Sociale handleplaner hvordan virker de?

Transkript

1 Master i Evaluering Masterprojekt Sociale handleplaner hvordan virker de? Sociale handleplaner som evalueringsværktøj i Århus Kommunes Socialforvaltning Runa Bjørn August 2008 Antal anslag:

2

3 INDHOLDSFORTEGNELSE ABSTRACT IN ENGLISH INDLEDNING Formålet med masterprojektet Århus Kommunes handleplanprojekt Problemformulering Læsevejledning TEORETISK TILGANG Virkningsevaluering som evalueringsmodel METODISKE OVERVEJELSER Min rolle som evaluator Metode og datagrundlag PROGRAMTEORIEN BAG SOCIALE HANDLEPLANER Evaluanden Viden Værdier Anvendelse Evalueringspraksis FRONTMEDARBEJDERNES PROGRAMTEORIER Nuanceringer af programteorien Endnu en moderator Frontmedarbejdernes kommentarer til det nye handleplankoncept Fordele ved et fælles koncept? Ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne... 53

4 6 KONKLUSIONER OG PERSPEKTIVERING Vil handleplanerne lede til de ønskede effekter? Fokus for implementering og fremtidig evaluering Evalueringsspørgsmål til belysning af mekanismer og moderatorer LITTERATURLISTE...61

5 Abstract in English Action plans has been institutionalized as a way of creating and evaluating changes for social clients in Denmark. This master thesis puts a metaevaluatory perspective on social action plans and their use as a standard and in the local context of the Department of Social Services in the Municipality of Århus. The purpose is to conduct a formative evaluation using realistic evaluation as a theoretical frame that can inspire the Department of Social Services in its implementation and later evaluation of a new concept for action plans. The paper answers the following questions: Is there a clear and coherent program theory behind action plans as an evaluation tool? Are they likely to lead to the outcomes they lay claim to? What constitutive effects can be expected? The paper suggests that there is a coherent program theory, but that it hinges on at least three context variables that must be supportive for the context-mechanism-outcome constellations to lead to the desired outcome: The existence of a potent case officer to coordinate the services, the psychological contract between the client and the administration, and the social worker s attitude towards action plans as a policy instrument. In its concluding paragraphs it gives suggestions to questions that would be relevant to pose in a future evaluation of the action plans in the Department of Social Services in the Municipality of Århus. 1 Indledning Handleplaner har siden 1998 været skrevet ind i lovgivningen som en metode, der skal anvendes på det sociale område. Kommunerne skal tilbyde en handleplan til borgere, der får hjælp efter servicelovens afsnit 5, hvis denne har betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller har alvorlige sociale problemer, der ikke eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, eller som i øvrigt har behov for betydelig støtte for at forbedre de personlige udviklingsmuligheder (Servicelovens 141 stk. 2). De sociale handleplaner er dermed institutionaliseret som en standard (Røvik, 1992) for, hvordan man arbejder med at skabe og dokumentere forandringer for borgere, der har brug for hjælp fra det offentlige 1.1 Formålet med masterprojektet Når en standard først bliver institutionaliseret, er det ofte ikke længere nødvendigt at argumentere for dens værdi, idet den kan hente legitimitet i sig selv og dermed ikke længere er til debat og underkastet kontingenstænkning (Dahler-Larsen, 2001a: 83). Det er da også karakteristisk, at der kun er skrevet meget lidt om, hvad effekten af arbejdet med handleplaner er. Masterprojektet vil udfordre standarden sociale handleplaner ved at udforske, hvad programteorien 1 bag 1 De årsags-virkningssammenhænge, som tænkes at lede til den ønskede effekt (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 2003: 51). Se afsnit

6 planerne er. Ud over at se på handleplanerne som en standard og ide, ønsker jeg også at se på planerne i den form, de er på vej til at få i Socialforvaltningen i Århus Kommune, hvor man har igangsat et udviklingsprojekt for at udarbejde et fælles handleplankoncept for hele voksenområdet; psykiatri, handicap og forsorgs- og misbrugsområdet. Formålet med masterprojektet er at betragte sociale handleplaner som styrings- og evalueringsværktøj i et metaevaluatorisk perspektiv, og at afdække og opstille programteorien bag ideen om handleplaner hhv. det konkrete koncept fra Århus Kommune, så denne bliver gjort klar til en senere evaluering (Stufflebeam, 2001, Chen, 2005: 56). Masterprojektet har et klart formativt sigte i forhold til Socialforvaltningen i Århus Kommune, idet jeg i processen med at opstille programteorien forventer at nå konklusioner, som kan danne baggrund for beslutninger for, hvordan handleplanerne endelig udformes og implementeres. Herved kan masterprojektet fungere som forstudie for en senere evaluering af programteorien, og bidrage til, at man kan tage hånd om eventuelle problemer i det århusianske handleplanprojekt, endnu før de bliver til reelle problemer for borgere og medarbejdere (Stufflebeam, 2001:185). Da der er tale om evaluering af et endnu ikke implementeret handleplanværktøj, vælger jeg at bruge en teoridreven evalueringsmodel i form af virkningsevalueringen som min analyseramme. Denne evalueringsmodel har fokus netop på at afdække den bagvedliggende programteori. Jeg anvender modellen formativt, og vil således primært koncentrere mig om afdækning og opstilling af programteorien bag de sociale handleplaner. 1.2 Århus Kommunes handleplanprojekt Århus Kommunes Socialforvaltning udarbejder løbende sociale handleplaner efter servicelovens 141 for størsteparten af dens ca brugere på voksenområdet. Kommunen har igennem flere år arbejdet med at kvalificere brugen af handleplaner på det sociale område, og man har i sommeren 2006 igangsat et større udviklingsarbejde med det formål yderligere at kvalificere handleplanerne og at udvikle dem til også at være et fælles internt kommunikations- og dokumentationsredskab. Der har siden sommeren 2006 været nedsat en 12 mand stor arbejdsgruppe bestående af nøglemedarbejdere fra de berørte områder og centrale udviklingsmedarbejdere herunder medarbejdere, der arbejder med forvaltningens performance managementsystem 2 samt en it-medarbejder 3. 2 Der findes ikke nogen entydig dansk oversættelse af begrebet. I Århus Kommunes Socialforvaltning anvendes udtrykket effektstyring. Forvaltningen er bl.a. inspireret af tankerne om at opbygge et dækkende system til performance management hos den amerikanske evalueringsforsker Ray Rist (Se fx 2

