NOTAT. Selvejende institutioner på det sociale område: Aktuelle problemstillinger. Maj Henning Hansen og Claus Syberg Henriksen

Transkript

1 NOTAT Selvejende institutioner på det sociale område: Aktuelle problemstillinger Maj 2001 Henning Hansen og Claus Syberg Henriksen

2 CASA NOTAT Selvejende institutioner på det sociale område: Aktuelle problemstillinger Maj 2001 Henning Hansen og Claus Syberg Henriksen Center for Alternativ Samfundsanalyse Linnésgade København K. Telefon Telefax Hjemmeside: Centre for Alternative Social Analysis Linnésgade 25 DK-1361 Copenhagen K. Denmark Phone Telefax Homepage:

3 Forord De selvejende organisationer har eksisteret i mange år og udfører et særdeles vigtigt socialt arbejde. I de senere år er der opstået forskellige problemer og udfordringer, som muligvis vil kræve ændringer i de selvejende institutioner. Den tværministerielle arbejdsgruppe om det private sociale initiativ har ønsket at se nærmere på de selvejende institutioner og deres problemer. Socialministeriet bad i november 2000 CASA om at udarbejde et notat om de selvejende institutioners problemstillinger. Notatet skulle afleveres primo februar Notatet er udarbejdet på baggrund af en række interview og dialogmøder med en række personer med erfaringer og indsigt i selvejende institutioners forhold. Vi vil gerne takke disse personer for deres indsats, som har været afgørende for notatets indhold. Der har været en følgegruppe for notatet, som har givet forslag til rettelser og forbedringer. Vi takker følgegruppens medlemmer: - Kontaktudvalgets formand: Terkel Andersen - Kontorchef i Kommunernes Landsforening: Birgit Hedegaard - Fuldmægtig Niels Christian Rasmussen, Socialministeriet. Notatet er skrevet af Claus Syberg Henriksen og Henning Hansen. Nina Gondolf har lavet layout og korrektur. CASA Maj 2001

4 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Selvejende institutioner Hvad er selvejende institutioner? Selvejende institutioner objektivt set Selvejende institutioner subjektivt set Problemstillinger relateret til bestemte institutionstyper Daginstitutioner Kommunerne overser SI-bestyrelserne Embedsfolkene betragter SI som kommunale institutioner Forældreindflydelsen svækker værdigrundlaget for SI Pladsanvisningen svækker SI SI isolerer sig Kommunerne fastsætter selv administrationsbidraget Administrationsbidraget er for lille/for stort SI uddør, hvis kommunen afskaffer administrationsbidraget Der er efterhånden ingen forskel på SI og KI Manglende adgang til indhente straffeattester Plejehjem Vil hellere lave kontrakter end driftsoverenskomster Kan ikke lave ombygninger Spændetrøje og sovepude Beboerdemokrati kan give problemer Embedsmændene er en barriere Udlicitering af plejehjem Andre institutionstyper Frivillig arbejdskraft SI bliver marginaliseret Amter/kommuner går uden om SI-bestyrelser Amterne og kommunerne dikterer økonomien Samarbejde om nyudvikling Tværgående problemstillinger Ejendomme Amter og kommuner vil ikke betale for vedligeholdelse Hvem ejer ejendommen? Ombygninger af SI er svært Nye aftaler og kontrakter Gamle overenskomster Kontraktstyring Udlicitering Bestyrelser Bestyrelserne har fået mindre indflydelse Kommunerne/amterne går uden om bestyrelserne Rekruttering af bestyrelsesmedlemmer... 24

5 4.4 Værdigrundlag Kommuner/amter vil ikke betale for værdier SI skal gøre en forskel Kommune/amt fastlægger værdierne Frivillige Kommuner/amter mangler respekt for SI Det er nemt at skille sig af med SI Ytringsfrihed vagthund Folkeligt engagement Problemstillinger set fra det offentliges side Ensartethed Kvalitetsudvikling Manglende gennemskuelighed i prissætningen Sammenfatning Daginstitutioner Plejehjem Andre institutioner Tværgående problemer Kommuner og amter Fremtiden Bilag: Metode... 37

