunale udgifter betragtes som styrbare. 5
Alle 10 kommuner har nedskrevne principper om overførselsadgang, og de konkrete betingelser for adgangen varierer. I otte af de 10 kommuner er det for de decentrale institutioner anført med procentsatser, hvor stor en del af budgetrammen der kan overføres til det efterfølgende år. Variationen heri fremgår af figuren nedenfor. For de to andre kommuner gælder der andre begrænsninger på overførselsadgangen. For eksempel har Svendborg Kommune indført forsinkelse på et år ved overførsel af mindreforbrug, hvis sektorens samlede nettoresultat udviser et mindreforbrug. Også i de kommuner, der anvender en procentsats, kan hensynet til den samlede ramme betyde, at det beløb, der reelt må overføres, ligger under den fastsatte procentgrænse. Hertil kommer en række andre variationer i reglerne for overførsler, som kommunerne har indarbejdet de senere år som følge af sanktionslovgivningen. Eksempelvis har to kommuner indført et loft på henholdsvis 2 og 4 år for, hvor mange år i træk et underskud må overføres. Et andet eksempel er en kommune, der har indskrænket retten til automatisk overførselsadgang til kun at gælde de decentrale enheder. Figur 2 Overførselsadgang for kommunerne -6-5 -4-3 -2-1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 % der må overføres til næste år Kilde: Egen tilvirkning, BDO, KORA og Devoteam Næsten alle kommuner giver udtryk for, at overførselsadgangen er helt central for at sikre optimal ressourceudnyttelse og økonomisk rationel adfærd. Det udtrykkes samtidig, at sanktionspolitikken har indskrænket mulighederne for overførsler mellem årene, da udsving mellem årene påvirker regnskabet for servicerammen. Kortlægning viser endvidere, at der i den løbende økonomistyring og i løbet af budgetåret kun i mindre omfang træffes beslutninger om tværgående prioriteringer mellem bevillingsområderne. Det sker i større omfang på tværs af budgetområderne inden for de enkelte fagudvalg, og er da ofte udtryk for løsning af et akut økonomisk behov. De højeste bevillingsniveauer er enten en bevilling pr. fagudvalg eller en bevilling pr. politikområde. Prioritering på tværs af disse sker typisk i forbindelse med budgetforliget, og beslutningsgrundlaget tilvejebringes som del af budgetprocessen. 6
2.3 BUDGETANSVAR En gennemgang af de formelle regler og processer for budgetansvaret viser, at de budgetansvarlige i alle 10 kommuner har pligt til at foretage en budgetopfølgning og såfremt disponeringen af dele af budgettet er uddelegeret til medarbejdere - også et økonomisk ledelsestilsyn. Der er på tværs af de 10 kommuner meget stor forskel på kommunens fælles nedskrevne regler og procedurer for, hvad budgetansvaret indebærer. I nogle kommuner konkretiseres det ikke, hvordan og hvor ofte, der skal følges op. I andre kommuner fremgår det tydeligt, hvad der skal følges op på (f.eks. hidtidigt forbrug, forventet forbrug, status på servicemål mv.), i hvilket system og hvor ofte. Udover det generelle fokus på finansiel styring nævnes det i fire af de 10 kommuner, at budgetansvaret også indebærer et fokus på målstyring, resultater og/eller serviceniveau uden at disse dog integreres. I én af disse fire kommuner er denne oplevelse gennemgående hos de budgetansvarlige, mens det i de tre øvrige kommuner kun kommer til udtryk hos nogle af de budgetansvarlige. Fælles for alle ti kommuner er desuden, at de budgetansvarlige generelt oplever en god sammenhæng mellem deres budgetansvar og deres handlemuligheder. På tværs af de kommuner der er indgået i kortlægningen, tilkendegiver hovedparten af de budgetansvarlige samtidigt, at de opfatter budgettet som realistisk set i forhold til at overholde servicerammen. Der er hos de budgetansvarlige en oplevelse af klare rammer, en parathed i forhold til at påtage sig budgetansvar og en stor ansvarlighed i forhold til budgetoverholdelse. Der gives flere steder udtryk for, at den stringente overholdelse af budgetterne de seneste år blandt andet er hjulpet på vej af den statslige regnskabssanktion. I flere kommuner fremhæver de budgetansvarlige en forpligtelse til at tage initiativ til eller anvise korrigerende handlinger, når denne kan forudse en afvigelse fra budgettet. Det er således fælles for alle 10 kommuner, at alle budgetansvarlige på tværs af niveauer og sektorer giver udtryk for at være meget bevidste om deres budgetansvar, og at forventningerne til dem er meget tydelige, særligt hvad angår ansvaret for at overholde budgettet og rapportere opad i systemet ved udsigten til eventuelle problemer hermed. 7
3 BUDGET OG BUDGETLÆGNING De kommunale budgetter er uden sammenligning den mest centrale del af grundlaget for økonomistyringen i kommunerne. Budgetterne afspejler de økonomiske konsekvenser af de politiske og administrative prioriteringer. Det er gennem bemærkningerne til budgettet, at det kan angives hvilke bindinger, forudsætninger og forventninger, der fra politisk side er knyttet til de afsatte budgetbeløb. Budgettets centrale betydning som styringsmæssigt pejlemærke på både koncern- og decentralt niveau stiller krav til den proces, hvormed budgetlægningen foregår, den måde budgetterne indholdsmæssigt udformes måden, hvorpå de overordnede økonomiske rammer udmøntes til de decentrale budgetenheder. 