DANMARKS (NYE) SIKKERHEDS- OG UDENRIGSPOLITIK

Transkript

1 Kaptajnløjtnant Lars Holbæk Nielsen MARTS 2004 DANMARKS (NYE) SIKKERHEDS- OG UDENRIGSPOLITIK - INSTITUTIONERNE UKLASSIFICERET

2 FORSVARSAKADEMIET Fakultetet for Strategi og Militære Operationer VUT II/L-STK 2003/2004 Kaptajnløjtnant Lars Holbæk Nielsen MARTS 2004 DANMARKS (NYE) SIKKERHEDS- OG UDENRIGSPOLITIK - INSTITUTIONERNE En redegørende analyse af Danmarks sikkerheds- og udenrigspolitiske institutionelle adfærd. Formålet er at finde frem til afgørende forskelle på adfærden før og efter afslutningen af den kolde krig, samt at forklare årsagerne hertil. Speciale UKLASSIFICERET

3 INDHOLDSFORTEGNELSE: RESUME... 4 KAPITEL 1 - INDLEDNING TITEL FORMÅL OPGAVEDISKUSSION Emnediskussion Metode og struktur Analysemodellen TEORI OG BEGREBER Indledning Teorien Begrebsapparat AFGRÆNSNINGER Rum Tid KILDER KAPITEL 2 - DANMARK OG INSTITUTIONERNE INDLEDNING GRUNDLÆGGENDE AKTØRTRÆK VED DANMARK INSTITUTIONERNE Generelt FN NATO EF/EU DELKONKLUSION KAPITEL 3 - PERIODEN INDLEDNING DEN SYSTEMISKE POLARITET GEOPOLITISKE OMGIVELSER CENTRALE INTERNATIONALE BEGIVENHEDER Tilslutningen til FN og NATO: Korea krigen: Den 1. kolde krig: Konsolidering og afspænding: Den 2. kolde krig: DELKONKLUSION KAPITEL 4 - PERIODEN INDLEDNING DEN SYSTEMISKE POLARITET GEOPOLITISKE OMGIVELSER CENTRALE INTERNATIONALE BEGIVENHEDER Vitaliseringen af FN Aktivisme og loyalitet i NATO Ny dynamik i den europæiske integration SP/UP udenfor den institutionelle ramme DELKONKLUSION KAPITEL 5 - AFSLUTNING INDLEDNING SAMMENLIGNING KONKLUSION PERSPEKTIVERING Tillæg A Bilag 1 BIBLIOGRAFI. Opgavestrukturen. UKLASSIFICERET

4 RESUME Gennem både store internationale begivenheder, men også voldsomme hændelser såsom 9-11, er vores grundlæggende antagelser omkring hvordan man bedst muligt sikrer den fortsatte eksistens og uafhængighed af en så lille nation som Danmark, gang på gang blevet udfordret. Samtidig kompliceres dansk sikkerheds- og udenrigspolitik i stigende grad af nye faktorer indenfor blød sikkerhed og transnationale relationer, i takt med at den militære trussel falder og autonomitruslen stiger. Men hvordan har Danmark brugt nøgleinstitutionerne FN, NATO og EU i dette overlevelsens magtspil. Har denne institutionelle adfærd ændret sig, efter at efterkrigstidens største trussel mod Danmarks eksistens er bortfaldet? Med et teoriapparat, der har neorealismen som affarende sted, og som manøvrerer ved hjælp af den systemiske polaritet og den geopolitiske situation omkring Danmark, har specialet undersøgt denne danske sikkerheds- og udenrigspolitiske institutionelle adfærd i perioden 1945 til Ved at dele denne periode omkring ophøret af den kolde krig kan det nye i adfærden erkendes og forklares. Man skulle tro at Danmark, som foreningernes arnested, var begejstrede organisationstilhængere, men dette var langt fra tilfældet, som både tilslutningen til NATO og EF viste. Derimod fordrer de fysiske karakteristika af nationen til alliance og organisationsdannelse, når de militære eller økonomiske trusler bliver overhængende i forhold til truslen om mindre national autonomi. Det var de, da verden blev bipolær og da et Kerneeuropa integrerede sig økonomisk. Efterfølgende fod slæbende NATO institutionel adfærd og dobbeltpolitik sikrede en balancering og afskrækkelse af øst-bipolen. Samtidig fordrede det nationale identitets- og værdigrundlag til engagement i FN, som følgelig effektueredes i en næsten naivistisk idealistisk grad, på områder der ikke kunne irritere bipolerne. Med overgangen til unipolaritet ved ophøret af den kolde krig kunne Danmark således øge sit normative engagement i FN, der fik ny luft med enighed i sikkerhedsrådet. Desværre viste staternes magtstræb og det anarkiske systems usikkerhed efterfølgende at FN ikke kun påtage sig sin tiltænkte rolle, og Danmark satte en helt ny kurs som aktiv militær sikkerhedspolitisk spiller uden FN mandater. Den nye omgivelsespol EU, set fra Danmarks frøperspektiv, måtte samtidig afbalanceres, da de overstatslige kerneeuropæiske stemmer begyndte at tale om fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Dette kunne det beddings truede NATO bruges til, og dansk adfærd skiftede til goodwill og innovation. Den ellers så mistænkelige unipol USA, forvandledes samtidigt elegant til Danmarks vigtigste sikkerhedsmæssige alliancepartner den transatlantiske forbindelse. Dette kostede så på den anden side hårdt sikkerhedspolitisk arbejde, for at få lov til støtte kølvand på unipolen. Fra forsigtig og forudsigelig institutionel adfærd i FN, NATO og EU, udnyttede Danmark således handlefriheden, som det systemiske magtskifte skabte, til en næsten eksperimental afprøvning af kombinationer af samarbejde organisationerne imellem, med og uden FN s legitimering. Men vigtigst, med unipolen som sikkerhedsgarant i alle eksperimenterne. Dette rejser perspektivet; hvad gør Danmark, hvis unipolen, når det trækker op til storm i det internationale system, afstikker en ny sikkerheds- og udenrigspolitisk kurs vi ikke kan/vil følge, og vi samtidig i dens kølvandet er blevet sejlet ud på det store ocean i form af international hård sikkerhedspolitisk aktivisme? UKLASSIFICERET 4

5 KAPITEL 1 INDLEDNING 1.1. TITEL Emnet henhører under Institut for Statskundskab ved Fakultet for Strategi og Militære Operationer ved Forsvarsakademiet, og har følgende hovedtitel: DANMARKS (NYE) SIKKERHEDS- OG UDENRIGSPOLITIK Titlen/emnet er efterfølgende af specialegruppen blevet underopdelt i 3 individuelle emner; Mål, midler og institutioner, hvoraf denne opgave omhandler: - INSTITUTIONERNE Resultater og konklusioner fra de 3 hovedopgaver vil afslutningsvis via en syntese blive samlet en artikel, der beskriver hvori Danmarks nye sikkerheds- og udenrigspolitik (SP/UP) består. Artiklen udgives på forsvarsakademiets hjemmeside medio juni FORMÅL Europa og DK afgør i stigende grad sin egen skæbne, da vi ikke længere har en systemisk konflikt mellem supermagter i vores region. Det betyder i større grad noget, hvad landene og institutionerne i Europa mener end tidligere. Gennem både store internationale begivenheder, men også ulykkelige hændelser som , er vores grundlæggende antagelser omkring hvordan man bedst muligt sikrer den fortsatte eksistens og uafhængighed af en så lille nation som Danmark, gang på gang blevet udfordret. Også for dansk forsvar har det været en tid med forandringer og store krav til selv den enkelte soldats omstillingsberedskab. Bevægende sig fra et skræddersyet antiinvasionsforsvar med NATO som grundpille, hvor kampen skulle udkæmpes på eller i nærheden af eget territorium, til nye internationale opgaver ofte uden de beskyttende vinger fra NATO. Begrænsede midler skærper kravene til den måde vi designer forsvaret på, vi skal kunne matche opgaverne. Disse forhold kræver indsigt i dansk SP/UP institutionel adfærd, især i takt med at opgaverne fjerner sig fra territorialforsvaret. Samtidig opleves et stigende behov for at kunne forklare, begrunde og til dels motivere for nødvendigheden og retmæssigheden af brug af danske militære styrker i SP/UP, både generelt debatmæssigt og internt i Forsvaret. Denne opgave skal således ses som et bidrag i den SP/UP debat, med det personlige formål indledningsvis, at opnå indsigt den institutionelle del, og efterfølgende at kunne medvirke til at skabe større opmærksomhed om dette emne. Dels via emnefusionen i artikel udarbejdelsen, dels i det fremtidige virke, f.eks. ved udarbejdelsen af nye koncepter og designs for forsvaret. 1 Terrorangrebet på World Trade Center d. 11. september UKLASSIFICERET 5

