Bestilling: Telefon eller Pris medlemmer: kr. 20,- Pris ikke-medlemmer: kr. 50,-

Transkript

1

2 Ansvarshavende redaktør: Flemming Andersen, kommunikationschef i FTF Foto: Colourbox Layout: Designit Tryk: FTF 1. oplag eksemplarer September 2008 ISBN-nummer: Bestilling: Telefon eller ftf@ftf.dk Pris medlemmer: kr. 20,- Pris ikke-medlemmer: kr. 50,- FTF Hovedorganisation for offentligt og privat ansatte Niels Hemmingsensgade 12 Postboks København K Tlf: Fax: ftf@ftf.dk 2

3 Billede FORORD Brug for bedre viden om konkurrencens pris og konsekvens Diskussionen om den offentlige sektors kvalitet og udvikling er taget til i styrke over de seneste par år. Den vedvarende debat er i høj grad et udslag af, at hele vores stærke og berømmede samfundsmodel, der kombinerer velfærd og vækst, faktisk er under reelt pres. Årelang stram økonomi i den offentlige sektor kombineret med store rekrutteringsmæssige problemer har betydet, at de offentlige ansatte løber hurtigere og hurtigere i fortvivlede forsøg på at honorere borgernes stadigt voksende velfærdskrav. Samtidig tager bureaukratiske regler og procedurer mere og mere tid fra kerneopgaverne. Et forslag, der gang på gang hives frem, når snakken går om den offentlige sektors udvikling, er øget konkurrence og samspil med den private sektor. Både fordi det påstås at kunne være med til at løse de økonomiske og demografiske udfordringer i den offentlige sektor, og fordi det flugter fint med New Public Management, som har været den dominerende styringsfilosofi i flere årtier. FTF er ikke modstander af samarbejde med den private sektor. Tværtimod kan et konstruktivt samspil mellem den offentlige og private sektor tilføre nyttig dynamik og inspiration på begge områder. Men debatten om konkurrenceudsættelse af den offentlige sektor har i for høj grad været præget af unuancerede forestillinger og magiske tal, hvor man har regnet sig frem til astronomiske beløb, der skulle kunne spares ved at lade private udføre velfærdsopgaverne i stedet. Vi har derfor længe efterlyst en mere grundig og saglig tilgang til spørgsmålet om konkurrence i forhold til den offentlige sektor. Der er behov for at få belyst de reelle konsekvenser af konkurrenceudsættelse. Ikke bare de økonomiske, men også konsekvenserne for kvaliteten, medarbejdere, ledere og brugere. På den baggrund har vi bedt professor Carsten Greve, CBS, om at belyse omfang, konsekvenser og dynamikker ved konkurrenceudsættelse i Danmark. Hans konklusion er, at konkurrencen uden de store overskrifter har bidt sig fast i den offentlige sektor, og at vi er på vej over i en reguleret konkurrencemodel med fokus på mål- og rammestyring, konkurrence, frit valg for borgeren og kontrol af servicen i form af standarder, akkrediteringer mv. Desuden bekræfter Carsten Greve, at der eksisterer meget lidt reel viden om konsekvenser af fx udlicitering på de mere bløde velfærdsområder og foreslår derfor, at der nedsættes en kommission, der kan belyse konsekvenser og effekter af konkurrenceudsættelsen for borgere, politikere og medarbejdere. Jeg vil gerne takke Carsten Greve for et meget interessant oplæg, som jeg håber, kan inspirere og ruste mange både i og udenfor FTF til en fremadrettet og nødvendig diskussion om udviklingen af den offentlige sektor. Det er vigtigt at se de mange enkeltstående udviklingstræk og initiativer i en helhed, og der er behov for både politiske og faglige diskussioner om strategien for udviklingen af den offentlige sektor. Bente Sorgenfrey Formand 3

4

5 INDHOLDSFORTEGNELSE Forord 3 Executive summary 1. Indledning 7 2. Konkurrenceudsættelse Opsummering 9 3. Omfang og status Udbud og udlicitering Frit valg Offentlig-private partnerskaber Kontraktbaseret resultatstyring/performance management Regulering, resultatopfølgning og benchmarking Drivkræfter og dynamik Drivkræfter: Både besparelser og innovation Dynamikken i konkurrenceudsættelsen Mod en reguleret konkurrencemodel for levering af offentlig service i Danmark? På vej mod en reguleret konkurrencemodel for offentlig servicelevering? Et svagt vidensgrundlag om effekterne af konkurrenceudsættelse af offentlig servicelevering Behov for en kommission om konkurrenceudsættelse af offentlige servicelevering? konklusion 34 Litteratur 37 Forskningsreferencer 38 5

6 Konkurrence og offentlig servicelevering - Mod en reguleret konkurrencemodel i Danmark? Rapport af Carsten Greve September 2008 EXECUTIVE SUMMARY Dette notat giver et overblik over konkurrenceudsættelse af offentlig servicelevering i Danmark. Notatet undersøger tre faktorer: omfang og status, drivkræfter og dynamik samt konsekvenser for den fremtidige organisering af offentlig service. Konkurrenceudsættelse er fortsat på dagsordenen om den offentlige sektors fremtidige indretning og virke. Konkurrenceudsættelse handler mest om udbud og udlicitering, frit valg, offentlige-private partnerskaber (OPP) samt performance management eller mål- og resultatstyring, også kaldet kontraktbaseret resultatstyring. Efter en kort afklaring af begrebet om konkurrenceudsættelse er notatet delt i tre dele: resultatstyring (eller kontraktbaseret resultatstyring som det benævnes i notatet) er til gengæld vidt udbredt i staten, hvor godt 90 pct. af enhederne bruger det, og i 67 pct. af kommunerne, som en udløber af den generelle New Public Management-bølge. Den anden del af notatet analyserer drivkræfter og dynamik: Drivkræfterne har bevæget sig fra kun at være økonomiske, og kun fokusere på besparelser over til også at handle om kvalitet og value-for-money til fremover måske at handle mere om innovation og samspilsmuligheder. Konkurrenceudsættelse er indført over længere tid og i skiftende tempi. Det er derfor ikke muligt at få øje på en samlet, stor reform, hvor kun konkurrence er temaet. I stedet skal man holde øje med reformbevægelser i mange forskellige fora og sammenhænge. Konkurrencetemaet er en del af de fleste reformer i nyere tid. Den første del af notatet undersøger omfanget af konkurrenceudsættelsen. Omfanget af konkurrenceudsættelse er øget, men kun langsomt. Der arbejdes systematisk for konkurrenceudsættelse fra regeringens side. Udbud og udlicitering måles nu ved PLI (privat leverandør indikator) og er steget fra 15 pct. til 20 pct, i 2005 og Kommunernes Landsforening (KL) og regeringen er enige om i fællesskab at nå op på 25 pct. i Senest er regeringen og KL blevet enige om en ny indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) og har hævet målet til 26,5 pct. i Frit valg er institutionaliseret i lovgivning og markedsført i fx kvalitetsreformen, men det er stadig en overskuelig mængde borgere, der vælger en privat leverandør. Der er kun en lille håndfuld OPP-projekter i Danmark. Performance-management/Mål- og Den tredje og sidste del af notatet rejser spørgsmålet om Danmark er på vej mod en reguleret konkurrencemodel for den offentlige servicelevering med ændringer for politikere, kommunale serviceleverandører og borgerne. En gennemgang af en del af elementerne i regeringens kvalitetsreform indikerer en sådan udvikling. Konsekvenserne af konkurrenceudsættelsen er mangfoldige, men der fokuseres ofte på økonomi og besparelser, selv om effekten heraf ikke nødvendigvis er velbelyst. Konsekvenserne er dog i nogen grad belyst for udbud og udlicitering, men her er undersøgelserne ofte om affaldshåndtering og rengøring, mens videngrundlaget om de mere komplekse offentlige velfærdsområder som børnog unge, og ældre er stærkt begrænset. Der er også en forholdsvis begrænset mængde af data om frit valg og OPP. 6