3.1 BUDGETPROCESSEN OG TILVEJEBRINGELSE AF ØKONOMISK RÅDERUM Kommunernes budgetlægning starter typisk med, at den centrale økonomifunktion i perioden december til marts udarbejder en tids- og procesplan for budgetprocessen. Planen forelægges økonomiudvalget til godkendelse. I foråret dannes der et foreløbigt overblik over økonomien for det kommende budgetår, mens det endelige overblik først foreligger efter sommerferien, når udligningstilskud og regeringsaftalen med KL er kendt. Kortlægningen viser, at der blandt kommunerne er forskel på, hvor konsekvent og hvor tidligt man starter processen omkring etablering af et økonomisk råderum. I nogle kommuner arbejdes der hen over foråret med uformelle forvarsler til politikere og budgetansvarlige om de økonomiske udsigter. Efter sommerferien gives en endelig melding om eventulle økonomiske ubalancer, når resultaterne af tilskud- og udligningsordningerne mv. kendes. I andre kommuner fastsættes i foråret et råderumsbeløb, og der igangsættes en fast procedure for at tilvejebringe effektiviserings- og besparelsestiltag. Således tages der bl.a. i Viborg Kommune på et tidligt tidspunkt i budgetprocessen stilling til størrelsen på det økonomiske råderum, selvom den endelige økonomiske situation endnu ikke er kendt. I seks af de 10 kommuner er der en decideret effektiviseringsstrategi, -plan eller politik. Det varierer mellem kommunerne, i hvilken grad strategien er operationaliseret og konkretiseret. I tre af de seks kommuner er der formuleret konkrete effektiviseringsmål og handleplaner, og kortlægningen afdækker i disse kommuner konkrete eksempler på, hvorledes effektiviseringsstrategien er udrullet. Det gælder for eksempel i Fredensborg Kommune, hvor der sideløbende med budgetprocessen har været gennemført en effektiviseringsstrategisk proces, hvor administrationen (på flere niveauer) har haft et tydeligt ansvar for at tilvejebringe en række konkrete effektiviseringsforslag. I andre kommuner viser effektiviseringsstrategiens indflydelse og betydning sig mindre tydeligt i kortlægningen. En af de ofte anvendte metoder til at identificere og beslutte effektiviseringstiltag er omstillingskataloger. Enkelte af kommunerne udarbejder disse som en fast årlig praksis - øvrige 8
kommuner beslutter det fra år til år. I Favrskov kommune opgøres behovet for økonomisk råderum tidligt, og der sker en systematisk anvendelse af prioriteringskataloger. I andre kommuner fastlægges omstillingskatalogets størrelse primært af det forventede behov for budgetmæssig balance. Det betyder, at der ikke udarbejdes et omstillingskatalog, hvis det vurderes, at der ikke er et konkret økonomisk behov herfor. Presset på effektivisering ser ud til at aftage i takt med, at kommunerne har opnået større økonomisk balance. Flere kommuner anvender internt et rammepres med henblik på at opnå besparelser og effektiviseringer. Det kan f.eks. være i form af besparelser som følge af reduceret prisfremskrivning eller lignende måder, der reducerer budgetrammerne med en given procentsats. Et flertal af kommunerne benytter sig således af ingen eller reduceret prisfremskrivning på varekøb og tjenesteydelser og/eller en procentvis reduktion på service- eller lønrammen, varierende fra 0,25-1 %. Ofte anvendes samme reduktion/procentsats for alle områderne - i nogle tilfælde i kombination med andre mere målrettede former for effektiviseringer/besparelser (fx indkøb, digitalisering mv.). Flere af de kortlagte kommuner har således i de senere år optimeret og tilpasset den kommunale virksomhed. Kommunerne har været igennem store omstillingsprocesser, og der er mange eksempler på strukturelle og organisatoriske tilpasninger, optimering af arbejdstilrettelæggelsen, digitalisering mv.. 3.2 BUDGETGRUNDLAG, BUDGETMODELLER OG FLER- ÅRSBUDGETTERING I kortlægningen af kommunernes økonomistyring er afdækket, hvilket materiale der er forelagt og/eller besluttet som del af kommunernes budgetprocedurer. Det drejer sig primært om tekstbemærkningerne til budgetforslag og de vedtagne budgetter, men også andet materiale der er forelagt politisk som del af budgetprocessen. I budgetgrundlaget udgøres budgetforudsætningerne typisk af mængdeforudsætninger. Der er generelt mest eksplicitte forudsætninger om mængder på de områder, hvor der enten anvendes ressourcefordelingsmodeller, eller områder hvor der er en direkte kobling mellem et konkret antal brugere og et antal ydelser Som eksempler kan nævnes: antal elever i folkeskolen antal børn i dagpasning antal aktiverede kontanthjælpsmodtagere antal børn anbragt i plejefamilie Tilsvarende er også enhedspriserne tydeligst på de områder, hvor prisen direkte indgår i en demografi- eller tildelingsmodel. Enhedspriserne opgøres forskelligt på de forskellige områder, men typisk på et forholdsvis aggregeret niveau (fx på politikområde) og som priser pr. elev, pr. barn mv. Modellerne tilstræber generelt kun at indeholde de direkte demografiafhængige udgifter, men der ses blandt kommunerne en vis variation i, hvorledes enhedspriserne konkret er opgjort og på hvilket datagrundlag. I nogle kommuner er grundlaget for beregning af enhedspriserne et historisk fastsat beløb pr. enhed, som efterfølgende er blevet prisfremskrevet og op- eller nedreguleret i takt med de politiske prioriteringer på området. I andre kommuner beregnes den demografiske udgiftsudvikling ud fra de aldersbestemte enhedsbeløb, således som de fremgår af tilskuds- og udligningssystemet. Der er også eksempler på kommuner, som anvender et faktisk opgjort (variabelt) omkostningsniveau som grundlag for beregning af enhedspriserne. 9
