Resume: Statsforvaltningen Sjælland udtaler, at Guldborgsund Kommune handler i overensstemmelse med kommunalfuldmagtsreglerne, når kommunen sælger antenneforsyningerne og derefter overfører salgsprovenuet til kommunekassen. 27-05- 2009 TILSYNET Statsforvaltningen Sjælland har i efteråret 2008 modtaget flere henvendelser fra borgere i Guldborgsund Kommune vedrørende Guldborgsund Kommunes salg af kommunale antenneforsyninger (Fællesantennen) til YouSee A/S. I henvendelserne stilles der især spørgsmålstegn ved lovligheden af Guldborgsunds Kommunes salg af forsyningsvirksomheder, som drives efter hvile-i-sig-selv princippet. Det bliver anført, at det helt i overensstemmelse med dette princip aldrig har været tale om, at anlægget skulle give et overskud og dermed heller ikke, at et salg af anlægget skulle betyde en millionindtægt for kommunen. Der bliver således stillet spørgsmålstegn ved, hvorvidt kommunen kan sælge et forsyningsområde, hvor det økonomiske grundlag hviler på betaling fra den kreds af brugere, som er tilsluttet forsyningen, og derefter overføre salgsprovenuet til kommunekassen. STATSFORVALTNINGEN SJÆLLAND DRONNINGENSGADE 30 4800 NYKØBING F JOURNAL NR.: 2008-613/398 SAGSBEHANDLER: TILSJL DIREKTE TELEFON: TELEFON: 7256 7600 TELEFAX: 5482 1864 GIRO: 10202027 EAN- NR. 5798000362628 sjaelland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk Statsforvaltningen har den 17. marts 2009 modtaget Byrådet i Guldborgsund Kommunes udtalelse af 12. marts 2009 om kommunens salg af kommunale antenneforsyninger til YouSee A/S. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at der ikke er grundlag for at antage, at Guldborgsund Kommune har handlet i strid med offentligretlig lovgivning ved at sælge kommunale antenneforsyninger til YouSee A/S og derefter overføre salgsprovenuet til kommunekassen. Sagens baggrund Statsforvaltningen har i ovennævnte brev modtaget følgende oplysninger fra Guldborgsund Kommune:
Byrådet har i møde den 12. marts 2009 besluttet at udtale følgende: Byrådet besluttede i møde den 12. september 2007 at iværksætte salg af antenneforsyningerne i Nykøbing Falster, Sakskøbing og Guldborg på baggrund af de indhentede rapport fra Rambøll Management vedrørende antenneforsyningens fremtid. I rapporten var mulighederne for et salg baseret på erfaringer fra tilsvarende opgaver i andre kommuner vurderet. Rambøll Management vurderede på baggrund af lovgivning og praksis, at provenuet ved salg af antenneforsyningerne tilhører Guldborgsund Kommune. Byrådet er enig i konklusionen i Rambøll Managements rapport, hvorefter det er i overensstemmelse med gældende ret, at Guldborgsund Kommune disponerer over provenuet i forbindelse med salg af antenneforsyningerne.. Det oplyses, at byrådet i møde den 26. juni 2008 besluttede at sælge antenneforsyningerne til YouSee A/S med overtagelsesdag den 1. august 2008. Det fremgår af sagens akter, at der forud for salget er afholdt offentligt udbud, hvor forskellige interesserede virksomheder har afgivet tilbud med henblik på at købe antenneforsyningerne. Der er ved hjælp fra Rambøll Managements foretaget en due diligence proces for at få interesserede virksomheder til at afgive et endeligt tilbud på køb af antenneforsyningerne i Guldborgsund Kommune. Det oplyses, at antenneforsyningerne i Nykøbing, Sakskøbing og Guldborg er etableret i starten af 1980erne og løbende er blevet udbygget. Anlægget er vedligeholdt og er med undtagelse af Sakskøbing opdateret til at kunne levere de fremtidige bredbåndsløsninger. Det oplyses, at der er tilslutningspligt i alle lokalplaner, prisen på tilslutning er kr. 5.490,- og at der er to medarbejdere beskæftiget med opgaver, der vedrører antenneforsyningerne. Det oplyses, at der i 2007 er tilsluttet i alt ca. 13.500 brugere af antenneforsyningerne, der fordeler sig med 12.000 i Nykøbing, 1.500 i Sakskøbing og 60 i Guldborg. Antenneforsyningerne dækker kun en del af den nye Guldborgsund Kommune. Det oplyses, at konkurrencesituationen på markedet for kabel-tv er blevet kraftigt intensiveret og at den teknologiske udvikling af nye digitale løsninger går hurtigt. Det oplyses, at De kommunale anlæg er således gået fra at være i en verden stort set uden konkurrence til at være SIDE 2
