Mikroprocesserne i aktiveringsindsatsen: Handlingsplansamtalers rolle i aktiv arbejdsmarkedspolitik

Transkript

1 Mikroprocesserne i aktiveringsindsatsen: Handlingsplansamtalers rolle i aktiv arbejdsmarkedspolitik Artiklen omhandler handlingsplansamtaler som mikroprocesser i implementeringen af aktiveringsindsatsen. Den analyserer handlingsplansamtaler kvantitativt og kvalitativt på basis af den autentiske interaktion. Samtalerne er komplekse og flertydige fænomener, hvis konkrete udformning beror på deltagernes bidrag. Derfor er de lediges forudsætninger og medarbejdernes kompetencer vejledningsmæssigt vigtige størrelser i aktiveringsindsatsens udformning. Søren Peter Olesen, lektor i sociologi og socialog arbejdsmarkedspolitik ved Den Sociale Højskole i Aarhus. Tilsluttet CARMA, Center for forskning i arbejdsrelationer, Aalborg Universitet I denne artikel gives et bidrag til uddybning og nuancering af foreliggende viden om sammenhængen mellem arbejdsløshed, aktivering og beskæftigelse i form af eksempler på mikrosociologisk analyse af handlingsplansamtaler. Der trækkes på igangværende forskning om kontakten mellem myndighed og borger på aktiveringsområdet, dækkende både forsikrede og ikke-forsikrede ledige. 1 Artiklen er dog primært relateret til forsikrede ledige. Indledningsvis redegøres for (1) handlingsplansamtalers rolle i aktiveringsindsatsen. Derefter indkredses (2) handlingsplansamtaler og mikroprocesser i offentlige servicesystemers frontlinie som forskningsfelt og nogle af (3) de hidtil opnåede resultater beskrives kort. (4) To konstruktive hovedtyper af møder eksemplificeres. I en afrunding trækkes nogle af (5) perspektiverne i forskning i institutionel interaktion op, såvel i forhold til aktiveringsområdet som mere generelt. Indledning: Handlingsplansamtalers rolle i aktiveringsindsatsen Med arbejdsmarkedsreformen i 1994 indførtes individuelle handlingsplaner i aktiveringsarbejdet. De blev tillagt stor strategisk betydning som ramme for udformning af aktiveringsindsatsen og som ramme for den enkelte lediges rådighedsforpligtelse. De blev bl.a. betegnet som reformens»krumtap«(olesen 1999). Blandt reformens adskillige facetter var politiske intentioner om at gøre arbejdsmarkedspolitikken mere aktiv og mere fleksibel i forhold til lokale behov på arbejdsmarkedet (gennem decentralisering i form af regionalisering) og i forhold til den enkeltes ønsker og forudsætninger gennem en afbalancering af disse med arbejdsmarkedets behov. Der taltes om»skræddersyning«af aktiveringstil- 25

2 buddene til den enkelte. Individuelle handlingsplaner var således tænkt som det primære instrument til at opnå øget individuel fleksibilitet. Udarbejdelse af individuelle handlingsplaner er et resultat af det samlede kontaktforløb mellem den enkelte arbejdsløse og især AF, men også a-kasser og evt. uddannelseinstitutioner mv. Den konkrete udformning og revision af handlingsplaner for forsikrede ledige sker typisk gennem individuelle samtaler på Arbejdsformidlingen, og det er disse samtaler som institutionel interaktion på street-level niveau (Lipsky 1980), der fokuseres på her. Det sker ud fra en nysgerrighed rettet mod, hvad aktiviteten i disse samtaler går ud på, og hvordan de konkret udformes af deltagerne, samt hvorvidt intentionerne om afbalancering af individuelle og arbejdsmarkedsmæssige hensyn kan forbindes med det, der foregår, herunder om der kan udledes noget om betingelserne for at opnå denne afbalancering. Samtalerne skal rumme både myndighedsudøvelse, vejledning og borgerinddragelse. Det gør dem som udgangspunkt til komplekse og modsætningsfyldte fænomener. De kan være ramme for legal myndighedsudøvelse og støtte, for forhandling eller overtalelse, for visitation og administrative rutiner samt for disciplinering og kontrol. Er magtudøvelsen synlig og konstruktivt håndterlig, eller fornægtes og forklædes den som gode intentioner, faglig