I alle kommuner er der en række bevillinger, hvor der kun sjældent er knyttet detaljerede forudsætninger om mængder eller enhedspriser til de politisk fastsatte budgetter på udvalgseller politikområdeniveau. Det gælder for eksempel på områder som teknik og miljø og kultur og fritid, hvor der ofte anvendes rene rammebevillinger - i nogle tilfælde med tilknyttede opgavebeskrivelser. Enkelte af kommunerne arbejder forholdsvis systematisk med mængdeforudsætninger på et bredt udsnit af budgetområderne. Det gælder fx i Viborg Kommune, hvor der arbejdes konsekvent med at synliggøre de fleste af politikområdernes rammebudgetter i pris- og mængdeforudsætninger. Kommunernes budgetgrundlag indeholder ikke systematisk en beskrivelse af budgetområdernes væsentligste omkostningsdrivere dvs. de forhold eller årsager, der har væsentlige betydning for budgetområdets økonomi. I det omfang omkostningsdrivere belyses og indgår i budgetprocessen, er det typisk mere i form af særskilte budgetanalyser på enkeltområder, hvor eksempelvis områdets kapacitets- eller ressourceudnyttelse belyses specifikt. Resultat- eller servicemål indgår i varierende omfang i kommunernes budgetgrundlag. Det gælder for et mindretal af kommunerne, at der systematisk er formuleret resultat-, effekteller servicemål for alle kommunens områder. Det varierer ligeledes fra kommune til kommune og fra område til område, i hvilken grad målene er tydeligt koblet til de afsatte midler i budgettet. Som eksempel kan nævnes Aarhus Kommune, hvor bemærkningerne til budgettet har en struktur og et indhold, så der opstilles mål for effekt og ydelser for alle relevante budgetområder. I de fleste kommuner er fokus dog primært på rammestyringen og knap så meget på målstyringen. Kortlægningen viser endvidere, at de kommunale budgetters overslagsår kun i begrænset omfang er udtryk for en reel, samlet vurdering af udgiftsniveauet. I flere kommuner er det kun på udvalgte sektorer (typisk, hvor der anvendes demografimodeller), at overslagsårene er retvisende for det besluttede/skønnede (aktivitets-) udgiftsniveau. I flere kommuner er budgettets overslagsår mere udtryk for politiske hensigtserklæringer for fremtiden, end de er udtryk for de reelle konsekvenser af politiske prioriteringer i budgetåret. I alle kommuner tages der ganske vist udgangspunkt i overslagsåret i indeværende års budget, når basisbudgettet for det kommende budgetår skal udarbejdes, men kun i få af kommunerne indebærer flerårs-budgetteringen konsekvent, at ubalancer i overslagsårene adresseres tidligt, og at der i vurderingen af økonomiske dispositioner som udgangspunkt kan anlægges et flerårigt perspektiv. Det gælder for eksempel i Aarhus Kommune, hvor overslagsårene er det faste udgangspunkt for budgetlægningen, og de anvendes aktivt som styringsgrundlag. Her er det muligt inden for visse grænser at anvise finansiering af aktuelle aktiviteter og indsatser i overslagsårenes fremtidige budgetrammer. I andre kommuner er flerårs-budgettering og overslagsårenes styringsmæssige betydning mindre eksplicit. Budgettering i overslagsårene tager sit udgangspunkt i de forudsætninger, som er til sted for basisåret forudsætninger, som kan ændrer sig over tid. I alle kommuner indarbejdes der i basisbudgettet en række tekniske korrektioner som følge af bl.a. pris- og lønfremskrivning, lovændringer, demografi- og budgetmodeller, kontoplansændringer mv. Der er derimod forskelligt, om de tekniske korrektioner foretages automatisk, eller om de er genstand for drøftelse og prioritering i enten direktion eller byråd. Som nævnt arbejder nogle kommuner med en konsekvent reduceret prisfremskrivning. I forhold til DUT-midlerne arbejdes der i seks af kommunerne med en bagatelgrænse, som spænder fra 25.000 til 100.000 kr. pr. sag/lovændring. I nogle kommuner fordeles DUT-midlerne direkte ud til fagudvalgene, mens andre kommuner har midlerne centralt. I to af kommunerne skal fagudvalgene konkret søge om DUT-midlerne, hvorefter ansøgningen vurderes, inden der tildeles midler. 10
Der er forskel på anvendelsen af budgetmodeller i kommunerne. Fælles for alle ti kommuner er, at der anvendes budgetmodeller på skole- og dagtilbudsområdet til at regulere den samlede ramme for området og til fordeling af budgetmidler mellem institutioner. I nogle kommuner sker det samlet i en model, i andre kommuner er der en demografimodel (antal børn i bestemte alderstrin) til at regulere områdets samlede ramme, mens der benyttes en ressourcetildelingsmodel (med f.eks. elev- og/eller klassetal) til at fordele midler mellem institutioner. Der er også forskel på, hvordan modellerne konkret er sammensat i forhold til bl.a. hvilke og hvor mange variabler, der indgår. I nogle kommuner kører reguleringer som følge af demografi- og budgetmodeller stort set automatisk, så konsekvenserne af reguleringen indarbejdes i det budgetgrundlag der præsenteres politisk. Af figuren nedenfor fremgår det på hvilke områder, de 10 kommuner anvender en eller flere budgetmodeller til at regulere større eller mindre dele af budgettet. Figur 3 Områder hvor de 10 kommuner regulerer (dele af) budgettet med budgetmodeller Teknik og Miljø Spec. Soc. Beskæftigelse Ældre Dagpasning Undervisning De 10 kommuner Kilde: Egen tilvirkning, BDO, KORA og Devoteam Ligesom der er forskel på omfanget af områder der omfattes af budgetmodeller, er der også en vis variation i hvorledes modellerne konkret er indrettet på de forskellige serviceområder, herunder om modellerne systematisk budgetregulerer ved såvel stigninger som fald i befolkningsudviklingen. 3.3 UDMØNTNING AF BUDGETTET Kortlægningen viser, at der mellem kommunerne og i nogle tilfælde også inden for den enkelte kommune er varierende praksis for, hvorledes de decentrale enheder konkret udmønter de tildelte budgetrammer. Udmøntning betyder i denne sammenhæng, hvorledes de budgetansvarlige fordeler den samlede budgetramme på enkeltkonti i økonomisystemet. Enkeltkonti, der i mere eller mindre deltaljeret grad viser, til hvilket formål, det enkelte delbudget påtænkes anvendt. Således er der både eksempler, hvor udmøntningen af budgettet 11
