Analyse. Udbudskulturen i Danmark

Analyse Udbudskulturen i Danmark 2014

KAPITEL 1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER Analysen er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde Carl Jacobsens Vej 35 2500 Valby Tlf.: +45 41 71 50 00 E-mail: kfst@kfst.dk Online ISBN 978-87-7029-577-2 Juni 2014

Indhold Kapitel 1 Resumé og konklusioner... 5 1.1 Resumé... 5 1.2 Rådets konklusion... 10 1.3 Baggrund... 11 1.4 Disposition... 11 Kapitel 2 Baggrunden for analysen... 13 2.1 Baggrunden for at undersøge udbudskulturen... 13 2.2 Spørgeskemaer til ordregivere og tilbudsgivere... 14 2.3 Oplysninger om ordregivere og deres seneste udbud... 15 2.4 Oplysninger om tilbudsgivere og deres seneste tilbudsafgivelse... 19 Kapitel 3 Markedsundersøgelser og dialog før udbuddet... 22 3.1 Markedsundersøgelser og dialog om opgaveløsningen før udbuddet... 22 3.2 I de fleste tilfælde indsamler ordregiveren oplysninger før udbuddet... 23 3.3 Tilbudsgivernes deltagelse i dialog... 26 3.4 Ordregivere indsamler ikke information, hvis de kender markedet godt... 28 Kapitel 4 Innovation ved udbud... 31 4.1 Udbud som redskab til at understøtte innovativ og effektiv opgaveløsning... 31 4.2 Ordregivere åbner i et vist omfang op for bud med nye løsninger... 32 4.3 Tilbudsgiveres oplevelse af muligheden for at byde ind med nye løsninger... 34 4.4 Tilbudsgivere føler sig i stand til at byde ind med nye og smartere løsninger... 35 Kapitel 5 Klart og forståeligt udbudsmateriale... 37 5.1 Klart og forståeligt udbudsmateriale... 37 5.2 Ordregivere gør meget for at skrive klare og forståelige udbudsmaterialer... 38 5.3 Flertal af tilbudsgiverne oplever udbudsmaterialerne som klare og forståelige... 40 5.4 Tilbudsgivere er mere kritiske end ordregivere i forhold til udbudsmaterialerne... 41 Kapitel 6 Mindstekrav til tilbudsgiverne... 42 6.1 Mindstekrav til tilbudsgiveres kvalifikationer... 42 6.2 Krav til referencer og økonomisk formåen er mest udbredt... 43 6.3 De fleste vurderer, at mængden af mindstekrav er passende... 45

SIDE 4 KAPITEL 1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER Kapitel 7 Dialog under udbuddet... 48 7.1 Dialog om uklarheder i udbudsmaterialet under udbuddet... 48 7.2 Ordregivere har i langt de fleste tilfælde dialog med tilbudsgivere under udbud... 49 7.3 Tilbudsgivere har i langt de fleste tilfælde dialog med ordregivere under udbud... 51 7.4 Ordregivere og tilbudsgivere oplever, at der kommer noget ud af dialogen... 54 Kapitel 8 Korrektion af tilbud... 56 8.1 Det er muligt at korrigere tilbud med åbenlyse eller formelle fejl og mangler... 56 8.2 Ordregivere vil gerne korrigere tilbud med fejl og mangler... 57 8.3 Tilbudsgiverne oplever få problemer med deres tilbud... 59 Kapitel 9 Evaluering og tildeling... 62 9.1 Dialog om tildelingsbeslutningen er vigtigt... 62 9.2 Pointmodeller og tildeling efter lavest pris er mest udbredt... 63 9.3 Ordregivere og tilbudsgivere har god dialog om tildelingsbeslutningen... 65 Kapitel 10 Kontraktopfølgning... 70 10.1 Kontraktopfølgning sikre bedre leverancer... 70 10.2 Kontrakt opfølgning er udbredt... 71 Kapitel 11 Aktørernes vurderinger af udbudskulturen... 75 11.1 De fleste ordregivere har fokus på gevinster... 75 11.2 Klager og aktindsigt fylder meget... 77 11.3 Ordregivere kan blive bedre til dialog... 79 11.4 Tilbudsgivere kan også gøre mere... 81 11.5 Rammerne for udbudskulturen kan blive bedre... 82 11.6 Andre bemærkninger om udbudskulturen... 88 Kapitel 12 Andre emner... 90 12.1 Ordregiveres brug af e-udbud... 90 12.2 Ordregivers udbudsomkostninger... 98 12.3 Tilbudsgiveres udbudsomkostninger... 102 12.4 Emner, som ikke er behandlet i rapportens øvrige kapitler... 105 Bilag Spørgeskemaerne... 111 Indledning... 111 Spørgeskema til ordregivere... 111 Spørgeskema til tilbudsgivere... 127

SIDE 5 UDBUDSKULTUREN I DANMARK Kapitel 1 Resumé og konklusioner 1.1 Resumé Hvert år bruges der skattekroner for omkring 300 mia. kr. på offentlige indkøb. Det svarer til en sjettedel af Danmarks BNP. Udbudskulturen er afgørende for, at de offentlige indkøb sker fleksibelt og effektivt, og at opgaveløsningen løbende kan forbedres i et velfungerende offentlig-privat samarbejde. En usund udbudskultur risikerer at skabe overflødigt bureaukrati og utidssvarende løsninger for borgerne. Analyserne i denne rapport tegner et blandet billede af udbudskulturen: Hos hovedparten af aktørerne er der på de fleste områder en god udbudskultur. Men der er også betydelige potentialer for forbedringer af udbudskulturen hos både en række aktører og ved nogle af processerne i de fleste udbud. Ved udbudskultur forstås meget bredt alt det, som ordregivere og tilbudsgivere gør i forbindelse med udbud. Det gælder for alle processerne både før, under og efter udbuddet. Analyserne i denne rapport er baseret på svar fra 209 ordregivere og 94 tilbudsgivere på en spørgeskemaundersøgelse, der blev gennemført i efteråret 2013. I undersøgelsen er både ordregivere og tilbudsgivere blevet stillet en række spørgsmål om deres udbudsadfærd ved det seneste udbud og om deres vurderinger af udbudskulturen i Danmark. Datagrundlaget er således et udtryk for ordregiveres og tilbudsgiveres selvevaluering, men også tilbudsgiveres vurderinger af ordregivernes udbudsadfærd og omvendt. Analysens væsentligste resultater er sammenfattet i følgende boks. Boks 1.1 Analysens resultater Processerne før udbuddet» I to ud af tre udbud havde ordregiverne dialog med tilbudsgivere forud for udbuddet. Oplysninger fra både ordregivere og tilbudsgivere viser, at dialogen i de fleste udbud gjorde ordregiverne i stand til at forstå markedsmulighederne bedre og til at lave bedre udbudsmaterialer. I de udbud, hvor der ikke var dialog før udbuddet, ville tilbudsgiverne gerne have haft dialog, og det ville efter deres opfattelse have givet bedre udbudsmaterialer.» Omkring halvdelen af ordregiverne gav ved deres seneste udbud i forskelligt omfang plads til, at der kunne afgives tilbud med innovative løsninger. Godt 70 pct. af tilbudsgivere oplevede, at de stort set ikke fik mulighed for at byde ind med nye løsninger. Desuden oplevede størstedelen af tilbudsgiverne, at de kunne have budt ind med nye, smartere løsninger, hvis der i udbudsmaterialet havde været givet plads til det. Ordregivere kan dog have haft grunde til ikke at åbne op for innovative løsninger. Det kan fx have været tilfældet, hvis ordregiver havde bestemte behov eller var helt afklaret i forhold til, hvilken løsning de ønskede.» Det er næsten alle ordregiveres opfattelse, at deres udbudsmaterialer var klare og tydelige, og at kravene var passende i forhold til opgavernes omfang. Der var imidlertid en tredjedel af tilbudsgiverne, der oplevede, at udbudsmaterialerne og de tekniske specifikationer ikke var klare og forståelige ved det seneste udbud, de deltog i. Disse tilbudsgivere har især peget på, at udbudsmaterialet indeholdt overflødige krav, at der var uafklarede spørgsmål, og at materialet kunne have været mere logisk struktureret og mere forståeligt formuleret.