6 1.3. OPGAVEDISKUSSION Emnediskussion Hovedtitlen antyder at Danmark har gennemført et skift i sin SP/UP, hvilket indledningsvis kunne friste til at kaste sig over en analyse med formålet at påvise dette skift. Dette er i midlertidig fravalgt, idet det er opfattelsen, at et skift i Danmarks SP /UP efterhånden er indlysende. Resultatet af en sådan analyse vil formentlig lyde: Ja der er sket et skift omkring Og hvad så? Samtidig bekræfter majoriteten af forskere og debattører på området, at der er sket en afgørende skift i nævnte tidsperiode. Eksempelvis var oplægsholderne, ved et seminar 2 for fremtidens forsvarspolitik afholdt ved IIS maj 2003, i det store hele enige om, at aktivisme i form af en aktiv deltagelse i forebyggelse af indirekte trusler, er blevet et grundtræk i SP/UP op gennem 1990 erne. Dansk sikkerhedspolitik har efter Murens fald fået betegnelsen aktiv internationalisme, ved en styrkelse af både det hårde og bløde område. Først og fremmest ved en aktiv indsats, ikke kun på det fredsbevarende område, men også gennem deltagelse i fredsskabende operationer, især FN s og Nato s indsatser i det tidligere Jugoslavien 3. Bertel Heurlin forklarer at Danmark ved afslutningen af den kolde krig skiftede fra at forbruge international sikkerhed, til producent af international sikkerhed. Der skete en positivisering af brugen af militæret i Danmarks SP/UP, dvs. militæret fik en større og større rolle at spille i SP/UP en 4. Offensivt var der nye muligheder. Under betegnelsen aktiv internationalisme indledte Danmark en aktivering af sin UP, ikke set mage til i nyere dansk UP. Aktiveringen havde både et militært og ikke militært islæt, hård sikkerhed kontra blød sikkerhed 5. Birthe Hansen 6 har brugt en systemisk indgangsvinkel til at forklare Danmarks pludselige skift i SP/UP. Med udgangspunkt i et skift i magtstrukturen i det internationale system fra bipolaritet til unipolaritet ved Sovjetunionens sammenbrud, mistede Danmark sin betydning som tilhænger, i og med at det ikke længere var muligt at tilslutte sig modstanderen. Dette medførte, at eventuelle tilhængerstater nu skulle på hårdt arbejde i form af Burden sharing, for at nyde godt af den tilbageværende unipol s beskyttelse. De flokkes om unipolen. Vi er gået fra reaktiv internationalisme, med hovedvægten på en normativ indsats via FN med brug af alle andre midler end militæret, bortset fra fredsbevarende missioner, til proaktiv internationalisme hvor militæret aktivt kan blive brugt i selv den normative del af SP/UP en, som fx i Kosovo 7. Disse betragtninger og vurderinger har således efter min opfattelse reduceret relevansen i at analysere Danmarks SP/UP med det formål at påvise skiftet, dvs. om skiftet er sket eller ej. Hellere et forsøg på at transformere ny viden frem for at genfortælle en allerede kendt. Det er derfor af større interesse at gennemføre en analyse med henblik på at finde ud af: Hvad er det nye i Danmarks SP/UP? Hvori består skiftet? Er det målene for SP/UP der er ændret? Er det midlerne, eller har Danmark foretaget et skift i brugen af de internationale institutioner/organisationer, der beskæftiger sig med SP/UP? Disse underspørgsmål har samtidig givet specialegruppen en naturlig opdeling 8 af emnet og er 2 Mikkel Vedby Rasmussen. (2003). Fremtidens forsvar, s.2. 3 Lisbeth Zilmer-Johns (2003). Dansk SP profil Tilbage til start, s.9. 4 Heurlin, Bertel. (2001). Danish Security Policy over the last 50 years, s Hans Mouritzen (1999). At forklare international politik, s Birthe Hansen. (1998). The Unipolar World Order and its Dynamics, s Ole Kværnø (2004). Danmarks muligheder som sikkerhedspolitisk aktør. 8 Jfr. strukturen og formålet med hovedopgave ved Forsvarsakademiet. UKLASSIFICERET 6

7 således baggrunden for at denne opgave fik undertitlen Institutionerne. Nogle vil måske hævde, at institutioner mere hører hjemme under midlerne og at den sidste undertitel således kunne have heddet Adfærden i Danmarks SP/UP. Dette er imidlertid fravalgt idet det vurderes, at underemnet midler således ikke kunne indeholdes i rammerne for opgaveomfanget. Dette vil også give en større mulighed for at fordybe sig i en så vigtig del SP/UP en, end hvis Institutioner skulle have været behandlet under emnet midlerne, der jo som bekendt også indeholder store områder som militær, økonomi diplomati osv. Dvs. emnet Institutionerne er udskilt fra underemnet Midlerne, og adfærden i SP/UP vil blive dækket i begge opgaver. Men hvad skyldes denne ændring til en proaktiv internationalisering af dansk SP/UP egentlig og kan denne ændring spores i vores forhold til de vigtigste internationale sikkerhedspolitiske organisationer? Eller er det på andre områder Danmarks aktivisme er gennemført? Dette kan fortælle os noget om hvordan vi i fremtiden sikrer vores nationale suverænitet. Skal vi fortsat satse på NATO, eller ligger fremtidens SP/UP tyngde i ESFP 9 samarbejdet? Emnet for opgaven er således en sammenligning af den SP/UP adfærd, som staten Danmark udviste i de vigtigste internationale institutioner/organisationer, der beskæftigede sig med SP/UP i perioden I denne opgave er valgt FN, NATO og EU 10. Perioden er interessant, først og fremmest fordi den inddrager SP/UP forhold på begge sider af skiftet. Men også fordi perioden indeholder to forskellige former for magtstruktur i det internationale system. Bipolaritet og unipolaritet, som kan hjælpe med at forklare og skabe overblik over Danmarks sikkerpolitiske valg og brug af institutionerne. Opgaven fremstår således: Find afgørende forskelle i Danmarks sikkerhedspolitiske og udenrigspolitiske institutionelle adfærd i FN, NATO og EU, før og efter afslutningen af den kolde krig, og forklar hvorfor Metode og struktur. Idet formålet er, at konstatere om Danmarks nye SP/UP har givet sig udslag i en ny måde at bruge de SP/UP internationale institutioner på, opdeles opgaven i henhold til det nævnte skift i SP/UP en. Således kan delkonklusionerne lettere sammenlignes, så eventuelle forskelle træder frem. Opgaven består af 5 kapitler: 1. kapitel indledes med begrundelserne for emnetilskæringen og indeholder endvidere opgavediskussionen, de metodiske og teoretiske overvejelser, samt af en diskussion af afgrænsning og kildevalg. 2. kapitel er en diskussion af Danmark som aktør med det formål at konstatere grundlæggende SP/UP karakteristika, mål og muligheder ud fra den i opgaven anvendte teoretiske indgangsvinkel. Dvs. hvad er småstaten Danmarks universelle muligheder og begrænsninger set i perspektivet af teoriapparatet. Samtidig diskuteres de valgte IGO s generelle SP/UP formål og anvendelsesmuligheder. 9 Europæiske Sikkerheds og Forsvarspolitiske Samarbejde (= ESDP). En underafdeling af FUSP, som er det Fælles Udenrigs- og Sikkerheds Politiske samarbejde (= CSFP) i EU. 10 Se i øvrigt diskussionen under afgrænsning. UKLASSIFICERET 7