sker meget detaljeret og specifikt i forhold til den forventede anvendelse, og eksempler hvor udmøntningen af budgettet i højere grad sker på nogle få overordnede hovedkonti. Samtidig viser kortlægningen, at der for de decentrale budgetansvarlige generelt er store frihedsgrader for budgetlægningen på det decentrale niveau. Det gælder i forhold til prioriteringen af midler lokalt, hvor fastsatte bevillingsbindinger mv. dog skal respekteres. Det gælder også i forhold til, hvorledes budgetrammerne konkret og budgetteknisk udmøntes i de decentrale detailbudgetter. Budgetudmøntningen henhører typisk under den budgetansvarliges frihedsgrader inden for decentraliseringsprincipperne, og det synes at blive vægtet højt, at detailbudgetteringen er meningsfuld for den budgetansvarlige i den lokale styring. I de decentrale enheders budgetlægning sker der ikke systematisk en direkte kobling af budgetrammerne til konkrete aktiviteter. Udgangspunktet for mange decentrale enheders budgetlægning er en standardkontoplan med autoriserede grupperinger for en række tværgående udgiftstyper. Disse suppleres mange steder af lokale kontoplaner, der enten kan indeholde konti til særlige formål (for eksempel indkøb af plejeartikler eller varekøb til pædagogiske aktiviteter) eller konti til særlige projekter eller aktiviteter (for eksempel afholdelse af antimobbedag o.l.). Da den konkrete udmøntning af budgettet som nævnt typisk henhører under den budgetansvarliges frihedsgrader, er der stor forskel på, i hvilket omfang de decentrale budgetter udmøntes til konkrete aktiviteter på særskilte konti reserveret til registrering af udgifter til aktiviteten. Nogle decentrale enheder vælger at udmønte de tildelte budgetrammer meget specifikt og detaljeret i forhold til den forventede anvendelse og de planlagte aktiviteter. Men mange steder udmøntes budgettet alene på nogle få overordnede konti indenfor standardkontoplanen. En tilsvarende varians ses i forhold til, i hvilket omfang kobling mellem budget og aktiviteter systemmæssigt foretages i kommunens fælles økonomisystem. Kortlægningen viser, at det grundlag, som den enkelte budgetansvarlige anvender i sin økonomistyring, ofte udarbejdes i systemer, der ikke kan tilgås fra overordnede niveauer i organisationen eller af økonomifunktionen. For eksempel er det sjældent kommunens fælles økonomisystem, der anvendes til formålet - i mange tilfælde er det konkret udviklede regnearksløsninger eller decentrale økonomisystemer, der kun har samspil med kommunens centrale økonomisystem på et aggregeret niveau.. Tidspunktet for udmøntningen af budgettet til de decentrale budgetansvarlige varierer i de kortlagte kommuner i nogle kommuner udmøntes budgettet umiddelbart efter budgetvedtagelsen (november), og der er steder, hvor budgettet i nogle år først kendes af de decentrale ledere et stykke inde i det nye budgetår. Årsagerne til at der nogle steder har været en relativt sen budgetudmøntning kan fx være sen udmelding af visse puljebeløb el. lign. fra forvaltningen eller en sen vedtagelse af det decentrale budget af en bestyrelse. I mange kommuner arbejdes der typisk på udvalgte områder - med at periodisere dele af budgettet, således at det aktuelle forbrug kan sammenholdes med det forventede for perioden. Det sker primært på områder, hvor der opleves et behov for et aktuelt styringsgrundlag under varierende aktivitets- og udgiftsniveau i årets måneder. Samtidig sker det typisk i lokalt udarbejdede regneark, fordi funktionaliteten af flere respondenter ikke umiddelbart opleves at kunne tilvejebringes med den aktuelle systemunderstøttelse. Eksemplerne på dette findes især på det specialiserede socialområde og de dele af ældreområdet, der er omfattet af reglerne om frit-valg. Også på området for Teknik og Miljø er der eksempler, hvor det aktuelle forbrug sammenholdes med det forventede forbrug for perioden. Som et konkret eksempel kan nævnes driftsafdelingen i Haderslev Kommunes, hvor budgettet periodiseres i det decentrale økonomisystem. Dette skal blandt andet ses i lyset af, at afdelingens opgaver/ordrer falder uens i løbet af året, hvorfor der er behov for løbende at kapacitetstilpasse ressourcerne. Det overordnede billede fra kortlægningen er imidlertid, at der ikke generelt sker en systematisk periodisering af budgettet i kommunernes økonomisystemer. 12
Kortlægningen viser endvidere, at udmøntning af budgetændringer og besparelser generelt - og på et overordnet niveau - har bevågenhed hos såvel den politiske som den administrative ledelse. Flere steder laves samlede opfølgninger på, hvorledes de større politisk vedtagne budgetændringer implementeres. 13
