Sagsnr P Version 02 Dato Rettet Sagsbehandler Mette Thiim. Vandkulturhus

Transkript

1 Sagsnr P Version 02 Dato Rettet Sagsbehandler Mette Thiim Vandkulturhus OPP (Offentligt-Privat Partnerskab) Egnethedsvurdering Indhold: 1. Formål 2. Konklusion og anbefalinger 3. Baggrund 4. Hvad er en OPP-egnethedsvurdering? 5. Egnethedsvurdering jf. Bek Side 1 af 7

2 1. Formål Formålet med OPP-egnethedsvurdering er på et tidligt tidspunkt at afsøge om anlæg af et Vandkulturhus i Næstved ud fra en totaløkonomisk vurdering med fordel kan udføres som et Offentlig Privat Partnerskab (OPP) /Offentligt Privat Samarbejde. Med totaløkonomi menes den samlede økonomi i et projekt, som udgøres af samspillet mellem anlægsudgift og driftsudgift, fx anvendes billige materialer i anlægsfasen må der alt andet lige forventes højere drifts- og vedligeholdelses udgifter eller en forkortet levetid for anlægget. Kommuner er ved anlægsprojekter med en samlet anlægssum på over 20 mio. kr. forpligtede til at foretage en OPP-vurdering tidligt i beslutningsprocessen, jf. BEK nr af 4. oktober 2013 om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri. 2. Konklusion og anbefalinger OPP-egnethedsvurderingen er udformet som svar på de undersøgelsesspørgsmål som vejledning til bekendtgørelsen foreslår behandlet. Afklaringen af projektet er fortsat i et tidligt stadie og OPP-egnethedsvurderingen er derfor udtryk for viden på nuværende tidspunkt. OPP-egnethedsvurderingen indikerer samlet set, at der potentielt vil være en totaløkonomisk gevinst for Næstved Kommune ved at arbejde videre med opførelse af Vandkulturhuset som et OPP-projekt. Vurderingen skal ses i sammenhæng med muligheden for at få opført et anlæg med mange funktioner i en god kvalitet, hvor kommunen skal bidrage med finansiering af anlægget i forhold til hvor megen kommunal brug der er af anlægget. Den resterende del finansieres af privat part. Herved kan der opnås en delvis deponeringsfritagelse ift. anlægssummen. Næstved Kommunes økonomi taget i betragtning er det en realistisk farbar vej til realisering af et ønsket og tiltrængt nyanlæg i kommunen. Denne OPP-egnethedsvurdering er udarbejdet af administrationen i Næstved Kommune. Det anbefales at der afsættes midler til udarbejdelse af en OPP-forundersøgelse ved en ekstern juridisk rådgiver. En OPP-forundersøgelse vil blandt andet skulle belyse: Spørgsmål omkring investor interesse i et muligt OPP-projekt i Næstved. Der kan evt. foretages en egentlig markedsundersøgelse. Det er på nuværende tidspunkt uafklaret om projektet mest fordelagtigt kan/skal udbydes med offentlig eller privat finansiering. Fordele og ulemper ved begge modeller skal belyses nærmere. Det skal endvidere anbefales, at Næstved Kommune forud for endelig indgåelse af kontrakt vedrørende finansiering af anlægget indgår aftale med Økonomi- og Indenrigsministeriet om godkendelse af modellen og de vilkår den gennemføres under. 3. Baggrund Næstved Kommune ønsker at forbedre forholdene for idræts- og fritidsaktiviteter i form af en ny svømmehal til brug for både skolernes svømmeundervisning, klubbernes aktiviteter samt den almene offentlige adgang til tidssvarende faciliteter for motionister og andre besøgende. Erfaringer fra andre kommuner viser, at realisering af et anlæg indeholdende funktionalitet, som dækker både kommunens behov og som dertil kan drives kommercielt eventuelt vil kunne etableres som et OPP-projekt (Offentligt Privat Partnerskab). Side 2 af 7