8 3. og 4. kapitel er en redegørende analyse af de to tidsperioder, som er dimensionerende for opgaven. Her beskrives den internationale udvikling fokuseret på de i opgaven valgte internationale institutioner: FN, NATO og EU. Analysen tager udgangspunkt i strukturen af det internationale system og Danmarks geostrategiske placering med henblik på at fastlægge Danmarks SP/UP institutionelle brug og valg. I 5. kapitel sammenlignes de to tidsperioder med henblik på at undersøge og finde eventuelle forskelle i Danmarks SP/UP institutionelle adfærd i udvalgte internationale hovedbegivenheder, samt at vurdere årsagerne hertil. På den baggrund gennemføres den samlede konklusion, hvor det konstateres om Danmark i dag bruger de SP/UP internationale institutioner på en ny måde. Afslutningsvis perspektiveres opgaven ved at beskrive tendenser og problemstillinger i Danmarks fremtidige SP/UP institutionelle adfærd som specialet rejser. Umiddelbart er specialet et casestudie, hvor Danmarks brug af internationale institutioner i perioden undersøges. Med opdeling af opgaven i to tidsperioder, giver derudover mulighed for en tværgående sammenligning af perioder (cases) og derved at tydeliggøre forskellene. Den valgte teori testes eller evalueres ikke i opgaven, men strukturer denne og hjælper i udvælgelsen af de interessante parametre, samtidig med at den identificerer variabler og konstanter i analysen. Teorien afgør, styrer og systematiserer samtidig kildevalget Analysemodellen Der er normalt hensigtsmæssigt at opdele forklaringen af international politik (IP) i forskellige niveauer. Denne opgave arbejder fortrinsvis på det systemiske niveau og på omgivelsesniveauet. Dvs. det indenrigspolitiske og beslutningstagerniveauet er nedprioriteret jfr. teorivalget. Selve analysemodellen 11 er en tredeling af de forskellige faktorer, der normalt er relevante i en analyse af international politik: Aktører, strukturer og processor. Teorivalg afgør og udvælger efterfølgende de relevante underpunkter i de 3 dele, i det analysemodel er en generel forklarings/analysemodel og derfor bred i sin udformning. Således er analysemodellen tilskåret, ud fra hvad det i opgaven valgte teoriapparat vurderer som essentielle faktorer, samt ud fra opgavens tilladte omfang. Andre IP teorier ville lægge større vægt på fx processer såsom globalisering og international interdependens, hvilket forklarer den benyttede IP analysemodels originale brede omfang, idet den som lærebogsmodel skal favne bredt og beskrive alle facetter. Punkter i aktører og strukturer er derfor opprioriteret på bekostning af punkter i processor. Specielt har punkterne polaritet og position (geopolitisk) i denne opgave fået en helt central plads i analysen, jfr. valget af teoriapparat. Dette valg vil ifølge andre IP teoretikere formentlig medføre mangel af nogle facetter i diskussionen af Danmarks SP/UP institutionelle adfærd og valg, herunder den indenrigspolitiske parlamentariske situation og den UP beslutningsproces 12. Men det er ikke hensigten med opgaven at forklare SP/UP på mest omfangsrige måde som muligt, men vha. en teori at forsøge at analysere og forklare med så forholdsvis få faktorer som muligt, for derved bedre at kunne påvise ændringerne og årsagssammenhængen, set i forhold til opgaven forudsætninger. 11 Bertel Heurlin. (1996) Verden 2000 Teorier og tendenser i IP, s Jfr. de 3 modeller i Graham T. Allisons (1999). Essence of decision. UKLASSIFICERET 8

9 1.4. TEORI OG BEGREBER Indledning. Det i opgaven valgte teoriapparatet tager udgangspunkt i Kenneth Waltz 13 neorealistiske systemopfattelse af international politik, herunder Birthe Hansens 14 unipolære teoribetragtninger. Der fokuseres på den systemiske polaritet og Hans Mouritzen og Anders Wivels teorier omkring den geopolitiske betydning Teorien. Historisk. De 2 oprindelige grundlæggende teoriretninger indenfor området IP udgøres af realismen og liberalismen. Tror man grundlæggende på, at magtstræb er styrende for staters interaktion, og derfor bør erkende verdenen som den er og ikke som den burde være, placerer man sig i den realistiske skole. Eller tror man, som liberalist på, at det faktisk er muligt at forbedre staternes samkvem gennem regler og internationale transaktioner, og således minimere de anarkiske forhold som ifølge realisterne kendetegner det internationale system. Disse grundlæggende teoriretninger kan dog betegnes som brede tankeeksperimenter (eller ideologier?) 16, der op gennem 80 erne via en intensiv debat blev opstrammet og præciseret til at udgøre nogle få love eller analytiske udsagn. Således fremkom neo-udgaverne af de to klassiske skoler, og dermed teoriretninger der er mere egnet til at forklare international politik. Neorealisterne så strukturen i den internationale politik, som meget betydende. Med udgangspunkt i magtbalancebegrebet ansås polariteten i det internationale system som værende en afgørende faktor. Den afgørende sondring var systemets polaritet: Bi-, unieller multipolarit. Fra liberalismen accepteredes økonomiske problemstillinger som betydende og de økonomiske mål blev derfor af neorealisterne føjet til begrebet den nationale interesse. Men stadig en fokusering på High Politics og relative gevinster. Neoliberalisterne hævdede derimod, at der eksisterede en lang række forhold, som var afgørende for staters handlemåde, og som der ikke var taget højde for i realisterne begrænsede univers. Særligt på de økonomiske områder, men også den globale interdependens - et kompliceret samspil mellem stater, internationale organisationer og transnationale (multinationale) private selskaber. Neoliberalismen blev derfor karakteriseret ved at fokusere på Low politics og absolutte gevinster 17. Som modreaktion til den efterfølgende syntese i neo-neo debatten hvor neorealismen og neoliberalismen nærmede sig hinanden til kun at adskille sig på få punkter, såsom absolutte kontra relative gevinster, opstod en teoriretning i IP, nemlig reflektivismen. Hovedpointen her er, at strukturen i det internationale system ikke er givet på forhånd og således ikke består af statiske forhold, men af nogle rammer som løbende tilpasses og formes gennem staternes indbyrdes samkvem Kenneth Waltz (1979). Theory of International Politics. 14 Birthe Hansen. (1998). The Unipolar World Order and its Dynamics. 15 Hans Mouritzen (1999) At forklare international politik. Anders Wivel (2000) The Integration Spiral International Security & European Integration. Hans Mouritzen & Anna Riis Hedegaard. (2004) Indre mod Ydre Europa. 16 Ole Wæver (1992). Introduktion til studiet IP, s Ole Wæver (2003). Integrationsteorier. 18 Staters identitet og interesser er ikke givet på forhånd, men produceres og reproduceres i en fortløbende proces og skabes i lige så høj grad gennem identitet og normer. Forståelse og ikke forklaring er formålet med teori og forskning, og den nationale interesse er ikke givet på forhånd. Ole Wæver (2003). Reflektivismen. UKLASSIFICERET 9