SIDE 6 KAPITEL 1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER» Tilbudsgiverne har oplevet at møde flere mindstekrav til deres kvalifikationer og økonomiske formåen, end ordregiverne har oplyst, at de har stillet. En tredjedel af tilbudsgiverne oplevede, at mindstekravene ikke var passende ved det seneste udbud, de deltog i. Processerne under udbuddet» I tre ud af fire udbud har ordregiverne haft dialog med tilbudsgivere om uklarheder i udbudsmaterialet efter offentliggørelsen af materialet. I de fleste tilfælde har dialogen ført til, at uklarheder, fejl og mangler i udbudsmaterialet er blevet afklaret og rettet. I nogle få udbud har en manglende dialog været begrundet i frygt for at overtræde udbudsreglerne.» Stort set alle ordregivere har været opmærksomme på, at udbudsreglerne giver mulighed for at korrigere mindre fejl og mangler i tilbudsgiveres tilbud. En stor del af både ordregivere og tilbudsgivere har også oplyst, at mulighederne for at rette mindre fejl og mangler bliver brugt. Processerne efter udbuddet» I de fleste udbud har ordregiverne givet begrundelser for afslag og uddybende forklaringer til de tilbudsgivere, som ønskede dette. Ordregiverne har oplyst, at de gav meget specifikke begrundelser i halvdelen af udbuddene. Tilbudsgiverne oplevede, at det skete i en væsentlig mindre andel af udbuddene.» Ifølge ordregiverne blev der søgt om aktindsigt i 15 pct. af udbuddene, mens 16 pct. af de forbigåede tilbudsgivere har oplyst at have søgt om aktindsigt ved seneste udbud.» Stort set alle ordregiverne har oplyst, at de følger op på, om leverandøren efterlever kontrakten. Blandt tilbudsgiverne er det dog kun to tredjedele, der har oplyst, at ordregiveren følger op på kontrakten. I de fleste tilfælde sker opfølgningen ikke efter en generel plan. Udbudskulturen kan stadig blive bedre» De fleste ordregivere har oplyst, at de har størst fokus på at opnå gevinster ved udbud. Men der er også en del af ordregiverne, som har oplyst, at deres største fokus er på at overholde udbudsreglerne og at undgå klagesager.» Oplysninger fra ordregiverne viser, at det har stor betydning for mange ordregivere at undgå klagesager. Tilbudsgiverne har oplyst, at de søger om aktindsigt eller klager, når de føler sig urimeligt behandlet, når de ikke kan gennemskue, hvorfor de ikke har fået ordren, eller når de oplever, at udbudsreglerne er blevet overtrådt.» Ordregiverne og tilbudsgiverne er blevet spurgt om, på hvilke områder der kan gøres mere for at forbedre udbudskulturen. Det fremgår af svarene, at der især kan gøres mere for at forbedre udbudskulturen i processerne før og under udbuddet, blandt andet ved at have en bedre dialog.» Ikke alle opgaver sendes i udbud. Oplysninger fra både ordregivere og tilbudsgiverne giver et fingerpeg om, at det kun er omkring 60 pct. af de offentlige anskaffelser, der sker efter udbud eller ved træk på rammeaftaler.» De fleste tilbudsgivere har oplyst, at de ser klare fordele ved e-udbud, men det er mindre end halvdelen af ordregiverne, der anvender elektroniske værktøjer i udbuddene.» Lidt over halvdelen af både ordregiverne og tilbudsgiverne oplever, at rammerne for at have en god udbudskultur kunne være bedre. Der peges især på forbedringsmuligheder i udbudsreglerne, hvor der ønskes enklere og mere fleksible regler samt bedre adgang til dialog og forhandling. En række ordregivere peger også på, at flere medarbejderressourcer og bedre tidsmæssige rammer kan medvirke til en bedre udbudskultur.

SIDE 7 UDBUDSKULTUREN I DANMARK Analysens resultater bliver mere udførligt omtalt i det følgende. Udbudsadfærden i processerne før udbuddet Gode og grundige forberedelser er i mange tilfælde afgørende for, at udbud bliver succesfulde. De fleste af ordregivernes omkostninger ved seneste udbud er også anvendt i processerne før udbuddene. I alt har de ordregivere, som har svaret på spørgsmålet om fordelingen af deres udbudsomkostninger, gennemsnitligt brugt 62 pct. af deres udbudsomkostninger før udbuddene. Heraf har de brugt 9 pct.point på dialog med tilbudsgivere og undersøgelse af markedet, mens 53 pct.point er brugt på det praktiske arbejde med at udarbejde udbudsmaterialet. Et af elementerne i at have en god udbudskultur er, at der er dialog mellem ordregiveren og mulige tilbudsgivere før udbuddet, og at ordregiveren undersøger, hvad markedet kan tilbyde. Ordregiverne oplyser, at de i langt de fleste tilfælde indhenter nye oplysninger før udbuddet. Det sker især ved dialog med mulige tilbudsgivere og i form af oplysninger fra andre ordregivere, som har udbudt lignende opgaver. Ordregiverne oplyser også, at de i de fleste tilfælde får meget ud af oplysningerne, og det gør dem i stand til at lave bedre udbudsmaterialer. Det er de fleste tilbudsgivere enige i, men knap 30 pct. af tilbudsgiverne har dog ved seneste udbud oplevet, at der ikke kom ret meget ud af dialogen med ordregiveren. I omkring en tredjedel af udbuddene har der ikke været dialog mellem ordregivere og tilbudsgivere forud for udbuddene. Oplysningerne herom viser ikke et entydigt billede. Ordregiveres begrundelser for, at de ikke har været i dialog, er typisk, at de allerede kender markedet, og at de derfor ikke har behov for yderligere oplysninger. De tilbudsgivere, som ikke har været i dialog med ordregiverne, ville gerne have været det, og det er også deres opfattelse, at en dialog om opgaveløsningen ville have givet bedre udbudsmaterialer. Et andet element i at have en god udbudskultur er, at ordregiverne giver plads til, at tilbudsgivere kan byde ind med nye, smartere løsninger. Analyserne viser, at det er et af de punkter, hvor der kan være potentialer for forbedringer af udbudskulturen. Ordregivere oplyser, at de i omkring halvdelen af udbuddene stort set ikke giver mulighed for, at tilbudsgiverne kan byde ind med nye, innovative løsninger. Blandt tilbudsgiverne er det noget større andel på 70 pct., som oplever, at de stort set ikke eller slet ikke får mulighed for at byde ind med innovative løsninger. Og størstedelen af tilbudsgiverne oplyser også, at de kunne have budt ind med nye, smartere løsninger, hvis der i udbudsmaterialet havde været givet plads til det. Der kan derfor være et potentiale for, at ordregivere i større omfang giver tilbudsgivere mulighed for at komme med bud, der trækker på tilbudsgivernes nyeste viden og erfaringer. Ordregivere kan dog have gode grunde til at vælge ikke at åbne op for innovative løsninger. Det kan fx være tilfældet, hvis ordregiver har bestemte behov eller er helt afklaret i forhold til, hvilken løsning der ønskes. Et af de elementer, hvor ordregiverne selv vurderer, at de gør meget for en god udbudskultur, er udarbejdelsen af klare og forståelige udbudsmaterialer. Stort set alle ordregivere oplyser, at de gør en stor indsats og bruger meget tid på at beskrive de konkrete opgaver klart og tydeligt. Næsten alle ordregivere synes også, at deres udbudsmaterialer er af et passende omfang i forhold til opgavernes størrelse. To tredjedele af tilbudsgiverne har oplevet, at udbudsmaterialerne og de tekniske specifikationer var klare og forståelige ved det seneste udbud, de deltog i. Men der er samtidig en tredjedel af tilbudsgiverne, der har oplevet, at udbudsmaterialerne og de tekniske specifikationer ikke var klare og forståelige ved det seneste udbud. Denne del af tilbudsgiverne peger især på,