6 1 Indledning Dette notat indeholder en opsummering af en række interview og dialogmøder med repræsentanter for selvejende institutioner, politikere og embedsfolk i kommuner og amter, som blev gennemført i perioden december januar Der er ikke tale om nogen repræsentativ undersøgelse. Repræsentanterne er udvalgt, så de dækker et bredt spektrum af selvejende institutioner, men der er sikkert områder, som ikke er blevet tilstrækkeligt undersøgt. Notatet er koncentreret om at beskrive de forhold, der opleves som problematiske omkring de selvejende institutioner (SI) enten fra SIs side eller kommuner/amters side. Det betyder, at billedet af SI kommer til at fremstå som meget problemfyldt, hvilket det ikke nødvendigvis er. I mange tilfælde er billedet mere nuanceret, og der kan være mange forskellige opfattelser og erfaringer omkring de samme ting. Det varierer blandt SI og kommuner/amter, og vi har ikke talt med alle. Det skyldes især de klare begrænsninger i de metoder vi har benyttet og de ressourcer (tid og penge), der har været til vores rådighed. Vi kunne eksempelvis have opnået et mere dækkende billede af forholdene, hvis vi havde gennemført en landsdækkende spørgeskemaundersøgelse, fordi vi kunne nå ud til en langt bredere kreds af SI. Til gengæld ville vi næppe kunne opnå så nuancerede besvarelser, som vi opnåede med intensive interview og dialogmøder. Vi kunne også have inddraget brugerne af de selvejende institutioner, fx plejehjemsbeboere og børnefamilier samt SI-personalet i undersøgelsen. Både brugere og personale ville sandsynligvis have kunnet bidrage med andre interessante aspekter af SI. Eksempelvis ville forældre til børn i daginstitutioner sandsynligvis kunne redegøre for, hvorfor de valgte en selvejende institution i stedet for en kommunal institution, hvis de overhovedet har haft et reelt valg. Ressourcer og metoder har altså sat klare begrænsninger for hvem og hvor mange, vi har kunnet udspørge i denne undersøgelse. Vi håber imidlertid vi har fået nedskrevet de fleste og de vigtigste af de problemstillinger, som vi har fået kendskab til. En mere grundig analyse af de selvejende institutioner kræver andre metoder og mere tid. I det følgende er refereret en række problemstillinger, som er blevet fremført af forskellige personer. Vi har ikke angivet den enkelte persons navn, men derimod hvilken gruppe han eller hun repræsenterer, fx SI-institutionsleder, SIbestyrelsesmedlem, repræsentant for en SI-organisation (fx KFUM, Kirkens Korshær, Røde Kors), politiker eller embedsfolk i kommuner/amter. 5

7 2 Selvejende institutioner I dette afsnit vil vi kort give en karakteristik af de selvejende institutioner samt placere dem i sammenhæng med offentlige institutioner og private virksomheder. 2.1 Hvad er selvejende institutioner? Spørgsmålet om, hvad der kendetegner en selvejende institution, kan ses fra to sider en objektiv og en subjektiv side. Den objektive side omfatter primært de juridiske og økonomiske aspekter. Den subjektive side omfatter spørgsmål som, hvordan forskellige interessenter oplever de selvejende institutioner. Politikere, embedsmænd, organisationsfolk samt ledere og bestyrelsesmedlemmer fra de selvejende institutioner har alle deres bud på, hvad der karakteriserer en selvejende institution. 2.2 Selvejende institutioner objektivt set De selvejende institutioner løser primært opgaver for det offentlige dvs. kommuner og amter. De selvejende institutioner, vi har set på i denne undersøgelse, løser alle opgaver inden for det sociale område, fx daginstitutioner for børn, plejehjem, døgninstitutioner, botilbud, behandlingshjem, væresteder, krisecentre og folkekøkkener. Ordene selvejende institution siger i sig selv det væsentlige, nemlig at institutionen ejer sig selv. Det vil bl.a. sige, at der ikke er nogen, der er berettiget til et evt. økonomisk overskud heller ikke ved institutionens ophør. Man kan sige, at formålet (fx at behandle narkomaner, passe børn etc.) er ejer af institutionen. Den selvejende institution er således en selvstændig økonomisk enhed. Bestyrelsen er formelt set ansvarlig for den selvejende institution, og aktiviteterne skal komme en såkaldt ubestemt kreds til gode. Det vil i praksis sige, at alle inden for institutionens målgruppe skal kunne komme i betragtning som brugere. Der må fx ikke være fortrinsret for personer fra bestemte familier Selvejende institutioner subjektivt set Ofte er de opgaver, som de selvejende institutioner løser, nogle, som det offentlige i princippet selv kunne løse i offentlige institutioner. I mange tilfælde vil det derfor være muligt at sammenligne de selvejende institutioner med of- 1 Se: Ole Hasselbalch: Foreningsret. Jurist- og økonomforbundets forlag, Side 20. 6