3 Næstved Byråd har i forrige byrådsperiode arbejdet med afsøgning af muligheder omkring etablering af et samlet projekt indeholdende træningshal, vandkulturhus og sundhedshus i ét, også kaldet Arena projektet. Nærværende projekt er videre afsøgning af muligheden for at realisere den del af Arena-projektet, som indeholder et vandkulturhus. Der er således allerede på nuværende tidspunkt budgetteret midler i budgetoverslagsårene til realisering af et projekt af denne karakter. 4. Hvad er en OPP-egnethedsvurdering? En OPP-vurdering er en vurdering af, hvorvidt et bestemt projekt vil egne sig som OPP. Vurderingen udgør beslutningsgrundlaget for en offentlig myndighed, der skal i gang med et anlægsprojekt med en anlægssum over 20 mio. kr. og som overvejer OPP. En OPP-vurdering indeholder overordnet set vurderinger af en række forhold, der kan tale for eller imod at gennemføre et projekt som OPP. Formålet er at sammenligne en OPP-løsning med en mere traditionel løsning, fx totalentreprise. Vurderingen kan også indeholde en sammenligning af forskellige OPP-typer, fx med hhv. privat eller offentlig finansiering, hvilket kan være relevant ift. projekt vandkulturhus. En OPP-vurdering anbefales gennemført i to trin: OPP-egnethedsvurdering OPP-forundersøgelse Vejledning til bekendtgørelsen indikerer, at en OPP-egnethedsvurdering kan udformes internt af organisationen, mens det anbefales at OPP-forundersøgelsen foretages af eksterne aktører med markedsindsigt på området. Der er i denne OPP egnethedsvurdering taget udgangspunkt i de spørgsmål, som bygningsstyrelsen har foreslået i vejledning til bekendtgørelsen. Hvis det på baggrund af OPP-egnethedsvurderingen skønnes, at OPP er en relevant model, anbefales det, at egnethedsvurderingen efterfølges af en OPP-forunderøgelse af de finansielle rammer for et eventuelt OPP-projekt, inden den endelige beslutning om OPP træffes. En forundersøgelse omfatter typisk følgende: 1. Finansiel analyse sammenligning af omkostningerne ved at gennemføre projektet som hhv. OPP med privat finansiering eller OPP med offentlig finansiering i forhold til omkostningerne ved at gennemføre projektet i en traditionel model, fx totalentreprise. 2. Markedsanalyse, herunder afdækning af mulige interesserede investorer samt afdækning af interesse for at forskellige relaterede ydelser indgår i opgaven, fx rengøring, kantine el. lign. 3. Relevante kvalitative elementer, kan fx være den anlægsmæssige kvalitet, styringsmæssige konsekvenser, konsekvenser for anvendelse af anlægget, el. lign. Side 3 af 7

4 OPP-forundersøgelsen kræver kendskab til markedet samt viden om metoder til beregning og dokumentation af sammenligning af omkostninger ved forskellige scenarier. Kommunens erfaring med OPP-projekter er begrænset, og det anbefales derfor at tilkøbe denne ydelse eksternt. 5. Egnethedsvurdering I vejledning til bekendtgørelsen angives en række spørgsmål, som det vil være relevant at belyse i en OPP-egnethedsvurdering. Nedenfor belyses de enkelte spørgsmål ud fra den viden, der eksisterer om projektet på nuværende tidspunkt. 5.a) Har projektsummen en størrelse, der giver mulighed for OPP? Projektsummen i et OPP-projekt skal have en vis størrelse, dels for at sikre, at der er tilstrækkeligt indtjeningspotentiale for OPP-leverandøren, dels for at opveje transaktionsomkostningerne i projektet. Der hersker lidt forskellige vurderinger af, hvor store projekter skal være for at vække interesse i markedet hos potentielle OPP-leverandører. Men typisk forudsætter anvendelse af OPP-modellen et projekt med en samlet volumen på minimum mio. kr. (Kilde: KommuneKredit). Projektsummen på Vandkulturhus i Næstved forventes at være i nærheden af referenceprojekt i Randers. Den estimerede projektsum er på mio. kr. og formodes dermed at være i en størrelsesorden, hvor potentielle OPP-leverandører vil finde det interessant. Næstved ligger geografisk udenfor hovedstadsområdet, der betragtes som mest interessante område for investeringer. Det må forventes, at en række potentielle investorer i et OPP-projekt af denne grund vil være afventende ift. at byde på projektet. 