SIDE 8 KAPITEL 1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER at udbudsmaterialet indeholdt overflødige krav, at der var spørgsmål til udbudsmaterialet som kunne have været afklaret ved dialog, og at udbudsmaterialet kunne have været mere logisk struktureret og mere forståeligt formuleret. Det er også et element i at have en god udbudskultur, at mindstekrav til tilbudsgivernes kvalifikationer er både relevante og nødvendige i forhold til den opgave, som udbuddet omhandler. Tilbudsgiverne oplever at møde flere krav, end ordregiverne oplyser, at de stiller. Og mens næsten alle ordregivere oplyser, at de har stillet passende krav i forhold til den udbudte opgave, er der lidt mere end en tredjedel af tilbudsgiverne, som synes, at mindstekravene ikke var passende. I de tilfælde, hvor kravene har været for høje, har det ifølge de pågældende tilbudsgivere resulteret i højere omkostninger og færre bud på opgaven. Udbudsadfærden i processerne under udbuddet Ordregiverne har gennemsnitligt brugt knap en fjerdedel af deres samlede udbudsomkostninger på processerne under udbuddet. Disse processer omhandler dialog med tilbudsgivere om uklarheder i udbudsmaterialet og mulighederne for korrektioner af fejl og mangler i tilbudsgivernes tilbud. Lige som det er udtryk for god udbudskultur at have dialog med markedet før udbuddet af en opgave, er det også god udbudskultur at have dialog om uklarheder i udbudsmaterialet under et udbud. I tre ud af fire udbud har ordregiverne dialog med tilbudsgivere om uklarheder i udbudsmaterialet efter offentliggørelsen af materialet. Dialogen foregår især ved skriftlige spørgsmål og svar. Der er enighed mellem ordregivere og tilbudsgivere om, at dialogen i de fleste tilfælde indebærer, at uklarheder, fejl og mangler i udbudsmaterialet afklares og rettes. I en væsentlig del af de udbud, hvor der ikke har været dialog under udbuddet, har forklaringen været, at der ikke har været behov for dialog. I nogle få udbud er den manglende dialog begrundet i ordregiveres og tilbudsgiveres frygt for at overtræde udbudsreglerne. Udbudsreglerne giver mulighed for, at ordregiveren kan sørge for, at mindre fejl og mangler i tilbudsgiveres tilbud korrigeres. Stort set alle ordregivere er opmærksomme på denne mulighed. To tredjedele af de ordregivere, der modtog fejlbehæftede tilbud ved seneste udbud, benyttede mulighederne for korrektion. Blandt de tilbudsgivere, der afleverede fejlbehæftede tilbud, fik mere end halvdelen rettet fejlene eller manglerne, mens en fjerdedel fik tilbuddene afvist. Udbudsadfærden i processerne efter udbuddet Ordregiverne har i gennemsnit brugt omkring 15 pct. af deres udbudsomkostninger på de processer, der ligger efter udbuddet. Det gælder dels evalueringen og formidlingen af tildelingsbeslutningen over for de tilbudsgivere, der har fået afslag, dels omkostninger til at følge op på, at kontrakten efterleves. I to tredjedele af udbuddene bruges tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, mens tildelingen i en tredjedel af udbuddene sker til tilbuddet med laveste pris. I mere end tre fjerdedele af de udbud, hvor tildelingskriteriet var det økonomisk mest fordelagtige tilbud, fik tilbudsgiverne ikke oplyst modellen for, hvordan tilbuddene ville blive evalueret. I disse udbud, som således omfatter halvdelen af udbuddene, havde tilbudsgiverne derfor ikke en præcis viden om, hvordan deres tilbud ville blive evalueret. Et element i at have en god udbudskultur er, at ordregiverne formidler beslutningen om tildelingen på en god måde, og de også har dialog med de tilbudsgivere, som ønsker at få deres afslag uddybende forklaret. For tilbudsgiverne er det også et element i at have en god udbudskultur, at de i første omgang søger dialog med ordregiveren for fx at få afslaget bedre forklaret, i stedet for straks at søge aktindsigt eller klage over udbuddet. Analyserne viser, at der på