8 fentlige institutioner, og det er udgangspunkt for mange af de problemstillinger, der rejses i dette notat. De senere år er der kommet nye aktører på banen med hensyn til løsningen af offentlige sociale opgaver. Det drejer sig om private virksomheder. Udlicitering er i øjeblikket et punkt, der står højt på dagsordenen i mange kommuner, også inden for det sociale område. Det har især været aktuelt inden for daginstitutions- og plejehjemsområdet. Hermed kan man sige, at sammenligningsgrundlaget for SI er blevet udvidet. 2IIHQWOLJH LQVWLWXWLRQHU 6HOYHMHQGH LQVWLWXWLRQHU 3ULYDWH YLUNVRP KHGHU Men hvad lægges der vægt på og diskuteres vedrørende de opgaver, som institutionerne løser? Man kan måske sige, at de tre udbydere hver bringer deres spørgsmål, erfaringer og rationaler ind i diskussionen om institutionernes opgaveløsning. Udgangspunktet for SI er, at de som regel driver institutionerne ud fra en værdiorientering, der kan være vidt forskellig fra institution til institution. Eller måske rettere fra organisation til organisation, idet mange af de enkelte SI er knyttet til en større værdibaseret organisation. I forhold til kommuner og amter bliver det altså en vigtig opgave for SI at sikre, at de stadig kan leve op til deres værdigrundlag. Det aktualiserer i høj grad spørgsmålet om, hvilken grad af frihed SI har i forhold til det offentlige. Et af argumenterne fra SI er, at med deres indfaldsvinkel til de offentlige opgaver, kan de være med til at variere udbudet. Især fordi SI har en anden bevæggrund for at drive deres institutioner, kan de tilbyde institutioner med et andet indhold. Vender vi os mod de private udbydere, er det andre krav og spørgsmål, der stilles. Prissætning og økonomisk overskud bliver for private udbydere vigtige parametre i forhold til driften af en institution, og hermed stilles der også krav om en høj grad af målbarhed. For den private virksomhed er det væsentligt at kunne udarbejde en så præcis økonomisk kalkule som muligt, derfor lægges der vægt på, at alle opgaver er nøje beskrevet fra kommunens eller amtets side. Det offentlige skal sikre overholdelse af lovens krav samt tilgodese borgernes ønsker. Det offentliges opgave bliver bl.a. at sikre kvaliteten i institutionerne. I øjeblikket drejer diskussionen sig meget om, hvad kvalitet er, og hvordan det bliver et væsentligt aspekt i de offentlige tilbud. Samtidig står det offentlige også for at opfylde forskellige krav i forbindelse med de tilbud, det offentlige 7

9 giver. Det vil sige, at det offentlige er lovmæssigt ansvarlige over for borgerne for at løse bestemte opgaver. Det betyder, at det offentlige skal stille krav til institutionerne, uanset om de drives af det offentlige selv, af en SI eller private firmaer. Disse tre problemkomplekser er meget forenklede og sat lidt på spidsen. For selvfølgelig beskæftiger SI sig med økonomi og kvalitet, og selvfølgelig beskæftiger kommunerne, amterne og de private virksomheder sig også med værdier. Men vores indtryk er, at tre begrebspar eller problemstillingspar : værdier og frihed, kvalitet og krav og pris og målbarhed langt hen ad vejen indrammer meget af den diskussion og.ydolwhw RJ NUDY.RPPXQHQ 9 UGLHU RJ IULKHG 6HOYHMHQGH,QVWLWXWLRQHU 3ULV RJ PnOEDUKHG 3ULYDWH debat, der foregår om opgaveløsning i institutionerne i dag. Strategierne og planerne på de sociale institutioner er i høj grad fokuseret på disse ting. De er blevet vævet sammen, således at der i dag er lagt stor vægt på værdi/frihedsdiskussionerne i institutionerne. Ligesom spørgsmålet om pris/målbarhed og kvalitet/krav spiller en stor rolle på de mange institutioner, hvad enten de er offentlige, private eller selvejende. Et eksempel på, hvordan de tre problemstillingskrav kan blive udmøntet i praksis i kommunerne er den såkaldte interne kontraktstyring. Det er et forholdvis nyt styrings- og dialogredskab, som flere og flere kommuner har taget i brug. Kontraktstyring skal på den ene side sikre, at institutionen får så stort råderum som muligt (frihed), men på den anden side bliver der også stillet en række krav til serviceniveau og udviklingsmål. Kommunernes Landsforening har udgivet en lille publikation om kontraktstyring, heri hedder det 2 bl.a.: Konkret betyder det, at den kontraktstyrede institution får betydelige ledelsesmæssige frihedsgrader i forhold til arbejdstilrettelæggelse, organisering, faglig udvikling og ikke mindst den daglige prioritering af ressourcerne. Samtidig får byrådet direkte mulighed for konkret at vurdere og fastlægge, hvilken service brugerne skal have. Endelig får byrådet mulighed for at drøfte service og økonomi i en sammenhæng. 2 Se fx: Et eksempel på Intern Kontraktstyring: Indførelse af aftalestyring i Allerød Kommune. Kommunernes Landsforening, maj

10 Det nævnes også, at kontraktstyring kan være en forberedelse til udlicitering eller ses som et alternativ hertil. Den såkaldte BUM-model (bestiller-udfører-modtagermodellen), som flere kommuner nu bruger, kan ligeledes være et eksempel på, hvordan kommunerne arbejder med de tre problemstillingspar. 9