7 Der er behov for at undersøge mere om transaktionsomkostningerne/kontrol- og administrationsomkostningerne ved konkurrenceudsættelse. Især da regulering og evaluering er aktiviteter, der ofte følger i kølvandet på øget konkurrenceudsættelse. Den begrænsede viden sammenholdt med regeringens fortsatte opmærksom på konkurrenceudsættelse fører til et nyt forslag om at nedsætte en kommission for konkurrenceudsættelse af offentlig service ( Konkurrenceog-offentlig-service-kommissionen ). Kommissionen skal udarbejde en dybdegående og evidensbaseret analyse af konkurrenceudsættelse af offentlig servicelevering med det formål at styrke politikernes beslutningsgrundlag. konkurrenceudsættelsens drivkræfter og dynamik. Til sidst beskrives konsekvenserne af konkurrenceudsættelse, herunder om Danmark er på vej mod en reguleret konkurrencemodel? Det konstateres også, at videngrundlaget om konkurrenceudsættelse stadig er mangelfuldt. På den baggrund foreslås det, at der nedsættes en kommission, der skal komme med dybdegående analyse af konkurrenceudsættelsens forskellige facetter, så beslutningsgrundlaget for politiske beslutninger i fremtiden kan forbedres. Notatet afsluttes med en kort konklusion, der ridser hovedbudskaberne op. 2. KONKURRENCEUDSÆTTELSE 1. INDLEDNING Konkurrenceudsættelse er et nyere dansk udtryk, der beskriver, hvordan konkurrence indføres på flere og flere områder af den offentlige servicelevering. Tidligere brugte man begrebet markedsgørelse, men i den officielle tale har konkurrenceudsættelse vundet indpas. Baggrunden hævdes ofte at være, at der skal skabes mere værdi for pengene ( value for money ) og at konkurrenceinstrumentet kan være med til at hjælpe med denne mission. Skiftende regeringer har arbejdet med konkurrence i forhold til den offentlige servicelevering. Den siddende regering har promoveret konkurrence som middel (og i nogle tilfælde som mål, fx i form af frit valgsordninger) igennem en række initiativer og reformer. Men der har aldrig været en samlet konkurrencereform, som regeringen har formuleret. Konkurrence for den offentlige servicelevering er indført skridt for skridt. Formålet med nærværende notat er 1) at give et overblik over omfanget af konkurrenceudsættelses-initiativerne, 2) at give et indblik i de drivkræfter og den dynamik, der medvirker til at konkurrence fortsat er på dagsordenen for den offentlige servicelevering samt 3) at kaste et fremadrettet blik og bud på, hvor den offentlige sektor bevæger sig hen, og hvilken type videngrundlag der eksisterer for konkurrenceudsættelse i dag, og hvordan videngrundlaget kan forbedres i fremtiden. I notatet foretages først en afgrænsning af begrebet konkurrenceudsættelse. Dernæst skitseres kort omfanget af konkurrenceudsættelse. Efter dette fokuseres på Begrebet konkurrenceudsættelse kan forstås bredt. I den samfundsvidenskabelige litteratur samt i praksis i forskellige OECD-lande er konkurrenceudsættelse ofte forbundet med begrebet om New Public Management (NPM) (se fx Barzelay 2001; Christensen & Lægreid 2007). På kort formel er NPM lig med indførelse af moderne ledelses/managementmetoder i den offentlige servicelevering samt konkurrenceudsættelse (markedsgørelse) (Hood 1991). Konkurrenceudsættelse er udbredt i OECD-landene og verden over (for en oversigt, se Hodge red. 2006). Konkurrenceudsættelse som idé kan forstås på mindst fire forskellige måder (Campbell 2004). (1) Som et policy program med specifikke forslag til forandring. Her kunne konkurrenceudsættelse være forslaget om, at etablere frit valg-ordninger på hjemmepleje-området i ældresektoren, eller forslaget om at alle opgaver over kr. skal annonceres, selv om de ikke er højere end EU s tærskelværdier på 1,6 mio kr. (2) Som paradigmer, dvs. bagvedliggende idéer og teoretiske antagelser, som tages for givet af deltagerne i debatten. Det kunne fx være økonomernes forståelse af et neo-klassisk marked, hvor markedet giver effektive løsninger, hvis blot markedet overlades til sig selv. (3) Som den offentlige opinion. Her tænkes på, hvordan konkurrenceudsættelse tager sig ud i offentligheden. Forskellige opinionsundersøgelser spørger fx til danskernes holdninger til at private skal levere offentlige serviceopgaver, eller om muligheden for frit valgs-ordninger på en række områder (Den Sociale Ankestyrelse 2005). (4) Som rammer eller frames, dvs. hvordan bestemte opfattelser promoveres som værende i pagt med en bestemt national tradition at ordne sager på, eller på at 7

8 idéen indgår i et større idékompleks. Et eksempel kan være, at Danmark traditionelt har været en lille, åben økonomi, og at Danmark derfor ikke bør være bange for markedet ; eller at konkurrenceudsættelse forbindes med en økonomi og et land, som nogle gerne vil sammenligne os med (UK, USA eksempelvis). I debatten om udlicitering vil nogle måske hævde, at også det modsatte gør sig gældende. At konkurrenceudsættelse og offentlige-private partnerskaber nævnes sammen med erfaringer, hvor udkommet ikke har været optimalt (eksempelvis Farum-sagen; udlicitering af lønadministration i Københavns Kommune). Dette notat beskæftiger sig overvejende med den første del: konkrete policy-forslag. Begrundelsen er, at det er de synlige tiltag, som regeringen (og dens samarbejdspartnere) empirisk er kommet med. Endvidere er notatet afgrænset til fortrinsvis at se på regeringsinitiativer centralt set. Konkurrenceudsættelse er her mere en styreform eller en samling af styringsinstrumenter. Det skal anerkendes, at de andre udlægninger af idéen om konkurrenceudsættelse også kan have en betydning, om end de i nogen tilfælde kan være vanskelige af efterspore i praksis. I en større og perspektiverende OECD (2005) rapport om moderniseringen af den offentlige sektor blev konkurrenceudsættelse ( market-type mechanisms) defineret som encompassing all arrangements where at least one significant characteristic of markets are present (OECD 2005: 130). Konkurrenceudsættelse er karakteriseret ved følgende elementer: Udbud og udlicitering (outsourcing) Frit valgs-ordninger (vouchers) Offentlige-private partnerskaber (OPP, partnerskaber) I andre sammenhænge vil man også inkludere privatisering forstået som salg af aktier i offentlige virksomheder, men det beskrives ikke her, dels af afgrænsningsmæssige hensyn, dels bl.a. fordi disse selskaber ofte ikke leverer direkte borgernære serviceydelser. Et område som er relateret til konkurrence, er det øgede behov for at fokusere på performance. Dette punkt vedrører den anden halvdel af NPM-begrebet: Indførelse af nye ledelsesmetoder fra den private sektor. I de senere år har dette særligt betydet mål- og resultatstyring, som internationalt i stigende grad betegnes som performancebased management eller blot public sector performance (De Bruijn 2003; Ingraham 2005; OECD 2005). Performance-litteraturen og praksis er vokset voldsomt i de senere år. Performance-tankegangen udgør grundsubstansen i mange forskellige reformtiltag, herunder regeringens kvalitetsreform af den offentlige servicelevering. Performance management - eller kontraktbaseret resultatstyring - dækker over en række sammenhængende elementer, der ikke nødvendigvis behøver at føre til konkurrenceudsættelse, men som under visse betingelser kan føre til øget konkurrenceudsætttelse. Performance management vil derfor være relevant for undersøgelsen, jf. det oprindelige NPM-begreb. Performance management har grebet om sig i de senere år, og indeholder ofte flere af følgende elementer, kaldet kontraktbaseret resultatstyring jf. Ejersbo & Greve (2005): (1) Inden for hver organisation formuleres der tydelige resultatkrav (mål). (2) Resultatkravene nedfældes i en skriftlig kontrakt/aftale. Kontrakten kan være mellem internt i organisationen eller mellem en organisation og underliggende organisationer. (2a) Kontrakten kan også gives til en ekstern leverandør, hvis opgaven først er sendt i udbud. De fleste opgaver skal så vidt muligt udbydes i konkurrence. (3) Indsatsen for at nå resultatkravene i kontrakten afrapporteres i årsrapporter m.v. I den ministerielle jargon blev det refereret til som kontraktstyringskæden (Finansministeriet 2000). Controlling er nødvendig for løbende resultatopfølgning og information. (4) Resultatstyring skal anvendes på en balanceret måde og i respekt for policy-området. (5) Resultaterne skal kunne tåle sammenligning ( benchmarkes ). (6) Resultatorienteringen vil i fremtiden skulle baserer sig på omkostningsbaserede regnskaber og budgetter, der giver nye muligheder for detaljeret aktivitetsstyring. (7) De samlede overvejelser om effektivisering samles i en effektiviseringsstrategi. (8) Det hele forudsættes at foregå inden for de politisk udmeldte økonomiske rammer, der skal signalere ansvarlig økonomisk politik. Som nævnt kan performancemanagement godt implementeres uden konkurrenceelementer, men ofte vil 8