SIDE 9 UDBUDSKULTUREN I DANMARK disse punkter er potentialer for forbedringer i udbudskulturen for både ordregivere og tilbudsgivere. I de fleste udbud giver ordregiverne enten overordnede eller specifikke begrundelser for afslag, og ordregiverne giver også gerne uddybende forklaringer til de tilbudsgivere, som ønsker dette. Det er der enighed om blandt ordregivere og tilbudsgivere. Men der er ikke helt enighed om, hvor ofte ordregiverne giver meget specifikke begrundelser. Ordregiverne oplyser selv, at de giver meget specifikke begrundelser i omkring halvdelen af udbuddene, mens tilbudsgiverne oplever, at det sker i en væsentlig mindre andel af udbuddene. Der er blevet søgt om aktindsigt i 15 pct. af de medvirkende ordregiveres seneste udbud, mens 16 pct. af de forbigåede tilbudsgivere har oplyst at have søgt om aktindsigt ved seneste udbud. Desuden bliver der klaget over ca. 2 pct. af udbuddene. Det sidste element i at have en god udbudskultur handler om at sikre, at kontrakten efterleves. Analysen viser her, at stort set alle ordregiverne oplever, at de følger op på, om leverandøren efterlever kontrakten. Blandt tilbudsgiverne er det dog kun to tredjedele, der oplyser, at ordregiveren følger op på kontrakten. Analysen viser også, at de fleste ordregivere ikke har en generel plan for opfølgning på leverandørkontrakter. Det fremgår desuden, at ordregiverne løbende følger op i 40 pct. af udbuddene, at de laver opfølgningen som stikprøver i 24 pct. af udbuddene, og at der i 19 pct. af udbuddene kun følges op, hvis der er mistanke om, at kontrakten ikke efterleves. Udbudskulturen kan stadig blive bedre Oplysningerne i afsnittene ovenfor er baseret på svar fra ordregivere og tilbudsgivere om deres adfærd i det seneste udbud, de har medvirket i. Ordregiverne og tilbudsgiverne er også blevet spurgt om, hvordan de synes udbudskulturen er, og hvad der kan blive bedre. Analyserne viser her, at de fleste ordregivere har størst fokus på at opnå gevinster ved udbud. Men der er også en del af ordregiverne, som i stedet har for meget fokus på den juridiske del om at overholde udbudsreglerne og undgå klagesager. Den juridiske del af udbuddene fylder således fortsat meget. Analysen viser, at det har betydning for mange ordregivere at undgå klagesager. Det skyldes især, at klagesager er omkostningstunge, men også ønsker om at undgå at begå fejl. De fleste tilbudsgivere oplyser dog, at de kun overvejer at søge aktindsigt eller klage over et udbud, når de føler sig urimeligt behandlet, når de ikke kan gennemskue, hvorfor de ikke har fået ordren, eller når de oplever, at udbudsreglerne er blevet overtrådt. Analysen belyser også, på hvilke punkter ordregivere og tilbudsgivere kan gøre mere for at sikre en god udbudskultur. Tilbudsgiverne vurderer, at ordregiverne især i processerne før og til dels også under udbuddet kan gøre mere for at forbedre udbudskulturen. Ordregiverne kan ifølge tilbudsgiverne især gøre mere for at have dialog med tilbudsgiverne. Samtidig vurderer ordregiverne selv, at tilbudsgiverne også i processerne før og under udbuddet kan forbedre deres udbudskultur. Tilbudsgiverne kan især blive bedre til at komme med input om, hvor udbudsmaterialet er uklart, og de kan også gøre mere for at sikre, at deres tilbud er konditionsmæssige. En god udbudskultur handler ikke kun om en god adfærd i de forskellige processer før, under og efter et udbud, mens også om at sørge for, at de opgaver, der skal udbydes, bliver udbudt, og at det sker på en god måde.

SIDE 10 KAPITEL 1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER I analyserne er der derfor også set på, i hvilket omfang ordregivernes anskaffelser sker efter udbud. Her viser svar fra ordregivere og tilbudsgivere enslydende billeder om, at omkring 60 pct. af de offentlige anskaffelser sker efter udbud eller ved træk på rammeaftaler. Et af de områder, hvor især ordregiverne også kan gøre mere for en bedre udbudskultur, er anvendelsen af elektroniske udbudsværktøjer. Mindre end halvdelen af ordregiverne anvender elektroniske værktøjer i udbuddene. Samtidig ser hovedparten af tilbudsgiverne klare fordele ved e-udbud, også selv om de nuværende elektroniske udbudsværktøjer i et vist omfang opleves som for ufleksible. Der er derfor også et potentiale for forbedringer i udbudskulturen i en øget anvendelse af e-udbud. Endeligt er der i analyserne set på de rammer, som ordregivere og tilbudsgivere har ved udbuddene. Lidt over halvdelen af både ordregiverne og tilbudsgiverne oplever, at rammerne for at have en god udbudskultur kunne være bedre. Det gælder især udbudsreglerne, hvor både ordregivere og tilbudsgivere peger på forbedringsmuligheder. Desuden er der mange ordregivere, som oplever, at en forøgelse af deres ressourcer kan medvirke til en bedre udbudskultur. Endeligt er det en del tilbudsgiveres opfattelse, at nogle ordregivere har for stort fokus på andre hensyn som fx juridiske hensyn og for lidt fokus på at have en god udbudskultur. 1.2 Rådets konklusion Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde kan konstatere, at hovedparten af ordregivere og tilbudsgivere har en god udbudskultur på de fleste områder. Men rådet kan også konstatere, at der er betydelige potentialer for forbedringer af udbudskulturen hos både en række aktører og ved nogle af processerne i de fleste udbud. Der er således processer i de fleste udbud, hvor udbudskulturen fortsat kan blive bedre. Det er rådets vurdering, at der især kan gøres mere for at forbedre udbudskulturen ved» mere dialog mellem ordregivere og tilbudsgivere før og under udbuddene mere dialog før udbuddet kan give ordregivere bedre forståelse af, hvad markedet kan tilbyde, og hvad der kan være svært at opfylde, mens der kan ske teknisk afklaring af uklare forhold i udbudsmaterialet gennem mere dialog under udbuddet,» at give mere plads til innovative løsninger, der trækker på tilbudsgivernes nyeste viden, og som kan medvirke til at udvikle de offentlige ydelser i nogle situationer kan ordregivere dog have gode grunde til ikke at åbne op for innovation i opgaveløsningen,» at gøre mere ud af processerne om afslag til de tilbudsgivere, der ikke har vundet opgaven bedre forklaringer af afslag og mere dialog kan medvirke til at nedbringe antallet af anmodninger om aktindsigt og klager, og» mere systematisk opfølgning på, at kontrakter efterleves det kan medvirke til at sikre, at ordregiveren får den aftalte ydelse til den aftalte pris, og at tilbudsgiverne oplever, at mangelfuld efterlevelse har konsekvenser. Desuden er der potentialer til at forbedre udbudskultur hos nogle af aktørerne på området. Det gælder især for de ordregivere, som har for stort fokus på det juridiske og for lidt fokus på at opnå gevinster ved udbud. Det gælder også for de tilbudsgivere, som i for stort omfang søger om aktindsigt og klager over udbud, i stedet for først at søge dialog for at få fx afslag bedre forklaret.