viden og professionalisme? Selv om det evt. er at starte med at afsløre»plottet«, er min konklusion bl.a., at handlingsplansamtaler er flertydige i disse henseender, bl.a. beroende på forhold i interaktionens forløb. Såvel disse forhold i interaktionen (denne artikels fokus) som forhold uden for denne er vigtige at få uddybet og nuanceret set i lyset af foreliggende forskningsbaseret viden samt i forhold til det vidensgrundlag, aktiveringsindsatsen tilsyneladende udformes ud fra. Siden 1994 har der været en række stramninger i arbejdsmarkedspolitikken, som har reduceret det regionale råderum og formindsket den individuelle fleksibilitet. Indsatsen er antagelig mere standardiseret, mindre fleksibel og evt. mere disciplinerende end i første fase af arbejdsmarkedsreformen. Forsøget med tidlig, fleksibel aktivering i Ringkøbingog Århus-regionerne i 2000 og 2001 udgjorde dog et modstykke til denne udvikling, ligesom metodeudviklingen i regionerne kan have haft en sådan karakter (Jørgensen et al. 2002). Indkredsning af handlingsplansamtaler som forskningsfelt Mikroprocesser eller institutionel interaktion i frontlinien i offentlig service er ikke noget veletableret forskningsfelt, uanset denne interaktion med den offentlige sektors udbygning gennem de seneste 3-4 tiår er blevet kraftigt forøget. Der foreligger således ikke nogen fuldt færdig teori vedrørende institutionel interaktion, om end området internationalt er på vej til at blive etableret som mikrosociologisk forskningsfelt (jf. fx Drew & Heritage 1992; Sarangi & Roberts 1999). Det er nødvendigt at tage udgangspunkt i flere forskellige teorikomplekser, som muligvis er komplementære, dvs. ikke lader sig forene, men alligevel er nødvendige hver især og i bedste fald udfordringer for hinanden. Handlingsplansamtaler er et instrument, der indgår i implementeringen af offentlig politik. De er et møde mellem det offentlige og den enkelte borger/ bruger/klient. Omkring 1980 opstod en interesse for The Public Encounter (dvs. mødet med det offentlige, Goodsell 1981) som selvstændigt forskningsfelt, en interesse der imidlertid ikke i de mellemliggende år har bevæget sig endeligt ud over en etableringsfase, men måske er på vej til det (Winter, 1994; Rothstein 1994; Hetzler 1994; Bleiklie 1996; Seltzer et al. 2001). Grunow (1978) talte om Altagskontakte mit der Verwaltung. Mest kendt er vel Street-Level Bureaucracy (Lipsky 1980) som betegnelse for offentlige servicemedarbejdere med borgerkontakt og vidtstrakt skøn. Handlingsplansamtaler er i implementeringsteoretisk perspektiv sidste led i en proces, hvor der er en form for lineariet mellem den politiske beslutning og frontliniemedarbejdernes handlinger. Der er dog et betydeligt spillerum at udfylde på de forskellige niveauer i implementeringsprocessen, herunder for frontmedarbejderne: going by the book vs. laissez faire (jf. bl.a. Kagan 1994). Politiske beslutninger slår ikke nødvendigvis igennem bl.a. på grund af arbejdssituationens struktur og afværgemekanismer blandt medarbejderne, hvilket er kernen i Lipsky s teori om frontliniearbejdet. Ifølge denne bliver politikken nok så meget til i de daglige kampe om den offentlige service på gulvniveau (in crowded offices) som i de administrative og politiske toplag (Lipsky 1980:xii). På linie hermed kan nævnes The Counsellor as Gate- Keeper (Erickson & Schutz 1982). Som modstykke til implementeringsprocessen er 26