9 der være krav om konkurrenceudsættelse på markedsvilkår ( 2a i modellen); at resultaterne offentliggøres og bliver synlige for andre (potentielt konkurrerende) organisationer ( 3 i modellen, og at der i stigende grad er krav om, at resultaterne skal følges op og kunne benchmarkes på tværs af den offentlige sektor, så der ad den vej kan skabes en konkurrencesituation ( 5 i modellen). Det medfører øget fokus på resultatopfølgning, evaluering, kontrol og regulering. Denne model er blevet beskrevet som den regulerede konkurrencemodel (Greve 2006, 2007, 2008). have været konkurrenceudsat, og opgaven er derefter blevet udliciteret eller overladt til et offentlig-privat partnerskab. Mål- og resultater følges op af en række forskellige kontrol- og reguleringsorganer. Der tales også om resultatopfølgning. En del af resultatopfølgningen foregår internt, men der er også en del af resultatopfølgning, der foretages af organisationer i arms længde afstand fra organisationen, og som ofte har et særligt mandat til at foretage regulering eller resultatopfølgning (KREVI, Rigsrevisionen som eksempler). Figur 1. Reguleret konkurrence for offentlig servicelevering 2.1. Opsummering Øget Internationalt marked for offentlig serviceydelser Performance-policy af internationale aktører (fx EU om konkurrenceudsættelse af serviceområder) Mål om performance formuleres af regering og kommuner Regulering internationalt (fx EU s udbudsdirektiver Regulatorer på nationalt niveau (fx Rigsrevision, Konkurrence- Styrelse, KREVI Serviceproducenter konkurrence mellem offentlige og private serviceleverandører eller partnerskaber (OPP) om at leve om til performancemål Opsummerende kan det derfor være hensigtsmæssig i udgangspunktet at forstå konkurrenceudsættelse ud fra følgende fire elementer: Udbud og udlicitering Frit valg Offentlige-private partnerskaber Mål- og resultatstyring og kontraktstyring - performance management - (eller kontraktbaseret resultatstyring ). Fælles for de tre første elementer er, at de oftest forudsætter inddragelse af private organisationer, mens det sidste element godt kan begrænses til at indeholde konkurrence internt i den offentlige sektor. Kunder, der vælger mellem servicetilbud (frit valg) 3. OMFANG OG STATUS Den regulerede konkurrencemodel hviler på tre dele: Regeringen og Folketing samt kommuner (og regioner) er de organisatoriske enheder, der fastsætter policymål. Dette sker ofte centralt, men kan også være blevet til gennem forhandling (fx gennem de årlige kommunale økonomiforhandlinger med KL). Målene kan være inspireret af den internationale debat, fx i OECD eller fra individuelle lande. Målene er ofte nedskrevet i en kontrakt. En række forskellige organisationer fungerer som serviceleverandører. Det kan være offentlige leverandører, organiseret i kommunalt eller regionalt regi. Men det kan også være private leverandører; private virksomheder såvel som nonprofit organisationer. Hvis det er interne leverandører kan man tale om intern kontraktbaseret resultatstyring. Hvis der er en privat leverandør indblandet, vil opgaven normalt I det følgende ses på omfang og status af konkurrenceudsættelse indenfor de 4 områder: udbud og udlicitering, frit valg, OPP og performance management (kontraktbaseret resultatstyring) Udbud og udlicitering Policy: Ved udbud og udlicitering forstås den praksis, når det offentlige køber serviceydelser til levering på kontrakt (OECD 2005: 131). Udbud og udlicitering har været anvendt som policy-instrument siden begyndelsen af 1980 erne. Formålet med at udlicitere nævnes ofte som værende: at reducere omkostningerne; at gøre brug af viden og ressourcer fra den private sektor; at erstatte offentlig 9