5.b) Hvor lang tid vurderes det at være behov for faciliteterne? Faciliteterne i et badeland / svømmehal forventes både at holde og være i brug langt ud over kontraktperioden på de år, som en OPP-kontrakt typisk løber over. Næstved Svømmehal som stadig er i brug blev indviet i 1971, og Herlufsholm svømmehal i 1973, og er således begge i dag vel over 40 år gamle. Vedligeholdelse af faciliteter af denne type har meget at sige ift. et anlægs levetid. Vælges en OPP-løsning er en af forventningerne, at driftsoperatøren vil have stor opmærksomhed på vedligehold og fortløbende etablering af tidssvarende faciliteter, idet indtjeningsmuligheden i høj grad afhænger af, at anlægget har en tilstrækkelig kvalitet til at tiltrække kunder i den kommercielle del af anlægget. Det er således forventningen, at kommunen vil kunne nyde godt af incitamentstrukturen i et OPP-projekt på dette punkt. I sammenhæng hermed skal det bemærkes, at en OPP-kontrakt samtidig låser kommunens budgettering af drift og vedligehold af anlægget i kontraktperioden. Kommunen bidrager således økonomisk til en god og fornuftig vedligeholdelsesstandard i et omfang svarende til den kommunale brug, men kommunen afskriver sig muligheden for fx at foretage besparelser på det løbende vedligehold af anlægget. Side 4 af 7

5 Alt andet lige vurderes dette at være en fordel for bevarelse af anlæggets standard og værdi ved kontraktudløb med OPP-leverandøren, hvor kommunen afhængig af exit-aftale eventuelt vil være forpligtet til at overtage anlægget. 5.c) Indebærer projektet både design, anlæg samt efterfølgende drift og vedligehold? Projektet forventes udbudt med en samlet opgave indeholdende design og anlæg samt efterfølgende drift og vedligehold. Der forventes bud fra operatører, som kan se en forretning i at indrette anlægget, så det giver alsidig mulighed for brug også ud over det kommunale behov, og som dermed kan udvide indtjeningsmulighederne i anlægget. Herved opnår kommunen en udvidet funktionalitet i det tilbud som stilles til rådighed for borgerne samtidig med at indtjeningsmulighederne øges for den private OPP-part. Opgaven forventes udbudt som konkurrencepræget dialog, hvor kommunen eventuelt vil ønske en dialog også om anlæggets ydre arkitektoniske udtryk, da det afhængig af endelig placering vil komme til at danne en form for vartegn for Næstved by. Det skal dog bemærkes, at hvis Næstved Kommune fremsætter krav i forhold det arkitektoniske udtryk vil dette afspejle sig i prisen. Det er på nuværende tidspunkt uafklaret om projektet udbydes også med finansiering. Det vil være et af de spørgsmål, som en efterfølgende OPP-forundersøgelse forventes at kunne give et svar på. 5.d) Giver OPP-modellen bedre mulighed for at skabe en god totaløkonomi i det konkrete projekt end en mere traditionel løsning? Et vandkulturhus kan indeholde en lang række øvrige funktionaliteter, som ikke nødvendigvis vil blive etableret i fald kommunen vælger en mere traditionel bygherremodel og selv står for opførelsen. Det kan fx være wellness afdeling, fitness faciliteter, mulighed for café/restaurant m.v. De øvrige faciliteter bidrager i høj grad til at tiltrække et kommercielt publikum og udgør dermed en stor del af et forventet forretningsgrundlag. Endvidere gælder i dette projekt også den generelle betragtning om, at sammenkoblingen af anlæg og drift giver den private OPP-part incitament til at opføre anlægget i en god og slidstærk kvalitet. 