7 Formålet med kommunens udviklingsprojekt er ifølge forvaltningens egen forståelse både borgerrettet og rettet mod forvaltningens sagsbehandling. I arbejdsgruppens kommissorium hedder det: Ønsket om koordinering af handleplansarbejdet er dels begrundet i behovet for et ensartet redskab for handleplaner og en fælles kompetenceudvikling af samtlige faglige frontmedarbejdere på tværs af områderne til at kunne bruge handleplanerne. Dels er der tiltagende behov for et redskab til at håndtere effektmålinger af den sociale indsats. På alle voksenområderne er der i 2006 mål for udvikling af faglige effektmål ( ) Rådmandens vision er, at der inden 2008 er effektmålinger på alle områder. En reel effektmåling af kernen i det sociale arbejde vil med fordel kunne indhentes gennem en opsummering af resultaterne for de enkelte brugere via handleplanerne. Dette kræver et ensartet koncept for handleplaner, som kan registreres og bearbejdes i et IT-system. Udviklingsprojektet er initieret af Socialforvaltningens øverste ledelse primært af socialchefen og skal ses i sammenhæng med forvaltningens bestræbelser på at opbygge et system til performance management. Den viden man forventer at kunne hente på tværs af handleplanerne, vil således i vid udstrækning bygge på indikatorer og være af statistisk art. Arbejdsgruppen har siden 2006 arbejdet på at udvikle et fælles koncept for, hvordan man fremover skal arbejde med sociale handleplaner i Århus Kommune. Den centrale ledelse i Socialforvaltningen har i foråret 2008 godkendt arbejdsgruppens udkast til nyt fælles handleplankoncept 4. Sociale handleplaner i Århus Kommune er i dag delt i en overordnet helhedsplan, som udarbejdes af en myndighedssagsbehandler og i en eller flere delhandleplaner, der udarbejdes af en udfører. I delhandleplanen specificeres hjælpen i det enkelte tilbud, og der opstilles mere detaljerede mål, for hvad borgeren ønsker at opnå med hjælpen. Arbejdsgruppen foreslår denne opdeling bibeholdt i det nye koncept. Grafisk ser strukturen fremover sådan ud: Rist og Kuseck, 2004). I opgaven vælger jeg at anvende det engelske udtryk, frem for at vælge side i forhold til de forskellige danske udlægninger af begrebet. 3 Fremover er det denne gruppe, der refereres til når udtrykket arbejdsgruppen anvendes. 4 Se - publikationer 3

8 Fig. 1. Struktur for handleplaner i Århus Kommune Myndighedsniveau 141- Helhedsplan Fx psykiatribruger Udførerniveau Delhandleplan 1 Delhandleplan 2 Delhandleplan 3 Fx bostøtte Fx misbrugsbe- Fx aktivitetstilbud handling Det element i arbejdsgruppens kommissorium, der pålægger den at udvikle et værktøj, der kan generere ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne tilfører en ny dimension til handleplanarbejdet, der hidtil overvejende har været en sag mellem borgeren og de rådgivere/kontaktpersoner, der har været involveret i den enkeltes sag. Som noget nyt ønsker man at benytte disse lokale planer til at høste aggregeret viden om, hvordan effekten af forvaltningens indsats er. For at imødekomme dette formål er det nødvendigt at standardisere handleplanerne. Ikke blot så de får et fælles udtryk, og bygger på fælles begreber på tværs af de tre områder, men også så de får et mere skematisk indhold med lukkede svarkategorier og obligatoriske afkrydsninger. Det er også nødvendigt at skærpe og systematisere opfølgningen på de mål, der opstilles i handleplanen. I delhandleplanen er der således lagt en skematik ind, som skal sikre, at både borger og frontmedarbejder evaluerer de fastsatte mål (Se delhandleplanens afsnit 5 på - publikationer). Socialforvaltningen står i efteråret 2008 overfor at skulle omsætte arbejdsgruppens papirudkast til et elektronisk værktøj, og at gennemføre en pilottest på i størrelsesordenen 100 sager på en række arbejdspladser. Man står således over for første skridt i implementeringen af handleplankonceptet, og dermed ved en skillevej i forhold til en række valg af implementeringsstrategier og endeligt indhold i handleplanværktøjet. Socialforvaltningen har etableret et såkaldt handleplansekretariat, der skal forestå pilottesten af handleplankonceptet og den kommende implementering i hele forvaltningen. Århus Kommune har taget kontakt til Servicestyrelsen med henblik på at invitere styrelsen til at indgå i projektet og dermed gøre udviklingsprojektet til et nationalt udviklingsprojekt for sociale handleplaner. Erfaringerne fra Århus Kommune, kan således få implikationer for andre kommuner. Det er derfor værd at se nærmere på programteorien bag kommunens handleplanprojekt, da der formentlig vil være ønske om at sprede disse erfaringer til nationalt niveau. 4