10 service, hvis den har vist sig at være dårligt, med en privat leverandørs service (OECD 2005: 132). Policyen er gennem årene blevet formuleret i en række love og bekendtgørelser samt vejledninger og andet materiale, der skal opmuntre til øget konkurrenceudsættelse. Krav om konkurrenceudsættelse var med i det første moderniseringsprogram fra den borgerlige regering tilbage i Der kom først for alvor skub på udviklingen, da der blev skrevet betænkning om konkurrenceudsættelse: Udlicitering af offentlige drifts- og anlægsopgaver Betænkning 1227, 1991). Som følge heraf blev der udstedt et udbudscirkulære for staten. I dette cirkulære blev det krævet, at statslige organisationer med jævne mellemrum skulle gennemgå deres opgaveportefølje med henblik på at se, hvilke opgaver der evt. kunne udbydes i konkurrence. Buddet gjaldt kun på centraladministrationens område og ikke for kommuner og amter. Der har aldrig været et egentlig udbudspåbud for kommuner og amter. Men regeringen og KL har i 2006 aftalt en fælles målsætning om, at 25 pct. af opgaverne skal være konkurrenceudsat inden I 1990 erne udsendte den daværende socialdemokratisk-ledede regering flere publikationer og vejledninger om udbud og udlicitering, men udliciteringsgraden rykkede sig ikke nævneværdigt af den grund. EU's udbudsregler har haft en væsentlig betydning for hele udbuds- og udliciteringsområdet. Hvis opgaver overstiger EU s tærskelværdier (for tiden ca. 1,6 mio. kr), så skal opgaven sendes i EU-licitation. EU s udbudsregler er blevet opdateret for nylig (Udbudsdirektivet bekendtgørelse nr. 937 af ). Der er nu indført en såkaldt konkurrencepræget dialog. Den konkurrenceprægede dialog betyder, at der kan være nogen dialog mellem bestiller og potentielle leverandører. Den konkurrenceprægede dialog foregår dog stadig indenfor fastlagte rammer, og der er strikte regler for, hvordan og om hvad parterne må føre en dialog om en udbudsforretning. (For mere om EU s udbudsregler, se Konkurrencestyrelsens hjemmeside Efter VK-regeringen kom til i 2001 er der blevet taget en række initiativer. Regeringen satte forskellige udredninger og undersøgelser i gang, bl.a. et leverandørudvalg om leverandørmarkedet. Det førte til publikationen Fra få til mange leverandører (Finansministeriet 2003). Udbudscirkulæret blev justeret, så det blev mere synligt, hvilke forpligtelser statslige organisationer havde for at gennemgå opgaverne med henblik på konkurrenceudsættelse. I ministeriernes effektiviseringsstrategier blev det et krav, at opgaverne skulle tjekkes for at se om de kunne konkurrenceudsættelse. Alle statslige organisationer skal liste de udbudsegnede opgaver på hjemmesiden. En tilsvarende udvikling skete i kommunerne med kommunernes servicestrategier, hvor det også blev påbudt kommunerne at udarbejde- og oplyse om deres udbudsstrategi. Udliciteringsrådet (se nedenfor) iværksatte en række undersøgelser om konkurrenceudsættelse, fx Rammebetingelser for udlicitering af myndighedsopgaver af Carsten Heinrichsen (Finansministeriet 2004), Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige (Udliciteringsrådet 2004), Konkurrenceudsættelser af velfærdsydelser Udliciteringsrådets anbefalinger (2004), Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne (Udliciteringsrådet 2005), Udlicitering i krydsild (Udliciteringsrådet 2005) samt Hvorfor ikke udbyde? Inspiration til kommunalbestyrelsernes arbejde med udbud (Udliciteringsrådet 2006). Der kom også en del inspirationsog vejledningsmateriale fra Erhvervs- og Byggestyrelsen under Økonomi og Erhvervsministeriet, fx Vejledning i samlet udbud (Erhvervs- og Byggestyrelsen 2007) Rækken af vejledninger, redegørelser og trin-for-trin guidelines førte dog ikke nogen markant effekt med sig. Udliciteringsgraden steg ikke af den grund. Med strukturreformen lagde regeringen op til, at konkurrenceudsættelse og særligt udbud og udlicitering kunne styrkes. I januar 2006 anførte daværende indenrigsog sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen i en tale, hvorfor han troede på mere konkurrenceudsættelse i forbindelse med strukturreformen: Lad mig i første omgang slå fast, at det er min klare forventning, at kommunalreformen i sig selv vil betyde, at kommunerne fremover bliver bedre til at bruge markedet. For det første fordi vi får en række nye, større kommuner. Deres administration vil være bedre rustet til at gennemføre et udbud hvilket erfaringen viser kan være krævende for de små kommuner. For det andet fordi kommunesammenlægningerne og tilførslen af nye opgaver er en oplagt anledning for kommunerne til at gå opgaveporteføljen igennem og overveje, hvordan hver enkelt opgave kan løses bedst og billigst. Et eksempel er 10

11 sundhedsområdet, hvor oprettelsen af kommunale sundhedscentre kan blive et interessant marked for private leverandører. For det tredje vil de større kommuner og nye opgaver tilsammen betyde, at flere kontrakter vil få en værdi over EU s tærskelværdier. Hvilket vil forpligte kommunerne til at sende opgaverne i udbud (Rasmussen 2006, understregning i original) Globaliseringsreformen fra juni 2006 var en anden af regeringens store reformer (Regeringen 2006). Rapporten om globaliseringsreformen indeholdt et afsnit om Mere offentlig-privat samarbejde og konkurrence skal styrke effektivitet og innovation (afsnit i Globaliseringsrådets rapport Danmark i den globale økonomi fra 2006). De konkrete forslag var Stærkere konkurrence om kommunale og regionale opgaver Nyt, mere fokuseret Udliciteringsråd (senere omdøbt til Udbudsråd i stedet) Flere opgaver annonceres åbent (dvs. annonceringspligt for opgaver over kr., men under EU s tærskelværdi på ca. 1,6 mio. kr.) Ændring af lønsumsafgift skal give mere lige konkurrencevilkår Fair afregningspriser Kommuner og regioner skal vurdere, hvordan byggeri organiseres bedst Bedre rammer for offentlige-private selskaber Den offentlige innovationskraft skal måles. Den foreløbig måske mest afgørende aftale kom også i hus i juni 2006, som en del af aftalen om kommunernes økonomi mellem KL og Regeringen. Økonomiaftalerne har været afgørende i nyere tids regulering af kommunernes serviceproduktion. Det afspejler, at staten og kommunerne er rykket tættere på hinanden i bestræbelserne på at lave en forvaltningspolitik og en konkurrenceudsættelsespolitik for hele den offentlige sektor. KL og Finansministeriet indgik i juni 2006 en aftale om konkurrenceudsættelse for , hvor målet er, at graden af konkurrenceudsættelse skal hæves til 25 pct. inden udgangen af Regeringen og KL er gået over til at måle den private leverandør indikator ( PLI ), og det er det er PLI, der måles ud fra, når KL og regeringen har aftalt at øge kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver til 25 pct. i I aftalen om kommunernes økonomi for 2009 er regeringen og KL blevet enige om at lave en ny indikator indikator for konkurrenceudsættelse IKU. IKU en måler også aktiviteten, når kommunerne selv byder og vinder opgaver, der er sendt i udbud. Målet for IKU en er af tekniske årsager blevet hævet fra 25 pct. til 26,5 pct. i Først PLI og nu IKU - erstatter udliciteringsgraden som målingsparameter, da udliciteringsgraden var upræcis og fortrinsvis målte køb af eksterne tjenesteydelser (og desuden medregnede opgaver, der ifølge loven ikke måtte udbydes). PLI er dog heller ikke uden problemer, da den ikke medregner opgaver, hvor en kommune selv har budt gennem et kontroludbud, og hvor kommunen har vundet opgaven, og derfor er IKU den nye måleenhed, som aktørerne skal forholde sig til. Det er en vigtig pointe, at aftalen om konkurrenceudsættelse er flerårig og gælder fra Både Finansministeriet og KL gav noget og fik noget i aftalen. Finansministeriet fik KL s opbakning til konkurrenceudsættelse, og fik KL til at forpligtige sig på et konkret mål; de 25 pct. konkurrenceudsættelse i Omvendt måtte Regeringen opgive Lov om udfordringsret, som Regeringen ellers selv havde introduceret et par år tidligere. Endvidere står der i aftalen, at Regeringen forpligter sig på ikke at komme med nye initiativer om konkurrenceudsættelse i perioden, eller som det udtrykkes: at Regeringen i perioden som udgangspunkt ikke vil tage initiativ til yderligere procesregulering om generel pligt til konkurrenceudsættelse, end de der ligger inden for rammen af denne aftale, såfremt de opstillede målsætninger for øget konkurrenceudsættelse opfyldes. Det er vurderingen, at Regeringen har afstået for nye initiativer vedr. udlicitering, men at dette muligvis vil være til diskussion, hvis de kommunale organisationer og andre organisationer spørges. Aftalen cementerer nogle overordnede principper: Der er enighed om, at det er afgørende at opgaverne løses bedst og billigst, og ikke om leverandøren er offentlig eller privat. Samtidig er der enighed om, at konkurrencen mellem offentlige og private leverandører skal være fair (Aftale om den kommunale økonomi 2007 Bilag 1 aftale om det fremtidige arbejde: 6). I aftalen udbygges Globaliseringsrådets initiativer. De supplerende initiativer vedrører en indsats for at identificere udbudsegnede opgaver og sørge for de bliver udbudt jævnligt, udarbejdelse af regler for kontroludbud samt udbygning af kravene til servicestrategierne. Der skal stilles 11