10 Valg. Alle 3 teoriopfattelser er efter min overbevisning egnet til at forklare/forstå forholdene i IP, men hver med sin force og på hver sit område. Men da denne opgave går ud på at bestemme og forklare en stats SP/UP adfærd, især i den hårde SP del, peger det mest på en realistisk tilgang. Man kan stille spørgsmålet: Når en stat skal fortage essentielle sikkerhedspolitiske valg og det virkelig gælder statens overlevelse, ser man da verden som den er, eller tror man på det gode eksempel ved at vise hvordan den bør se ud? Formålet med denne opgave virker også kanaliserende på teorivalget, i det den skal kunne anerkende staten som primær aktør, men samtidig også anerkende de internationale organisationer som betydende i aktørrollen og derudover kunne håndtere de særlige SP/UP problemstillinger omkring småstater. Dette peger efter min vurdering i retning det neorealistiske grundperspektiv, især mht. polaritet og magtbetragtningerne. Men da den originale neorealisme mest beskæftiger sig med stormagters vilkår, betyder det også, at teorivalget nødvendigvis må indeholde neorealistiske betragtninger vedrørende småstater. Valgene kunne være geopolitik ved omgivelsespolaritet, komparativ UP eller måske deciderede småstats teorier. Imidlertid er småstats teorierne meget generaliserende, hvilket står i modsætning til de europæiske småstaters meget forskellige adfærd. Modsat er den komparative udenrigspolitik omfattende i sine forklaringer. Den medtager et stort antal faktorer, med risiko for at sige lidt om alting, i stedet for meget om få. Geopolitikken findes derimod velegnet til netop at forklare småstaternes forskellige adfærd, alt efter beliggenhed og orientering. Teoriapparatet. Kenneth Waltz s udgave af neorealismen lægger særlig vægt på at strukturen af det internationale system former staternes SP/UP 19. Først og fremmest er staterne, ligesom hos de traditionelle realister, hovedaktører i et anarkiske struktureret system, i det der ikke findes en central global autoritet, der kan håndhæve international ret og orden. Dvs. størrelsen af staternes kapabiliteter 20 afgør deres mulighed for indflydelse i det stærkt konkurrerende system. Magtressourcerne positionerer staterne i det internationale system og afgør deres adfærd, som er rationel og en stræben efter maksimal magt. Heraf kommer polariteten. Det internationale system er følgelig et selvhjælpssystem, hvor overlevelse og sikring af statens sikkerhed er hovedmålet. Derfor magtbalancerer staterne alt efter strukturen. Dermed gøres indenrigspolitiske faktorer til underordnede i SP/UP. Waltz 19 anerkender betydningen af de internationale organisationer som aktører i international politik, især FN og NATO mht. deres indgriben for international orden. Men han pointerer samtidig at de kun vil være effektive i den globale indsats for international lov og orden, så længe stormagterne støtter dem. Dvs. der i virkeligheden er tale om et modent anarki i direkte sammenhæng med polariteten i form af magtressourcerne. IGO s eksistens og aktiviteter sker på staternes accept og tilladelse, især på storpolitiske områder, hvor staterne forsøger at bevare fuld autonomi. IGO er er ikke magtfulde i sig selv og den tilsyneladende 19 Her tænkes ikke kun størrelsen af militær magt og evne til at udfolde denne i kontrol af andre stater, men de kombinerede kapabiliteter af staten såsom den økonomiske, ressourcer, stabilitet osv. Dog skal staterne have militær magt / beskyttelse for, at kunne overleve. Steven L. Lamy (2001) Neo realism, s For at kunne udgøre en pol, skal en stat besidde væsentlige kapabiliteter især inden for områderne militær og økonomi. Men også mht. territoriet og befolkningens størrelse og den politiske kompetence og stabilitet. UKLASSIFICERET 10

11 rivalisering mellem organisationerne om de sikkerhedspolitiske opgaver dækker over staternes nationale rivalisering om hvilken rolle deres favorit IGO skal spille. Geopolitikken. Den geopolitiske teori bygger som udgangspunkt på Kenneth Waltz s neorealismen, men bryder på nogle punkter afgørende. I staternes afbalancering 21, er det nødvendigvis ikke den stærkeste stat i systemisk forstand, der er stærkest i bestemte omgivelser. Ifølge den grundlæggende neorealistiske teori skulle småstater handle nogenlunde ens, men der er mange eksempler på at dette ikke er tilfældet, ex. Finlandisering 22, Sveriges neutralitetspolitik over for Danmarks alliance bestræbelser osv. Den geografiske beliggenhed i forhold til magtfulde nabostater i omgivelserne, indvirker på statens handlinger og generelle adfærd. Der er således tale om magt poler i subsystemisk forstand. Denne omgivelsespolaritet antager, at hvis en stat har en stormagt eller supermagt som nabo, vil det have indflydelse på statens sikkerhedspolitik, uagtet denne under fx en bipolar magtstruktur jfr. Waltz bekender sig til den modsatte pol. Selvom den polære tilstand i det internationale system skifter, ligger staters beliggenhed fast og vil derfor altid søge at signalere imødekommenhed med dominerende naboer, og indgå i stabile regionale sammenhænge med dem. Derfor er det vigtigt i en analyse af Danmarks SP/UP vigtigt at se på de omgivende staters styrke og kapabiliteter (omgivelsespolariteten). Det er således ikke nok at se på en pols samlede kapaciteter til at påvirke omgivelserne, men også selve magtprojektionen overfor småstaten, her i form af positive og negative sanktioner. Magtfulde naboer er af stor betydning idet magtprojiceringsevnen aftager med afstanden 23. Dvs. selvom den systemiske polaritet er bipolær, kan det godt for en stat være en unipolær tilstand, hvis den har en geopolitisk placering, der giver en unipolær omgivelsespolaritet. Fx ved at være styret af en dominerende magtfuld nabostat og den anden bipol derved ikke reelt kan gøre noget. Den polære tilstand i det internationale system lokaliseres bedst hvis man ser på systemet i fugleperspektiv. Men hvis man går ned i den enkelte stats geopolitiske placering og ser verden fra et frøperspektiv, vil det se lidt anderledes ud. Selv om verden var bipolar under den kolde krig, så den fx overordentlig unipolær ud, set fra et Polsk eller latinamerikansk frøperspektiv. Disse geopolitiske mekanismer 24 bevirker at ikke polmagter (småstater) vil tage stilling på basis af deres egne nære interesser. De vil sætte deres ressourcer ind dér, hvor det bedst kan betale sig. I deres nærområde kan de imidlertid med sikkerhed gøre en forskel. Den SP/UP adfærd kan kategoriseres i: - Den samtidige, negative tilskyndelse. En nær politisk afhængighed kan erstattes af en afhængighed på afstand, fx et transatlantiske link (Danmark). - Den historiske, negative tilskyndelse. Historisk aflejret en frygt for de kontinentale Stormagter i den pågældende stats politiske kultur - uden at der behøver være nogen reel trussel i dag (Danmark vs. Tyskland, Finland vs. Rusland). - Den samtidige, positive tilskyndelse. I fravær af negative tilskyndelser kan et positivt incitament spille en rolle (Portugal, Island). 21 Afbalancering er at balancere imod, fx ved at danne alliance med nogle af den stærke stats mostandere. 22 Hans Mouritzen (1988). Finlandization: Towards a General Theory of Adaptive Politics, s Hans Mouritzen (1999) At forklare international politik, s Hans Mouritzen og Anna Riis Hedegaard (2004) Indre mod Ydre Europa, s UKLASSIFICERET 11