3 handlingsplansamtaler endvidere sidste led i en service-seeking proces. Den enkeltes behov for den service, der stilles til rådighed af det offentlige, slår dog ikke nødvendigvis igennem, fordi den enkelte skal overskride en række tærskler af informationsmæssig, kommunikationsmæssig, magtmæssig og anden art for at»komme frem til«det offentlige servicetilbud (Bleiklie 1996). Gennemslagskraft er imidlertid ikke alene bestemt af tærsklernes antal, art og størrelse. Den beror også på, i hvilken grad den enkelte optræder undersåtligt som objekt for myndighedsudøvelse eller som selvstændigt individ, dvs. som subjekt med fuldt udfoldet»citizenship«eller offentlig identitet (jf. Hetzler 1994). Implementerings- og service-seeking-processerne overlapper hinanden i konkrete interaktionsprocesser. En given situation har sin egen dynamik eller logik bestemt af the interaction order (Goffman 1983). Eksempler herpå er hensyntagen til face eller facework (Goffman 1967) og forekomst af forskellige politeness strategier i håndteringen af face og trusler mod face (Brown and Levinson 1987). Endelig har det betydning, at strukturelle træk i aktørernes baggrund (deres dispositioner) eller i de umiddelbare eller bredere samfundsmæssige omgivelser reproduceres henholdsvis opblødes og løsnes, evt. som følge af tilsigtet forandring gennem processing encounters (Goffman 1983:8). Hvorvidt de faktisk kommer til at gøre det, beror imidlertid bl.a. på situationelle omstændigheder i selve interaktionen. Særlig interesse knytter sig til det forhold, at handlingsplansamtaler som institutionel interaktion er en mulig arena for anvendelse af professionel vejledningsstrategi og -metode (Arbejdsmarkedsstyrelsen 1995; Lindh 1994, Vehviläinen 1999), idet professionel vejledningsmetode principielt rummer teknikker til fremme af målrettet og bevidst forandring. Handlingsplansamtaler udgør altså et relativt nyt felt, hvor 3 eller 4 processer lapper over hinanden: implementeringsproces, service-seeking proces, interaktionsproces og vejledningsproces. De er såvel face-to-face interaktion som politiske instrumenter i den aktive social og arbejdsmarkedspolitik. De udgør en ramme for både medarbejdernes praksis og de arbejdsløses service-søgning, afspejlende en udfoldelse af almen samfundsmæssig refleksivitet og dyberegående samfundsforandringer bag individorienteringen af arbejdsmarkedspolitikken. Det er i disse overlappende processer, nogle af de afgørende generative og transformative mekanismer findes, der gør aktiveringsindsatsen virksom, der hvor den faktisk virker. Med den begrænsede historiske tradition for denne form for relation mellem myndighed og borger/ bruger/klient er det i og for sig ikke mærkeligt, at de observerede handlingsplansamtaler ikke efterlod det indtryk, at handlingsplansamtaler havde vundet entydigt indpas som en afklaret aktivitetstype. Det sproglige format repræsenterede heller ikke en afbalancering gennem forhandling, sådan som der var lagt op til fra centralt hold (Arbejdsmarkedsstyrelsen 1995). Snarere var der tale om væsentlige spor af mere traditionel institutionel interaktion og myndighedskontakt. Enkelte samtaler lå dog betragteligt nærmere en idealtype karakteriseret ved ligeværdig dialog mv. end traditionel bureaukratisk kommunikation. Der var således betydelig spredning, modsigelser og en hel del ambivalens i de former og mønstre, der forekom i materialet. Det havde såvel disciplinerende som frigørende træk, og handlingsplansamtaler var ikke på dataindsamlingstidspunktet i stabiliseret som selvstændig type. De fremtrådte snarere som hybride fænomener (jf. Sarangi 2000). Udvalgte resultater af analyser af handlingsplansamtaler: fællestræk og forskellige typer Ud fra 2 hovedtyper af medarbejdere og 2 hovedtyper af ledige kunne 4 hovedformer for samtaler identificeres: hjælp, samarbejde, underkastelse/resignation og kamp. 25 af 32 samtaler kunne rubriceres under disse hovedformer (Olesen 1999:58-9). Udvalgte kendetegn ved typerne belyses i det følgende tværgående samt for typerne taget for sig. En bredere beskrivelse af resultaterne findes i Olesen (2001a+b). Med hensyn til samlet taletid var det samtaler af samarbejdstypen, der tog længst tid, mens typen underkastelse/resignation skilte sig ud som kortere end de 3 øvrige typer. Det gjaldt også med hensyn til de arbejdsløses taletidsandel. De arbejdsløse havde mest taletid (12,7 min.) i samarbejdstypen, mens den relative andel var størst i kamptypen. I alle 4 typer faldt de arbejdsløses andel af taletiden samtalen igennem (målt over 3 faser med hver en tredjedel af replikkerne). Faldet var størst i hjælptypen og i samarbejdstypen, hvilket især i hjælp- 27