12 specifikke mål op i udbudspolitikken og der skal være en strategi for at nå kommunens mål om konkurrenceudsættelse samt en resultatopfølgning på om målene for konkurrenceudsættelse er nået. Fra 2007 er Regeringen og KL dermed sammen om en fælles mission om at skabe øget konkurrenceudsættelse. KL udsender sammen med Økonomi- og Erhvervsministeriet, Finansministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet Dermed er udbud- og udlicitering formelt set lagt i faste rammer indtil 2010, og partnerne skal være enige om de skridt der yderligere tages. På statens område ser vi endvidere, at Konkurrencestyrelsen har øget sin opmærksomhed på konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver, og omtaler nu bl.a. rutinemæssigt konkurrenceudsættelse i styrelsens årlige Konkurrenceredegørelse. Tabel 1: Udlicitering i stat, kommuner og amt Stat NA NA Kommune Amter Kilde: Sekretariatet for ministerudvalget for Danmark i den globale økonomi. Bilag anvendelse af udlicitering og frit valg, 26. januar publikationen Konkurrenceudsættelse på dagsordenen (KL m.fl. 2007). Her redegøres for de mange initiativer, som projektet om konkurrenceudsættelse medfører. I publikationen sættes fokus på kommunalbestyrelsens rolle i en offensiv politik for konkurrenceudsættelse, vigtigheden af en målrettet og systematisk tilgang til arbejdet med konkurrenceudsættelse i kommunerne, redskaber til at analysere hvordan opgaver kan udbydes samt konkrete eksempler på konkurrenceudsættelse. Regeringen og KL har i forlængelse af aftalen iværksat et fælles udbudsprojekt, hvor der er skabt et netværk af 8-15 kommuner, der skal udvikle projekter og strategier (læs mere herom på Projektet med netværket af kommuner skal løbe i samme tidsrum som aftalen varer, dvs. indtil Omfang: Omfanget af udbud og udlicitering blev tidligere målt ved udliciteringsgraden. Det betegnede eksterne køb af vare og tjenesteydelser. Men udlliciteringsgraden kunne ikke vise, om opgaverne rent faktisk havde været konkurrenceudsat eller ej; kun at ydelserne var indkøbt i den private sektor. I mange år var udliciteringsgraden dog det eneste officielle mål, som skiftende regeringer har anvendt til at forholde sig til konkurrenceudsættelse. For kommunerne i Danmark har udliciteringsgraden konstant ligget på pct.. Kommunerne udliciterede i 2004 for mere end 20 mia. kr. For staten har udliciteringsgraden været ca pct. i stort set alle årene i 1990 erne og 2000-tallet. For amternes vedkommende har udliciteringsgraden være ca. 8 pct. i årene siden Kvalitetsreformen fra 2007/2008 understregede yderligere Regeringens opbakning til konkurrenceudsættelse (Regeringen 2007). I selve reformen var der en række nye forslag om udbud og udlicitering, der supplerede de elementer, der allerede var aftalt med KL i den omtalte økonomiaftale mellem KL og Finansministeriet. PLI-indikatoren var på ca. 16 pct. i 1997 og 1998, og var på 20 pct. i Der er i gennemsnit steget med 0,4 procentpoint om året. Kommunernes samlede brug af private leverandører er vokset med 19 pct. i perioden (Konkurrenceredegørelsen 2007, figur 2.11.). I

13 var PLI-indikatoren på 20,1 pct. for kommunerne (Konkurrencestyrelsen 2008: figur 2.22.) Sammenlignet med andre lande har Danmark i lighed med de øvrige nordiske lande en stor del af deres offentlige serviceproduktion forankret i offentlige organisationer. Det er som nævnt vigtigt at være opmærksom på EU s udbudsregelsæt, når diskussionen drejer sig om udbud og udlicitering. Alle offentlige indkøb skal sendes i EU-udbud, hvis indkøbssummen overstiger EU s tærskelværdier (Konkurrencestyrelsen 2007 kapitel 2) (tærskelværdien er ca. 6 mio kr for vare- og tjenesteydelser). Med den ny konkurrencelov indføres der som nævnt en annonceringspligt for offentlige myndigheders køb af vareog tjenesteydelser, der overstiger , og som ikke er omfattet af krav om EU udbud. Det skal ikke glemmes, at ikke alle offentlige opgaver automatisk skal udbydes. Det er kun opgaver over en vis størrelse (tærskelværdien), hvor der er krav om EU-udbud. Der er endvidere en række opgaver, som vi i Danmark betragter som offentlig servicelevering, der slet ikke er omfattet af regelsættet: Organisering: Der er en række aktører, der er meget væsentlige for udbuds- og udliciteringspolitikken. Det er først og fremmest Finansministeriet, der har være drivkræften i moderniseringsarbejdet. I perioden var Indenrigs- og Sundhedsministeriet også vigtig, især med fokus på udbudsregler og på strukturreformens betydning for motivationen for at udbye flere opgaver i konkurrence. I Økonomi- og Erhvervsministeriet er det især Konkurrencestyrelsen, der optræder som en markant aktør. For at fremme policy en oprettedes i begyndelsen af 1990 erne et Udliciteringsråd, hvis sekretariat blev varetaget af Finansministeriet. Udliciteringsrådet har haft skiftende formænd. Den sidste formand var Erik Bonnerup, der har siddet i lang række udvalg, projekter og været med i reformprocesser. I 2007 blev Udlicteringsrådet nedlagt (hjemmesiden er blevet lukket) og et nyt Udbudsråd skal etableres i 2008 og sekretariatsbetjenes af Konkurrencestyrelsen. I hele perioden har der været tæt samarbejde med KL, og sammen har KL og Erhvervs- og Byggestyrelsen oprettet og drevet Udbudsportalen, der indeholder mængder af information om konkurrenceudsættelse i Danmark. Danske Regioner har også spillet en rolle i udbuds- og udliciteringsdiskussionen. Bilag B ydelser er ikke omfattet af EU's udbudsregler, det drejer sig om opgaver på social- og sundhedsområdet, kulturområdet, det juridiske område og dele af transportområdet. (note 12 i Konkurrenceredegørelsen 2007). Bilag II B ydelser, altså dem som EU betragter som ikke-udbudsegnede, er dog omfattet af annonceringspligten. Det vil sige, at annonceringspligten også gælder på fx det sociale område. Det kan betyde en markant konkurrenceudsættelse af de driftsaftaler, som selvejende institutioner hidtil har kunnet indgå med kommunerne og regionerne på baggrund af et fælles ønske om samarbejde/partnerskab Frit valg Policy: Frit valg (eller et vouchers -baseret system ) kan defineres som et system, hvor leveringen af servicen er adskilt fra betalingen, og hvor staten betaler, men hvor valg af serviceleverandør overlades til den enkelte borger (OECD 2005: 130). Frit valg er det område, der nok er sket flest initiativer på siden den nuværende regering tiltrådte i Regeringen meldte tidligt ud i 2002 med publikationen Velfærd og valgfrihed (Finansministeriet 2002). Her fremgår det, at I perioden var ca. 16 pct. af udbuddene i EUudbud. Det placerer Danmark lidt under midten af EU-lande (lige under Frankrig, men over Østrig). Listen toppes af Grækenland, Spanien og Irland (se figur 2. i kapitel 2. af Konkurrenceredegørelsen 2007). I perioden var ca. 18 pct. af indkøbene i EU-udbud (Konkurrencestyrelsen 2008) Regeringen vil indrette den offentlige sektor med udgangspunkt i borgerens frie valg (Finansministeriet 2002: 11) Frit valgs-ordninger har været kendt længe som idé, og som praksis blev de især indført i 1990 erne gennem frit sygehusvalg. Fra 2002 og frem er der blev lovgivet markant om frit valg, gennem særlige Lov om frit valg (Lov nr af 22. december 2004), og gennem serviceloven (Lov om social service nr. 573 af 24. juni 2005 med efterfølgende ændringer). 13