11 3 Problemstillinger relateret til bestemte institutionstyper I vores undersøgelse har vi konstateret, at der er nogle særlige problemstillinger forbundet med driften af forskellige institutionstyper. Specielt daginstitutionsområdet og plejehjem skiller sig ud, og de vil derfor blive behandlet særskilt. Herudover ser vi samlet på de andre institutionstyper. Det er vores indtryk, at der på en række punkter er væsentlig forskel på de SI, der løser standardopgaver (fx på daginstitutions- og plejehjemsområdet), og andre SI, der udfører mindre standardiserede opgaver (fx botilbud og behandlingshjem). Når vi taler om standardopgaver, er det som regel det offentlige (kommunen), der fuldt ud definerer de opgaver, der skal løses. Der er tale om opgaver, som kommunen ofte selv løser i andre institutioner. Og mange gange er der et klart ønske om, at de ydelser, der gives i de forskellige institutioner, er så ens som muligt. Udgangspunktet er, at der ikke skal gøres forskel på borgerne. Samtidig har kommunen stor erfaring fra driften af egne institutioner på området, at det er forholdsvis enkelt at stille og formulere bestemte krav til ydelserne. Derimod stilles der tilsyneladende færre konkrete krav fra det offentliges side til SI, der løser mindre standardiserede opgaver. Her er frihedsgraden betydelig større, og det er ofte SI, der selv foreslår og udvikler opgaverne i samarbejde med det offentlige. 3.1 Daginstitutioner Daginstitutionsområdet er dækket af kapitel 4 i lov om social service: Dagtilbud til børn. Lovens 9 fastsætter, at daginstitutioner enten kan drives som kommunale institutioner (KI) eller selvejende institutioner (SI). Det er kommunen, der anviser plads i daginstitutionerne. Lovens 14 fastsætter desuden regler for forældrebestyrelser i SI. Man kan dog undlade at oprette forældrebestyrelser, hvis man giver forældrene flertal i institutionens bestyrelse. Desuden fastsætter servicelovens 14, stk. 3, at lederen af den selvejende institution har den administrative og pædagogiske ledelse af institutionen og er ansvarlig over for forældrebestyrelse og/eller institutionsbetyrelsen. 10

12 Lovens 14, stk. 4 fastslår endvidere, at visse beføjelser ikke kan overlades til en forældrebestyrelse, bl.a. beføjelser, der følger af kommunens bevillings- og arbejdsgiverkompetence. Endelig skal det nævnes, at lovens 8 fastlægger en række målsætninger og krav til dagpasning af børn, som gælder alle former for dagpasning, både KI, SI og kommunale dagplejere. Med udgangspunkt i serviceloven kan vi sige, at der er udstukket nogle rammer for dagpasning af børn, som alle daginstitutioner skal følge både KI og SI. Det følger af at kommunerne har et stort ansvar og en tilsvarende stor indflydelse på forholdene, hvorunder børnene bliver passet Kommunerne overser SI-bestyrelserne Nogle bestyrelsesmedlemmer og ledere i SI oplever, at kommunerne overser SI-bestyrelserne. De kommunikerer udelukkende med lederen af institutionen og glemmer, at der findes en bestyrelse, der er den egentlige ledelse af SI. Bestyrelsen har nemlig kompetence til at ansætte og afskedige lederen og det øvrige personale samt til at udstikke retningslinier for institutionens virke. Ifølge loven har lederen imidlertid den administrative og pædagogiske ledelse af institutionen det kan bestyrelsen ikke fratage ham/hende Embedsfolkene betragter SI som kommunale institutioner Nogle ledere i SI oplever, at de kommunale embedsfolk nærmest betragter SI som en kommunal institution (KI). De gør ingen forskel, og de betragter i praksis SI som KI. Alle de regler, der gælder for personalet for KI, overføres til SI både rettigheder og pligter, herunder efteruddannelse og medarbejdersamtaler. Lederne af SI behandles på linje med lederne af KI. Det skal dog nævnes, at nogle ledere af SI selv har ønsket at blive integreret i kommunens uddannelsespolitik o.l Forældreindflydelsen svækker værdigrundlaget for SI Ifølge serviceloven skal forældrene have flertal i SI-bestyrelsen, eller der skal oprettes en forældrebestyrelse ligesom i KI. Nogle repræsentanter for SI frygter, at de kan blive svækket af forældreindflydelsen på det værdimæssige plan. I sin yderste konsekvens har forældrene magt til at gennemføre ting, som strider mod institutionens oprindelige værdigrundlag. Problemet består i, at forældrene som regel kun har en kortsigtet interesse i at skabe de bedst mulige forhold for deres eget barn. Når deres barn ikke længere går i daginstitutionen, har de ikke interesse for den mere. Forældrenes kortsigtede interesser kommer derved til at dominere over institutionens oprindelige værdigrundlag. 11