4 Typer af arbejdsløse Typer af medarbejdere Positive over for arbejdsmarkedsreformen og kommunikativt orienteret (4) Negative over for arbejdsmarkedsreformen og ikke kommunikativt orienteret (4) Den arbejdsløse oplever objektstatus (10) Hjælp 2 samtaler Underkastelse/resignation 8 samtaler Den arbejdsløse oplever subjektstatus (15) Samarbejde 11 samtaler Kamp 4 samtaler tilfældene kunne ses som en medarbejderstyret differentiering mellem samtalens enkelte dele. I tilfældene af underkastelse/resignation var niveauet generelt lavt specielt efter informationsindhentningen i første del af samtalen. I kampsituationerne markerede de arbejdsløse sig med relativt høj andel af taletiden til slut. Sproglig dominans målt som forskellen mellem parternes gennemsnitlige replikstyrke, den såkaldte IR-difference (Linell & Gustavsson 1987; Olesen 2001a+b), var størst i samtaler af hjælptypen og i typen underkastelse/resignation, mens den var lavest i samarbejdstypen og i kamptypen. Endvidere var der i samarbejdstypen et tydeligt højere gennemsnitligt antal replikker fra de arbejdsløse, hvori der forekom tilkendegivelser af tilslutning og tiltro til foreliggende muligheder, end i de øvrige typer, mens der med hensyn til modstandstilkendegivelser fra den arbejdsløse var flest i hjælptypen, et relativt højt niveau i kamptypen og færrest i typen underkastelse/resignation. Endelig var beskyttelse af ansigt og forekomst af vejledningsmetodiske tiltag (markeret her som autoritet eller rollesikkerhed og empati eller indlevelse, jf. Shulman 1991) tydeligt til stede i samarbejds- og til dels i hjælptypen, men fraværende i typerne underkastelse/resignation og kamp. Sammenfattes typerne hver for sig, fremkommer følgende: Samtaler af hjælptypen var af gennemsnitlig længde, med en taletid til den arbejdsløse under gennemsnittet og et relativt stort fald i andelen fra første til sidste del. Endvidere var der stor medarbejderdominans, en del modstand fra de arbejdsløse, særlig i form af manglende tiltro til egne muligheder. Vejledningsmetodiske tiltag var fremtrædende. Konstruktivt samarbejde var tilsvarende kendetegnet ved samtaler af en længde og andel af taletiden til de arbejdsløse over gennemsnittet. Der var et relativt stort fald i den arbejdsløses andel af taletiden fra første til sidste del af samtalerne. Tabel. Udvalgte kvantitative og kvalitative aspekter af de 4 hovedtyper Typer af samtaler Hjælp Konstruktivt Underkastelse/ Kamp samarbejde resignation Samlet taletid (min.) Den arbejdsløses taletid (min.) (%) 29.1% 41.9% 31.9% 34.5% Den arbejdsløses andel af taletiden i %, fase 1/2/3 55.7%/40.7%/19.8% 58.5%/35.6%/28.8% 44.2%/28.4%/24.1% 48.9%/32.2%/31.5% IR-difference Tilslutning og tiltro i den arbejdsløses replikker Modstand i den arb.-løses replikker Face (+) + Autoritet + + ( ) Empati

5 Der var væsentligt mindre medarbejderdominans end i de øvrige samtaletyper. Der var en del støtte og begrænset modstand i de arbejdsløses replikker, og endelig var beskyttelse af face og forekomsten af vejledningsmetodiske tiltag fremtrædende. Underkastelse/resignation var kendetegnet ved korte samtaler med kort taletid og lav taletidsandel til de arbejdsløse. Der var i det hele taget stor medarbejderdominans. Såvel støtte som modstand i de arbejdsløses replikker var på et lavt niveau, og endelig var der begrænset beskyttelse af face og ligeledes begrænset forekomst af vejledningsmetodiske tiltag. Kamp var kendetegnet ved samtaler længere end gennemsnittet samt taletid og taletidsandel for de arbejdsløse tæt på gennemsnittet. Taletidsandelen for de arbejdsløse faldt som i de øvrige samtaler i løbet af