4 BUDGETOPFØLGNING Budgetopfølgningerne udgør et centralt element i den kommunale økonomistyring. Det er gennem de budgetansvarliges opfølgninger, at der skal tilvejebringes et samlet billede af om kommunens målsætninger for budgetåret vil kunne opnås, om de planlagte aktiviteter vil kunne gennemføres, i hvilken grad, det vil kunne ske i forhold til det afsatte budget. Det er via budgetopfølgningernes prognoser for det samlede årsresultat, der på koncernniveau tilvejebringes et overblik over forventningerne på såvel område som koncernniveau, og det er på baggrund af budgetopfølgningerne, at kommunalbestyrelsen skal kunne beslutte, om der skal foretages omprioriteringer af midler eller justering af aktiviteter. Kommunernes budgetopfølgninger tjener dermed flere samtidige formål de skal orientere om status og udvikling på de enkelte budgetområder og for kommunen samlet, ligesom de skal understøtte styringen og beslutningsgrundlaget på flere niveauer. 4.1 OPFØLGNINGERNES FOKUS OG FREKVENS Der er i alle 10 kommuner et stærkt fokus på, at budgetterne skal overholdes, og der foretages systematiske budgetopfølgninger på både politisk og administrativt niveau. Budgetopfølgningerne varierer i form, indhold og hyppighed mellem kommunerne, men alle kommuner i kortlægningen tilkendegiver, at den øgede fokus på budgetoverholdelse også har afstedkommet et øget fokus på budgetopfølgningerne. I syv af kommunerne foretages der månedlige budgetopfølgninger på alle områder. I de tre øvrige kommuner er der enkelte områder, hvor der ikke er månedlig opfølgning. De månedlige opfølgninger er typisk omdrejningspunkter for administrative drøftelser mellem de budgetansvarlige på forskellige niveauer. I nogle kommuner forelægges de systematisk den samlede direktion, og i enkelte kommuner præsenteres de løbende for de respektive fagudvalg. I Viborg Kommune er det eksempelvis besluttet, at fagudvalgene udover de kvartalsvise budgetopfølgninger også skal modtage månedlig økonomisk ledelsesinformation. I Lolland Kommune modtager fagudvalgene 8 gange årligt en økonomisk afrapportering i form af perioderegnskab, halvårsregnskaber eller budgetopfølgning. De månedlige budgetopfølgninger indeholder typisk oversigter over det vedtagne og korrigerede budget, aktuelt forbrug på opfølgningstidspunktet, den aktuelle forbrugsprocent det forventede årsresultat, herunder eventuelle forventede afvigelser mellem årsresultatet og det korrigerede budget. I alle kommunerne foretages derudover mere omfattende budgetopfølgninger, som tilgår byrådet. De større budgetopfølgninger sker typisk tre eller fire gange årligt. En af kommunerne har dog fem større opfølgninger - en anden laver alene opfølgning på økonomien på byrådsniveau i forbindelse med halvårsregnskab og årsregnskab. De større samlede budgetopfølgninger suppleres i tre kommuner med særlige opfølgninger for områder, hvor der vurderes at være særlig risiko for budgetoverskridelser. De større budgetopfølgninger indeholder udover de samme elementer som månedsopfølgningerne - typisk også overordnede koncernoversigter over kommunens samlede udgifts- og 14
likviditetsudvikling (kassebeholdning), det samlede forventede regnskab samt oversigt over udvikling i drifts- og anlægsudgifter sammenholdt med kommunens drifts- og anlægsramme mv. Af kortlægningen fremgår det, at alle kommuner udarbejder halvårsregnskaber i overensstemmelse med reglerne herfor. Halvårsregnskaberne tillægges ikke nogen større økonomistyringsmæssig betydning i kommunerne. Primært fordi styringsbehovet dækkes af de løbende budgetopfølgninger, hvorfor udarbejdelse af halvårsregnskabet nogle steder opfattes som dobbeltarbejde. Ingen af de kortlagte kommuner har valgt systematisk at udarbejde et periodebudget, dvs. foretage en opsplitning af helårsbudgettet i et budget for henholdsvis 1. og 2. halvår, og kommunerne har derfor heller ikke mulighed for at sammenholde halvårsregnskabet med et budget for samme periode. Det generelle billede fra kortlægningen er, at de kvartalsvise opgørelser på det specialiserede socialområde på nuværende tidspunkt ikke spiller nogen særlig rolle i kommunernes økonomistyring og budgetopfølgning. Det skal ses i lyset af, at de områder, der er omfattet af opgørelserne, allerede styres tæt i kommunerne, og at de kvartalsvise opgørelser derfor opfattes som uaktuelle når de forelægges kommunalbestyrelsen. I forhold til at opgøre det korrigerede budget og det aktuelle forbrug, baseres budgetopfølgningerne i alle kommuner på data direkte fra økonomisystemet. Opfølgningernes prognosedel (forventet regnskab) baseres i høj grad på data fra andre systemer (fagsystemer), lokalt udarbejdede regneark eller på de budgetansvarliges konkrete skøn og forventninger til regnskabsresultatet. Det er således forskelligt hvilke typer af data, der konkret lægges til grund for prognosedelen. Nogle steder ligger data om disponerede udgifter og den forventede aktivitetsudvikling systematisk til grund for prognoserne, mens prognoserne andre steder i mindre grad er baseret på systematiske data og i højere grad er baseret på de budgetansvarliges vurdering af forholdet mellem budgettet, det aktuelle forbrug og de udgiftsmæssige forventninger til det samlede regnskabsresultat. Budgetopfølgningsproceduren i forhold til de decentrale enheder er typisk tilrettelagt således, at de budgetansvarlige institutionsledere mv. på baggrund af udtræk fra blandt andet økonomisystemet bliver bedt om at oplyse deres forventninger til regnskabsresultatet. De decentrale enheders forventninger samles centralt hos forvaltningerne eller økonomifunktionen. Forvaltninger og økonomifunktioner foretager i mange tilfælde en selvstændig og overordnet vurdering af de indmeldte forventninger. En vurdering der ikke tager afsæt i konkrete forhold omkring de enkelte decentrale enheders økonomi, men snarere sker med afsæt i generelle erfaringer fra kommunens historiske prognosepræcision. Efter at den eventuelle justering er foretaget, afrapporteres der en samlet regnskabsforventning for området. I bemærkningerne til budgetopfølgningerne viser kortlægningen, at disse bemærkninger særligt er knyttet til budgetopfølgningernes prognosedel og i mindre grad til det aktuelle forbrug på opgørelsestidspunktet. Der er i nogle tilfælde fremhævet en sammenhæng mellem det aktuelle forbrug og dets betydning for forventningerne til årsresultatet. Kortlægningen viser, at tekstbemærkningerne til budgetopfølgningerne i høj grad knytter sig til områder med et forventet mer- eller mindreforbrug. Bemærkningerne til budgetopfølgningerne indeholder ofte en beskrivelse af og forklaring på - den forventede afvigelse, samt i nogle tilfælde også forslag til korrigerende handlinger, der potentielt kan bringe budget og regnskab i balance. På områder med forventet merforbrug indeholder budgetopfølgningerne i nogle tilfælde forslag til, hvorledes et merforbrug kan finansieres enten via et mindreforbrug eller en besparelse på et andet af udvalgets budgetområder eller via en tillægsbevilling. 15