5.e) Er der risici, der er afgørende for, om projektet bør gennemføres i OPP eller i en mere traditionel samarbejdsform? Fordeling af risici er et af grundelementerne i OPP-modellen. Tanken bag OPP er, at de risici der er ved bygge-/anlægsprojekter tildeles den part i projektet, som bedst kan håndtere den givne risiko. Derved optimeres den samlede økonomi i projektet. I det konkrete projekt er der p.t. ikke identificeret særlige risici, som tilsiger, at netop OPP skal vælges som samarbejdsform. Men erfaringer fra andre byggeprojekter i Næstved Kommune viser, at en konstruktion, hvor risiko for hhv. fordyrelse og forsinkelse af et byggeri i anlægsfasen påhviler den private OPP-part, vil være en attraktiv model set fra kommunens side. Side 5 af 7

6 5.f) Er der et marked, der vil være interesseret i at løse opgaven som OPP? Som nævnt under punkt a) er den nuværende situation indenfor byggebranchen således, at der overvejende fra investorside er interesse for projekter placeret i hovedstaden. Det formodes, at dette skyldes en usikkerhed omkring fremtidig konjunkturudvikling og dermed manglende sikkerhed for om en investering udenfor hovedstadsområdet vil kunne opretholde værdi og indtjening på sigt. Det er i sagens natur ikke muligt at sige noget om den fremadrettede omvikling på området. Men det skal påpeges, at der trods ovenstående forbehold vedrørende reel investorinteresse i et projekt i Næstved, dog er lignende projekter i fx. Randers, hvor det er lykkedes at finde en investor. Det skal dog bemærkes, at Randes kun modtog ét bud ved udbud af opgaven vedr. Randers Badeland som OPP-projekt. Det er muligt, at Næstved Kommune vil kunne komme i samme situation. Spørgsmål omkring investor interesse i et muligt OPP-projekt i Næstved bør afdækkes i OPPforundersøgelsen, hvor der kan foretages en egentlig markedsundersøgelse. 5.g) Er der politisk vilje hos den offentlige myndighed til at indgå en OPP-kontrakt? Den overvejende bevæggrund for at arbejde med en OPP-model i relation til et vandkulturhus i Næstved Kommune er, at der hermed kan etableres et vandkulturhus indeholdende en række aktiviteter som både dækker de kommunale behov ift. skolesvømning og idræts-/foreningsliv, og desuden henvender sig til borgerne som et forlystelses- og/eller wellness tilbud, som begge må betragtes som liggende udenfor det kommunale opgaveområde. Med andre ord giver OPPmodellen mulighed for at kombinere et kommunalt behov for faciliteter med et kommercielt sigte til gavn for begge parter. Med OPP-modellen er der åbnet op for at skabe samarbejder indenfor en økonomisk model, hvor begge både den offentlige og den private part har fordele af samarbejdet. Lovgivningen åbner mulighed for at kommunen i et OPP projekt finansierer byggeriet i det omfang, som kommunens brug beslaglægger faciliteten, fx beregnet ud fra en del af den samlede åbningstid (denne model er brugt i Randers og godkendt af Økonomi- og Indenrigsministeriet). For kommunen betyder det, at der kan etableres et anlæg med faciliteter som ligger ud over, hvad Næstved Kommune selv ville være i stand til at finansiere. Dernæst vil opførelsen af et Vandkulturhus som OPP-projekt have en række fordele og ulemper, som Næstved Kommune, bør forholde sig til forud for indgåelse af en kontrakt: Fordele Kendt totaløkonomi Budgetsikkerhed i lang periode Projekter til tiden og til aftalt pris Fokus på funktioner Mulighed for innovative løsninger Risikoafdækning Ulemper Lang bindingsperiode Afgivelse af styring Måske mindre indflydelse på arkitektonisk løsning Komplekst udbud Høje transaktions-omkostninger i forberedelsen (rådgivere og egen indsats) Evt. meromkostninger ved privat finansiering Side 6 af 7