9 Masterprojektets fokusområder bliver således: 1.3 Problemformulering Hvad karakteriserer sociale handleplaner som evalueringsredskab? Hvad er programteorien bag planerne som ide og bag Århus Kommunes handleplankoncept? Er det sandsynligt, at man kan opnå de ønskede virkninger med handleplanerne? Hvilke utilsigtede virkninger kan man forudse? Hvilke evalueringsspørgsmål bør være i fokus for en senere evaluering af implementeringen af Århus Kommunes handleplankoncept? 1.4 Læsevejledning I kapitel to argumenteres for virkningsevaluering som teoretisk valg, og i kapitel tre præsenteres en række metodiske overvejelser og metodevalg begrundes. I kapitel fire opstilles programteorien bag de sociale handleplaner som ide og i den konkrete kontekst i Århus Kommunes Socialforvaltning, og de analyseres som evalueringsværktøj i forhold til udvalgte faktorer. Kapitel fem bruges til at uddybe og præcisere programteorien på baggrund af interview med frontmedarbejdere i Socialforvaltningen I kapitel seks konkluderes på problemformuleringens spørgsmål, og der gives forslag til relevante evalueringsspørgsmål. 2 Teoretisk tilgang Som overordnet ramme for analysen anvender jeg Vedungs definition af evaluering fra 1998: Evaluering er en systematisk og retrospektiv vurdering af gennemførsel, præstationer og udfald af den offentlige politik/indsats, som tiltænkes at spille en rolle i praktiske handlingssituationer (Dahler-Larsens oversættelse, 2001: 351). Den er møntet på offentlig virksomhed, som er mit genstandsfelt, og den omfatter både præstationer og udfald og lægger vægt på, at evalueringen skal have en praktisk anvendelse, hvilket er yderst relevant i forhold til de sociale handleplaner. Sociale handleplaner har i sig selv et evaluerende sigte; man opstiller mål, iværksætter en indsats, følger op på målene efter den aftalte tid og afsiger en evalueringsdom for om målene er nået, og hvordan de eller indsatsen kan justeres. Denne viden tages med ind i formuleringen af den næste handleplan. Handleplanerne rummer altså mange af elementerne i Vedungs definition af evaluering. Det giver derfor god mening at analysere dem som et særligt evalueringsredskab. 5

10 Der er dog den væsentlige forskel i forhold til de sociale handleplaner, at det ikke alene er den offentlige indsats, der evalueres, men samspillet mellem den offentlige indsats og den enkelte borgers indsats. Mere om det i afsnit 4.1 og 4.2. Ud over at anvende virkningsevaluering som den evalueringsteoretiske ramme vil nyinstitutionel teori særligt repræsenteret ved Røvik (1992, 2007) blive anvendt som overordnet teoretisk ramme til belysning af, hvordan handleplaner fungerer som standard, og hvad det er for kæfter, der er i gang, når standarden skal anvendes i en konkret kontekst som Socialforvaltningen i Århus Kommune. 2.1 Virkningsevaluering som evalueringsmodel Virkningsevaluering vælges som evalueringsmodel for min metaevaluatoriske gennemgang af de sociale handleplaner, fordi den har en række klare fortrin i forhold til min problemstilling, og spiller godt sammen med nyinstitutionel teori. Fokus på kausalteori bag ide hhv. konkret handleplankoncept Evalueringsmodellen har fokus på at afdække årsags-virkningssammenhænge bag en indsats og at finde frem til, hvad der virker, for hvem og under hvilke betingelser. Fokus for modellen er på at afdække den indre logik i en indsats og at opstille programteorien bag for at kunne sandsynliggøre, at det rent faktisk er indsatsen, der leder frem til den ønskede effekt og i bedste fald at afdække, hvilke dele af indsatsen, der bidrager mest til opnåelsen af effekten (Pawson og Tilly, 1997: 72, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 96). Det vil være programteorien, som styrer, hvilke evalueringsspørgsmål, der stilles i evalueringen (Weiss, 1997: 510), hvilket er en fordel i mit tilfælde, da det forærer mig en systematik at gå frem efter i min analyse af de mange og ret forskelligartede antagelser, der præger programteorien bag handleplanerne. Modellen bygger på en afdækning af kausalsammenhænge af karakteren, hvis man gør A vil det lede til B under betingelse af, at C er opfyldt. Modellen har dermed sit udspring i en positivistisk tænkning, men bevæger sig videre i en mere socialkonstruktivistisk opfattelse af kausalitet snarere som mønstre af sammenhænge i stil med A leder sædvanligvis til B ikke fordi der er en mekanistisk eller deterministisk sammenhæng mellem de to, men fordi de ofte optræder i sammenhæng (Pawson og Tilly, 1997: 71, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003; , Dahler- Larsen, 2001b). Modellen kan således udmærket håndtere symbolske betydninger og rationaler for handling hentet i den symbolske verden. Modellen har fokus på at afdække sammenhængen mellem problemteorien bag en indsats dvs. det problem man søger at afhjælpe ved den tiltænkte indsats og programteorien bag den planlagte indsats de teoretiske antagelser om, hvad det 6