Kortlægningen viser imidlertid, at der ikke konsekvent arbejdes med forklaringer på væsentlige afvigelser, herunder forklaringer der tydeliggør om budgetafvigelser skyldes ændringer i aktiviteter, priser eller tidsmæssige forskydninger. Kommunerne udtrykker generelt, at de i de senere år er blevet bedre til at lave prognoser for årets resultat. Samtidigt er der også en erkendelse af, at der fortsat er betydelige vanskeligheder forbundet med i løbet af året at udarbejde et præcist forventet regnskab. Som en væsentlig begrundelse peger kommunerne på, at de budgetansvarlige mange steder er tilbageholdende med at indmelde et forventet mindreforbrug tidligt på året. Dette fordi man ønsker at have en buffer, der kan hjælpe med at sikre budgetoverholdelsen, og fordi en overskridelse af en udmeldt prognose af de budgetansvarlige generelt bliver opfattet som problematisk - også selv om regnskabet holder sig inden for budgettet. 4.2 SAMMENKOBLING AF ØKONOMI OG AKTIVITETER Kortlægningen af kommunernes økonomistyring viser, at der både på koncernniveau og i de decentrale institutioner i mindre grad følges op på udviklingen i sammenhængen mellem økonomi og aktiviteter. I forhold til budgetopfølgningerne på koncernniveau viser kortlægningen, at der i begrænset omfang er systematisk fokus på den aktuelle udvikling i forhold til budgetgrundlagets opstillede forudsætninger. De forudsætninger, som er i fokus i budgetgrundlaget, er typisk, hvor mange borgere, klienter, elever mv. der forventes at modtage bestemte ydelser i budgetåret, jf. endvidere afsnit 2.2.1. Billedet er, at der primært følges op på udviklingen i mængder, mens udviklingen i enhedspriser følges i mindre grad. I forhold til udvikling i antal er det som udgangspunkt på de områder, hvor der forudses negative budgetafvigelser som følge af mængdeændringer. Således er der i kortlægningen fundet flere eksempler på, hvordan forventede budgetafvigelser forklares med større efterspørgsel efter de kommunale ydelser end forudsat. Kortlægningen har også men mindre tydeligt og mindre systematisk afdækket eksempler på, at et forventet mindreforbrug er forklaret med en lavere efterspørgsel. Kortlægningen viser videre, at der er forskelle mellem de forskellige sektorer, når det kommer til graden af tydelighed omkring dels budgettets forudsætninger og den løbende opfølgning herpå. På områder, der tidligere har vist sig vanskeligt styrbare, er der markant større opmærksomhed omkring og fokus på den akutelle udvikling sammenholdt med budgetforudsætningerne. Det gælder eksempelvis ældreområdet og det specialiserede socialområde. I bl.a. Fredensborg Kommune er der på Handicapområdet stor tydelighed omkring mængdemæssige forudsætninger, og der følges i budgetopfølgninger og revisioner løbende op på disse. Tilsvarende er der generelt i kommunerne større fokus på udviklingen budgetområdernes mængdemæssige forudsætninger, når budgetområdet i budgettildelingen har været omfattet af en demografimodel. I forhold til budgetopfølgninger på det decentrale niveau viser kortlægningen, at der ikke alle steder systematisk er en kobling mellem budgetrammer og de konkrete aktiviteter, der ventes gennemført for et specifikt afsat budgetbeløb. De budgetopfølgninger der laves på det decentrale niveau, og som indgår i opfølgningerne for det samlede budgetområde, indeholder således i begrænset omfang en systematisk opfølgning på aktivitetsudviklingen. 16
5 ØKONOMISTYRINGENS INTEGRA- TION I STRATEGIER, POLITIKKER OG MÅL Integration af økonomi og økonomistyring i strategier, politikker og målformulering er en forudsætning for at sikre sammenhæng mellem mål og midler. Den ressourcemæssige prioritering i kommunerne fastlægges i budgetterne, mens strategier, målsætningspapirer og sammenhængende politikker for de forskellige sektorområder i mange tilfælde forelægges som særskilte sager. Integrationen af strategi og politik i økonomiopfølgningen skal bidrage til, at opfølgninger fokuserer på økonomi og budgetoverholdelsen, på de mål, midlerne er afsat til at opnå hvorvidt midlerne anvendes til de formål, hvortil de er afsat Der er i kommunerne tiltagende interesse for at operationalisere strategier og politikker, således at opfølgningen på økonomi, aktiviteter og målsætninger bliver systematiseret. Kortlægningen af kommunernes økonomistyring viser, at der i kommunerne arbejdes aktivt med politik- og strategiudvikling. Der er formuleret en lang række politikker og strategier i alle 10 kommuner. Nogle strategier stilles der krav om i lovgivningen, og andre er et udtryk for et fagligt eller styringsmæssigt fokus. Politikkerne og strategierne findes på alle organisatoriske niveauer og er forankret meget forskelligt. Af kortlægningen fremgår, at kommunernes/kommunens politikformuleringer er forskelligartede fra meget overordnede og generelle politikformuleringer til mere konkrete målsætninger eller beskrivelse af servicestandarder. En række politikker og strategier som eksempelvis Indkøbs- og udbudspolitikken er typisk tværgående politikker