SIDE 11 UDBUDSKULTUREN I DANMARK Bedre rammer kan medvirke til en bedre udbudskultur. Forbedringer af rammerne for udbudskulturen kan omhandle dels enklere og mere fleksible udbudsregler, dels en forbedring af ordregiveres medarbejderressourcer og tidsmæssige rammer for udbuddene. 1.3 Baggrund Den offentlige sektor skal forvalte skatteborgernes penge effektivt og sikre, at opgaverne løses bedst til prisen. Erfaringer viser, at der er et betydeligt potentiale for at opnå økonomiske og kvalitetsmæssige fordele, når offentlige myndigheder skaber konkurrence og samarbejder med private om opgaveløsningen. Når der første gang skabes konkurrence om offentlige opgaver, fører det ofte til en optimering af arbejdsgange og udstyr, bedre overblik og styring af området samt større fokus på at opnå et ønsket kvalitets- og serviceniveau. Herefter kan der bygges videre på erfaringerne ved genudbud, og når opgaverne løbende udbydes, kan konkurrencen blive en drivkraft for kontinuerlig udvikling, effektiviseringer og innovation. Hvis der derimod ikke er konkurrence om opgaverne, er der heller ikke et markedspres, som løbende tilskynder til effektivitet, innovation og at yde god service til borgerne. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har blandt andet til opgave at bidrage til, at den offentlige opgaveløsning sker effektivt, innovativt og på et kvalitetsmæssigt niveau, der matcher det konkrete behov. Det er her ikke væsentligt, om det er offentlige eller private leverandører, der løser opgaven. Men det er væsentligt at sikre, at potentialer for effektivitet, kvalitetsudvikling og nytænkning bliver udnyttet. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har derfor til opgave at understøtte konkurrencen om de offentlige opgaver og fremme samarbejdet mellem offentlige myndigheder og private virksomheder. Det skal ske ved at tilvejebringe ny viden, målrettet formidling og fremme af dialogen med parterne på området. Rådet skal dermed bidrage til, at mulighederne for at skabe konkurrence og samarbejde om de offentlige opgaver styrkes og sker på et solidt videns- og erfaringsgrundlag. Mere konkret har rådet til opgave at analysere effekterne af konkurrenceudsættelse og andre former for offentlig-privat samarbejde i forhold til parametre som fx effektivitet, kvalitet og innovation på baggrund af nationale og internationale erfaringer. Desuden skal rådet informere og vejlede om resultaterne af rådets arbejde for at sikre, at den nye viden på området hurtigt finder anvendelse i praksis, fx gennem udgivelse af konkrete vejledninger og anbefalinger til nye initiativer. Denne analyse om udbudskultur skal skabe systematisk viden om den danske udbudskultur, herunder hvad ordregivere og tilbudsgivere konkret gør og oplever i forbindelse med udbud. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde besluttede i maj 2013 at igangsætte analysen af udbudskulturen og ønsker med analysen at sætte fokus på, hvor den danske udbudskultur kan blive endnu bedre, end den er i dag og dermed skabe et godt udgangspunkt for samarbejdet mellem det offentlige og private. 1.4 Disposition Udover dette indledende kapitel 1 består analysen af 11 kapitler. Kapitel 2 beskriver baggrunden for analysen, og hvordan analysen er gennemført. Kapitel 3-6 sætter fokus på udbudskulturen før udbuddet. Kapitel 3 ser således på, i hvilket omfang ordregivere og tilbudsgivere har dialog før udbudsmaterialet bliver offentliggjort, mens kapitel 4 har fokus på, hvorvidt ordregivere giver plads til innovation og nytænkning i

SIDE 12 KAPITEL 1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER deres udbudsmaterialer. Kapitel 5 har udformningen af udbudsmaterialet som omdrejningspunkt og har fokus på, hvorvidt ordregivere udformer deres udbudsmaterialer, så de er forståelige. I kapitel 6 ses der på mindstekrav, og hvorvidt der stilles unødvendige mindstekrav til leverandørerne. Kapitlerne 7-8 har fokus på udbudskulturen under udbuddet. Kapitel ser 7 på i hvilket omfang ordregivere og tilbudsgivere har dialog, efter udbudsmaterialet er offentliggjort, men inden tilbudsfristen er udløbet, og kapitel 8 har fokus på mulighederne for korrektioner af tilbud med åbenlyse formelle fejl og mangler. I kapitel 9-10 er omdrejningspunktet ordregivere og tilbudsgiveres udbudskultur, efter udbuddet er afsluttet. Kapitel 9 ser således på den dialog, ordregivere og tilbudsgivere har om tildelingsbeslutningen, mens kapitel 10 sætter fokus på kontraktopfølgning. Kapitel 11 har fokus på ordregivere og tilbudsgiveres oplevelse af udbudskulturen, og herunder hvad de hver især kan gøre for at sikre en god udbudskultur. I kapitel 12 samles der op på emner, som ikke har været berørt i de resterende kapitler. Det drejer sig bl.a. om ordregiveres brug af e-udbud, ordregivere og tilbudsgiveres udbudsomkostninger og brugen af kontrolbud.

SIDE 13 UDBUDSKULTUREN I DANMARK Kapitel 2 Baggrunden for analysen I dette kapitel forklares baggrunden for analysen, og hvordan den er tilrettelagt og gennemført. Kapitlet indeholder også en samlet oversigt over faktuelle oplysninger om de ordregivere og tilbudsgivere, der har bidraget til analysen. Først gives en kort beskrivelse af baggrunden for analysen, og hvad der er fokus på i analysen. Det fremgår her blandt andet, at der ved udbudskultur meget bredt forstås alt det, som ordregivere og tilbudsgivere gør i forbindelse med udbud, og at analysen tager afsæt i de anbefalinger, der fremgår af Udbudsrådets God udbudskultur udbud med omtanke. Dernæst gennemgås, hvordan analysen er gennemført, og hvem der har deltaget i analysen m.v. Her fremgår det fx, at analysen er baseret på svar fra ordregivere og tilbudsgivere. Svarene er udtryk for respondenternes opfattelse og selvevalueringer, hvilket man bør have in mente, når man læser resultaterne af analyserne i de følgende kapitler. I sidste del af kapitlet gives et overblik over faktuelle oplysninger om de ordregivere og tilbudsgivere, som har svaret på spørgsmål i analysen. Analysen er baseret på oplysninger fra 209 ordregivere. Der er markant flest svar fra kommunale ordregivere. På tilbudsgiversiden er analysen baseret på 94 besvarelser. Der er i besvarelserne en overrepræsentation af større virksomheder, som afgiver tilbud på større opgaver. Det indebærer en tendens i det samlede datamateriale til, at tilbudsgivernes svar gennemsnitligt omhandler større opgaver end ordregivernes svar. Oplysningerne fra ordregivere og tilbudsgivere om det seneste udbud viser samme billede af, at udbuddene især omhandler varekøb og tjenesteydelser, og at opgaverne i fire ud af fem tilfælde er udbudt som offentlige udbud. 2.1 Baggrunden for at undersøge udbudskulturen Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde besluttede i maj 2013 at igangsætte en analyse af udbudskulturen i Danmark. Analysen skal tilvejebringe systematisk viden om den danske udbudskultur. Ved udbudskultur forstås meget bredt alt det, som ordregivere og tilbudsgivere gør i forbindelse med, at de sender opgaver i udbud og afgiver tilbud. Analysen tager afsæt i den forståelse og operationalisering af begrebet udbudskultur, der fremgår af Udbudsrådets anbefalinger i God udbudskultur udbud med omtanke, 1 jf. boks 2.1. 1 Publikationer og materiale om Udbudsrådets God udbudskultur udbud med omtanke (2012) kan findes på følgende link: http://www.rops.dk/inspiration-og-viden/ubr-publikationer/andre-vejledninger-og-analyser/godudbudskultur-udbud-med-omtanke/.