12 - Den historiske, positive tilskyndelse. Her er tale om effekten af Et positivt UP lærestykke. Plejer faktoren, fx FN / neutralitetspolitik (Sverige, Schweiz). Mellem den systemiske polaritet og omgivelsespolariteten er det blevet mere og mere relevant i Europa at operere med EU som en omgivelsespol 25. Med sin stigende overstatslige karakter og sin mulighed for at udøve økonomiske sanktioner er EU langsomt på vej til aktørstatus i et neorealistisk perspektiv. EU s manglende militære kapabiliteter går ud over dens polstyrke, men vinder alligevel i troværdighed ved at EU kan låne fysisk styrke af NATO/USA. Ikke pr. automatik, men hvis det virkelig brænder på. I begrebet den geopolitiske situation er det ikke kun negative sanktioner der er vigtige. Teorien arbejder med EU s integrationsproces/dynamik som positiv sanktion over for omgivelsesstater (ikke pol magter). Dvs. det, at de gerne vil være eller er med, men med forskellige hastigheder, påvirker deres SP/UP adfærd 26. Alt efter om de er kerne medlemmer, nær kernemedlemmer, mulige medlemmer eller outsidere, kan staterne tillade sig at enten udfordre toneangivende EU normer og regler, eller er nød til at overholde dem og udvise goodwill for ikke at blive sprunget over i køen : - Kernemedlem: Medlem af EU + NATO uden forbehold. Indflydelse på EU som de ellers ikke har størrelsen til, men mister autonomi da de skal overholde EU s regler. - Nær kernemedlem: EU + NATO med forbehold. Valgt lav pol profil i SP/UP sammenhæng. Må balancere med polen, mister indflydelse i High Politics. - Muligt medlem: Potentielle EU medlemmer der ønsker medlemskab og som må udvise goodwill for at blive medlem. - Outsider: Om end afhængig af polen, har de relativ stor handlefrihed. Dilemma i det de må vælge mellem at blive i varmen og undertvinges, eller glide ud i kulden men bevare selvstændigheden. Raffinering af teorivalget Unipolaritet. Neorealismen fokusering på den systemiske polaritet som afgørende for staters adfærd i SP/UP en, er mht. den unipolære tilstand i perioden efter murens fald i en mere omfattende form operationaliseret af Birthe Hansen 27. Derfor er disse teoribetragtninger inkluderet i teoriapparatet som faktorer i beskrivelsen af det internationale system efter afslutningen af den kolde krig. Det er derfor en vigtig forudsætning, at denne teori er en videreudvikling af den Waltz ske neorealisme, for at kunne anvendes som en del af teoriapparatet. Den forklarer først og fremmest den SP/UP adfærd i forhold til det globale systemiske niveau. Dvs. der hvor geopolitikken ikke rækker ud, men hvor der alligevel er nogle systemiske polaritetshensyn at medtage for en småstat i sine SP/UP ske overvejelser. En unipol opererer også under internationale anarkiske sikkerheds dynamikker, dvs. kæmper for at bevare sin øverste position, eller endda forbedre den 23. Unipolen påtager sig rollen som manager, idet den ikke altid selv vil påtage sig rollen som eneleverandør af sikkerhed. Unipolen risikerer udmattelse, hvis de andre stater kører på frihjul. Den vil derfor kræve deling af byrder, især når det gælder deres egen regionale sikkerhed. Dermed sættes allierede stater på hårdt arbejde. Små stater som Danmark må føre en mere aktivistisk SP/UP, end under fx bipolariteten, hvor det var vigtigt for stormagten at have de mindre stater i deres stald. 25 Anders Wivel (2003) De nordiske lande i IP Teoretiske perspektiver. Hans Mouritzen og Anna Riis Hedegaard (2004) Indre mod Ydre Europa. 26 Anders Wivel (2000) The Integration Spiral International Security & European Integration. Hans Mouritzen (1999) At forklare international politik. s Hans Mouritzen og Anna Riis Hedegaard (2004) Indre mod Ydre Europa. 27 Birthe Hansen. (1998). The Unipolar World Order and its Dynamics, s UKLASSIFICERET 12

13 Samtidig vil stater flokkes om unipolen hvis en alvorlig sikkerhedstrussel opstår eller hvis unipolen kræver det, men også fjerne sig fra unipolen hvis sikkerhedstruslen er lav, for på den måde at undgå ubehagelig dominans og afhængighed. Selve unipolariteten er en robust tilstand i det internationale system, da der ikke er nogle konkurrenter. Dog uden nødvendigvis at være evig holdbar, idet holdbarheden afhænger af konkurrenternes evne til vækst og opstigen. Den unipolære tilstand giver en øget fokus på regionale sikkerheds dynamikker, frem for supermagters rivalisering. En øget regional symmetrisk 28 aktivitet i form af samarbejde eller konflikt, vil opstå. Samtidig vil unipolen kræve byrdedeling og øgede krav til den sikkerhedspolitiske værktøjskasse. Staterne er friere til at løse konflikter med væbnet magt end under fx bipolaritet, hvor enhver konflikt i princippet kunne eskalere til nuklear konflikt. Kritikken af teorivalget. Waltz neorealisme en stærk teori der har analyseret sig frem til de mest grundlæggende faktorer ved det internationale system og staternes SP handlen og adfærd. Den har fungeret særdeles godt som IP teori under den kolde krig og har samtidig bestået den store test i Dette ved at de neorealistiske forventninger til den efterfølgende periode indtraf, og fremstår således stadig som aktuel og valid 29. Valget af geopolitik kræver i princippet at den rå geopolitik skal herske, hvilket naturligvis ikke altid er tilfældet, idet staterne har mange andre hensyn at tage. Men da denne opgave fokuserer på internationale begivenheder hvor Danmark har været presset, antages det at disse hensyn minimeres. Et andet forhold er antagelsen af, at magtprojiceringsevnen aftager med afstanden. Dette forhold kan påstås at miste sin værdi i takt med at staternes rækkevidde bliver længere og længere, jfr. våbenteknologiudviklingen og den økonomiske globalisering. Det er dog først en udvikling, der har haft betydning i den allersidste del af opgavens tidsperiode. Teoriapparatet kan derudover påstås at blande flere forskellige teorier sammen og derved miste pondus. Dette forklares i midlertidig med det forhold, at alle teorier har samme grundkilde, men idet de forklarer forskellige forhold på forskellige systemiske niveauer, sker der kun en minimal sammenblanding. Geopolitikken forklarer småstatens adfærd over for sine nære omgivelser, mens unipolariteten forklarer dels stormagtens adfærd, dels småstatens adfærd overfor unipolen. Sammenfatning af teoriapparatet. Det er således opgavens teoretiske argument, at det internationale system kan karakteriseres som et modent anarki, hvor den systemiske polaritet sætter rammerne for rationelt handlende staters magtstræb. For at forklare staternes SP/UP ske adfærd må man betragte statens omgivelser fra statens eget perspektiv (et frøperspektiv), da dens geopolitiske position og der af følgende omgivelsespolaritet er en stærk medierende faktor i denne adfærd Begrebsapparat Formålet med dette afsnit er at opstille og definere de opgaven anvendte vigtigste begreber, af hensyn til entydigheden og forståelsen. 28 Ved symmetrisk forstås på samme niveau, fx stormagt vs. stormagt eller småstat vs. småstat. 29 Birthe Hansen. (1998). The Unipolar World Order and its Dynamics, s.2. UKLASSIFICERET 13