11 er som virker og hvilke kausalsammenhænge, der leder frem til den ønskede effekt. (Togeby, 2001: 152, Dahler-Larsen, 2001b). En anden af modellens forcer er, at den kan skelne mellem teorifejl og implementeringsfejl. Teorifejl er karakteriseret ved, at man enten har en forkert opfattelse af, hvad der virker i en indsats, eller at man har lavet for spinkel en indsats i forhold til det problem, man ønsker at løse. Implementeringsfejl skyldes, at indsatsen ikke blev implementeret eller blev implementeret på en fejlagtig måde enten utilsigtet eller fordi aktører har ønsket at trække den i en anden retning eller at sabotere indsatsen (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003; 75-77). I forhold til min problemstilling er det en klar fordel, at evalueringsmodellen hjælper mig til at gøre forudsigelser både om effekten af handleplaner som ide og i den konkrete udformning i Århus Kommune. Ved at have fokus på teorien bag handleplaner, vil jeg kunne svare på spørgsmål af karakteren: Er handleplaner overhovedet en godt tænkt instrument i forhold til de sociale problemer, man ønsker at afhjælpe? Kan den århusianske version af handleplanerne forventes at lede frem til de ønskede resultater? Evalueringsmodellen er ligeledes velegnet til at inddrage både den tiltænkte programteori altså det som var intentionen hos beslutningstagerne og den faktiske anvendte programteori dvs. den teori som faktisk er styrende for dem, som skal implementere indsatsen i mit tilfælde frontmedarbejdere i Socialforvaltningen i Århus Kommune 5. Modellen inddrager således både teoretisk viden og lokal erfaringsbaseret viden fra det praksisfelt, hvori den konkrete indsats skal virke (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 52). Pawson og Tilly lancerede oprindeligt evalueringsmodellen under overskriften realistic evaluation ud fra den overbevisning, at det kun giver mening at evaluere en indsats en ide i den konkrete form, den får, når den er omsat og indlejret i en lokal kontekst (Pawson og Tilly; 1997: 64-71). Modellen er dermed velegnet til at afdække samspillet mellem indsatsen som ide og den konkrete udformning, den får i en lokal kontekst, hvor ideen skal spille sammen med andre institutionaliserede standarder i en multistandardorganisation præget af mange forskellige institutionaliserede organisationsopskrifter, der præger hvert deres område nogle gange i harmoni og andre gange i indbyrdes modstrid (Røvik 1992). Et omdrejningspunkt i virkningsevaluering er afdækning af det som Pawson og Tilly døbte CMO er for mønstre af context-mechanism-outcomes, hvor en modererende variabel bestemmer både form, styrke og retning på forholdet mellem A og B (Pawson og Tilly, 1997: 77, Dahler-Larsen, 2001b, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: ). Dermed binder modellen den teoretiske viden til en bestemt kontekst, hvor omverden spiller ind og enten sætter en virkningsmekanisme ud af kraft, fremmer eller hæmmer den (Dahler-Larsen, 2001b). Weiss (1997) skelner 5 Weiss refererer Argyris for begreberne espousede theory vs. theory in use. (Weiss, 1997: 508) 7

12 mellem implementeringsteorien, der beskriver indsatsen og programteorien, der beskriver de kausale mekanismer i programmet. Til sammen danner de programmets forandringsteori. I lighed med Weiss vælger jeg i resten af opgaven at anvende udtrykket programteori for kombinationen af implementeringsplanen og kausalteorien bag. Med dette fokus sætter modellen mig i stand til at bidrage med formativ viden, idet evalueringen vil kunne pege på, hvilke faktorer i den lokale kontekst, som sandsynligvis vil virke som moderatorer i forhold til den lokale udformning af handleplanerne i Århus Kommune. Kan bidrage til teoriopbygning Evalueringsmodellen trækker både på teoretisk, forskningsmæssig viden og på praksisviden, mens den viden som evalueringsmodellen leder frem til, når den er bedst, er i stand til at bidrage til teoriudviklingen på et felt. I modsætning til en række andre evalueringsmodeller, der har fokus på effektmåling, holder virkningsevalueringen både fokus på effekten og på de processer og kæder af årsager og virkninger, der leder frem til effekten (Weiss, 1997, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 52). Modellen åbner så at sige den sorte boks, som præger mange effektevalueringsmodeller og kaster lys ind i maskinrummet på de interne processer i et program. På baggrund af de lokale erfaringer med en indsats i bestemte kontekster søger modellen at kaste lys over generelle mønstre i årsags-virkningssammenhænge, og at drage konklusioner der rækker ud over den specifikke kontekst gennem teoretisk generalisering (Yin, 1994: 10-11, Schwandt, 2001: , Weiss, 1997: ). Modellen vil således også kunne bidrage til den generelle viden om, hvordan handleplaner fungerer som redskab på det sociale område. Tager indsatsens egen logik alvorligt Evalueringskriterierne i modellen hentes internt i indsatsen og dens lokale udformning. Den tager så at sige indsatsen alvorligt og tager den på ordet i forhold til at gøre krav på at være løsningen på et bestemt problemfelt. De effekter, som indsatsen hævder at lede frem til, er således dem, som er i fokus for modellen som evalueringskriterier. Samtidig anvendes tilgængelig forskningsviden på det felt, der evalueres, og modellen er dermed afbalanceret i forhold til at være rent interessentinvolverende og udelukkende at hente den viden, som ligger til grund for evalueringsdommen i indsatsen selv. Der bringes et bør ind udefra, idet de lokalt opstillede evalueringskriterier vil blive holdt op imod den bedste viden på området. Endnu en styrke ved modellen er, at den har fokus på at efterprøve programteorien og er dermed i modsætning til rene effektevalueringer også anvendelig til at belyse bivirkninger og eventuelle konstitutive virkninger dvs. ikke tilsigtede påvirkninger af handlinger og tankemønstre inden for det felt, man undersøger, som kan opstå som følge af indsatsen (Dahler-Larsen, 2008: 24, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 52). I mit tilfælde tillader det mig fx at undersøge nærmere, hvad man kan 8