13 3.1.4 Pladsanvisningen svækker SI Ifølge serviceloven er det kommunernes opgave at anvise børn til daginstitutionerne. Kommunen kan give forældrene mulighed for at ønske bestemte daginstitutioner, men mange steder har de ikke et reelt, frit valg, fordi der er mangel på daginstitutionspladser. Derfor vil der være forældre, som ikke kan få deres barn i netop den daginstitution, som de ønsker (fx på grund af dens værdigrundlag) SI isolerer sig En kommunalpolitiker og en kommunal embedsmand har oplevet, at SI holder sig lidt for sig selv. De kan være vanskelige at få med i fællesskabet, fx det kollegiale fællesskab der er mellem institutionsledere i kommunen. De kommer ikke så ofte til de fællesarrangementer, som arrangeres af kommunen. Nogle SI deltager ikke så ofte i kommunalt arrangerede kurser, temadage og udviklingsprojekter. De kan være lidt tunge og svære at inspirere/motivere til noget nyt det gælder både SI-ledere og SI-bestyrelser. Nogle SI har, efter en kommunalpolitikers mening, for dårligt bagland, dvs. de får ikke ordentlig rådgivning og support af deres organisationer. Medarbejdere og ledere i SI bliver i flere kommuner inviteret til diverse kursusaktiviteter af kommunen. Men en institutionsleder har nævnt, at det kan være en barriere, at SI ofte skal betale en højere deltagerpris, fordi de har deres eget kursusbudget. KI har derimod ofte deres kursusbudget i en fællespulje for alle kommunens daginstitutioner og kan derfor deltage uden ekstra udgifter for den enkelte KI Kommunerne fastsætter selv administrationsbidraget Flere repræsentanter for SI-organisationer og bestyrelsesmedlemmer i SI har givet udtryk for en stor afmagt omkring administrationsbidraget, som ofte fastsættes af kommunerne uden forhandling med SI. Nogle kommuner har helt afskaffet administrationsbidraget og tilbudt at lade kommunen forestå administrationen. Der er ikke nogen fast takst eller procent for administrationsbidraget. SI har ikke et juridisk krav på administrationsbidrag kun et moralsk krav Administrationsbidraget er for lille/for stort Nogle repræsentanter for SI-organisationer oplever, at administrationsbidraget er for lille, mens nogle repræsentanter for kommuner mener, at det er for stort. Det ligger typisk på 2-4% af de samlede driftsudgifter. Administrationsbidraget skal i princippet dække udgifterne til den del af administrationen, der ikke udføres af kommunen. Kommunen sparer altså penge ved, at de ikke skal administrere (alt) for SI. Det skal de derimod for KI. Der er imidlertid forskel på, hvor meget administration der udføres for SI i forskellige kommuner. Derfor er der også forskel på administrationsbidragets størrelse. 12

14 Der er også forskel på, hvad SI bruger administrationsbidraget til. Nogle har selv ansat en administrationsmedarbejder, mens andre er tilsluttet et administrationsfirma/-organisation. Nogle SI er medlem af/tilknyttet en større organisation, fx KFUM eller Kirkens Korshær. Disse organisationer giver support/ service o.l. til SI, som de betaler for. Nogle embedsfolk fra kommunerne mener, at det er billigst, at kommunen forestår hele eller dele af SI-administrationen, især løn og regnskab. Derfor har nogle kommuner afskaffet administrationsbidraget helt. Embedsmændene i kommunerne mener, de kan gøre det billigere end SI, fordi de i forvejen administrerer en række KI. De skal derfor beregne udgifterne som marginaludgifter og ikke som gennemsnitsudgifter. Repræsentanter for SI-organisationer føler ikke, at de har fået fyldestgørende beregninger over, hvor meget det koster kommunerne at administrere KI. De mener bl.a., at kommunerne skjuler nogle udgifter i deres regnestykker. Vi har desuden hørt om et eksempel, hvor kommunen tilbød at forestå administrationen i konkurrence med andre administratorer. Kommunen betalte administrationsbidrag til både SI og KI, som derefter frit kunne vælge deres administrator men mange valgte faktisk at bruge kommunen. Nogle kommunale embedsfolk har den opfattelse, at det er nemmere at administrere SI sammen med KI. Det sparer dem bl.a. for ekstraarbejde, som følger med at have SI udskilt som en særskilt kategori. Det kræver ekstra ressourcer at køre med flere systemer. Der har været ført en landsretssag mellem Allerød Kommune og Landsorganisationen Danske Daginstitutioner (på vegne af 6 SI), hvor der blev afsagt dom den 19. oktober Allerød Kommune blev sagsøgt for at have nedsat administrationsbidraget fra 2,75% af den enkelte institutions samlede driftsudgifter til et fast beløb på 500 kr. pr. barn pr. år (svarede til en halvering af det hidtidige beløb). Østre Landsret frifandt Allerød Kommune og havde følgende bemærkninger: Den aftale, der er indgået mellem sagsøgte og de 6 sagsøgende institutioner, fremgår af driftsoverenskomsterne. Ifølge disse afholder sagsøgte (= kommunen) institutionernes driftsudgifter på grundlag af det af byrådet godkendte årsbudget og i henhold til retningslinier fastsat af byrådet. Det fremgår ikke af disse aftaler, at sagsøgerne (= SI) har krav på en bestemt procentsats til administrationsbidrag i en bestemt størrelsesorden, ligesom institutionerne i forhold til sagsøgte (= kommunen) ikke kan støtte ret på bestemmelserne herom i de 13