i denne meget konkurrenceprægede marked, hvor det bliver svært at klare sig på længere sigt hvis udgangspunktet alene er en markedsføringsmæssig passiv forsyner udelukkende af TV signaler. Kommunalfuldmagten sætter samtidig snævre grænser for hvad kommunerne må gøre for at udvikle det samlede net. TV forsyning er en lovlig kommunal virksomhed; mens udbygning af nettet for at forsyne borgerne med Internet og nye services ikke er lovlig kommunal virksomhed.. Rambøll Management lægger til grund i deres rapport af maj måned 2007, at Guldborgsund Kommune ejer antenneforsyningerne. Det fremgår af reglerne for antenneforsyningerne i Guldborgsund Kommune, at disse ikke giver brugere af antenneforsyningerne ejerskab til antenneforsyningerne. Det oplyses i punkt 3.1.4 i Regulativ for antenneforsyningen i Nykøbing F. Kommune af 15. juni 1993, at antenneforsyningen ejer og vedligeholder hovednet, stikledninger og 1. stikdåse/tilslutningspunkt. Det oplyses i punkt 1.1 i Leveringsbestemmelser for Sakskøbing Kommunes Fællesantenne, at nærværende leveringsbestemmelser er grundlag for leveringsforholdet af TV- og Radio-antennesignaler fra Sakskøbing Kommunens Fællesantenneanlæg, og at ved abonnenten forstås enhver, som rekvirerer antennesignal fra et af de af Sakskøbing Kommune ejede fællesantenneanlæg. Det oplyses, Guldborgsund Kommune har administreret og har stået for den daglige drift, vedligeholdelse og udbygning af antenneforsyningerne i Guldborgsund Kommune. Statsforvaltningens udtalelse Det kommunale tilsyn er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen påser, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning. Lovgivningen betyder i denne forbindelse såvel skreven som uskreven ret, herunder offentligretlige grundsætninger. Der henvises til 47, 48 og 48 a i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008). Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til, om kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige eller til spørgsmål om skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. SIDE 3
Indenfor kommunalfuldmagtsreglerne er det almindeligt antaget, at der gælder den uskrevne regel, at kommuner som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel kan drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed. Denne begrænsning beror på principielle overvejelser om, hvilke opgaver, der hører under den offentlige og private sektor. Herudover beror afgrænsningen på hensyn til lige konkurrence på erhvervsmarkedet, til at undgå indgreb i de markedsmekanismer, der regulerer erhvervslivet, samt hensynet til kommunens økonomi. Endvidere er kommunestyret ikke opbygget med henblik på at producere og afsætte varer og tjenesteydelser på det marked, men derimod med henblik på varetagelsen af fællesskabsopgaver for et lokalsamfund. Der er dog i visse tilfælde hensyn, som efter kommunalfuldmagtsreglerne kan begrunde en modifikation fra forbuddet mod kommunal erhvervsvirksomhed, der begrænser kommunernes ulovbestemte adgang til at varetage opgaver. Således er et af kommunalfuldmagtens traditionelle områder kommunal forsyningsvirksomhed, som det gennem årene har været anset for lovligt, at kommunerne varetog, uanset at denne principielt også kan udføres af private erhvervsdrivende. De kommunale forsyningsområder omfatter normalt levering af el, gas, vand og varme. Levering af radio- og Tvsignaler har dog også traditionelt været varetaget som en kommunal forsyningsvirksomhed. Der henvises til Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II, 1987, s. 139 og Karsten Revsbeck, Kommunernes Opgaver, 2005, s. 132. Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at der for de kommunale forsyningsvirksomheder, som udgangspunkt, gælder et hvile-i-sig-selv-princip. Hvile-isig-selv princippet indebærer, at en kommunal forsyningsvirksomheds indtægter og udgifter set over en årrække skal balance. Med princippet varetages dels et hensyn til kommunens skatteydere, dels et forbrugerbeskyttelseshensyn. Kommunen kan på den ene side ikke anvende sine skatteindtægter til at give tilskud til de af kommunens borgere, der får forsyning fra den pågældende kommunale forsynings-virksomhed, ligesom kommunen på den anden side ikke kan fastsætte så høje takster over for forbrugerne hos en kommunal forsyningsvirksomhed, at forbrugerne derved afkræves en indirekte skat til finansiering af kommunens andre aktiviteter. SIDE 4
Hvile-i-sig-selv princippet indebærer således, at de takster, brugerne opkræves, er omkostningsbestemte, og at der skal være en adskillelse mellem indtægter og udgifter vedrørende det pågældende område og kommunekassen. Der foreligger ikke lovregler eller domspraksis, der direkte tager stilling til spørgsmålet om, hvilken betydning hvile-isig-selv princippet har ved et salg af en kommunal forsyningsvirksomhed. Administrativt foreligger der en mere udtalt praksis vedrørende hvile-i-sig-selv princippet. Man har således i forarbejderne til NESA-loven, lov nr. 189 af 12. marts 1997 om ændring af lov om elforsyning og lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner og amtskommuner (Salg af elforsyningsvirksomhed m.v.), forudsat, at kommuner har ret til at beholde et provenu ved salg af en forsyningsvirksomhed. Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Socialministeriet) har i en udtalelse fra 3. juni 1998, j.nr. 1993/1077/461-1 vedrørende oprettelsen af Odense Vand-selskab A/S og Odense Renovationsselskab A/S udtalt følgende om hvilei-sig-selv princippet: De driftsmidler, Odense Kommune har indskudt i Odense Vandselskab A/S og Odense Renovationsselskab A/S, og som er konverteret til en aktieportefølje, hidrører efter det oplyste fra de fuldt ud brugerfinansierede vandforsynings- og spildevandsområder henholdsvis renovationsområdet. Efter Indenrigsministeriets opfattelse indebærer dette, at aktierne hører til de pågældende forsyningsområder. Værdien af aktierne må derfor bogføres på forsyningsområdernes konti, ligesom udbetaling af et eventuelt udbytte af aktierne og indtægter ved salg af aktier må henføres til de respektive forsyningsområder.. I en udtalelse af 27. februar 2006 (j.nr. 2003-613/204) fra Statsamtet Århus vedrørende Herning kommunes salg af aktier i Energigruppen Jylland til Dong A/S er blandt andet anført: Med baggrund i ovennævnte må det konkluderes, at uanset det resultat Energitilsynet måtte nå til i sin sag, er der ikke tilstrækkeligt grundlag til, at statsamtet går videre med spørgsmålet om, hvorvidt Herning Kommune skulle være berettiget til at oppebære det provenu, der inden for elforsyningen er oparbejdet inden 1. januar 1977, hvor elforsyningsloven trådte i kraft. De samme synspunkter gør sig gældende ved salg af vandforsyningen. SIDE 5
Der foreligger ingen afgørelse fra domstolene, men indtil da må det lægges til grund, at den fremherskende og gældende retsopfattelse er, at provenuet ved salg af en forsyningsvirksomhed tilhører kommunen. I en udtalelse af 12. oktober 2006 (j. nr. 2004-613/536) fra Statsamtet Sønderjylland vedrørende Esbjerg Kommunes eventuelle salg af den kommunale Tv-forsyning og Esenet er blandt andet anført: Med baggrund i ovenstående, herunder forarbejderne til NESA-loven, er det statsamtets opfattelse, at hvile-sigselv princippet ikke regulerer en kommunes muligheder for at disponere over provenuet ved salg af aktier i en forsyningsvirksomhed uanset hvilken form for forsyning, der er tale om. For så vidt angår spørgsmålet om anvendelse af provenuet ved salg af en kommunal forsyningsvirksomhed, som ikke er organiseret i en privatretlig organisationsform, er det efter statsamtets opfattelse mere tvivlsomt, hvilken betydning hvile-i-sig-selv princippet har. Det