13 forvente, der vil ske, når man i Århus Kommune fremover vil bruge borgernes planer til at generere ledelsesinformation. Virkningsevaluering velegnet til formativ evaluering af handleplaner Modellen rummer et formativt sigte, idet den ikke blot afsiger summative evalueringsdomme, men giver mulighed for at pege på fremtidige forbedringer i en indsats (Weiss, 1997, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 51, Chen, 2005: ). Da det nye århusianske handleplankoncept endnu ikke er implementeret, og der derfor endnu ikke er en etableret praksis, som jeg kan evaluere, er det en stor fordel, at tage udgangspunkt i en teoridreven evalueringsmodel. Virkningsevalueringen kan sætte fokus på det teoretiske grundlag for de sociale handleplaner, og på et teoretisk grundlag analysere om de er godt tænkt. Dette sætter mig i stand til at gøre forudsigelser for, hvad der kan ventes af implementeringsmæssige udfordringer. Samlet set finder jeg, at virkningsevaluering er den evalueringsmodel, der vil fungere bedst som analyseramme med de formål, jeg har stillet op. Alternativ tilgang Jeg har ønsket en evalueringsmodel, der har fokus på at afdække mekanismer, der kan sige noget om både tilsigtede og utilsigtede virkninger og som kan anvendes formativt. Disse krav begrænser udvalget betragteligt. Et kvalificeret alternativ kunne have været den målfrie evaluering, introduceret af Scriven, hvor man slet og ret analyserer hvad der sker som følge af en given indsats (Scriven, 1991, Vedung, 1998: 68-70,). Scriven anbefaler imidlertid, at evaluator er en ekstern evaluator og at vedkommende ikke lader sig influere af interessenterne bag en indsats eller lader sig styre af de mål, de har opstillet. Allerede her løber jeg ind i problemer, idet jeg er ansat i Socialforvaltning i Århus Kommune og derfor snarere er det han kalder staff evaluator med hvad det indebærer af risiko for bias og blinde vinkler (Scriven, 1991: 57). Herudover giver modellen naturligt nok ikke megen hjælp, når der skal afsiges en evalueringsdom. Scriven anbefaler selv, at man lægger offentlighedens interesse til grund, når det skal afgøres om en effekt er positiv eller negativ (Shadish, 1991: 37, Scriven 1991). I mit tilfælde er den offentlige interesse imidlertid ikke så let at afgrænse. Er det brugerne af handleplanernes interesser og er brugerne i så fald de sociale klienter eller er det også frontmedarbejderne eller pårørende? Eller er det skatteyderne, der har en almen interesse i velkoordinerede forløb? Det vil således være svært at finde ud af, hvad der skulle være i fokus for evalueringen, mens jeg ved at vælge virkningsevalueringen forpligter mig til at lade mig styre af handleplanernes egen indre logik i min analyse, der dermed forhåbentlig bliver mere interessant og fokuseret. 9

14 3 Metodiske overvejelser 3.1 Min rolle som evaluator Jeg er ansat som udviklingskonsulent i den forvaltning, som min undersøgelse omfatter. Det vil således være perspektivet som udviklingskonsulent, jeg vil tage med over i rollen som evaluator. Jeg ser det som min opgave nysgerrigt at undersøge programteorien bag handleplaner som ide og den konkrete udformning, de har fået i Århus Kommunes Socialforvaltning, samt at udfordre denne og komme med forslag til, hvordan udviklingsprojektet kan styrkes, når det om ikke så længe går ind i sin næste fase med implementering af det nye handleplanværktøj. Analysen er gennemført efter aftale med den øverste ledelse i Socialforvaltningen, og jeg har fået helt frie tøjler til at vælge evalueringsdesign og fri adgang til at tale med hvem jeg måtte finde relevant, samt til at anvende de interne notater i min analyse. De begrænsninger og mangler, der måtte præge masterprojektet er altså alene mit ansvar. Mit valg af emne indebærer, at jeg påtager mig den svære rolle at stille mig ved siden af min daglige position og se på udviklingsprojektet med et nøgternt evaluatorblik. Jeg har siddet som tovholder for arbejdsgruppens arbejde med at udvikle det fælles handleplankoncept, og er altså dybt involveret i det projekt, der er genstandsfelt for min evaluering. Denne position giver mig nogle metodiske udfordringer såvel som fordele. Jeg har hele tiden haft brug for at holde evaluatorblikket skarpt, så jeg ikke forfalder til at gå i forsvar overfor projektet eller overser vigtige problemstillinger, fordi jeg har udviklet blinde pletter i forhold til at afdække programteorien. Jeg forpligter mig så at sige til at bevæge mig fra det som Argyris har benævnt modus I, hvor lineær tænkning og forsvar for opretholdelse af hverdagslivets antagelser dominerer, til at træde ind i modus II og indtage en refleksiv og lærende position i forhold til en praksis, som jeg selv er del af (Jacobsen og Thorsvik, 2002: ). Jeg har et indgående kendskab til indholdet i og historien bag Århus Kommunes handleplanprojekt og har udnyttet denne viden til at stille skarpt på relevante evalueringsspørgsmål. For at modvirke, at de blinde pletter kommer til at præge evalueringen, har jeg trukket på sparring fra en kollega og en af mine studiekammerater, som med stor ihærdighed har stillet kritiske spørgsmål til min fremgangsmåde og mine tolkninger. 10