forankret i et økonomiudvalg. Andre som eksempelvis Handicappolitikken og Kulturpolitikken er sektorspecifikke og forankret i de respektive fagudvalg. Under de forskellige politikker og strategier findes en række styringsdokumenter som eksempelvis kvalitetsstandarder, ydelsesbeskrivelser og kvalitetskontrakter, der alle indgår i styringsgrundlaget. Der er stor forskel på politikkernes og strategiernes form og indhold på tværs af den enkelte kommune og generelt mellem kommunerne. Blandt andet er der variation i, hvor detaljerede politikkerne er i forhold til at beskrive konkrete målsætninger. I flertallet af kommunerne er politikkerne brede hensigtserklæringer, som skal sætte retning for kommunen, og disse politikker operationaliseres typisk decentralt. Der er enkelte kommuner, som arbejder med konceptualisering af politik- og strategiudviklingsprocesser. Blandt andet har Fredensborg Kommune udviklet et koncept for udarbejdelse af politikker i kommunen. Af konceptet fremgår, hvordan kommunens politikker og øvrige styringsdokumenter, herunder det kommunale budget, skal ses i en sammenhæng. I Fredens- 17
borg Kommune arbejdes der med masterplaner, der kobler politik og økonomi på de indsatsstyrede områder. Disse planer beskriver, hvad der præcist skal gøres for at minimere udgifterne på et område. Fredensborg Kommune Masterplaner, der kobler politik og økonomi Mål: At koble mål og indsatser og økonomi De indsatsstyrede områder er omfattet af krav om udvikling af økonomiske masterplaner. Masterplanerne skal beskrive, hvilke faglige indsatser, der skal medvirke til at minimere udgiften på området. Det kan eksempelvis være revisitering af sager, nye visitationsprocedure, nye arbejdsgange mv.. Masterplanerne er forankret i respektive fagudvalg. Fagudvalget skal inddrages i det øjeblik, at en budgetansvarlig opdager en stigning eller et fald i udgifter eller aktiviteter på et indsatsstyret område. I Viborg arbejdes målrettet med den dialogbaserede styringsmodel blandt andet med det formål at koble indholdsstyring og økonomistyring. Viborg Kommune Den dialogbaserede styringsmodel Mål: At koble ressource- aktivitets- og effektbaseret styring: Styrke dialogen om udvikling af kvalitet og service ved at sikre en mere systematisk målopfølgning og i højere grad fokusere på effekten af kommunens ydelser Forenkle styringsopgaverne ved at samle eksisterende styringsopgaver og derved gøre opfølgning og dokumentation enklere og mere effektiv Skabe bedre grundlag for at foretage politiske prioriteringer af budgettet ved at tydeligere koble indholdsstyring og økonomistyring i forbindelse med budget- og regnskabsprocessen, hvor det skal tydeliggøres om ressourcerne anvendes effektivt Byråd/udvalg Dialog om effekt Borgere/samfund Vision, politikker og strategier Dialog om målsætninger Udvalg Evaluering af effekt Dialog Mål og Midler (budgetstyringsdokument) Dialog om ydelser Forvaltning/institutioner Dialogbaseret aftale Dialog om økonomi og kvalitet På tværs af de 10 kommuner er opfølgningen på budgettet væsentligt hyppigere og mere systematisk end opfølgningen på service-, resultat- og kvalitetsmål i politikker og strategier. Målopfølgninger foregår typisk ad hoc bortset fra opfølgningerne på målene i kvalitetskon- 18
trakterne, der jf. lovgivningen skal være årlige 1 og andre politikker, som er lovmæssigt bundet af mindst en opfølgning i udvalgenes funktionsperiode. Kortlægningen giver kun få eksempler på en tæt kobling mellem resultatmål og budget f.eks. i form af, at budgettet justeres, når der ændres på kvalitetsmål og omvendt. Der nævnes dog i flere kommuner (enkeltstående) eksempler på, at der tildeles ekstra midler til et særligt fokusområde, eller at der etableres økonomiske incitamenter til en ønsket adfærd som eksempelvis inklusion i folkeskolen. I Fredensborg Kommune arbejdes der med Visioner og indsatser for specialundervisning og specialpædagogisk bistand i det almene undervisningsmiljø. En delopgave har været at undersøge, hvordan incitamentsstrukturen understøtter ønsket om at flytte ressourcer fra specialundervisning til normalområdet. Arbejdet har ført til en beslutning om, at inklusionsstrategien skal understøttes ved at flytte PPR-budgettet til skolerne, samt ved at specialundervisningsmidlerne fordeles til skolerne pr. barn. Ressourcetildelingsmodellen er den samme som på normalområdet. 1 Udvikling af kvalitetskontrakter var i 2012 lovbestemt, men kommunernes pligt til at udarbejde kvalitetskontrakter bortfalder i 2013 som led i regeringens og KL s moderniseringsaftale. 19
6 LEDELSESINFORMATION God økonomistyring kræver løbende opdateret information om både disponerede udgifter og aktiviteter samt valide forecast om forventningen til udgifts- og aktivitetsudviklingen på de forskellige områder. Ledelsesinformation er et vigtigt grundlag for beslutningsstøtte, når det drejer sig om konkret information overvågning af et potentielt problemområde intern læring og benchmarking. Ekstern benchmarking af den kommunale indsats i mellem kommuner er et væsentligt redskab til at identificere effektiviserings- og besparelsespotentialer. Kommunernes nye fælles ledelsesinformationssystem FLIS vil give kommunerne et fælles udgangspunkt for at sammenligne aktuelle nøgletal på tværs af kommuner. Kortlægningen viser, at der i kommunerne er stor fokus på ledelsesinformation, herunder at afsøge måder at systematisere og videreudvikle relevant ledelsesinformation på. Mange kommuner har heri haft et fokus på at udvikle sektorspecifik ledelsesinformation, mens der alene etableres fælles og tværgående ledelsesinformation på områder som