14 Bestemmelserne om frit leverandørvalg vedrører i serviceloven. Der er udstedt en bekendtgørelse, der specifikt omhandler frit valg (Bekendtgørelse nr af 12. december 2006). Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser om kvalitetsstandarder, kommunalbestyrelsens beslutning om frit valg af leverandør, kvalitets- og priskrav, godkendelse og betaling af leverandør og regnskab og kontrol. Frit valg kan foregå på tre måder efter lovgivningen: Godkendelsesmodellen: kommunen godkender et antal leverandører Udlicitering af en eller flere ydelser i et eller flere distrikter Myndighed fastsætter priskrav til en ydelse på baggrund af et udbud, hvorefter godkendelsesmodellen træder i kraft (den såkaldte udbud efter godkendelsesmodel ) Kilde: Fritvalgsdatabasen.dk I arbejdet med strukturreformen indgik frit valg også som et centralt element. I Strukturkommissionens betænkning var der viet et helt kapitel til frit valg (Kapitel 8: Borgernes valgmuligheder). Her står også noget om formålet med frit valg: Formålene med udvidelsen af valgmulighederne er at sikre en større fleksibilitet for brugerne af de offentligt finansierede serviceydelser og at tilskynde til en højere kvalitet i ydelserne gennem konkurrence mellem leverandørerne. Endelig er det en værdi i sig selv at give brugerne større muligheder for selv aktivt at træffe beslutning om, hvem der skal levere de tildelte serviceydelser (Betænkning nr. 1434, 2004, p. 230). Senest i regeringens kvalitetsreform har frit valg været et markant element. Notatet Frit valg, brugerinddragelse og personligt ansvar blev offentliggjort i forbindelse med det første møde i november 2006 i regeringens møderække om kvalitetsreformen. Her nævnes 5 indsatsområder: målinger skal give borgerne klar besked om kvaliteten der skal være frit valg på flere områder borgernes egen viden og ressourcer skal inddrages bedre det offentlige skal prioritere indsatsen og bidrage til at styrke det personlige ansvar flere frivillige skal inddrages bedre. Regeringen skrev i sit oplæg til den første pjece om kvalitetsreformen i november 2006: Borgerne er tilfredse med de muligheder, som de har fået for frit valg på bl.a. sygehus-, ældre- og børneområdet. Flere og flere benytter mulighederne. Der er dermed et godt grundlag for at udbygge det frie valg til nye områder. Borgerne skal have information om deres valgmuligheder. Og der skal tages hensyn til, at ikke alle har lige gode forudsætninger (p. 3). De områder, som regeringen forestiller sig det frie valg skal udbygges på inkluderer: Behandling på sygehus (efter 1 måneds ventetid), frit valg på psykiatriområdet, frit valg af plejeboliger, genoptræning og personlige hjælpemidler (Regeringen 2006, november. p. 3.) Det er også muligt at vælge et andet offentligt hospital. Frit valg figurerer under overskriften Brugeren i centrum i regeringens udspil til en kvalitetsreform i I den endelige strategi for kvalitetsreformen, der kom i august 2007 under overskriften: Bedre kvalitet, større arbejdsglæde skriver regeringen: Valgfrihed er helt centralt for at styrke og videreudvikle kvaliteten i den offentlige sektor. Brugerne skal have mulighed for at vælge det gode til og det mindre gode fra. Alle danskere skal have adgang til hurtig behandling af høj kvalitet uanset indkomst eller forsikring. Regeringen ønsker derfor at udvide og videreudvikle det frie valg (Regeringen 2007: 58). Regeringen har fra 1. oktober 2007 gjort det muligt at vælge et privathospital, hvis det offentlige sygehusvæsen ikke kan tilbyde behandling efter 1 måned. Andre initiativer inkluderer frit valg for psykiatriske patienter, ophævelse af kilometergrænsen ved valg af praktiserende læge, servicebevis til valg af hjemmehjælp, mad til de ældre, højere kvalitet og flere valgmuligheder, frit valg af genoptræning og vedligeholdelsestræning, frit valg af personlige hjælpemidler og boligindretning. I pjecen Frit valg af sygehus 1 måneds frist (Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse 2008) redegøres der for de nye regler og for betydningen for borgerne. Regeringen nævner følgende konkrete initiativer om frit valg i forbindelse med kvalitetsreformen: Frit valg for psykiatriske patienter Udvidet frit valg, når sygehuset aflyser operation Ophævelse af kilometergrænsen ved valg af praktiserende læge Servicebevis til hjemmehjælp 14

15 Mad til de ældre højere kvalitet og flere valgmuligheder Frit valg af genoptræning og vedligeholdelsestræning Frit valg af personlige hjælpemidler og boligindretning (Kilde: Regeringen Bedre kvalitet og større arbejdsglæde, p. 59). huskes på, at der på flere områder er længere historiske erfaringer med frit valg (på skoleområdet fx). Konkurrencestyrelsen har for nylig undersøgt udbredelsen af frit valgs i hjemmeplejen. Omfang: Omfanget af frit valg er øget siden Af de konkrete områder, hvor der er etableret frit valgs-ordninger, nævnte Strukturkommissionen i 2004: Frit valg af sygehus (indført ved lov i 1993) Sygesikringsordningerne Dagtilbud (valg mellem kommunal dagpleje, kommunale eller selvejende institutioner og puljeordninger samt mulighed for private pasningsordninger efter servicelovens 26 og 63.) Folkeskoleområdet (9 pct. vælger en privat skole) (tallet er nu steget til 13 pct. - og der kunne også fokuseres mere på frit skolevalg indenfor folkeskolen VCG). Ældreområdet (lov om social service: frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp) Af eksempler på andre områder i kommunerne nævner Strukturkommissionen: Frit valg af botilbud for personer anvist til almene ældre-/plejeboliger, plejehjemspladser eller beskyttede boliger Frit gymnasievalg (såfremt der er plads og kvalifikationskrav er opfyldt) (det hører nu under staten efter strukturreformens gennemførelse). Tilbud til forældre om tilskud til privat pasningsordning Frit valg i børne- og ungdomstandplejen Styrke mulighed for frit valg af høreapparatleverandør pr. 1. juli 2002 Frit valg af social og sundhedsuddannelser (såfremt der er plads) Frit valg af bibliotek Tabel 2: Frit valg i hjemmeplejen Personlig pleje: antal kommuner med privat leverandør i pct. Praktisk hjælp; antal kommuner med privat leverandør i pct. Personlig pleje;: antal kommuner med privat leverandør i pct. Pratisk hjemmehjælp: Antal kommuner med privat leverandør i pct Anm. fra Konkurrencestyrelsen: Andel af kommuner med private leverandører er her opgjort som andelen af kommuner, hvor mindst en potentiel fritvalgs-bruger benyttede en privat leverandør. Opgørelsen adskiller sig dermed metodisk fra bl.a. den spørgeskemaundersøgelse, der var anvendt som kilde i Konkurrenceredegørelse 2007, men viser stort set samme niveauer og udvikling. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. (Konkurrencestyrelsen 2008, tabel 2.5.). Af eksempler på frit valgs-områder i staten nævner Strukturkommissionen: Frit universitetsvalg Frit valg af voksenuddannelser på erhvervsskoler Frit valg for ledige mellem private arbejdsformidlere (såfremt de er henvist hertil) (Kilde: Strukturkommissionens betænkning, Betænkning nr. 1434, 2004, pp ) Foreløbige undersøgelser tyder på, at brugen af frit valgsordninger stadig er begrænset og på flere områder sjældent overstiger 10 pct. af de potentielle brugere. Samtidig skal Omfang: Omfanget af brug og udbredelse af frit valg kan der i princippet fås et overblik over ved at kigge på fritvalgsdatabasen ( som regeringen har oprettet. Frit valgs-databasen er af regeringen udset til at være regeringens centrale værktøj til at få et overblik over frit valgs-aktiviteten i Danmark. Det er imidlertid spørgsmålet om databasen er så opdateret som det kunne være ønskeligt. De følgende tal skal derfor læses som eksempler på, hvordan prisniveauet præsenteres mere end som præcise angivelser for velfærdsområderne. 15