14 Det internationale system. Det internationale system udgøres af det systemiske niveau 30 og er det højeste niveau af det politiske samspil, samspillet mellem staterne i verden. Men der er også andre spillere der deltager i dette spil, fx internationale organisationer. Dog udgør staterne de vigtigste spillere. Samspillet foregår uden nogen overordnet myndighed og uden noget voldsmonopol 31. Udenrigspolitik. En stats målrettede ageren overfor de internationale omgivelser, såsom stater, alliancer og internationale organisationer, på baggrund af position og kapabiliteter. Udenrigspolitikken omfatter planer, strategier og policy making og baseres på statens historiske erfaringer og strategiske omgivelser, hvilket giver sig til udtryk i form af konkret politik og adfærd og handlen 32. Det er et middel til at sikre opfyldelsen af statens basale værdier som autonomi, kontrol over eget territorium herunder befolkning og materielle værdier, samt sikre opfyldelsen af sine identitetsværdier såsom demokrati og menneskerettigheder. Sikkerhedspolitik / Sikkerhedsbegrebet. Sikkerhedspolitik (SP) et nyere politisk begreb, som først rigtigt kom i anvendelse efter SP er et underområde af udenrigspolitikken (UP) og overliggende i forhold til forsvarspolitik (FP), idet SP omfatter de delemner af UP og FP, der beskæftiger sig med nationens sikkerhed og vitale interesser Overlevelsen. Derudover anvendes i opgaven underafarter af sikkerhedsbegrebet såsom: Sikkerhedsdilemma, hvor en forøgelse af den ene stats sikkerhed medfører den anden stats usikkerhed og derved bliver dermed mindre sikker. Sikkerhedsfællesskab, en region hvor krig mellem parterne er utænkelig (fx Norden). Kollektiv sikkerhed blandt medlemmerne (fx FN) Kollektivt forsvar mod ydre trusler (fx NATO). Som regel bygget på musketerprincippet, dvs. at et angreb på en af medlemmerne skal betragtes som et angreb på de andre som herefter er forpligtet til at komme til hjælp. Mange forhold kan være en trussel mod en stat. Statens vurdering af denne trussel afgør om det skønnes nødvendigt direkte at formulere en strategi imod denne. Overordnet kan disse trusler kategoriseres under det brede sikkerhedsbegreb, hvilket omfatter både de hårde sikkerhedstrusler i form af militære trusler og de bløde trusler i form af bl.a. trusler mod en stats økonomiske overlevelse og handlemuligheder, miljøtrusler, nationale trusler/trusler mod identitet, grænseoverskridende kriminalitet, flygtningestrømme, terrorisme osv. 34. I det brede sikkerhedspolitiske begreb henhører ligeledes statens hårde og bløde virkemidler, i form af eget militær og økonomiske, politiske og samfundsmæssige midler. Modsat kan der arbejdes med det snævre sikkerhedsbegreb, der kun vedrører militære trusler og militære sikkerhedspolitiske midler. I vurderingen af hvorvidt disse trusler er reelle eller ej, indgår parametre beskrivende sandsynligheden, konsekvenserne og den geografiske og tidsmæssige afstand. Hvilket bevirker at trusselsvurderingerne i 30 Det systemiske niveau er lig det internationale niveau, dvs. det globale og regionale. Det regionale kan endvidere beskrives som det subsystemiske niveau. Men det vigtige er her, at man i begge tilfælde kikker på staterne i fugleperspektiv. Derved er der i egentlig forstand ikke tale om forskellige niveauer, snarere at det regionale er en underinddeling i det globale. 31 Den modne anarki, iht. teorivalget. 32 Bertel Heurlin. (1996) Verden 2000 Teorier og tendenser i IP, s Bertel Heurlin (2001). Danish Security Policy over the last 50 Years, s Barry Buzan (1990) The European Security Order Scenarios for the Post Cold War Era. UKLASSIFICERET 14

15 sikkerhedspolitikken normalt er præget af stor usikkerhed og nødvendiggør brugen af worst case scenarier AFGRÆNSNINGER Rum. I opgaven fokuseres der på den sikkerhedspolitiske del af udenrigspolitikken jfr. formålet, med at undersøge om Danmark bruger de internationale institutioner på en ny måde. Skulle opgaven omfatte hele udenrigspolitikken, skulle også medtages erhvervs økonomisk udenrigspolitisk arbejde i fx EU eller GATT osv. Dette vil følgelig blive for omfattende og formentlig ej heller i opgavestillerens ånd og formål. De økonomiske ansporinger til SP/UP er dog ikke helt fravalgt, idet de vigtigste delelementer af det brede SP begreb benyttes i opgaven. Dette er valgt af hensyn til sidste del af tidsperioden, hvor de bløde SP midlers betydning steg i takt med den faldende hårde SP trussel for Danmark. Dette giver en øget tendens til sammensmeltning af hård og blød SP og en oprykning af de bløde emner 35. Samtidig peger valget af IGO er på hvilket SP begreb, der bør benyttes, idet det brede SP begreb bedre kan belyse vores SP/UP ske adfærd i fx FN og EF/EU. Dog vil jeg være opmærksom på, at en del af de nye emner i den brede formulering af sikkerhedsbegrebet ikke lemfældigt bør betegnes som værende af stor betydning for sikkerheden, fx miljøtruslen. Teorivalget fokuserer på hensigtsmæssigheden i at operere med et sikkerhedsbegreb, hvor der stilles krav om, at trusler skal anfægte overlevelsen for en stat, samfund, nation eller miljø. Dog udelukkes ikke at sådanne trusler kan tage anden form end den rent militære. Opgaven vil derudover fokusere på statens eksterne omgivelser frem for interne indenrigspolitiske faktorer. Dette betyder ikke at indenrigspolitiske faktorer ikke vurderes at have nogen betydning, men mere at de eksterne forhold har forrang i betydning, i forhold til de indre faktorer. Princippet er, at indre forhold i staten kun påvirker SP/UP en når de ydre forhold tillader det, hvilket eksisterer når statens ydre forhold er i en afspændt tilstand, ved ikke at være under pres af en ydre væsentlig fare 36. Opgaven vil bevæge sig på forskellige niveauer i det internationale system. På det systemiske niveau mht. undersøgelsen af polaritetens betydning for UP/SP og på det regionale niveau omkring EU polens rolle. Der fokuseres på Europa og specielt dennes integration i den valgte tidsperiode. På statsniveauet beskæftiger opgaven sig med Danmarks SP ske adfærd og valg. Her fokuseres der på Danmark som aktør i forhold til kapabiliteter og position, og ikke i forhold til indenrigspolitiske faktorer såsom aktuel regering, grundet den teoretiske tilgang. I valget af hvilke IGO er 37 opgaven skulle beskæftige sig med, har en medafgørende faktor været kildemateriellets fokusering på de mest betydende IGO er for SP/UP ske arbejde. Ved et indblik i hvad fx de respektive institutter som, fx DIIS, IFS (KU) og IFS (FAK) fokuserer på, fremstår NATO, EU og FN som de mest betydende internationale organisationer som Danmark bruger og har brugt i det sikkerhedspolitiske arbejde. Hvad 35 Lisbet Zilmer-Johns (2003) Dansk sikkerhedspolitisk profil tilbage til start?, s Hans Mouritzen (1999) At forklare international politik, s INGO er fravalgt fra starten jfr. den neorealisktiske opfattelse af INGO s ringe betydning for SP/UP. UKLASSIFICERET 15