grundlæggende økonomiopfølgning, fraværsdata o. lign.. Ledelsesinformationen i kommunerne er karakteriseret ved, at der er forskelle på omfanget og detaljeringsgraden af informationen fra sektorområde til sektorområde, og der er forskelle på, hvorledes ledelsesinformationen leveres og præsenteres. Også mellem kommunerne er der variation. Kortlægningen viser, at kommunerne ikke har samlede Business Intelligenceløsninger (der kombinerer data om eksempelvis finansielle og aktivitetsmæssige forhold) på koncernniveau. I næsten alle kommunerne er der generel tilfredshed med den ledelsesinformation, der er til rådighed. I en del kommuner peges der også på områder, hvor ledelsesinformationen kan forbedres. En del peger således på, at ledelsesinformationen skal være målrettet og overskuelig. Ledelsesinformationen om kommunens økonomi er den mest omfattende. Alle niveauer i kommunen får information om økonomien via de månedlige og kvartalsvise budgetopfølgninger. Nogle budgetansvarlige trækker selv økonomidata ud af økonomisystemet andre får stillet materialet til rådighed fra en økonomimedarbejder. Den systemunderstøttede ledelsesinformation til de budgetansvarlige suppleres i mange tilfælde med data fra lokalt udviklede regneark f.eks. om disponerede men ikke afregnede udgifter. Enkelte kommuner fremhæver desuden, at en tæt dialog og sparring med økonomimedarbejderne udgør en vigtig del af deres ledelsesinformation om økonomien. I forhold til den finansielle styring rapporteres der ikke systematisk om koncernledelsens dispositionsmuligheder (det ledelsesmæssige råderum), f.eks. i form af oplysninger om det aktuelle omfang af uforbrugte og ikke-disponerede budgetmidler. Variationen mellem sektorerne er særlig tydelig i forhold til oplysninger om aktiviteter. På ældreområdet har de budgetansvarlige typisk adgang til aktivitetsdata fra omsorgssystemet, 20
På beskæftigelsesområdet er der adgang til data fra den nationale portal Jobindsats.dk om for eksempel antal borgere på bestemte ydelser (jobindsats.dk) På det specialiserede socialområde arbejder nogle kommuner med databaser på cpr-nummer-niveau, hvor de kan følge udgifterne til den enkelte borger. På teknik og miljøområdet er der i nogle kommuner særlige ressourcestyringssystemer eller regneark. Enkelte kommuner nævner, at de får demografital som ledelsesinformation f.eks. på dagtilbudsområdet. Der er ikke i kortlægningen konstateret kommuner, hvor koncernniveauet systematisk får information om aktivitetsudviklingen på et bredt udsnit af sektorområderne. Koncernniveauet kan for eksempel få information i forbindelse med særlige fokusområder i budgetopfølgningerne jf. afsnit 4.1. I en del kommuner efterspørges der bedre ledelsesinformation om aktiviteter, og nogle kommuner efterspørger ledelsesinformation, der kobler økonomi og aktiviteter i det samme system, så der kommer overblik over pris*mængde. Når disse oplysninger kobles nu, sker det i regnearksløsninger. Ledelsesinformation om resultater er tilsyneladende mindre udbredt, og information (og viden) om effektmål er endnu mindre udbredt. Det hænger naturligt sammen med, at der typisk ikke er tydelige resultat- eller effektmål i budgettet, jvf. afsnit 4.2.1. Enkelte kommuner følger dog op på (nogle) resultater i deres ledelsesinformation. I Århus Kommune følges eksempelvis op på bl.a. effektmål enten kvartalsvist, årligt eller med års mellemrum afhængigt af de opstillede effektmåls karakter. I forhold til information om personale nævner ni ud af 10 kommuner, at der er adgang til sygefraværsoplysninger. Disse oplysninger er systemunderstøttede. I hovedparten af kommunerne oplyses det, at sygefraværstallene tilgår de budgetansvarlige, så de ikke selv skal trække det. De budgetansvarlige har desuden adgang til oplysninger om løn og om personaleomsætning. Kortlægningen viser, at der i alle kortlægningskommuner i forskelligt omfang og med forskellig frekvens - anvendes benchmarking som redskab til at identificere besparelsespotentialer. Metoden bruges i budgetfasen og i de løbende bestræbelser på at effektivisere. I enkelte kommuner har man foretaget benchmarkanalyser på tværs af den samlede koncern, og i alle kommuner er der arbejdet med benchmarking på et eller flere sektorområder. En kommune tilkendegiver at benytte nøgletalssammenligninger (benchmarking) som et parameter i vurderingen af demografimodellerne. Der foretages i nogen grad intern benchmarking dels som en integreret del af den løbende økonomistyring og dels i forbindelse med større analyser og evalueringer. Men systematisk benchmarking imellem eksempelvis kommunernes institutioner finder kun sted i mindre grad. Flere af de kortlagte kommuner udarbejder eller får udarbejdet benchmarkinganalyser, der typisk sammenligner kommunens udgiftsniveau med en eller flere sammenlignelige kommuner. Det sker fx gennem deltagelse i systematiske samarbejder med andre kommuner (6- by-nøgletal, 7-by-nøgletal etc.), gennem abonnement på ECO-nøgletallene eller via selvstændigt udarbejdede analyser på baggrund af data fra Danmarks Statistik eller andre tilgængelige datakilder. Resultaterne af benchmarkinganalyserne indgår i nogle kommuner i enkelte år som del af baggrundsmaterialet for budgetlægningen. Kortlægningen viser dog ikke, at der generelt sker en systematisk brug af benchmarking i budgetprocessen. I samarbejde mellem Kombit, KL og kommuner er der på kortlægningens tidspunkt et nyt fælles kommunalt ledelsesinformationssystem under udvikling. Flere kommuner afventer resultatet af dette, som forventes at styrke kommunernes ledelsesinformation og mulighederne for benchmarking. 21