16 Her fremgår det, hvor mange leverandører og kontrakter der er, og hvilke kommuner, der benytter sig mest eller mindst af frit valgs-ordningerne etc. Nedenfor ses et eksempel på en oversigt over de laveste priser og de højeste priser for et times personlig pleje i ældresektoren. Det er klart, at formålet er at skabe mere gennemsigtighed på markedet, og derved give borgeren bedre information, men tallene kan også bruges til at presse leverandørerne eller kommunerne, fordi de finder ud af, at serviceydelserne måske kan produceres billigere et andet sted i landet. hverdagstimerne, 111 leverandører på personlig pleje (øvrige tider,; 42 leverandører på madserviceområdet, 19 leverandører på madservice uden udbringning til hjemmet samt 265 leverandører på praktisk hjælp-området. Tabel 4: Leverandørstatistik (eksempler på) Tabel 3: Frit valgsdatabasen: Oversigt over kommuner med laveste og højeste priser for personlig pleje Laveste priser Personlig pleje (Pris pr. time, kr.) Rebild Personlig pleje i hverdagstimer Personlig pleje øvrige tider Madservice (samlet) Madservice uden udbringning til hjemmet Antal leverandører Private Kommunale Brønderslev 223 Praktisk hjælp Aalborg 230 Århus 238 Thisted 242 Højeste priser Haderslev 346 Hørsholm 348 Glostrup 352 Samsø 359 Kalundborg 369 Kilde: Fritvalgsdatabasen.dk. Personlig pleje Kilde: Fritvalgsdatabasen.dk. Leverandørstatistik hele landet Den Sociale Ankestyrelse undersøgte i 2005 frit valg i en landsdækkende brugerundersøgelse. 215 kommuner eller 79 pct. kunne tilbyde frit valgs-ordninger. 79 af modtagere af hjemmehjælp brugte en kommunal leverandør, mens 7 pct. brugte en privat leverandør. 14 pct. modtog hjemmehjælp fra både en kommunal og en privat leverandør (det tolker Ankestyrelsen hurtigt som, at 21 pct. af brugerne af varig hjemmehjælp over 65 år modtager hele eller dele af hjemmehjælpen fra én eller flere private leverandører ) (Den Sociale Ankestyrelse 2005, p. 5). En vigtig del af konkurrenceudsættelsen er at få skabt markeder, og ikke mindst få gjort nogle private leverandører interesseret i at levere service til det offentlige. Et ofte tilbagevendende punkt i debatten om konkurrenceudsættelse er, hvorvidt der overhovedet er nogle leverandører på de mere bløde velfærdsområder. Et kig i fritvalgs-databasen vidner om, at der findes leverandører, der har fokus på offentlig servicelevering. I 2008 var der 115 leverandører til personlig pleje i 16

17 Tabel 5: Årsager til, at brugeren har valgt, at en privat leverandør skal levere hjælpen Brugeren har hørt, at der kommer en fast hjælper Brugeren er utilfreds med den kommunale leverandør Brugeren kan få tilkøbsydelser Brugeren har hørt, at kvaliteten er bedst Brugeren har fået leverandøreren anbefalet Antal Pct Andet Tabel 6: Tilfredsheden med hjælpen hos brugere, der selv mener, de får leveret hjælp fra hhv. private leverandører og den kommunale leverandør Kommunal leverandør Privat leverandør Både kommunal leverandør og privat leverandør Antal Pct. Antal Pct. Antal Pct. Meget tilfreds tilfreds Både og Utilfreds Meget utilfreds Ved ikke Uoplyst I alt Note: Procenten er beregnet ud fra de 410 brugere, der har angivet, at de helt eller delvist har valgt en privat leverandør til at levere hjemmehjælp. Bem: Brugerne har haft mulighed fo rat vælge flere svarmuligheder, og kan derved optræde i flere af tabellernes grupperinger. Kilde: Den Sociale Ankestyrelse. Landsdækkende brugerundersøgelse Kilde: Den Sociale Ankestyrelsen: Landsdækkende brugerundersøgelse pct. af brugerne har kendskab til frit valg, mens 17 pct. ikke havde hørt om ordningen i

18 Brugertilfredshed kan være omdiskuteret. Hvad kan man bruge oplysninger til? I en ny forskningspublikation om kvalitet og reformer i den offentlige sektor, pointeres det i et kapitel specielt om brugertilfredshedsundersøgelser, at: Der kan være flere gode grunde til at gennemføre tilfredshedsundersøgelser. I styringsøjemed kan de bruges til at tilpasse servicen til brugernes behov, i et demokratisk perspektiv er det en måde hvorpå brugerne kan få indflydelse på offentlige beslutninger, og i et politisk perspektiv kan de bruges til at legitimere politiske beslutninger og prioriteringer ( ) Der kan imidlertid også være flere årsager til, at tilfredshedsundersøgelser ikke bliver brugt til sådanne formål. For det første kan det være afgørende, at man har noget at sammenligne med. Hvis organisationer kan sammenligne sig med andre, eller allerhelst med sig selv over tid, er det et redskab til kvalitetsudvikling fordi vi får et relativt mål for kvalitet. For det andet er styring af offentlige service og offentlige ansatte ikke nødvendigvis lige til. For det tredje er det ikke givet, at tilfredshedsundersøgelser kan knyttes sammen med brugerindflydelse. Og får det fjerde kan politiske formål til tider være mere symbolske end reelle (Bjørnholt 2008: 93). Senere konkluderes det i samme undersøgelse om brugertilfredshed: Med tiden kan tilfredshedsundersøgelser blive en integreret del af offentlige organisationers arbejde med kvalitetsudvikling. Det forudsætter dels, at undersøgelserne laves ordentligt, dels, at der etableres en gensidig eller måske bare bedre dialog mellem politikere, embedsmænd, medarbejdere og brugere i offentlige institutioner om værdien af eller formålet med at måle brugernes tilfredshed (Bjørnholt 2008: 95) I 2007 udsendte Den Sociale Ankestyrelse publikationen (2007) Frit valg i ældreplejen den frie leverandør til personlig pleje. Ankestyrelsen sendte spørgeskemaet til kommunerne i 2006, dvs. mens der stadig var 271 kommuner. 237 kommuner besvarede spørgeskemaet (88 pct. svarprocent). Undersøgelsen viste, at 76 pct. af kommunerne kunne i 2006 tilbyde frit leverandørhjælp på mindst en af hovedydelserne indenfor hjemmehjælp (uændret siden 2005). 43 pct. tilbyder frit valg af leverandør af personlig pleje i hverdagstimerne. Udbredelsen af frit valg af personlig pleje er mere udbredt i de store kommuner. 70 pct. af kommunerne i hovedstadsområdet og 63 pct. af kommunerne i hovedstadsområdet har frit leverandørvalg af personlig pleje. Godt 5 pct. af samtlige borgere, der er visiterede til personlig pleje, har valgt en privat leverandør i pct. af de borgere, der bor i kommuner med frit leverandørvalg til personlig pleje, har valgt en privat leverandør. Visitator: Største barrierer for anvendelsen af private leverandører på både praktisk hjælp og personlig pleje er borgerne selv i flg. de interviewede visatorer. De fleste borgere ønsker selv ofte at få deres hjemmehjælp fra den kommunale leverandør, hvilket mange steder bunder i en fasttømret tradition. Mange af visitatorerne i interviewrunden oplever, at de private leverandører er lidt mere servicemindede end de kommunale leverandører (Den Sociale Ankestyrelse 2007b) Organisering: Ansvaret for frit valg-området har været delt mellem forskellige ministerier. Det tidligere Indenrigs- og Sundhedsministerium har især beskæftiget sig med frit valg som led i strukturreformen, men også tidligere udsendt materiale om frit valg i kommunerne. Finansministeriet har længe haft frit valg som en deres centrale policy-elementer i moderniseringen af den offentlige sektor. Finansministeriet har også været optaget af markedsdannelsen i forbindelse med frit valgs-ordningerne. Lovgivningsansvaret har dog fortrinsvis ligget hos Socialministeriet, der med lov om social service, lov om frit valg og bekendtgørelsen om frit valg også er et vigtigt ministerium. Eftersom det tidligere Indenrigsministerium og det tidligere Socialministerium nu er blevet samlet i det ny Velfærdsministerium, må dette ministerium antages at blive en central spiller i policyen om frit valg fremover. Sundhedsministeriet vil dog også spille en markant rolle, jf. frit sygehusvalg. KL og Danske Regioner har også en kontinuerlig interesse i at være med i udformningen og implementeringen af frit valgs-policyen. De private leverandører er også en gruppe af aktører, som vil være væsentlige. Hidtil har de mest markeret sig, når de ikke har været tilfredse med frit valgs-ordningernes indretning. 18