SIDE 14 KAPITEL 2 BAGGRUNDEN FOR ANALYSEN Boks 2.1 Udbudsrådets anbefalinger i God udbudskultur udbud med omtanke Før udbuddet 1. Hav god og konstruktiv dialog om opgaveløsningen 2. Tag hånd om at gøre udbudsmaterialet klart og forståeligt og hav fokus på, hvilke mindstekrav der stilles til opgaven 3. Hav fokus på, hvilke mindstekrav der stilles til leverandørernes kvalifikationer (formåen) 4. Anvend udbud til at understøtte innovative og mere effektive opgaveløsninger Under udbuddet 5. Hav dialog om uklarheder i udbudsmaterialet 6. Hav fokus på muligheden for at korrigere åbenlyse og formelle fejl og mangler og på, om tilbuddene opfylder mindstekravene til leverance Efter udbuddet 7. Hav dialog om tildelingsbeslutningen 8. Bidrag til at efterleve kontrakten Anbefalingerne skal medvirke til at skabe en sundere udbudskultur i Danmark. En god og sund udbudskultur har mange fordele. Det giver lavere udbudsomkostninger for ordregivere og tilbudsgivere. Det giver en bedre og mere lige konkurrence. Og det kan bidrage til at sikre, at ordregivere får præcis den ønskede ydelse og til den rigtige pris. 2.2 Spørgeskemaer til ordregivere og tilbudsgivere Analysen af udbudskulturen i Danmark er gennemført som en spørgeskemaundersøgelse med separate spørgsmål til ordregivere og tilbudsgivere. I spørgeskemaerne er der spurgt til, hvordan den faktiske udbudskultur er på alle de otte fokusområder, som fremgår af anbefalingerne i boks. 2.1. Spørgeskemaerne indeholdt tre typer af spørgsmål:» Spørgsmål om, hvad ordregivere og tilbudsgivere gjorde i det seneste udbud.» Spørgsmål om, hvordan ordregivere og tilbudsgivere synes, at udbudskulturen er, og hvad der kan blive bedre.» Faktuelle spørgsmål om, hvad det seneste udbud omhandlede og andre oplysninger om ordregiveren/tilbudsgiveren. En oversigt over spørgsmålene i spørgeskemaerne og tabeller med svarene fra ordregivere og tilbudsgivere fremgår af bilaget til denne rapport.

SIDE 15 UDBUDSKULTUREN I DANMARK Analysen er gennemført som en internetbaseret spørgeskemaundersøgelse. Anmodninger om deltagelse i analysen blev udsendt i slutningen af september 2013, og dataindsamlingen blev afsluttet i starten af november 2013. Anmodningerne om deltagelse blev sendt til medlemmerne af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes spørgepanel, medlemmer af foreningen af offentlige indkøbere (IKA) samt medlemmerne af Dansk Industris og Dansk Byggeris udbudsnetværk. I alt er spørgeskemaet til ordregivere udsendt til 363 personer, hvoraf 201 har svaret, 40 har påbegyndt besvarelsen uden at afslutte den, og 122 har ikke svaret. Otte af de påbegyndte besvarelser indeholder så mange svar, at de er medtaget i datamaterialet, som således i alt omfatter svar fra 209 ordregivere. Spørgeskemaet til tilbudsgivere er sendt til 207 personer. Heraf har 90 har svaret på spørgsmålene, 21 har påbegyndt besvarelsen uden at færdiggøre den, og 96 har ikke svaret. Fem af de påbegyndte besvarelser er medtaget i analysen. En af de færdiggjorte besvarelser er ikke medtaget i datamaterialet, da det fremgik, at svarene var fra en producent, som ikke selv afgav tilbud. Datamaterialet omhandler derfor i alt svar fra 94 tilbudsgivere. 2 Datamaterialet er baseret på de svar, som ordregivere og tilbudsgivere har oplyst. Det afspejler derfor de pågældende ordregiveres og tilbudsgiveres selvevaluering af egen udbudsadfærd og eget bidrag til en god udbudskultur. Ordregivere og tilbudsgivere har imidlertid svaret på spørgsmål om samme emner, og svarene fra ordregivere og tilbudsgivere kan derfor også ses i forhold til hinanden. Men uanset dette bør man have in mente, at ordregiveres og tilbudsgiveres svar er udtryk for selvevalueringer, når man læser resultaterne af analyserne i de følgende kapitler. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat har ikke gennemført en kontrol af de modtagne oplysninger. Det kan derfor ikke udelukkes, at datamaterialet kan indeholde svar, som beror på misforståelser eller lignende. Rådets sekretariat har dog gennemført en kvalitetssikring af oplysningerne, således at åbenlyse fejlregistreringer af fx tal opgjort i forkerte enheder er tilrettet (fx justering af beløb anført i kr. til i stedet at være anført i mio. kr. eller lignende). 2.3 Oplysninger om ordregivere og deres seneste udbud I dette afsnit gives et overblik over faktuelle oplysninger om de 209 ordregivere, der indgår i analysen, og de seneste udbud, som de 209 ordregivere har gennemført. Ordregiverne Ordregiverne i analysen fordeler sig sådan, som det fremgår af følgende tabel. 2 Svarpct.erne skal ses i lyset af, spørgeskemaerne er udsendt til en bred kreds, hvor en række personer efterfølgende har oplyst, at de ikke har praktiske erfaringer med udbud og derfor ikke kan besvare spørgeskemaerne.

SIDE 16 KAPITEL 2 BAGGRUNDEN FOR ANALYSEN Tabel 2.1 Fordelingen af de 209 besvarelser på ordregivertyper Antal svar Kommune 161 77 Region 12 6 Statslig myndighed 18 9 Offentlig virksomhed/selskab m.v. 18 9 Andel (pct.) I alt 209 100 Mere end tre fjerdedele af de ordregivere, som indgår i analysen, er kommunale indkøbere, jf. tabel 2.1. Det indebærer, at det i analyserne er på oplysningerne om de kommunale ordregivere, at datagrundlaget er mest solidt. Antallet af besvarelser fra de øvrige typer af ordregivere er væsentligt lavere. I analyserne i det følgende skal man derfor være opmærksom på, at opgørelser for disse typer af ordregivere i nogle tilfælde er baseret på forholdsvis få besvarelser. Det er fremhævet i de følgende kapitler, når analyserne på konkrete områder er baseret på meget få besvarelser. Det fremgår desuden af tabel 2.1, at der i datamaterialet indgår besvarelser fra flere indkøbere/ordregivere, end der er kommuner og regioner i Danmark. Det afspejler, at spørgeskemaerne er udsendt til en bred kreds af indkøbere og således ikke blot et enkelt spørgeskema til hver kommune og region. Der foreligger derfor i mange tilfælde svar fra flere forskellige indkøbere i en kommune eller en region. Indkøberne kan her ofte være placeret i forskellige afdelinger eller enheder i kommunen eller regionen. Det indebærer, at flere besvarelser fra samme kommune eller regioner derfor typisk også bidrager til analysen med forskellige erfaringer. Der er forskel på ordregivernes størrelser og på omfanget af deres årlige indkøb. Det fremgår fx af svar fra 63 af de 209 ordregivere, som har svaret på et spørgsmål om, hvor meget de samlede indkøb for hele den ordregivende myndighed eller virksomhed udgør årligt. Ud fra svarene kan der opgøres følgende gennemsnitlige indkøbsvolumener for forskellige typer af ordregivere, jf. tabel 2.2. Tabel 2.2 Ordregiveres gennemsnitlige indkøbsvolumener Antal svar Gns. årlige indkøb (mio. kr.) Kommuner 44 887 Regioner 3 7.333 Statslige 6 423 Offentlig virksomhed/selskab m.v. 10 907 I alt 63 1.153