15 administrationsaftaler, de enkelte institutioner har indgået med paraplyorganisationerne. Herefter og idet heller ikke den hidtidig fastsatte procentsats til administration og beregningsmåden heraf udgør en del af parternes aftale, var sagsøgte (= kommunen), for at ændringen kunne få retsvirkning, ikke ifølge driftsoverenskomsten forpligtet til at opsige denne eller i øvrigt indgå en udtrykkelig aftale med sagsøgerne om ændringerne. Dommen siger i korthed, at de 6 SI ikke havde krav på en bestemt procentsats i administrationsbidrag, og at kommunen ikke var forpligtet til at opsige driftsaftalen for at ændre administrationsbidraget. Desuden mener landssretten ikke, at begrebet selvejende institution udhules ved, at kommunen suverænt fastsætter administrationsbidraget. Det skal også nævnes, at landsretten bestemte, at beregningen af administrationsbidraget skulle foretages ud fra en meromkostningsbetragtning og ikke en totalbetragtning. Dette skal ses i sammenhæng med, at Allerød Kommune havde tilbudt SI at overtage al deres administration i forbindelse med ændringen (= halveringen) af administrationsbidraget. De 6 SI kunne altså spare deres administrationsudgifter ved at overlade det til Allerød Kommune. I domsudskriften fremgår det dog, at hvis man skulle beregne omkostningerne ud fra en totalomkostningsbetragtning, så svarede kommunens omkostninger nogenlunde til de faktiske administrationsudgifter for de 6 SI. Den eneste grund til, at kommunen kan udføre administrationen billigere end SI er altså, at de i forvejen administrerer en række KI SI uddør, hvis kommunen afskaffer administrationsbidraget Nogle repræsentanter for SI-organisationer frygter, at hvis kommunerne afskaffer administrationsbidraget og dermed overtager administrationen, så er SI i fare for at uddø. Det skyldes bl.a., at der bliver færre penge til at opretholde et ordentligt bagland. Det bliver ikke muligt for SI at være med i en større organisation omkring særlige værdier/ideer, fx KFUM eller Røde Kors. Derved risikerer de at miste deres særlige egenart. Repræsentanterne for SI mener, at det er nødvendigt at have særlige midler, for at kunne dyrke det specielle ved SI Der er efterhånden ingen forskel på SI og KI Flere embedsmænd fra kommunerne mener, at der efterhånden ikke er særlig stor forskel på SI og KI på daginstitutionsområdet. På den ene side har KI fået større selvstændighed, og mange kommuner har/er ved at indføre rammestyring af deres institutioner. Desuden er der etableret forældrebestyrelser i alle KI. 14

16 På den anden side har flere repræsentanter for SI-organisationer peget på en stigende grad af kommunalisering, hvor kommunerne bestemmer mere og mere i SI. Det betyder, at de to typer af institutioner har nærmet sig hinanden i hvert fald i praksis. I mange tilfælde skelner hverken politikere og embedsmænd i kommunerne mellem SI og KI Manglende adgang til indhente straffeattester Nogle repræsentanter for SI-organisationer har peget på det uheldige i, at SI ikke har samme adgang til at indhente straffeattester på ansøgere til stillinger, som kommunale institutioner. Problemet er, at der eksisterer flere typer af straffeattester, som indeholder forskellige oplysninger. En privat attest indeholder således ikke så mange oplysninger, som en offentlig. SI kan kun rekvirere private attester, mens kommuner kan indhente offentlige straffeattester. Hvis SI skal sikre sig de samme oplysninger om stillingsansøgere, som kommunale institutioner, er de henvist til at overlade ansættelseskompetencen til kommunen. Det betyder, at SI ikke har samme muligheder for at vælge netop den ansøger, som de synes er bedst kvalificeret eller de bedst kan lide. 3.2 Plejehjem En stor del af plejehjemmene i Danmark ejes og drives af SI. I disse år er området præget af, at kommunerne nedlægger mange plejehjemspladser. I stedet bygger kommunerne ældreboliger efter lov om almene boliger, som kan finansieres med 14% af kommunen, 2% af beboerne og 84% af realkreditlån (som reelt betales af staten). Det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at beslutte hvor mange ældre-/ plejeboliger, der skal bygges, og hvor mange plejehjem, der skal ombygges til ældre-/plejeboliger. Det er desuden kommunen, der på statens vegne giver tilsagn om støtte til finansiering til byggeriet. I modsætning til de traditionelle plejehjem adskiller man nu boligdelen fra servicedelen. I tilknytning til boligerne oprettes servicearealer, som beboerne kan benytte. Endelig er pleje og omsorg udskilt i en særlig funktion. Traditionelt har SI-plejehjemmene haft overenskomst med kommunerne, dvs. en aftale om at drive et plejehjem med så og så mange pladser og for et bestemt beløb pr. år og en bestemt normering. Ofte har kommunerne ikke blandet sig særlig meget i, hvordan plejehjemmene blev drevet. Med årene er der imidlertid blevet indført mål og rammestyring i mange kommuner. Kommunerne er 15