15 3.2 Metode og datagrundlag Det skriftlige materiale, jeg har trukket på i opstillingen af programteorien bag Århus Kommunes handleplankoncept er primært materiale fra arbejdsgruppen, som har været fremlagt for chefgruppen i Socialforvaltningen. Materialet har hermed karakter af at være færdigt og beregnet på kommunikation uden for arbejdsgruppen. Materialet er ikke offentligt tilgængeligt, man kan rekvireres efter aftale. Lipsky (1980) og senere Winter (2005) har peget på, at frontmedarbejderne spiller en afgørende rolle i implementeringsprocesser på områder, hvor de er overladt et stort fagligt skøn, idet de gennem udøvelsen af dette skøn bliver egentligt politikformulerende. Frontmedarbejderne bliver dermed væsentlige brikker i den kontekst, som handleplanerne skal fungere i, og deres anvendte programteorier i forhold til de sociale handleplaner vil således få stor betydning for, om man kan forvente at planerne i Århus Kommune vil komme til at fungere, som det var lovgivernes og den lokale ledelses hensigt. Jeg vælger derfor at supplere de skriftlige kilder med interview med en række frontmedarbejdere på de tre berørte områder. Ved frontmedarbejdere forstår jeg, i lighed med Winter, medarbejdere, der har direkte kontakt til brugere og dermed implementerer og afleverer indsatsen (Winter, 2002: 2) herunder også afdelingsledere, der har brugerkontakt. I forbindelse med opgaven har jeg således gennemført syv interview med i alt 17 frontmedarbejdere ligeligt fordelt på de tre områder. Følgende er interviewet: Handicap: Botilbud for svært udviklingshæmmede 3 socialpædagogiske medarbejdere 1 rådgiver 1 afdelingsleder Psykiatri: Lokalpsykiatri 3 socialpædagogiske medarbejdere 1 rådgiver 2 afdelingsledere Forsorg og misbrug: Hjemmestøtte efter servicelovens 85 4 socialpædagogiske medarbejdere 1 rådgiver 1 afdelingsleder Jeg har primært søgt medarbejdere, som bliver involveret i den forestående pilottest. Alle arbejdspladser er tidligere blevet præsenteret for udviklingsprojektet, men disse arbejdspladser i forvaltningen har handleplankonceptet mest present, da de skal i gang med at anvende konceptet i efteråret Formålet med interviewene har ikke været at give et dækkende billede af alle frontmedarbejderes anvendte programteorier, men at samle tilstrækkeligt information til at kunne stille de relevante spørgsmål til programteorien bag handleplankonceptet i Århus Kommune og pege på relevante evalueringsspørgsmål. De interviewede er altså primært brugt som repræsentanter og ikke som informationer (Dahler-Larsen, 1999) 11

16 Interviewene er gennemført som gruppeinterview på baggrund af en semistruktureret spørgeguide (se publikationer), så medarbejderne har haft lejlighed til at reflektere over og kommentere hinandens udsagn (Kvale, 1997: 129, Morgan, 1997: 10-17), hvilket er blevet flittigt brugt. Afdelingsledere er dog så vidt muligt interviewet for sig, da de indtager en anden position som ansvarlige for implementeringen af det nye handleplankoncept, og kunne have brug for en højere grad af fortrolighed i interviewet. Hvert interview har taget 1-2½ time og er blevet optaget på lydfil og senere delvist transskriberet. På baggrund af transskriptionerne har jeg arbejdet med displays opstillet på baggrund af programteorien og temaer udsprunget af interviewene (Huberman og Miles, 1994, Dahler- Larsen, 2002: Se ovenstående hjemmeside). Før interviewene var alle de interviewede blevet introduceret til undersøgelsens formål samt det nye handleplankoncept og havde fået udleveret materiale vedr. handleplanerne (se ovenstående hjemmeside). Den formative tilgang i et programs spæde start tilsiger, at man anvender et åbent og fleksibelt design (Chen, 2005: 133, Stufflebeam, 2001: 194, Maxwell, 2005: 1-10). Det har således været karakteristisk, at projektet har ændret sig undervejs. Oprindeligt ønskede jeg at fokusere på udførerne/delhandleplaner, men fandt ud af, at det ville give mere mening også at inddrage myndighedssagsbehandlerne. Undervejs fik jeg ligeledes adgang til at give sparring på en lokal arbejdsgruppe i en af lokalpsykiatrierne, som selv arbejdede med programteori i forhold til deres brug af handleplaner. Jeg fik herved adgang til en anden type af data end de rene interview, hvilket har fungeret som vigtig baggrundsinformation. Det er mit indtryk, at alle har været meget åbenhjertige i interviewene og har set det som en mulighed for at komme til orde med synspunkter, som bliver bragt videre til arbejdsgruppen og senere den øverste ledelse. 4 Programteorien bag sociale handleplaner Den struktur som underliggende blev brugt ved belysningen af valget af virkningsevaluering som model, er hentet hos Shadish, Cook og Levition, der i artikelen Foundation of Program Evaluation fra 1991 pegede på, at valg af evalueringsmodel bør ske på et informeret grundlag, byggende på modellens forskellige karakteristika inden for en række udvalgte områder. De foreslår selv: evaluand, viden, værdier, anvendelse og praksis (Shaddish, Cook og Leviton, 1991). Jeg anvender i resten af afsnittet Shadish, Cook og Levitons ramme til at analysere, hvad der karakteriserer sociale handleplaner som evalueringsværktøj både som ide og i den konkrete udformning, de har fået i Århus Kommune. 12