16 så med en organisation som OSCE? Det afvises ikke at den har været en vigtig del i af perioden, fx i forholdet til Sovjetunionens overgang til SNG. Men stadig er SP/UP ske interaktionen mellem Danmark og OSCE slet ikke i samme størrelse som de 3 andre IGO er. Ved at vælge NATO, FN og EU opnås samtidig mulighed for at analysere 3 forskellige IGO typer. En der står for den hårde del af SP, en for den bløde del, samt en der langsomt tiltager sig kapacitet inden for begge områder. I denne opdeling vil fx OSCE fremstå som værende en del af den bløde del, hvilket i princippet analytisk blivet dækket af FN delen Tid. Opdelingen i kun to tidsperioder er dels sket iht. diskussionen omkring skiftet i Danmarks SP/UP jfr. pkt , dels af hensyn til den anden væsentlige analyse parameter i teorien, polariteten. Ved skiftet mellem de to tidsperioder skete en systemisk ændring i form af et skift af den polære struktur. Dette gør opdelingen oplagt, samtidig med at en sammenligning mellem de to perioder kan gennemføres. Man kunne stille spørgsmålet hvorfor der ikke opdeles yderligere efter 11. september 2001? Først og fremmest er der efter min overbevisning ikke nogen væsentlige ændringer i det internationale system at spore. Her tænkes på aktører og strukturer. Det er sket en opblusning af en gammel kendt trussel terrorismen, som har ændret sig til at være transnational har selvfølgelig ændret vores opfattelse af de fremtidige sikkerhedspolitiske trusler, men primær aktørerne er stadig staterne og strukturen af det internationale system er stadig anarkisk og unipolær med USA som hegemon. Ved udvælgelsen af begivenheder, koncentrerer opgaven sig om de mest dramatiske begivenheder i tidsperioderne, da disse ofte tvinger staterne til at bekende kulør 38. I hvert fald i forhold til den daglige stillingtagen, hvor der er mulighed for at pakke beslutninger ind i vage diplomatiske formuleringer. Derved kan dramatiske begivenheder i højere grad kaste lys over grundlæggende adfærdsmønstre, der til dagligt er skjult for det blotte øje KILDER Grundet de tidsmæssige begrænsninger i opgaveløsningen, er hovedparterne af kilderne sekundær litteratur. Dvs. hvad andre forskere og debattører har vurderet ved at læse førstehånds kilder, udtalelser og andet historisk materiale. Dette er naturligvis ikke optimalt set ud fra et analytisk synspunkt, men er forsøgt kompenseret ved at øge antallet af forfattere og ved ikke udelukkende at basere sig på en enkelt analyse af hele tidsperioden. Som historisk hovedkilde benyttes William R. Keylor s The Twentieth-Century World grundet sin omfattende faktuelle værdi indenfor netop denne opgaves områder. Pga. Keylor s internationale perspektiv og deraf manglende specifikke danske anskuelser på SP/UP, er benyttet historiske danske analyser fra Bertel Heurlin, Paul Vilaumme, Peter Viggo Jakobsen og Gorm Rye Olsen. Samtidig benyttes i udpræget grad Working Papers og afhandlinger af SP/UP og EU forskere fra det tidligere DUPI og det nuværende DIIS, samt IFS ved KU, af hensyn til den sekundære litteraturs begrænsninger. 38 Hans Mouritzen & Anna Riis Hedegaard (2004) Indre mod Ydre Europa, s.1. UKLASSIFICERET 16

17 KAPITEL 2 DANMARK OG INSTITUTIONERNE 2.1. INDLEDNING Med henblik på senere inddragelse i tidsperiodeanalyserne diskuteres og analyseres grundlæggende og tids uafhængige 39 karakteristika, mål og muligheder for Danmark som aktør i det internationale system, ud fra den i opgaven anvendte teoretiske indgangsvinkel. Dvs. hvad giver teorien en småstat som Danmark af universelle formål, muligheder og begrænsninger. Med samme formål diskuteres og analyseres efterfølgende de valgte internationale institutioners generelle SP formål og anvendelsesmuligheder for Danmark. Hvad kan de grundlæggende indenfor SP/UP? 2.2. GRUNDLÆGGENDE AKTØRTRÆK VED DANMARK En småstats udgangspunkt for at føre international politik er, at den ikke er i besiddelse af tilstrækkelige politiske og militære kapaciteter til selvstændig at øve afgørende indflydelse på sine omgivelser, dvs. at ændre deres handlinger 40. Territoriet og beskyttelsen Grundlæggende har Danmark et altid tilstedeværende beskyttelsesproblem af sit territorium. Lige meget hvor velhavende Danmark som småstat bliver, vil det formentlig aldrig alene være i stand til at beskytte sig over for stormagters eventuelle hårde sikkerhedspolitiske trusler og aggressioner. Geografien i Danmark favoriserer ganske enkelt militært angreb i stor grad og vil kræve store forsvarsstyrker at forsvare. Større en befolkningen reelt vil kunne mobilisere. I tilfælde af territoriale trusler vil dette medføre end orientering mod omverden i form af søgning efter alliancer, for derved at kunne have udsigt til opretholdelse af territorial integritet. Omvendt kunne man påpege at, i en eventuel alliancedannelse ligger risikoen for at miste suveræniteten, specielt såfremt alliancedannelsen bygger på et skjult ønske fra alliancepartneren side i at dominere småstaten. Dette forhold gør at småstaten har en grundlæggende interesse i at alliancedannelse bygger på interstatslige aftaler og konsensusbeslutninger, for ikke at ende som fx satellitstater i det tidligere Sovjetunionen. Idet den valgte teori dog ikke tillægger disse forhold den største værdi, vil småstaten i alliancedannelsen fokusere på andre stater, som bygger på nogenlunde samme værdigrundlag og identitet, for derved at have den fornødne tillid til alliancepartneren. Suverænitet, autonomi og integritet En mindre stat der ønsker at opretholde sin eksistens i et anarkisk domineret system, vil udover at alliere sig når uoverkommelige trusler opstår, have en universel interesse i at fremme international retsorden som stormagterne føler sig forpligtet af. En international ret der angiver staternes lighed og sætter normer for staters opførsel over for hinanden. Dermed gives den mindre stat samme rettigheder som den større, og dens ret til eksistens 39 Den dimensionerende faktor her, er den valgte tidsperiode. Dvs. fælles træk for Danmark i denne og ikke for hele Danmarks eksistensperiode. 40 Jens Jørgen Hansen (2002) De nordiske lande og ESFP, s.7. UKLASSIFICERET 17

18 fastslås. Omvendt kan det, som historien tidligere har vist, være farligt at stole på den internationale retsorden alene, hvilket igen peger i retning af alliancer. Det at bevare og sikre eksistensen bliver det overordnede mål for SP. For at få et bedre indblik i eksistensbevarelse kan dette begreb opdeles i suverænitet, autonomi og integritet 41. Hvad nytter det, at Danmark som stat eksisterer formelt i form af et afgrænset territorium, hvis en anden magt dikterer brugen af det legitime statsmiddel organiseret vold, internt i form af politi og retsvæsen og eksternt i form af de væbnede styrker? Danmark skal have en ydre handlefrihed ved frit at kunne handle som stat i forhold til andre stater. Suveræniteten er udelelig og kan ikke afgives 42. Beslutningskompetencer kan uddelegeres til fx institutioner som EU, men grundlæggende har staten stadig suveræniteten idet tilbagekaldelse af suverænitetsovergivelsen kan iværksættes. Derudover ønsker alle stater at bevare deres autonomi, dvs. deres indre handlefrihed herunder evnen til at kunne indrette sin stat som befolkningen ønsker det 43. Staten skal være præget af integritet, dens territorium og befolkning må ikke være udsat for gentagne krænkelser eller overgreb, idet hvad skal man så med statsapparatet hvis det ikke kan beskytte indbyggerne og deres værdier. Der skal opretholdes en demografisk integritet, baseret på den nationale identitet. Økonomisk overlevelse. Et andet forhold i den mere bløde del af sikkerhedsbegrebet er småstatens økonomiske overlevelse. Hvis staten er rig på naturressourcer har den et potentiale til selvstændigt at sikre sin overlevelse. Staten kan således slippe af sted med pindsvinestilling strategi og isolationisme som de mindre olierige arabiske lande. Men Danmark har ikke naturrigdomme og har derfor, i hvert fald fra 1960 erne og fremad, været udadvendt og sikret sin velstand og økonomiske overlevelse som småstat, ved at gå fra landbrugsproduktion til eget forbrug, til handel og eksport af både industri og landbrugsvarer. Danmarks økonomi er grundlæggende skrøbelig og dybt afhængig af omverden, især den tyske 44. Som småstat står Danmark med vitale globale handels-, eksport og transport interesser, men uden et militær apparat til at beskytte det. Her kommer dimensionen om et internationalt retssystem baseret på universelle værdier som lov og orden, menneskerettigheder og politiske normer for opførsel på det internationale niveau, ind igen. Denne retsorden varetages gennem samarbejde med IGO er. Dette kan på den ene side medføre at staten mister autonomi i en sådan grad, at det bliver vanskeligt at føre egen politik. På den ene side kan staten ved at stå udenfor integrationsprocessen blive marginaliseret i de fora hvor centrale beslutninger bliver truffet, og på den anden side. Et såkaldt integrationsdilemma 45. Den nationale identitet. Op gennem historien hvor Danmark over tid udviklede sig fra en stormagt til en neutral småstat, har idealer som international lov, folkeret, demokrati, menneskerettigheder og de frie markedskræfter langsomt vundet indpas i danskernes bevidsthed og er blevet en af 41 Bertel Heurlin. (1996) Verden 2000 Teorier og tendenser i IP, s Ole Wæver (2003) Sikkerhedsbegrebet. 43 Bertel Heurlin. (1996) Verden 2000 Teorier og tendenser i IP, s Bertel Heurlin. (1996) Verden 2000 Teorier og tendenser i IP, s Jens Jørgen Hansen (2002) De nordiske lande og ESFP, s.7. UKLASSIFICERET 18