17 desuden blevet meget mere hårde overfor SI-plejehjem, når de ikke kan overholde budgetterne. Tidligere kunne man som regel tale sig til rette om budgetoverskridelser, men det er blevet sværere Vil hellere lave kontrakter end driftsoverenskomster Flere repræsentanter for SI-organisationer har udtrykt utilfredshed med driftsoverenskomstsystemet, der opleves som begrænsende på SI-plejehjemmenes handlemuligheder. I stedet ønsker de kontrakter, fx på drift af serviceareler og pleje/omsorg. Kontrakterne sætter klarere grænser for ydelserne, så SI ved, hvad de skal leve op til Kan ikke lave ombygninger Der er eksempler på, at det kan være svært for SI at ombygge plejehjem, da det er kommunen, der i virkeligheden bestemmer, hvordan det skal finansieres. Værdien af den eksisterende bygning kan maksimalt indgå i byggeriet med den seneste offentlige vurdering Spændetrøje og sovepude Driftsoverenskomsterne på plejehjemmene har været en sovepude for mange SI. De er blevet passiviseret og har blot skullet følge ordrer fra kommunen. Det har givet tryghed, men det har også taget initiativet fra nogle af dem. Nogle repræsentanter for SI-organisationer føler imidlertid, at deres SI har været i det offentliges spændetrøje, og at der har været tale om en overdreven detailstyring fra kommunernes side. Desuden er der eksempler på, at kommunerne har krævet besparelser, som strider mod det vedtagne budget. Flere repræsentanter for SI-organisationer har oplevet, at kommuner og amter har stillet større og større krav til SI. OK-fonden har eksempelvis 3 plejehjem, som er ved at blive frigjort fra driftsoverenskomster. Egentlig skulle plejehjemmene nedlægges, men OK-fonden har valgt at drive dem videre, således at man sælger enkeltpladser til forskellige kommuner såkaldte frie pladser. Det indebærer imidlertid en vis økonomisk risiko, hvis pladserne ikke kan sælges. Fordelen ved at drive plejehjem uden driftsoverenskomst er bl.a., at plejehjemmene er fri for kommunal styring og i højere grad kan forfølge egne mål og værdier. På den anden side er plejehjemmene nødt til at levere en vare, der er efterspørgsel efter. De skal markere sig for at tiltrække kunderne, og overveje sine styrker og svagheder. Endelig skal de skaffe sig et godt ry, så de bliver efterspurgt Beboerdemokrati kan give problemer Alle ældreboliger bliver i dag opført i henhold til lov om almennyttige boliger. Ifølge denne lov skal der etableres beboerdemokrati, som kan betyde, at beboerne ændrer på værdigrundlaget for SI i hvert fald i praksis. 16

18 Det kan være et problem at få stærkt svækkede plejehjemsbeboere til at deltage aktivt i et beboerdemokrati enten fordi de ikke kan, eller fordi de ikke vil. Hvis der er tale om ældreboliger, der udelukkende bebos af svage og plejekrævende beboere, kan kommunalbestyrelsen udpege beboerrepræsentanterne blandt beboere, pårørende eller andre, der vil kunne varetage beboernes interesser Embedsmændene er en barriere Nogle SI-bestyrelsesmedlemmer og repræsentanter for SI-organisationer mener, at SI er meget hurtigere til at træffe beslutninger og ændre sig end offentlige institutioner, hvor der er en betydelig træghed. Embedsmændene er efter en SI-repræsentants mening en stor barriere, fordi de ofte forfølger andre mål end politikerne, især bureaukratiske og ledelsesmæssige formål Udlicitering af plejehjem OK-fonden har for nylig vundet en licitation om drift af et nyt plejecenter i Kolding, hvor de var i konkurrence med ISS og Danske Diakonhjem. Det følgende refererer til denne licitation. Ved udlicitering skal der opstilles en række kvalitetsmål, som løbende skal kontrolleres af et kontrolkorps, der kommer på uanmeldt besøg. Kolding Kommune har desuden et visitationskorps, som visiterer borgerne til plejeydelser. De kan visitere borgerne til forskellige moduler, fx A, B eller C, som indeholder forskellige ydelser og koster noget forskelligt. På det traditionelle plejehjem er der fx 10 ansatte til at pleje 20 beboere. Deres grad af selvhjulpethed varierer og ændrer sig en gang imellem, men det tilpasser man som regel løbende uden de større problemer. Men i det udliciterede plejecenter skal der hele tiden måles og vejes og revisiteres, så man får betaling for nøjagtig det, man yder. Ved udlicitering løber OK-fonden nok en større økonomisk risiko end ved traditionelle driftsaftaler. Men egentlig er forskellen ikke så stor, fordi OK-fonden igennem flere år har arbejdet på at kvalitetssikre/-måle deres plejehjem med henblik på en standardisering af ydelserne. Ved udlicitering er denne standardisering blot drevet længere ud. Skønt det er svært at måle de bløde værdier prøver man altså alligevel. 3.3 Andre institutionstyper I dette afsnit vil vi se nærmere på en række andre institutionstyper, fx døgninstitutioner, caféer, væresteder, herberger, krisecentre, dagcentre og behandlingshjem. Der er det fællestræk ved de fleste af disse institutionstyper, at det ikke er en standardvare på linie med daginstitutioner og plejehjem. Desuden er der meget færre af dem, og de har ofte overenskomst med amterne. 17

