Professionalisering af beskæftigelsesbranchen Henning Jørgensen Professor, Aalborg Universitet, CARMA henningj@epa.aau.dk, Nyborg 4.10.2010
Flere i arbejde 2002/2003 Sammentænkt system Individuelt og fleksibelt kontaktforløb Brug af andre aktører Jobplan Tilbudsmuligheder vejledning og opkvalificering virksomhedspraktik ansættelse med løntilskud 3
Det danske beskæftigelsessystem 2007-1.8.2009 Statslig finansiering af forsørgelse og indsats Beskæftigelsesministeren BER Driftsregion Overvågning og opfølgning på effekter og resultater Beskæftigelsesregion RBR Jobcentre S B K C K LBR Kommunal finansiering af forsørgelse og indsats KB
Det blev en C-model!!! Fuldt kommunalt ansvar også for de forsikrede ledige Ministeransvaret afviklet Ingen central opbakning bag uddannelse Incitamentsstyring af kommunerne Centralt udviklet måle- og styringssystem
Kommunerne fik fra 1.8.2009 Overdraget det fulde, formelle ansvar for beskæftigelsespolitikken Overdraget aktiveringsfabrikkens medieopmærksomhed ( skumbananer, din indre fugl, Hitlers håndskrift, samtale når din mor skal begraves, aktivering på massageklinik, osv.) Overdraget et politisk og et økonomisk ansvar for beskæftigelse og ledighed Overdraget ansvar for, at aktivering virker (krav om evidensbaseret effektvurdering og evaluering) 6
Hvis guderne rigtig vil straffe os, skal de bare opfylde alle vores ønsker Oscar Wilde 7
Videnshuller om effekter? Ifølge ministeren og AMS har vi fuld viden om, hvad der virker for hvem, bl.a. ved hjælp af: - målings- og effektvurderingssystemet - den årlige jobcentergennemgang - specialanalyser i AMS, Finansministeriet 8
Videnshuller om effekter? ingen politiker, forsker, embedsmand eller journalist har noget som helst belæg for at udtale sig om, hvorvidt aktiveringsindsatsen virker eller ej. Alle antagelser må basere sig på rygter, enkeltstående interview eller de hundredvis af konsulentrapporter, der hver især evaluerer enkeltstående projekter og aktiveringsforløb Leif Kongsgaard, Væksthuset i Politiken 23.8.2010 9
Måle- og styringssystemet 2010 Stærk, detailleret overvågning (monitoring) Gennemført benchmarking ( hitliste - placering) Detaljeret jobcentergennemgang og regulering Incitaments- og sanktionssystem
Målinger nødvendige det er det aktuelle målesystem ikke nødvendigvis Målesystemet er centralt i resultatorienterede opgørelser Dokumentation /fælles information Evidens og gennemsigtighed Effektivitet/efficiens Bekymring for at det aktuelle system bliver for Partielt (kun beskæftigelsessigtet dyrket) Ensidigt (kun udbudssiden dækket) Udynamisk (bagudskuende ikke egnet ved konjunkturskift)
Hvordan skabes viden?
Beskæftigelsespolitikken siden 2003 Indholdsmæssigt: * prioriteringsskift fra ledighedsbekæmpelse mod øgning af arbejdsudbuddet inkl. udvidelse af målgrupper og sygefraværsindsats (fra 2007) * aktivering neddroslet og blevet til adfærdspolitik Procesmæssigt: * arbejdsmarkedets parter screenet ud til fordel for centrale og decentrale (kommunal)politikere * koordination med andre aktørgrupper/sektorer svag Styringsmæssigt: * skizofren blanding af konkurrence og kontrol (drift decentraliseret styringen centraliseret) 13
Danmark følger en international trend Principal-agent relationer: decentralt driftsansvar, men styrket central kontrol New Public Management instrumenter: mål- og resultatstyring, kontraktstyring, performance management Processtyringer: standardisering, manualisering af arbejdet 14
Bevæggrunde for reformerne Ønske om større effektivitet og efficiens (NPM) Sikre implementering af work first : aktiveringsstærk og sanktionsbelagt måde at få ledige væk fra passiv forsørgelse på Tredobbelt aktivering: af både ledige, beskæftigelsessystemerne og sagsbehandlerne 15
Danmark: Indhold i beskæftigelsespolitikken Policy- og problemsyn Aktivlinie Passivlinie Social disciplinering Social integration Social sikring Problem Manglende incitamenter Manglende kompetencer/ kvalifikationer Manglende indkomstgrundlag Midler Tvang, krav, pligter, øge incitamenter Opkvalificering, behovs-orienteret aktivering, jobskabelse Forsørgelse Adfærdsændring Sanktioner Egen-motivation Ingen Rettigheder og pligter Noget-for-noget Noget-for-noget Noget-for-ikke-noget Mål Hurtigt i arbejde Forbedre erhvervs- og arbejdsevne Forbedre livskvalitet Slutmål Selvforsørgelse Social tryghed og lighed