SIDE 17 UDBUDSKULTUREN I DANMARK De markant højeste årlige indkøbsvolumener er i regionerne. Opgørelsen er her baseret på blot tre besvarelser, og det opgjorte tal for regionernes gennemsnitlige indkøbsvolumen kunne derfor ikke nødvendigvis antages at udgøre et generelt billede af niveauet for regionernes gennemsnitlige årlige indkøbsvolumen. De fem danske regioner foretog imidlertid tilsammen indkøb for omkring 40 mia. kr. i 2012. 3 Opgørelsen i tabellen er derfor udtryk for et nogenlunde retvisende billede af regionernes gennemsnitlige indkøbsvolumen. De samlede årlige indkøb hos kommuner og offentlige virksomheder er betydeligt lavere end hos regionerne og ligger gennemsnitligt på omkring 900 mio. kr. årligt. 4 De statslige ordregivere har gennemsnitligt de laveste årlige indkøbsvolumener. Det skyldes blandt andet, at uddannelsesinstitutioner som fx universiteter og professionshøjskoler m.v. er kategoriseret som statslige ordregivere. Ordregivernes seneste udbud Som nævnt ovenfor er ordregiverne i spørgeskemaet blevet bedt om at svare på en række spørgsmål om det seneste udbud, de har gennemført. Ordregivernes svar på spørgsmålene om deres faktiske udbudsadfærd i det seneste udbud er behandlet i kapitel 3-10. Spørgsmålene om det seneste udbud omhandlede også mere faktuelle oplysninger om opgavetype, kontraktværdi, udbudsform og om der var tale om førstegangsudbud eller genudbud. Disse oplysninger om de 209 ordregiveres seneste udbud omtales i det følgende. Ordregivernes seneste udbud fordeler sig således på opgavetyper. Tabel 2.3 Opgavetype og kontraktværdi i ordregivernes seneste udbud Andel af besvarelser Gns. kontraktværdi (mio. kr.) Bygge -og anlægsprojekter 3 pct. 49,7 Tjenesteydelser 39 pct. 23,6 Varekøb 58 pct. 28,1 I alt 100 pct. 27,3 Anm.: Opgørelsen af pct.fordelingen er baseret på svar fra alle 209 ordregivere i analysen. Opgørelsen af gennemsnitlige kontraktværdier er baseret på oplysninger fra 59 ordregivere, som har svaret på spørgsmål om kontraktværdien i seneste udbud. Mere end halvdelen af ordregivernes seneste udbud var varekøb. I gennemsnit har varekøbene omhandlet kontraktværdier for godt 28 mio. kr. Dette tal dækker imidlertid over, at der i opgørelsen indgår fire meget store varekøb med kontaktværdier på trecifrede millionbeløb, og at de øvrige varekøb i opgørelsen omhandler kontraktværdier på mindre end 10 mio. kr. 3 Tallet er ekskl. tilskud til sundhedsydelser, jf. en sammenstilling af oplysningerne i tabel 2.1 og figur 2.1 i Status for offentlig konkurrence 2013 (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen 2013). 4 Det fremgår af en sammenstilling af oplysningerne i tabel 2.1 og figur 2.1 i Status for offentlig konkurrence 2013 (Konkurrenceog Forbrugerstyrelsen 2013), at de 98 danske kommuner tilsammen foretog indkøb (ekskl. tilskud til sundhedsydelser) for omkring 80 mia. kr. i 2012.

SIDE 18 KAPITEL 2 BAGGRUNDEN FOR ANALYSEN Knap 40 pct. af ordregivernes seneste udbud har omhandlet tjenesteydelser med gennemsnitlige kontraktværdier på 23,6 mio. kr. For tjenesteydelserne er der tale om en mere jævn fordeling af kontraktværdier med såvel små som mellemstore og store kontraktstørrelser. Datamaterialet indeholder kun oplysninger fra seks ordregivere, hvor det seneste udbud har omhandlet bygge- og anlægsprojekter. De meget få oplysninger om bygge- og anlægsprojekter betyder generelt, at der ikke kan drages generelle konklusioner om udbud af bygge- og anlægsprojekter. Ordregiverne blev som nævnt også spurgt om, hvilken udbudsform de benyttede i det seneste udbud, og om der var tale om et førstegangsudbud eller genudbud. Svarene herom fremgår af følgende figur. Figur 2.1 Ordregiveres svar om udbudsform og førstegangsudbud/genudbud Udbudsform i seneste udbud 8 pct. Førstegangsudbud eller genudbud 5 pct. 12 pct. Offentligt udbud Første gangs udbud 80 pct. Begrænset udbud Anden udbudsform 48 pct. 47 pct. Genudbud Andet Offentlige udbud er den klart mest anvendte udbudsform. I fire ud af fem udbud har ordregiverne valgt at gennemføre udbuddene som offentlige udbud. Kun 12 pct. af udbuddene gennemføres som begrænsede udbud, mens der ved 8 pct. af opgaverne bruges andre udbudsformer. Opgørelsen viser desuden, at der i omtrent halvdelen af udbuddene er tale om et førstegangsudbud og i den anden halvdel er tale om genudbud. Kategorien andet dækker her over, at der i 5 pct. af udbuddene er tale om en kombination, hvor det er førstegangsudbud for en del af ydelsen eller en del af det geografiske område, mens det ikke er tilfældet for den resterende del af ydelsen eller geografiske område. Sammenfattende er datamaterialet således baseret på oplysninger fra 209 ordregivere. Der er markant flest svar fra kommunale ordregivere. Tallene viser, at der er betydelige forskelle blandt ordregiverne, og at det fx er de regionale ordregivere, som har de klart største indkøbsvolumener. Oplysningerne om ordregivernes seneste udbud viser, at udbuddene især har omhandlet varekøb og tjenesteydelser, og at opgaverne i fire ud af fem tilfælde er udbudt som offentlige udbud.