17 4.1 Evaluanden Under dette punkt undersøges, hvad der er genstandsfeltet for den evaluering, der finder sted i forbindelse med sociale handleplaner, og hvilken kontekst den sker i. Under punktet opstilles programteorien bag handleplanerne og de problemfelter, man ønsker at afhjælpe med handleplanerne udledes Handleplanerne i ideform Ved opstillingen af programteorien bag handleplanerne i ideform, har jeg søgt at finde autoritative kilder (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 54-59), der kan belyse, hvilke forestillinger lovgiverne har haft om handleplanernes virkninger, da de besluttede, at gøre handleplanerne lovpligtige. Jeg har fundet frem til fem centrale kilder: Serviceloven (LBK nr 1117 af 26/09/ Gældende) Vejledning til serviceloven (VEJ nr 93 af 05/12/2006 Gældende) Betænkning afgivet af Socialudvalget den 22. maj 1997 (L bilag 59 Bet. over forslag til lov om social service. Til lovforslag nr. L 229 FT ) Håndbog om brugen af sociale handleplaner fra det tidligere Socialministerium udarbejdet af konsulentfirmaet PLS Rambøll Management (Maj 2002) Pjece udarbejdet af Kommunernes Landsforening og Socialpædagogernes Landsforbund, som udlægger lovens bestemmelser 6 (Juni 2007) Allerede ved den indledende gennemlæsning bliver det klart, at der er flere problemteorier, som handleplanerne skal være løsningen på, og at ingen af dem er særligt præcist beskrevet. Styrke den kommunale sagsbehandling Først og fremmest er det tydeligt, at man ønsker at styrke den kommunale sagsbehandling i sociale sager ved at tvinge kommunerne til at arbejde skriftligt med planer i forhold til den enkelte borger, og heri at udspecificere de enkelte ydelser, og hvad der er aftalt med den enkelte. Dette problemfelt er det, der er bedst beskrevet i kilderne. Man peger på, at koordineringen af indsatsen i de sociale sager er særlig vigtig, når der er behov for hjælp fra både amt (i dag region) og kommune og evt. også en statslig forvaltning i form af fx Kriminalforsorgen (Socialudvalgets betænkning, 1997 pkt ). Ved at udarbejde skriftlige planer, der skal have et helhedsperspektiv på borgerens problemkompleks, mener man, at der lettere vil ske en koordinering af indsatsen mellem de mange forskellige hjælpeforanstaltninger, så hjælpen bliver mere helhedsorienteret og sammen- 6 Man kan drøfte om den sidste er en autoritativ kilde, da den er udarbejdet af en interesseorganisation. Der er dog næppe tvivl om at både KL (og Amtsrådsforeningen) har været involveret i lovgivningsarbejdet på området, og dermed har spillet en rolle som interessent i kulissen. Samtidig giver pjecen nogle gode hints til, hvordan KL som central aktør på området forestiller sig at kommunerne kan rekontekstualisere ideen og oversætte den til lokal praksis (Røvik, 2007), hvorfor jeg vælger at tælle den med blandt de autoritative kilder. 13

18 hængende. Præcist hvori denne koordinering består, og hvordan den virker for at skabe sammenhængende forløb, er dog mindre velbeskrevet. Styrke borgernes retssikkerhed Handleplanerne er også et led i en udvikling i retning mod i højere grad at se den enkelte som selvstændigt retssubjekt (von Hielmkrone og Schultz, 2007). Med bestemmelsen om, at borgerne skal tilbydes en handleplan ønsker man at sikre, at borgerne får en skriftlig, kontraktlignende plan for, hvilken hjælp han eller hun kan forvente af det offentlige, og at man dermed kan holde systemerne ansvarlige, hvis ikke man får den lovede hjælp. Handleplanerne bidrager umiddelbart til at bedre retssikkerheden, men der vil formentlig også være en langtidseffekt af handleplanerne, ved at de bidrager til en generel oplæring af borgerne i, at optræde i rollen som ikke bare bruger, men som forbruger, der stiller krav til service og kvalitet. Ansvarliggøre borgerne Det tredje og mindst udfoldede problemfelt, som man søger at afhjælpe med handleplanerne, har rod i det foregående. Der har gennem 90 erne været en trend i dansk socialpolitik i retning af individualiserede løsninger og at ville ansvarliggøre både de offentlige systemer og borgerne. Borgerne ses ikke alene som selvstændige individer med egen retssikkerhed, men forventes også at bruge denne retssikkerhed til at handle som frie og ansvarlige borgere, der tager ansvar for eget liv og er aktive i løsning af egne problemer (Andersen, 2003: 16 og 119, Mik-Meyer og Villadsen, 2007: 9-10, 34-35, Born og Jensen, 2008, Larsen, Mortensen og Thomsen, 2002). Handleplanerne ses således som et led i denne ansvarliggørelsesproces og skal bidrage til, at borgerne på kort og på lang sigt tager ansvar for løsning af deres sociale problemer. Der er således mange forhåbninger til, hvilke problemer, der kan blive afhjulpet ved at kommunerne tilbyder sociale klienter handleplaner, men ingen af dem er særligt operationelt formuleret Hvad er de aktive mekanismer i handleplanerne? Går vi spadestikket dybere, og ser på, hvilke mekanismer man forestiller sig får handleplanerne til at virke, og hvilke deleffekter og effekter, man forventer at opnå, kan man på baggrund af de angivne kilder, tegne nedenstående skematiske oversigt. Kilderne er relativt eksplicitte omkring, hvad det er for deleffekter, men mener at kunne opnå, men beskriver kun yderst indirekte, hvad det er for mekanismer, man forestiller sig, får tingene til at ske. Kilderne beskriver således primært det, som Weiss (1997) kalder implementeringsteorien. Mekanismerne må jeg analysere mig til ud fra kilderne. Opstillingen og præsentationen på de næste 14