bemærkes, at det følger af det kommunale selvstyre og af legalitetsprincippet, at det kommunale tilsyns indgreb i kommunernes retsforhold kræver, at der foreligger en ulovlighed af en vis klarhed. Der henvises til Jens Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige Emner, 2004, side 66ff. og 188 ff. Pålæggelse af restriktioner i forhold til anvendelsen af provenuet i forbindelse med en kommunes salg af en forsyningsvirksomhed må derfor, efter statsamtets opfattelse, kræve klar hjemmel. Med baggrund i ovenstående må det konkluderes, at det ikke er tilstrækkeligt klart, hvorvidt der i medfør af hvilei-sig-selv princippet eksisterer en sådan hjemmel. Det er derfor statsamtets opfattelse, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Esbjerg Kommune handler i strid med lovgivningen såfremt kommunen disponerer over provenuet i forbindelse med et salg af TVforsyningen og Esenet.. I en udtalelse af 22. januar 2009 (j. nr. 2008-613/315) fra Statsforvaltningen Syddanmark vedrørende Kerteminde Kommunes vederlagsfrie overdragelse af TV- antenneforsyningen til antennelav 78 Øst Munkebo er blandt andet oplyst: I overensstemmelse med ovennævnte udtalelse (red: j. nr. 2004-613/536) er det forsat statsforvaltningens opfattelse, at hvile-i-sig-selv princippet udelukkende regulerer driften og ikke ejendomsretten til forsyningsvirksomheden ved et salg. SIDE 6
Princippet giver således ikke hjemmel til at pålægge restriktioner for, hvad en kommune må anvende et eventuelt provenu til ved et salg af en forsyningsvirksomhed.. Den juridiske litteratur har også behandlet spørgsmålet om hvile-i-sig-selv princippets betydning ved salg af en kommunal forsyningsvirksomhed. Karsten Revsbeck argumenterer for et krav om en klar hjemmel, såfremt provenuet ikke skal gå i kommunekassen. Han finder ikke, at løse henvisninger til et hvile-i-sig selv princip og forbrugerens finansiering af forsyningsvirksomheden er en tilstrækkelig klar hjemmel til at overdrage provenuet til forbrugerne. Revsbeck mener, at hvile-i-sig-selv prinippet regulerer muligheden for at opkræve betaling i en driftssituation, og at princippet ikke tager stilling til en salgssituation. Samlet konkluderer Revsbeck at provenuet skal gå i kommunekassen. Der henvises til Karsten Revsbech, Kommunernes Opgaver, 2005, side 139. På det foreliggende grundlag er det statsforvaltningen opfattelse, at der ikke er grundlag for at antage, at Guldborgsund Kommune har handlet i strid med lovgivningen, når kommunen disponerer over provenuet i forbindelse med salget af antenneforsyningerne til YouSee A/S. Statsforvaltningen er således enig i konklusionen i Rambøll Managements rapport af 2007, hvorefter det er i overensstemmelse med gældende ret, at Guldborgsund Kommune disponerer over provenuet i forbindelse med salg af antenneforsyningerne. Konklusionen i Rambøll Managements rapport af 2007 ses at være i overensstemmelse med andre tilsynsmyndigheders administrative praksis, hvorefter en kommune kan sælge sin forsyningsvirksomhed og derefter overføre salgsprovenuet til kommunekassen. Det bemærkes, at tilsynsmyndighedernes administrative praksis senest er blevet bekræftet ved udtalelse i januar 2009. I øvrigt ville det efter Statsforvaltningens opfattelse formodentligt være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, hvis kommunen ville overdrage provenuet til brugere af antenneforsyningerne, idet der ikke ses at være en kommunal interesse i at overdrage et provenu, som kommunen ikke er forpligtet til at overdrage, og som ikke understøtter den forsatte drift af forsyningen. Statsforvaltningen foretager sig herefter ikke videre i sagen. I øvrigt: SIDE 7
Statsforvaltningen har sendt en kopi af udtalelsen til byrådet i Guldborgsund Kommune samt de borgere, der skriftligt har rettet henvendelse til statsforvaltningen i sagen. Denne udtalelse vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside www.statsforvaltning.dk. Med venlig hilsen Christian Bernhard Fm. SIDE 8