samtalen, men faldet var relativt lille. Medarbejderdominans var ikke fremtrædende (den blev netop anfægtet i kampen). Endelig var der begrænset støtte, men megen modstand i de arbejdsløses replikker. Beskyttelse af face og vejledningsmetodiske tiltag var begrænset eller fraværende. Det indgik i typebestemmelserne, at 2 af typerne var tilfredsstillende for de ledige at deltage i (samarbejde og hjælp), mens 2 var utilfredsstillende (underkastelse/resignation og kamp). Denne tværgående belysning af de 4 typer kan medvirke til at fastholde et billede af fællestræk i handlingsplansamtalers grundlæggende struktur såsom faldende taletidsandel for de arbejdsløse og medarbejderdominans såvel med hensyn taletid som med hensyn til initiativ eller replikstyrke. Fællestrækkene kunne sammenfattes som sagsbehandlingsstruktur. Sammenstillingen af de 4 typer kan imidlertid ikke mindst bidrage til at danne og fastholde billedet af handlingsplansamtaler som forskellige, som modsætningsfyldte og som et udpræget flertydigt fænomen. Hvad handlingsplansamtaler som ramme for udformningen af aktiveringen bliver til, beror (også) på, hvordan de bliver konstrueret af deltagerne i dem, fx i form af, hvem der tager eller gives taletid, hvem der tager (eller»gives«) initiativ(rettigheder), hvis ansigt der beskyttes etc. Eksemplifikation af konstruktive mekanismer i handlingsplansamtaler Konstruktive mekanismer, der kan udspille sig i institutionel interaktion, illustreres med en hjælpsituation og en samarbejdssituation. Der fokuseres summarisk på 3 aspekter: (a) Samtalernes indhold og samtalerne som aktivitetstype (Levinson 1992); (b) samtalernes sproglige format eller samtalerne som diskurstype (Sarangi 2000); (c) de roller, identiteter og forandringsmuligheder, som deltagerne tildeles i den institutionelle interaktion (Antaki & Widdicombe 1998). I samtale Nr. 23 var en arbejdsløs kvinde i 50 erne ophørt efter 23 års arbejde med servering på samme kursusejendom på grund af dramatisk ændret psykisk arbejdsklima. Hendes baggrund i øvrigt var 7 års skolegang og arbejde som husmor. Efter sygemelding og en periode med arbejdsløshed havde hun været indstillet på at gå på overgangsydelse, hvilket en netop gennemført regelændring (pr. 1. januar 1996) imidlertid udelukkede. Hun fremtrådte i starten af samtalen usikker og forknyt, men tøede efterhånden op. Hun havde svært ved at klare visse former for pres, desorganisation og/eller dårlig kommunikation. Samtalen repræsenterede som aktivitetstype information om kursus- og jobsøgningsmuligheder samt om offentlig og privat jobtræning, herunder ikke mindst den lediges pligter og rettigheder i forbindelse med aktivering. Hun ville gerne tage kurser eller deltage i jobtræning, hvis det kunne bidrage til at finde job. Samtalen og tilbuddene pegede således i retning af at bevare hendes arbejdskraftudbud, idet tilbagetrækning ikke længere umiddelbart var en mulighed, og det var hun tilsyneladende, efterhånden som samtalen skred frem, i virkeligheden tilfreds med. Samtalen var en hjælp for hende, uden at den psykologisk gik i dybden. Til trods for betydelig skævhed med hensyn til taletidsfordeling og sproglig dominans i øvrigt, fungerede den som en opregning af mulige alternativer til tilbagetrækning og en form for legitimering af det, der var hændt. Vejledningsmæssigt var samtalen neutral. Indlevelsen var indirekte, men bar præg af en gensidig respekt, åbenhed og tillid. En række vejledningsbetingede mekanismer i samtalen bevirkede, at den ledige fik opblødt sin tilbageholdenhed og fik øje på nogle mulige alternativer til tilbagetrækning. Mens hjælp som samtaletype udgjorde undtagel- 29