Kilde: Flemming Larsen m.fl. 2001: Kommunal aktivering mellem disciplinering og integration, Aalborg Universitetsforlag, s. 136. Den implementerede aktiveringslinje efter 2002 Aktivlinje Passivlinje Social disciplinering Social integration Fredning fra aktivering Social sikring De aktiverings-egnede De, der ikke kan nås De arbejdsmarkedsparate Førtidspensionister
På vej mod de-professionalisering af frontmedarbejderne? - Fra 2002/2003 Flere i arbejde : meget mere fokus på styringsændringer (operationelle reformer) i samspil med politiske reformer: 1) Enstrenget system (kommunalisering) centraliseret decentralisering styr på kommunerne 2) Standardisering af frontarbejdet (arbejdsevnemetode, visitationsværktøjskasse, kontaktforløb, etc.) + nye medarbejdere 3) Andre aktører
Intentionerne bag ikke kun ønske om træfsikkerhed og viden om effekter 1. Nyt indhold i beskæftigelsespolitikken 2. Styr på kommunerne (NPM+processtyring) 3. Mindske ministeransvar sende sorteper videre 4. Parterne på et sidespor især kommunal finansiering af dagpenge torpedo mod fagbevægelsen (a-kassernes rolle)
Øvelsen synes at være lykkedes 1) Kommunerne blevet underlagt en ny styringslogik bundet op på præstationer, effekter og økonomiske refusionsordninger 2) Metoder og indsatser er blevet betydeligt mere standardiserede 3) Der er kommet en mere socialt disciplinerende linje i politikken Utilsigtede konsekvenser er så: - dokumentationsdelen flytter fokus fra kerneopgaver og giver fokus på at undgå fejl - medarbejdernes tidsforbrug på administrative opgaver vokser (bureaukratisering) 75-80 % af tiden bruges på administration
Implementering afhængig af organisering Arbejdsmarkedet kræver skiftende og dynamiske indsatser: Men jobcentrene er ved at blive maskinbureaukratier! Opgaver Ensartede Varierende Indsatsteknologi Standardiseret Bureaukrati Professionel Organisation Ikke-standardiseret Management Lærende organisation 21
Deprofessionaliseringstendenser Arbejdsbetingelser og faglighed under forandring standardisering mod mere administrative funktioner Nye medarbejdere med andre kompetencer Andre aktører (som laver creaming)
Udblik på inspirationskilden : Holland på vej med re-professionalisering af frontmedarbejderne Rik Van Berkel and Flemming Larsen: Organising professionalism in 'activating' welfare agencies in Denmark and the Netherlands
Hollands beskæftigelsessystem efter SUWI reformen 2001 Beskæftigelses- og Socialministeriet Inspektorat for Arbejde og Indkomst (IWI) Rådet for Arbejde og Indkomst (RWI) CWI Centralt UVW centralt Kommunerne (500) CWI lokalt (131) UVW regionalt (6) Private reintegrationsfirmaer
Hollands beskæftigelsessystem efter 2009: Beskæftigelses- og Socialministeriet Inspektorat for Arbejde og Indkomst (IWI) Rådet for Arbejde og Indkomst (RWI) Kommunerne (450) UWV Werkbedrijf Regional koordination (Werkpleinen) UWV Werkbedrijf 30 plus centre Mobilitetcenter VEU-service Lokale fælles jobcentre (100) Egen service Kommuner UWV Werkbedrijf Egen service Private reintegrationsfirmaer
Organisering af professionalisme i frontlinje praksis Holland: Re-professionalisering af frontmedarbejdere med klientkontakt ( human prosessing ). Efteruddannelse + frigøre medarbejdere fra bureaukratiske regler (bl.a. vha. NPM-instrumenter) Danmark: De-professionalisering af frontmedarbejdere med klientkontakt. Standardisering og bureaukratisering (nye medarbejdere med anden uddannelsesbaggrund)
Professionalisering nødvendig i de nye aktive social- og arbejdsmarkedspolitiske regimer? Det hollandske eksempel viser, at en eller anden form for professionalisering af den direkte borgerkontakt ( human prosessing og human changing ) er nødvendig. Der er grænser for, hvor langt man kan gå i forhold til afprofessionalisering (eller erstatte den med formodet professionelle hos private udbydere) Det danske eksempel viser, at de traditionelle sagsbehandler-kompetencer udfordres og nye professionsstandarder efterspørges (primært v.h.a. afprofessionalisering). Aktiveringsreformerne har skabt muligheden for og nødvendigheden af nye typer af professionalisme
Re-professionaliseringsbehov En særlig beskæftigelsesfaglighed påkrævet, - evnen til at opstille program-/forandringsteori ud fra viden om arbejdsmarked, problemer og indsatser - evner til at skræddersy indsatser for ikkearbejdsmarkedsparate ledige og sikre trinvis forbedring - kunne bruge adækvate behandlingstilbud og støtteforanstaltninger på et korrekt grundlag - kunne kommunikere og motivere på oplyst grundlag - forståelse for sammenhænge i organisationen og i det arbejdsmarkedspolitiske virke 28