19 Således må det have givet stof til eftertanke, da virksomheden Forenede Serviceleverandører proklamerede, at de agtede at trække sig ud af markedet Offentlig-private partnerskaber Policy: Offentlig-private partnerskaber er den nyeste form for konkurrenceudsættelse (selv om den naturligvis også kan siges at have historiske aner). OPP kan defineres både snævert og bredt. I den snævre definition er offentligprivate partnerskaber lig med en ny måde at organisere og finansiere offentlig infrastruktur på. Her er OPP arrangementer, hvor den private sektor designer, bygger, vedligeholder, og drifter infrastruktur, der har været varetaget af den offentlige sektor (OECD 2005: 130). I den bredere definition dækker offentlig-private partnerskaber/partnering over en bred vifte af nye samarbejdsformer mellem offentlige aktører og private aktører, herunder både private virksomheder og frivillige sociale foreninger samt andre aktører fra den tredje sektor. Omfang: OPP er ikke særligt udbredt i Danmark. Sammenlignet med andre lande (UK, Australien) er porteføljen af OPP-projekter særdeles begrænset. Det startede med bygning af en ny folkeskole i Vildbjerg i Jylland. Denne skole blev besluttet som et OPP-projekt i 2004 to år senere stod skolen klar til ibrugtagning. Især leverandøren, men også den offentlige part, havde udelukkende lovende ord at sætte på partnerskabet og på aftalen. I staten har det første OPPprojekt være opførelsen af et nyt Rigsarkiv, der skal ligge ved havnefronten i København. En antal konsortier blev indbudt til at byde. Det vindende konsortium bestod af Pihl & Søn (projektansvarlig), SEB Enskilda Bank (finansiering), Kemp & Lauritzen (byggeri) Datea (rådgivning), PLH arkitekter (design). alene er der over 700 færdiggjorte projekter (HM Treasury). Nogle år har man været oppe på over 100 projekter årligt (Partnership UK 2007). EU og Europakommissionen er også begyndt at interessere sig for OPP. Der blev udgivet et green paper for et par år siden (Europakommissionen 2004). Kommissionen skal i debatten om OPP tage hensyn til princippet om konkurrence i EU. Derfor har Europakommissionen ikke fuldt ud velsignet OPP som en entydig god løsning. OECD (2005) giver også kun forbeholden støtte til OPP-initiativet. Specielt henviser OECD til nogle af de uafklarede spørgsmål om fx risikohåndtering. Internationalt peges der på nogle lande som meget udviklede ift. OPP (kategori 1), mens der er potentiale i andre grupper af lande, og hvor restgruppen har potentialet til at anvende OPP mere (Deloitte 2006). Hvorfor er OPP ikke kommet mere i gang i Danmark? Der synes at være i hvert fald tre bud på dette: 1) Danmark har ikke haft det samme efterslæb på offentlige investeringer, som fx UK har haft. 2) Regeringen foretrækker mere klassiske konkurrenceudsættelsesparametre (frit valg, udbud og udlicitering), men underkender måske lidt OPPpotentialet, der jo skal sammenblande offentlig styring og private styring. 3) Nogle institutionelle faktorer gør, at det mere er op til kommunerne selv, end at en central beslutning kan tages. OPP er dermed vanskelig at komme igennem med i et land med mange decentrale enheder med beslutningskompetence. De tre hovedargumenter for OPP er økonomiske besparelser, planlægning og længere tidshorisont samt innovation. I UK er man gået fra at tale meget om økonomiske besparelser til også at inddrage innovation og nogle lidt bredere tilgange til studiet af OPP. OPP er til gengæld stort i andre lande. Der er en mængde erfaringer fra især UK og Australien, som man kunne trække på i Danmark (Hodge & Greve, red. 2005). I UK 19

20 Tabel 7: OPP i Danmark: Oversigt fra Kommunernes Landsforening Myndighed Projekt OPP-konsortium Status Kommentar Herning kommune Vildbjerg skole OPP Vildbjerg skole med M.T. Højgaard, Dan Ejendomme og DnB Nord Skole færdigbygget og klar december 2006 Det første kommunale OPPprojekt. Fik støtte fra bl.a. Erhvervsog Byggestyrelsen. Slots- og Ejendomsstyrelsen Rigsarkivet Pihl & Søn, SEB Bank, Kemp & Lauritzen, PLH arkitekter, Datea. Kontakt indgået med OPP konsortium juni 2007 Statens første OPPprojekt Andre projekter Gentofte kommune Sportspark Haderslev kommune Is arena - COWI har været rådgiver på projektet tidligere OPP forundersøgelse Spørgsmål om projektet var for lille til et OPP projekt? Langeland Kommune/ Ny Svendborg kommune? Folkeskole i Rudkøbing Annonceret udbud december 2007 DnB Nord m.fl. involveret i tilbudsgivning på ny skole på Langeland. Næstved kommune Arena - Odense kommune Odense Musik- og Teaterhus Aalborg Kommune P-huse - - Muligheden for et OPP undersøges Udbud gennemført i 2. runder. Har lavet forundersøgelse samt søgt Velfærdsministeriu m om dispensation fra lånebekendtgørels e og SKAT vedr. moms og afskrivninger Aalborg Kommune Århus Kommune Vej-projekt Tunnel under Marselis Boulevard Har afsat midler i 2008 til VVM- Lavet VVMundersøgelse Kilde: KL, marts Notat om OPP marts 2008 plus Slots- og Ejendomsstyrelsen. 20