6 sen, karakteriserede samarbejde eller konstruktivt samspil en række samtaler. I Nr. 7 fik den ledige udvidet sit perspektiv, fik øje på nogle muligheder, der ikke indtil da havde været i syne, og fik støtte til at komme videre i forhold til nogle vanskeligheder, som hun havde været igennem eller stadig til en vis grad befandt sig i. Hun sagde i det efterfølgende interview: Det hjælper altid at snakke. Man tænker over tingene på forhånd, og man får et bedre overblik over tingene og over sit eget liv. Der var i Nr. 7 som i flere andre samtaler tale om en arbejdsløs kvinde, der havde haft en længere pause på arbejdsmarkedet, bl.a. i forbindelse med børnefødsler. Hun havde tyrkisk indvandrerbaggrund, var 38 år og havde boet i Danmark siden sit 13. år. Hun var velformuleret på dansk, omend med en vis accent. Hun gav udtryk for et klart ønske om at komme i gang igen. Hendes indvandrerbaggrund og det forhold, at medarbejderen var mand gjorde, at samtalen rummede en vis vejledningsmæssig udfordring i kombination med, at hun fra sin første replik formulerede et meget klart ønske om fast, varigt arbejde i modsætning til et tilskudsjob eller jobtræning en linie, som hun tilbagevendende holdt fast ved langt ind i samtalen. Samtalen viste, det var en umulig linie på grund af aktiveringspligt og forholdene på den del af arbejdsmarkedet (specielt pædagogmedhjælperområdet), hun stod til rådighed for. Hun var aktivt arbejdsøgende over et bredt felt, herunder daginstitutionsområdet og tekstilindustrien. Hun havde en tilladelig og lægeligt dokumenteret begrænsning i forhold til de hårdeste syerskejobs, men hun var ikke stolt af, at hun tidligere havde været nødt til at holde som syerske på grund af migræne. Hun var positiv over for uddannelse. Samtalen udspillede sig dermed som aktivitet solidt forankret inden for de fremherskende normer og den etablerede arbejdsmarkedspolitiske rationalitet. Når det lykkedes at gøre samtalen til et i visse henseender eksemplarisk samarbejde, kunne det bl.a. henføres til følgende: Trods kønsbarriere og sproglig-etnisk barriere udviste medarbejderen på afgørende punkter støtte og empati. Spejling indgik som en central del af hans»stil«. Han foretog tilbagevendende strukturerende opsamlinger, men fastholdt disse som et beslutningsgrundlag for den arbejdsløse. Hun fremstod som beslutningstager med et mere og mere kvalificeret beslutningsgrundlag. Hendes tilslutning og tilkendegivelser kunne lejlighedsvis fremstå som svage (eksempelvis i form af backchannelling snarere end replikovertagelse). I nogle af disse faser var der en betydelig medarbejderdominans som udtryk for spejling og check af tilslutning frem for inkvisitorisk udspørgen. Trods tendensen til medarbejderdominans fremstillede den arbejdsløse imidlertid sig selv som kvalificeret og kompetent medlem af arbejdsstyrken og blev ligeledes tildelt denne identitet af medarbejderen. Det var således også hendes fortjeneste, at samtalen lykkedes samarbejdsmæssigt og blev til en tilfredsstillende erfaring for hende. Hun havde i almindelighed mange ressourcer, bl.a. synligt i en omfattende jobsøgningsaktivitet, og specielt en betydelig evne til refleksion. Hun forholdt sig til de informationer, hun fik, ligesom til de handlingsalternativer, der blev præsenteret og udviklet. Det var hende selv, der ved at snakke om mulighederne for fast beskæftigelse i kølvandet på en jobtræningsperiode (jf. uddraget nedenfor) forlod den linie, hun havde lagt indledningsvis i samtalen. Hun undgik derved et åbenlyst ansigtstab. Afrunding perspektiver i og for institutionel interaktion Artiklen har forsøgt at vise, hvilke mekanismer, der er virksomme i relativt vellykkede handlingsplansamtaler. Forskningsperspektivet på processerne i den institutionelle interaktion i de offentlige systemers frontlinie forekommer afgørende vigtigt, idet det som metodologisk udgangspunkt repræsenterer, at interventioner ikke opererer og får effekt(er) gennem en eller anden simpel form for mekanik, men i kraft af at mennesker i samarbejde vælger, at de skal fungere og føre til noget (Pawson & Tilley 1997:36). Det er også vigtigt i forhold til en samfundsvidenskab, der