SIDE 19 UDBUDSKULTUREN I DANMARK 2.4 Oplysninger om tilbudsgivere og deres seneste tilbudsafgivelse På tilbudsgiversiden er analysen baseret på svar fra 94 tilbudsgivere. Det følgende indeholder oplysninger om disse tilbudsgivere og om det seneste udbud, de har afgivet tilbud ved. Tilbudsgiverne De 94 tilbudsgivere i analysen fordeler sig sådan, som det fremgår af følgende figur. Figur 2.2 Fordelingen af de 94 tilbudsgivere 6 pct. 16 pct. SMV'ere Større virksomheder 78 pct. Ikke oplyst Hovedparten af tilbudsgiverne i analysen er større virksomheder, mens kun 16 pct. er små eller mellemstore virksomheder (SMV ere). 5 Det skal ses i forhold til, at SMV ere deltager i konkurrencen om ca. to tredjedele af de opgaver, som det offentlige udbyder i Danmark, og at SMV ere vinder ca. halvdelen af de opgaver, som de afgiver tilbud på. 6 Der er således en noget mindre andel af SMV ere blandt tilbudsgiverne i nærværende analyse, end der generelt er i danske udbud. Seneste tilbudsafgivelse Ligesom ordregiverne er tilbudsgiverne i spørgeskemaet blevet bedt om at svare på en række spørgsmål om det seneste udbud, hvor de har afgivet tilbud. Tilbudsgivernes svar på spørgsmålene om deres faktiske udbudsadfærd ved den seneste tilbudsafgivelse er behandlet i kapitel 3-10. Svarene fra tilbudsgiverne om deres seneste tilbudsafgivelse omhandler også faktuelle oplysninger om opgavetype, kontraktværdi, udbudsform, og om det var første gang, at tilbudsgiverne bød på en kontrakt som denne, eller om de tidligere havde budt på lignende opgaver. Disse oplysninger om de 94 tilbudsgiveres seneste afgivelse af tilbud omtales i det følgende. 5 SMV-begrebet er her afgrænset til at omhandle virksomheder med under 50 ansatte og en årlig omsætning, der ikke overstiger 75 mio. kr. Tilbudsgiveren bliver kun kategoriseret som SMV ere, når begge betingelser er opfyldt. 6 Jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens Små og mellemstore virksomhederes deltagelse i udbud (maj 2013).

SIDE 20 KAPITEL 2 BAGGRUNDEN FOR ANALYSEN Følgende tabel indeholder en oversigt over fordelingen af tilbudsgivernes seneste tilbud på opgavetyper samt de gennemsnitlige kontraktværdier. Tabel 2.4 Opgavetype og kontraktværdi ved tilbudsgiveres seneste tilbudsafgivelse Andel af besvarelser Gns. kontraktværdi (mio. kr.) Bygge -og anlægsprojekter 6 pct. 110,9 Tjenesteydelser 31 pct. 35,9 Varekøb 63 pct. 44,5 I alt 100 pct. 50,5 Anm.: Opgørelsen af pct.fordelingen er baseret på svar fra alle 94 tilbudsgivere i analysen. Opgørelsen af gennemsnitlige kontraktværdier er baseret på oplysninger fra 38 tilbudsgivere, som har svaret på spørgsmål om kontraktværdien ved seneste tilbudsafgivelse. Opgørelsen over fordelingen af opgavetyper ved seneste udbud viser næsten samme billede som den tilsvarende opgørelse for ordregivere ovenfor. Mere end halvdelen af tilbudsgivernes seneste tilbudsafgivelse omhandlede varekøb, mens knap en tredjedel omhandlede tjenesteydelser. Også for tilbudsgiverne udgør bygge- og anlægsopgaverne kun en mindre andel af de seneste udbud. De meget få oplysninger om bygge- og anlægsprojekter betyder derfor også her, at der ikke kan drages generelle konklusioner om udbud af bygge- og anlægsprojekter på baggrund af oplysningerne fra tilbudsgiverne i nærværende analyse. Den gennemsnitlige kontraktværdi ved tilbudsgivernes seneste tilbudsafgivelse er væsentlig højere, end det var tilfældet i opgørelsen for ordregivernes seneste udbud. Både gennemsnittet for bygge- og anlægsopgaverne og det samlede gennemsnit for alle tilbudsgivernes tilbudsafgivelser ligger på omkring det dobbelte niveau af opgørelserne for ordregiverne. Også for tjenesteydelser og varekøb er gennemsnittene opgjort for tilbudsgiverne væsentligt højere end de tilsvarende gennemsnit opgjort for ordregiverne. De højere gennemsnitlige kontraktværdier for tilbudsgiverne afspejler, at oplysningerne fra tilbudsgiverne har en overrepræsentation af større virksomheder, som afgiver tilbud på større opgaver. Der er en tendens i det samlede datamateriale til, at ordregivernes svar gennemsnitligt omhandler mindre opgaver end tilbudsgivernes svar. Dette bør man have in mente, når man læser analyserne i kapitel 3-10 om ordregiveres og tilbudsgiveres udbudsadfærd ved seneste udbud.

SIDE 21 UDBUDSKULTUREN I DANMARK Tilbudsgiverne blev også spurgt om, hvilken udbudsform der blev benyttet ved det seneste udbud. Svarene herom fremgår af følgende figur. Figur 2.3 Udbudsform ved tilbudsgivernes seneste tilbudsafgivelse 4 pct. 17 pct. Offentligt udbud Begrænset udbud 79 pct. Anden udbudsform Fordelingen på udbudsformer ved tilbudsgivernes seneste udbud viser næsten samme billede som for ordregiverne. Fire ud af fem udbud gennemføres som offentlige udbud, som således er den klart mest anvendte udbudsform. De restende udbud fordeler sig på 17 pct. som begrænsede udbud, hvilket er lidt mere end i opgørelsen for ordregiverne og 4 pct. på andre udbudsformer. Endeligt er tilbudsgiverne også blevet bedt om at oplyse, om det er første gang, at de byder på en opgave som denne, eller om de tidligere har budt på en lignende opgave. Kun i et enkelt af de 94 tilfælde var der tale om en ny opgave, hvor tilbudsgiveren ikke tidligere havde budt på en lignende opgave. Denne opgørelse for tilbudsgiverne kan ikke sammenlignes med opgørelsen for ordregivere om førstegangsudbud eller genudbud. Når en ordregiver første gang sender en opgave i udbud, vil tilbudsgivere ofte tidligere have afgivet tilbud på lignende opgaver i andre ordregiveres udbud. De to opgørelser afspejler derfor i stedet, at offentlige ordregivere udbyder mange forskellige typer af opgaver, mens tilbudsgivere typisk er specialiseret indenfor bestemte opgavetyper, hvor de så afgiver tilbud, når de pågældende opgavetyper sendes i udbud af forskellige ordregivere. Sammenfattende er analysen således baseret på oplysninger fra 94 tilbudsgivere. Der er i besvarelserne en overrepræsentation af større virksomheder, som afgiver tilbud på større opgaver. Det indebærer en tendens i det samlede datamateriale til, at tilbudsgivernes svar gennemsnitligt omhandler større opgaver end ordregivernes svar. Herudover viser oplysningerne fra tilbudsgiverne samme billede som oplysningerne fra ordregiverne. De seneste udbud, som tilbudsgiverne har deltaget i, omhandler især varekøb og tjenesteydelser, og i fire ud af fem tilfælde er opgaverne udbudt som offentlige udbud.