19 hoved prioriteterne i SP/UP 46. Herved kunne argumentationen for Danmarks overlevelse som stat begrundes. Samtidig er det danske samfund kendetegnet ved en lav magtdistance mellem top og bund, som udspringer fra Danmarks protestantiske baggrund herunder det tidlige opgør med kirken som magtfaktor i samfundet. Denne identitet er bundet op i FN-pagten og menneskerettighedserklæringerne, hvilke Danmark fuldt ud identificerer sig med og som i store træk virker som politiske rettesnore i etiske og moralske spørgsmål INSTITUTIONERNE Generelt. De forøgede transnationale relationer på tværs af staterne med deraf følgende interdependens kunne umiddelbart foranledige til en tro på en stigende indflydelse fra IGO er over staterne. I så fald glemmes at forudsætningerne, jfr. teorivalget, for IGO eksistens og aktiviteter er staternes accept og tilladelse 47. Dette gør sig især gældende for storpolitiske områder 48, hvor ekstra meget står på spil for staterne. Her bevarer staterne stort set altid fuld autonomi, ved beslutningskonstruktioner som enstemmighed og vetoret, således staterne i teorien ikke risikerer at blive nedstemt og efterfølgende blive tvunget til sikkerhedspolitiske tiltag de ikke bryder sig om. Ud fra begrebet maksimal tryghed og relativ gevinster i storpolitikken, er der ingen grund til, at en styrket IGO skulle gavne andre mere end én selv. Hvis det er sandt, så kan man spørge, hvad skal staterne så med IGO er? IGO er er netop konstrueret af staterne, med det formål at løse fælles systemiske problemer, som ikke kan løses på egen hånd, så længe det i hvert fald på storpolitiske områder sker med staternes fulde kontrol. Disse forhold gør sig dog mest gældende for stormagterne, idet Danmark står overfor det førnævnte IGO integrationsdilemma FN Historisk Baggrund FN-pagten, der blev udformet ved forhandlinger og underskrevet januar 1945, var på dette punkt en klar afvigelse fra Folkeforbundets pagt. Formålet 49 med De Forenede Nationer blev således at opretholde mellemfolkelig fred og sikkerhed. Samtidig undgik man fejltagelserne fra folkeforbundet ved at have ret til at gribe ind overfor ikke medlemmer, hvis der skønnedes nødvendigt af hensyn til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed, dvs. organisationen blev global. Idet pagten antog mellemfolkelig karakter, skulle staternes suverænitet respekteres og indgriben i interne forhold blev ikke tilladt, med mindre mellemfolkelig fred og sikkerhed truedes, fx i form af et folkemord. Sikkerhedsrådet fik således eneret til at gribe ind overfor sikkerhedstrusler, bortset fra den naturlige ret til selvforsvar. 46 Bertel Heurlin (2001) Danish Security Policy over the last 50 Years, s Hans Mouritzen (1999) At forklare international politik, s High Politics 49 At opretholde mellemfolkelig fred og sikkerhed og i dette øjemed: træffe effektive fælles forholdsregler til forebyggelse og fjernelse af trusler mod freden og til undertrykkelse af angrebshandlinger eller andre brud på freden, og ved fredelige midler og i overensstemmelse med retfærdighedens og folkerettens grundsætninger at ordne eller bilægge mellemfolkelige tvistigheder eller situationer, som kunne føre til brud på freden. De Forenede Nationers Pagt Artikel 1. UKLASSIFICERET 19

20 I beslutningsproceduren omkring sikkerhedsrådets indgriben i en mellemfolkelig konflikt i form af vedtagelse af en resolution, blev det mulig for en af sikkerhedsrådets faste medlemmer at blokere beslutninger ved vetoret. Heri ligger en af FN s væsentlige svagheder, set ud fra at skulle fungere i et anarkisk system. Såfremt et af de faste medlemmer vælger, at veto blokere et resolutionsforslag der har til hensigt at stande en opstående konflikt, er organisationen handlingslammet. Men omvendt er det en realistisk erkendelse af at en SP indgriben i en konflikt ikke vil være muligt hvis blot en af stormagterne modsætter sig den 50. Hårde sikkerhedspolitiske midler. sikkerhedsrådet kan vedtage at gribe ind militært over for eventuelle aggressorstater, der overtræder folkeretten, idet medlemmer af FN forpligter sig til at stille væbnede styrker til rådighed 51. Med Standby Arrangement System har deltagende medlemslande afgivet løfte om at stille militære styrker og politifolk til rådighed for FN. Men der kræves selvfølgelig supplerende forhandlinger og en særlig regeringsbeslutning, når FN planlægger at indsætte styrker i en specifik konflikt. Som hjælpeorgan har Sikkerhedsrådet Military Staff Commitee (MSC) til rådighed, med ansvar for planlægningen af militære operationer. Det er dog sådan i dag, at sikkerhedsrådet beordrer Generalsekretæren til at planlægge de militære operationer og udarbejde detaljerne herfor. FN har således ikke stående væbnede styrker til sin disposition og lever derved på medlemmernes nåde i den henseende. En anden stor svaghed ved FN, i hvert fald set ud fra et neorealistisk synspunkt. Det er således op til medlemmerne om FN skal være effektiv eller ej, idet de skal levere midlerne, eller overholde vedtagelserne om eventuelt embargo og isolation af lovovertræderen. Den lange beslutningsprocedure fra sikkerhedsrådsbeslutningen til styrketilmeldelse via nationale regeringsbeslutninger, må nødvendigvis give en lang reaktionstid. FN pagten 52 giver dog mulighed for at uddelegere opgaverne og foranstaltninger til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed, til regionale institutioner eller regionale aftaler. Herved åbnes mulighed for at lade organisationer som NATO, OSCE eller EU virke som entreprenør i konfliktløsningerne. Bløde sikkerhedspolitiske midler. Mht. bløde SP sanktionsmuligheder kan FN indledningsvis iværksætte forholdsregler der indbefatter fuldstændig eller delvis afbrydelse af økonomiske forbindelser, samkvemmet samt afbrydelse af diplomatiske forbindelser. Med det økonomiske og sociale råd (ECOSOC) og alle dens underorganisationer/tilknyttede særorganisationer 53 burde FN have gode mulighed for at eksercere både negative og positive bløde SP sanktioner. Men indtil dato har FN ikke haft megen succes med dette forehavende 54, grundet politisk strid mht. særinteresser og manglende politisk kontrol og koordinering, bureaukrati osv. Sikkerhedsrådsproblematikken. Sikkerhedsrådets faste medlemmer afspejlede ved formeringen de mest magtfulde stater og derved havde rådet en central rolle for den globale opretholdelse af fred og sikkerhed. Men som antallet af resolutioner og vetoer antyder 55, fik rådet først efter den kolde krigs 50 Gorm Rye Olsen & Lars Udsholt (1995) FN i en splittet verden, s De Forenede Nationers Pagt Artikel De Forenede Nationers Pagt Artikel GATT, WHO, IMF, IFC, verdensbanken osv. 54 Gorm Rye Olsen & Lars Udsholt (1995) FN i en splittet verden, s Gorm Rye Olsen & Lars Udsholt (1995) FN i en splittet verden, s.16. UKLASSIFICERET 20