gennemgående har været tilbøjelig til ensidigt at betone (makro)strukturelle træks gennemslagskraft på mikroniveau med tilsvarende begrænset blik for mikroprocessernes relative autonomi (Erickson 2001). Hvad kan man udlede af dette? Der er (netop) ikke tale om effektmålinger, der giver grundlag for at udlede, hvilken indsats, der virker, og hvilken der ikke gør, hvilket i øvrigt kan være et tvivlsomt forehavende. Der er på den anden side (netop) heller ikke tale om, at anything goes, og at det derfor er lige meget i en større sammenhæng, om man gør det ene eller det andet. Der er i bedste fald tale om en kort- 30

7 lægning af dybereliggende forskelle og ligheder inden for et meget flertydigt felt samt en mulighed for i hvert fald at nærme sig et bud på, hvordan og hvorfor noget virker på den ene måde eller på den anden måde, her først og fremmest de faktorer i selve den institutionelle interaktion, der har betydning for, om nogle af de centralt fastlagte intentioner om afbalancering af hensyn og fleksibilitet på individniveau indfries. Jeg mener, man med støtte i disse analyser af handlingsplansamtaler og den betydelige kvalitative variation, de frembyder, kan begrunde, at væsentlige sider af aktiveringsindsatsen beror på tilpasning til meget forskelligartede forudsætninger hos de ledige. Hvis det skal lykkes kræver det en opmærksomhed om frontlinien, dens ressourcegrundlag og ikke mindst kvalifikationer og kompetencer hos frontliniepersonalet, hvilket der synes behersket grobund for i det eksisterende politiske styrings- og evalueringsklima. Her synes trods fine overordnede intentioner om individorientering den dominerende opfattelse snarere at tendere mod rationaliseringer, besparelser og mulighed for exit til andre udbydere af service end de eksisterende aktører, AF og a-kasserne. Det kan ikke udelukkes, at øget valgfrihed i form af en sådan exit-mulighed vil være et fremskridt for nogle. Nok så afgørende synes det ud fra ovenstående at være, om der bliver bedre muligheder for voice, hvilket forudsætter rygstød til svage grupper (fx fra a-kasserne), oparbejdede forhandlingskompetencer hos de servicesøgende samt relevante vejledningskvalifikationer og vedligeholdte vejledningskompetencer hos frontliniemedarbejdere uanset det institutionelle regi, de er tilknyttet. Under hvilke betingelser, kan der afsluttende spørges, og i hvilke henseender, fungerer handlingsplansamtaler som tvang henholdsvis som en for både medarbejdere og ledige meningsfuld støtte til at afveje og afbalancere individuelle og arbejdsmarkedsmæssige hensyn. Eller med ordene fra Folketingsbehandlingen af arbejdsmarkedsreformen: Er handlingsplanarbejdet udtryk for en hån eller et konstruktivt samspil med de arbejdsløse (Olesen 1999)? Taget med behørig forsigtighed peger resultaterne i retning af, at sproglig balance, plads til begge parters interessevaretagelse samt indlevelse og rollesikkerhed i vejledningen er af afgørende betydning for, om handlingsplansamtalerne lever op til intentionerne, samt for, hvordan de opleves af de ledige. Noter 1. CARMA, Center for arbejdsmarkedsforskning har siden 1999 været nationalt center for forskning i arbejdsrelationer. Centerets fjerde programområde er arbejdsmarkedspolitikkens forandring. Herunder hører projektet: Mødet mellem arbejdsløse og velfærdsstatens frontliniemedarbejdere under implementeringen af aktiveringsmålsætningerne i social- og arbejdsmarkedspolitikken. 