19 sider er således min udlægning af, hvad der er den officielle programteori bag de sociale handleplaner. Figur 2: Programteori for sociale handleplaner som ide Indsats Deleffekt Deleffekt Virkning/Effekt Udarbejdelse af handleplan efter servicelovens 141. Indeholder: 1) formålet med indsatsen, 2) hvilken indsats der er nødvendig for at opnå formålet, 3) den forventede varighed af indsatsen og 4) andre særlige forhold Skriftlige aftaler Øget faglig refleksion Bedre løsninger/tilbud Styrke borgerens indflydelse på sagsbehandlingen Styrke borgerens motivation og medvirken Forbedret retssikkerhed for borgeren Empowerment: Få borgeren til at ville noget Sikre kommunens retsgrundlag v. klagesag Borgeren indgår/indgår ikke i psykologisk kontrakt Klargøre målet med indsatsen klare beskrivelser af givne tilbud Tydeliggøre forpligtelsen for alle involverede - kontraktform Forventningsafstemning ml. borger og system - forudsigelighed Lettere koordinering af sagsforløb Sammenhængende og helhedsorienteret indsats Kvalitetsudvikling af indsatserne Koordinerende sagsbeh. findes/findes ikke Bedre opfølgning på de enkelte dele af planen Note: Kasserne angiver indsatser, forventede deleffekter og den endelige virkning/effekt. Cirklerne med stiplede pile angiver moderatorer og deres indflydelse Hjælpen specificeres overblik skabes I Servicelovens 141 står, at handleplanen bør udarbejdes ud fra borgerens forudsætninger og så vidt muligt i samarbejde med denne og indeholde de punkter, der skrevet ind i første kasse i figur 2: Formålet med indsatsen i forhold til borgeren skal specificeres i handleplanen. Denne specificering af hjælpen tænkes at omfatte alle de forskellige typer af hjælp, som borgeren har behov for fra det offentlige, uanset hvilken myndighed eller hvilken forvaltningsenhed det gælder. Dette fremgår af vejledningen, hvoraf det hedder, at formålet med planen er at sikre en sammenhængende og helhedsorienteret indsats og at tydeliggøre forpligtelsen for alle involverede personer, instanser og forvaltningsgrene (Vejledning til serviceloven, 2006: pkt. 96). Borgeren og en koordinerende sagsbehandler i kommunen tænkes altså i fællesskab at udrede det aktuelle hjælpebehov, og for hvilken tidsperiode hjælpen skal gives. Handle- 15

20 planerne ses således som led i den visitationsproces, der går forud for tildelingen af hjælpen. Idet sagsbehandleren og borgeren i fællesskab udarbejder en plan for hjælpen antager man, at borgerens indflydelse på sagsbehandlingen styrkes ved, at inddragelsen af borgeren institutionaliseres som en del af sagsbehandlingen, og at han eller hun dermed opnår bedre retssikkerhed (Vejledning til serviceloven, 2006: pkt. 102). Denne del af programteorien har direkte link til Retssikkerhedslovens 4, der blev vedtaget i samme periode. Denne angiver, at borgeren skal have mulighed for medvirken ved behandling af sin sag. Kommunen tilrettelægger behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne mulighed (Bekendtgørelse af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område LBK nr af ). Forventningsafstemning gennem forhandling Man forestiller sig, at man med den udredning og opstilling af mål, der sker i forbindelse med handleplanen sikrer en klar aftale om, hvad borgeren skal have hjælp til og hvad denne hjælp omfatter, og at disse forpligtelser bliver tydelige for alle de involverede ved at blive gjort eksplicitte og skrevet ind i en plan. Gennem denne præcisering af hjælpen og rammerne omkring den peger vejledningen på, at det bliver lettere at koordinere hjælpen, når man får et overblik over, hvem der gør hvad hvornår, samt at man bedre kan følge op på hjælpen (Vejledning til serviceloven, 2006: pkt. 96). Samtidig er en vigtig mekanisme i programteorien, at processen omkring udarbejdelse af handleplanen skaber en forventningsafstemning mellem borgeren og kommunen om, hvad man kan forvente at få hjælp til og under hvilke betingelser. En afstemning af borgerens ønsker om hjælp og kommunens muligheder inden for rammerne af det aktuelle serviceniveau forventes således at bidrage til, at borgeren kan gå ind i relationen med frontmedarbejderne med en afklaret forventning om, hvad det er for en hjælp, han eller hun får. Det antages derfor, at der foregår en forhandling mellem borgeren og det offentlige hjælpesystem, repræsenteret ved den koordinerende sagsbehandler om, hvad hjælpen skal indeholde. Handleplanerne kommer herved til at indeholde en samarbejdsaftale om, hvordan den konkrete hjælp skal gives, som udgør et væsentligt element i handleplanen. Herved sikrer man, at alle involverede har overblik og klarhed over det aftalte (Vejledning til serviceloven, 2006: pkt. 96, PLS Rambøll Management, 2002: 12 og 22). Cirkulær evalueringsproces systematisk opfølgning En vigtig mekaniske i handleplanerne er, at de antages at fungere som en cirkulær evalueringsproces, hvor der jævnligt følges op på, om planens mål nås, og der opstilles nye mål. Med den klare systematik, som handleplanerne inviterer til, antager man, at det bliver lettere at følge op på planens enkelte delmål, og at man dermed vil have lettere ved at justere hjælpen til borgeren, så man hele tiden sikrer sig, at den opfylder sit formål, som det hedder i servicelovens