Problemer i det danske system: Småskala-problemet: - territorielt princip erstatter funktionelt - kommunerne for små enheder for små risiko-grupper for små vidensbanker 29
Kommunal selvbefrugtning? (CARMA-undersøgelse 2009) Hvorfra får kommunen inspiration til udvikling af nye og eksisterende tilbud? (jobcenterchefer 2008) gennemsnit (1 5) Egne kommunale erfaringer 1,96 Andre kommuner 2,35 Private udbydere 3,23 Beskæftigelsesregionen 3,35 LBR 3,47 KL 3,50 AMS 3,68 Uddannelsesinstitutioner 3,71 30
Kommunal selvbefrugtning? (CARMA-undersøgelse 2009) I hvilken grad samarbejder jobcentret med andre jobcentre (kommuner) om indsatsen overfor kontanthjælpsmodtagere? Procent I meget høj grad 0 I høj grad 9 I nogen grad 46 I mindre grad 33 Slet ikke 11 I alt 100 31
Problemer i det danske system: Vertikale styringsproblemer - Uklar rollefordeling mellem stat og kommuner: hvem har ansvaret for ledighedsudviklingen fremover politisk, administrativt, økonomisk? - Det kommunale selvstyre er ved at blive suspenderet: ministeren har direkte indgrebsmuligheder - Refusionssatser vil få kommunerne til at skele til kommunekassen frem for til arbejdsmarkedspolitiske behov - Statens manualisering af arbejdet i jobcentrene truer fagligheden - Indsats indrettet på et-årig basis 32
Planlægning af beskæftigelsesindsatsen fremover lokalt ideel set Løbende beslutningskæder Langsigtet strategiplan Arbejdsmarkedsudviklinger Beskæftigelsesplan Budget (årlig) Scenarier Analyser og evalueringer Regnskab (årlig)
Problemer i det danske system: Horisontale styringsproblemer Jobcentermedarbejderne uden efter- og videreuddannelse Jobcentermedarbejderne mangler fælles grunduddannelse Overbureaukratiseret lavstatusområde Andre aktører laver creaming Samspil med andre politikker svagt udviklet 34
Overset problem i Danmark: Partsproblemet - LBR kun rådgivende Skal blot overvåge resultater og effekter af jobcentrenes indsats Rådgive jobcentrene Inddrages i udarbejdelse af beskæftigelsesplan Administrere en bevilling til fremme af særlige virksomhedsrettede initiativer lokalt LBRs kun rådgivende status svækker indflydelsen tab af informationer, viden, demokrati, hjælp
Partsproblemet CARMA survey maj 2008 LBR Hvad er, efter din vurdering, jobcentrets opfattelse af LBR? LBR medl. En inspirerende samarbejdspartner for at udvikle jobcentrets beskæftigelsesindsats 39 % En stimulerende instans for kontakten til de lokale arbejdspladser 34 % En unødvendig overlappende instans 25 % En konfliktskabende faktor 2 % 36
Indsatser, beslutninger og målinger Skal ikke kun give mening men også være meningsfuld i en social sammenhæng Skal ikke kun være kortsigtede, men være fremadrettede Støtte op om det arbejdsmarkedspolitisk relevante og kun det! 37
Effektmålinger ny metodologi Må ikke kun være baseret på kvantitative indikatorer også udarbejde og bruge kvalitative Må ikke indsnævres til måling på komparativt statisk grundlag især af forsørgelsesgrundlag men må måle progressioner over tid Må væk fra tro på deterministiske målingsresultater gå over til at arbejde med sandsynligheds-resultater (evalueringer) 38
Aktivering bliver kun bedre hvis: Aktivitets-, styrings- og financieringsplan synkroniseres bedre De ledige er motiverede for at deltage og der er tid og plads til dialog Der handles professionelt i indsatserne og med adækvate resultatopgørelser Der er forståelse og opbakning bag mål og indsatser både i og uden for systemet Der udvikles sværmintelligens 39
SVÆRMINTELLIGENS: Kollektivt handleproblem Forståelse Koordination Kooperation
Sværmintelligensprøven Skal også kunne bestås af medarbejderne i beskæftigelsessystemet Skal sikre mod, at sociale fælder opstår Skal gøre effektmålinger og evalueringer relevante og brugbare- fælles Sætter kritisk spot på kvalificeringen af medarbejderne: reformbehov yderst presserende 41
CARMA-analyser af faglig praksis og kvalificering Gennemføres 2009-2011 Både desk-research, dybdegående kommunestudier af praksis og landsdækkende survey 2010 Første offentliggørelse af resultater ved konference 18.11. 2010 i Aalborg (gratis adgang) 42
Reminder til kommuner og beskæftigelsesmedarbejdere: If the sun and moon should doubt, they would immediately go out William Blake 43