2. Et pilotmateriale (godt 20 samtaler) indsamledes i 1994, og i 1996 indsamledes 32 samtaler i AF-regi med tilhørende interviews med deltagerne. Et nyt datasæt med samtaler fra såvel AF- og A-kasseregi som kommunal aktivering er indsamlet i Litteratur Antaki, C. & Widdicombe, S. (eds.) (1998): Identities in Talk. London, Thousand Oaks, New Delhi: Sage. Arbejdsmarkedsstyrelsen (1995): Arbejdsmarkedsorienteret vejledning strategiske indsatsområder for AF s vejledning. København. Bleiklie, I. (1996): Service Regimes in Public Welfare Administration. Case Studies of Street-Level Bureaucrats as Decision Makers. Bergen: Department of Administration and Organisation Theory, University of Bergen. Brown, P. & Levinson, S.C. (1987): Politeness: Some universals in language usage. Cambridge, New York, Melbourne: Cambridge University Press. Drew, P. & Heritage, J. (1992):»Analyzing talk at work: an introduction«. In P. Drew and J. Heritage (eds. Talk at work. Interaction in Institutional settings. Cambridge, New York, Melbourne: Cambridge University Press. Erickson, F. (2001):»Co-membership and wiggle room: Some implications of the study of talk for the development of social theory. In N. Coupland, S. Sarangi and C.N. Candlin (eds.): Sociolinguistics and Social Theory. New York, London: Longman. Erickson, F. & Schultz, J. (1982): The Counsellor as Gatekeeper. Social Interaction in Interviews. New York: Academic Press. Goffman, E. (1967): Interaction Ritual. Essays on face-to-face behaviour. New York: Pantheon Books. Goffman, E. (1983):»The Interaction Order«. American Sociological Revue 48, 1,

8 Goodsell, C.T. (1981):»The Public Encounter and its Study.«In C. T. Goodsell (ed.) The Public Encounter. Where State and Citizen Meet. Bloomington: Indiana University Press. Grunow, D. (1978): Altagskontakte mit der Verwaltung. Frankfurt, New York: Campus Verlag. Hetzler, A. (1994): Socialpolitik i verkligheten. De handikappada och försäkringskassan. Lund: Bokbox Förlag. Jørgensen, H., F. Larsen, M. Lassen, S.P. Olesen & J. Stamhus (2002): Evaluering af Århus-forsøget Erfaringer med fleksibel aktiveringsindsats i arbejdsmarkedsregion Århus CARMA, Aalborg Universitet. Kagan R.A. (1994):»Regulatory Enforcement«. in: Rosenblom, David H. and Richard D. Schwartz (eds.) (1994): Handbook of Regulation and Administrative Law. New York, Basel, Hong Kong: Marcel Dekker, Inc. Levinson, S.C. (1992):»Activity Types and Language«. In P. Drew and J. Heritage (eds.) Talk at work. Interaction in Institutional settings. Cambridge, New York, Melbourne: Cambridge University Press. Lindh, G. (red.) (1994): Femmeren. En erhvervsvejledningsmetodik. Fredensborg: Studie og Erhverv. Linell, P. & Gustavsson, L. (1987): Initiativ och respons. Om dialogens dynamik, dominans och koherens. Linköping: University of Linköping. Lipsky, M. (1980): Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation. Olesen, S.P. (1999): Handlingsplansamtaler: Intentioner og aktører. Aalborg: CARMA, Aalborg Universitet. Olesen, S.P. (2001a):»Discourses of Activation at Danish Employment Offices. In M. Seltzer, C. Kullberg, S.P. Olesen, and I. Rostila, (eds): Listening to the Welfare State. Aldershot: Ashgate. Olesen, S.P. (2001b):»Handlingsplansamtaler en hån mod de arbejdsløse eller konstruktivt samspil med systemet. Tidsskrift for Arbejdsliv 3, 3, Pawson, R. & Tilley, N. (1997): Realistic Evaluation. London, Thousand Oaks, New Delhi: Sage. Rothstein, B. (1994): Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS Förlag. Sarangi, S. (2000):»Activity types, discourse types and interactional hybridity: the case of genetic counselling. In S. Sarangi and M. Coulthard (eds): Discourse and Social Life. Harlow: Pearson Education. Sarangi, S. and Roberts, C. (eds.) (1999): Talk, Work and Institutional Order. Discourse in Medical, Mediation and Management Settings. Berlin, New York: Mouton de Gruyter. Seltzer, M., C. Kullberg, S.P. Olesen, and I. Rostila, (eds.): Listening to the Welfare State. Aldershot: Ashgate. Shulman, L. (1991): Interactional Social Work Practice. Toward an Empirical Theory. Itasca: Peacock Publishers. Vehviläinen, S. (1999): Structures of Counselling Interaction. A conversation Analytic Study of Counselling Encounters in Career Guidance Training. Helsinki: Helsinki University Press. Winter, S. (1994): Implementering og effektivitet. Herning: Systime. 32