19 Der er en lang tradition for, at de socialt svageste medborgere ikke nås via det etablerede sociale system med socialkontorer o.l., men derimod via kirkelige og humanitære organisationer eller andre private initiativer. Disse organisationer har etableret en stor del af deres hjælpearbejde som SI. I starten er aktiviteterne ofte foreningsbaserede. Dvs. at en organisation, fx KFUM eller Kirkens Korshær, oplever et behov for en hjælpeindsats, som de igangsætter og finansierer i eget regi. Når det efter nogen tid viser sig, at der er et permanent behov for hjælpeindsatsen, omdannes institutionen til en SI. De store organisationer fungerer således som rugekasser for mange SI Frivillig arbejdskraft På en række krisecentre og væresteder er der frivillig arbejdskraft, som indebærer en række særlige problemstillinger, især når der er tale om en blanding af ansatte og frivillige. Flere repræsentanter for SI-organisationer og SI-ledere fremhæver det positive islæt og engagement, som de frivillige giver i arbejdet. De sætter ofte nye aktiviteter i gang, fx arrangerer udflugter eller etablerer forskellige former for besøgstjeneste. Mange SI er velegnede til at have frivillig arbejdskraft. Dels fordi de måske har frivillige i nogle af deres øvrige aktiviteter, dels fordi de ikke er bundet af en række formelle regler og overenskomster, sådan som det er tilfældet i KI og AI. Det er dog ikke konfliktfrit, og det kræver ofte stor tolerance af medarbejderne. Der er eksempler på konflikter mellem de ansatte og de frivillige, fordi de ikke kan blive enige om kompetencen og ansvaret. De ansatte føler sig ofte mere ansvarlige end de frivillige og føler sig derved berettiget til at bestemme mere. For at undgå disse problemer bør der på forhånd være skabt klare linier omkring ansvar og kompetence. En SI-leder nævnte et eksempel på, at der kan opstå konflikter i de SI, hvor de frivillige er medlemmer af en forening og bliver valgt til bestyrelsen. Her kan der opstå et modsætningsforhold mellem ansatte og frivillige, fordi de frivillige bliver arbejdsgivere for de ansatte. Både repræsentanter for SI-organisationer og SI-ledere har nævnt, at der er mange opgaver, som de frivillige sagtens kan udføre. Men de har samtidig fremhævet, at det er nødvendigt med kvalificerede ansatte, der kan regulere ansvar og kompetence i forhold til de frivilliges evner og ressourcer. Vi har hørt flere eksempler på, at SI har inddraget flere frivillige i arbejdet inden for de seneste år. 18

20 3.3.2 SI bliver marginaliseret Enkelte SI-ledere har følt sig marginaliseret i forhold til amter og kommuner. De har eksempelvis haft aktiviteter inden for et område, der bliver nedprioriteret af nogle amter og kommuner, og som bl.a. betyder køb af færre pladser. Det har i visse tilfælde betydet, at SI langsomt bliver udstødt af fællesskabet med de andre institutionsledere. De har oplevet, at de ikke bliver indbudt til relevante møder med amtet, og at de ikke får så mange informationer som tidligere. Det kan give sig udslag i, at den pågældende SI må orientere sig i andre retninger og tænke på at køre sit eget løb. De bliver nødt til at være mere købmandsagtige for at overleve rent økonomisk, og derved bliver de mere løsrevet fra de tidligere samarbejdspartnere Amter/kommuner går uden om SI-bestyrelser Ligesom det er tilfældet i daginstitutioner og plejehjem, er der eksempler på, at bestyrelserne for SI bliver overset. Amter og kommuner henvender sig i vidt omfang til lederen af SI, og det er så hans/hendes opgave at gå videre til bestyrelsen med henvendelsen Amterne og kommunerne dikterer økonomien Når der er tale om driftsoverenskomster, er det nogle SI-lederes mening amter og kommuner, der er toneangivende omkring økonomien. De fastlægger normeringerne og priserne, og ofte må SI blot tage det til efterretning. Der er imidlertid flere SI-ledere, som har oplevet, at kommuner og amter som regel er til at tale med, og at man kan argumentere for sine synspunkter. Det er der imidlertid forskelle på. De mener, at det typisk er nemmere at snakke sig til rette i den vestlige del af landet, mens der i den østlige del og i de store kommuner ofte er en lidt anden ånd, der er knap så samarbejdsvillig Samarbejde om nyudvikling Der er mange eksempler på, at SI har udviklet en lang række institutioner og hjælpeindsatser. Ofte er det en større organisation, der står bag initiativet, men i en del tilfælde er det amter og kommuner, som henvender sig til nogle af organisationerne for at få dem til at etablere en institution, der er brug for i området. Vi har i den forbindelse hørt beklagelser fra en repræsentant for en SI-organisation, som savner at amt og kommune går ind og garanterer økonomi og brug af en nybygget institution nogle år frem i tiden. I værste fald kan SI blive nødt til at nedlægge eller sælge institutionen, hvis kommune og amt ikke vil benytte den. 19