7 En række af disse fordele og ulemper hænger sammen, idet man ikke får fordelene ved et OPP, hvis man ikke også accepterer de bindinger modellen lægger for kommunens handlefrihed i både anlægs- og driftsperiode. Fx: Anlægsperiode: Hidtidige erfaringer med OPP-projekter i Danmark viser, at projekterne gennemføres til tiden. Dertil understøtter modellen, hvor ansvar for både opførelse, materialevalg og senere drift er placeret hos OPP-leverandøren, at anlægget bygges i en kvalitet, der sikrer holdbarhed og effektive løsninger fx ift. rengøring o.lign. Kommunen forventes alt andet lige at få et kvalitetsbyggeri, der dermed også opretholder en værdi i kontraktperioden. Men idet incitamentstrukturen for OPP-leverandøren er sammensat af design, anlæg, drift og vedligeholdelse, afgiver kommunen indflydelse på udformning af det fysiske design, og har derved ingen eller formindsket mulighed for at præge det arkitektoniske udtryk, som ellers måske kan være interessant for kommunen i sammenhæng med planlægning/udnyttelse af et samlet område. Erfaringer fra andre OPP-projekter tyder på, at OPP-leverandøren vægter funktionalitet og driftshensyn over spændende arkitektur. Hvis det er et kardinalpunkt for Næstved Kommune at have indflydelse på arkitekturen, må man enten påregne en meromkostning i projektet, eller fx indtænke en incitamentstruktur omkring indretning af rummet omkring et vandkulturhus i selve OPP-projektet. Driftsperiode: OPP-modellen medfører, at ansvaret for eventuelle budgetoverskridelser i anlægsperioden vil påhvile OPP-leverandøren, som har afgivet et tilbud med fast finansieringsaftale for kommunen. Dette er en betydelig fordel, som minimerer den økonomiske usikkerhed for kommunen. Men samtidig medfører den faste finansieringsaftale, at kommunen forpligter sig til en fast ydelse i OPP-kontraktens løbetid, op til 30 år ud i fremtiden Kommunen afskriver sig altså muligheden for at regulere på driftsudgifterne til anlægget og fx foretage besparelser. I den politiske behandling af projektet og stillingtagen til OPP, som en farbar vej til realisering af projektet, vil det være væsentligt kontinuerligt at få belyst og diskuteret de væsentligste konsekvenser af både fordele og ulemper omkring OPP. Denne OPP-egnethedsvurdering er et første skridt heri og det anbefales, at byrådet vælger at gå videre med udarbejdelse af en OPP-forundersøgelse med inddragelse af ekstern rådgivning. 5.h) Er en OPP løsning med ekstern finansiering eller med offentlig finansiering bedst? Det er på nuværende tidspunkt for tidligt endegyldigt at vurdere om privat eller offentlig finansiering eller en kombination heraf vil være den mest fordelagtige model i netop Næstved kommunes projekt omkring et Vandkulturhus. Administrationen er i gang med at afdække erfaringerne hos tre eksisterende referenceprojekter i hhv. Gribskov Kommune, Randers Kommune og Frederiksberg Kommune, som alle har brugt forskellige modeller ift. finansiering. Det skal her anbefales, at Næstved Kommune forud for endelig indgåelse af kontrakt vedrørende finansiering af anlægget indgår aftale med Økonomi- og Indenrigsministeriet om godkendelse af modellen og de vilkår den gennemføres under. Side 7 af 7