10. Forventningerne til effekterne af planlovens nye detailhandelsbestemmelser

Transkript

1 10. Forventningerne til effekterne af planlovens nye detailhandelsbestemmelser Som nævnt er det dette projekts ambition under redegørelsen for planmyndighedernes muligheder og begrænsninger for styre at detailhandelens lokalisering og strukturudvikling at favne bredt: Det gælder med hensyn til at favne både de tidligere og nye de detailhandelsbestemmelser såvel som det gælder med hensyn til at favne både teori og praksis, jf. figur Før Planlovens nye detailhandelsbestemmelser Efter planlovens nye detailhandelsbestemmelser Teori Kapitlerne 5-9 Praksis Kapitel 3 Kapitel 10 Figur 10.Fejl! Ukendt argument for parameter.: Illustration af projektets primære genstandsfelter. Nærværende kapitel søger således at indkredse i hvert fald forventningerne til - effekterne af planlovens nye detailhandelsbestemmelser. Da planlovens nye detailhandelsbestemmelser imidlertid først har virkning for regionplanlægningen fra og med regionplanrevision år 2001 og herefter også for kommune- og lokalplanlægningen foreligger ingen administrativ eller judiciel praksis. Men da jeg alligevel har ønsket at gøre i hvert fald nogle forlods - overvejelser over de nye detailhandelsbestemmelsers effekter, afrapporteres afslutningsvis en spørgeskemaundersøgelse udsendt til samtlige amters og kommuners detailhandelsplanlæggere, hvormed det har været forsøgt at indkredse planlæggernes forventninger til de nye detailhandelsbestemmelsers effekter (et spørgeskema er bilagt rapporten særskilt). Den samlede svarprocent i de to spørgeskemaundersøgelser kan opgøres til 93% henholdsvis 80%. Spørgeskemaerne er udsendt i to omgange. I første omgang til samtlige amter og kommuner, og i anden omgang til de amter og kommuner, der ikke havde svaret efter første udsendelse. En tredje udsendelse kunne have været hensigtsmæssig - og en højere svarprocent (end de 80%) fra kommunerne kunne måske også have været ønskelig - men jeg vurderede, at jeg med to udsendelser formodentlig allerede havde fået svar fra de kommuner, som kunne og ville deltage i undersøgelsen 1. På denne baggrund må svarprocenten anses for tilfredsstillende. I det følgende præsenteres og kommenteres spørgeskemaernes resultater, og det skal understreges, at resultaterne repræsenterer planlæggeres forventninger. 2 1 Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr , s. 9 bringer følgende notits under overskriften Drukner i spørgeskemaer, hvori det fremgår: Landets kommuner modtager dagligt spørgeskemaer fra forskere, konsulentfirmaer, ministerier og organisationer. -Skulle vi besvare dem alle, ville vi ikke få tid til at lave det arbejde, spørgeskemaerne beder os beskrive. Det skriver borgmester Ole Andersen (S), Gladsaxe Kommune [..]. Kommunen har i forvejen begrænset sig til at svare på skemaer fra offentlige myndigheder og fra Kommunernes Landsforening. 2 Der henvises til afsnit 10.2 for overvejelserne om undersøgelsens usikkerheder og undersøgelsesresultaternes pålidelighed. 263

2 10.1 Resultat af spørgeskemaundersøgelse til samtlige amter og kommuner om planlovens nye detailhandelsbestemmelser Det skal indledningsvis bemærkes, at præsentationen af de amtskommunale og primærkommunale planlæggeres svar vil blive præsenteret i hver sin tabel; den amtskommunale tabel først, og den primærkommunale tabel sidst i forbindelse med hver spørgsmål. Resultaterne på baggrund af de indkomne besvarelser vil være angivet i hele procenter. Når ikke alle tabellernes procentsumme giver 100%, skyldes det afrunding til hele procenter. De kommunale detailhandelsplanlæggeres svar er inddelt i tre grupper efter kommunestørrelse. Baggrunden herfor er at indfange eventuelle forskelle i besvarelserne, navnlig med hensyn til om der er forskellige forventninger og forskellig tiltro til planlovens nye detailhandelsbesemmelser, afhængig af om respondenten sidder i en stor, mellemstor eller lille kommune. Grænsen mellem store og mellemstore kommuner er trukket ved indbyggere. Dette skal ses i lyset af, at det er forsøgt at udskille de kommuner, der typisk indeholder store byer, som er eller har været mål for store butikker og centre m.v. 3 Grænsen mellem de mindre og mellemstore kommuner er skønnet hensigtsmæssigt fastlagt ved indbyggere. 4 Det er navnlig disse kommuners byer, der er udsat for vigende butiksforsyning. 3 Ved at lægge grænsen ved indbyggere falder 26 af de 219 besvarelser ind under kategorien store kommuner. Antalsmæssigt svarer dette til en indkredsning af de største byer i Danmark - altså vinderbyerne i detailhandelsudviklingen (begrebet anvendtes navnlig før Detailhandelsudvalgets nedsættelse m.v.). 4 Der er dermed anvendt den samme grænsedragning som i Groth og Møllgaards undersøgelse af den fysiske planlægning i mindre kommuner, jf. Groth og Møllgaard 1989, s

3 1. Planloven kræver, at butikker som hovedregel skal placeres i de centrale byområder. Forventer du, at der er tilstrækkelig plads i de centrale byområder i amtets kommuner til at rumme den fremtidige butiksudvikling? Planloven kræver, at butikker som hovedregel skal placeres i de centrale byområder. Forventer du, at der er tilstrækkelig plads i de centrale byområder i din kommune til at rumme den fremtidige butiksudvikling? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 1: Det vurderes generelt, at i over halvdelen af bymidterne er der plads nok til den fremtidige butiksudvikling og især i de mindre og mellemstore byer. Men det er også bemærkelsesværdigt, at i 26-38% af de større og mellemstore byer forventes der ikke at være plads. Det er derfor en sandhed med modifikationer, når Detailhandelsudvalgets analyse, jf. Detailhandelsudvalgets rapport [Landsplanafdelingen 1996a, s. 56], der ligger til grund for planlovens nye detailhandelsbestemmelser, slår fast, at der er plads nok i bymidterne! 2. Forventer du, at det af hensyn til trafik, forbrugerne, bymiljøet el.lign. vil være hensigtsmæssigt at udlægge arealer til butikker uden for de centrale byområder i amtets kommuner (fx i et aflastningscenter)? Forventer du, at det af hensyn til trafik, forbrugerne, bymiljøet el.lign. vil være hensigtsmæssigt at udlægge arealer til butikker uden for de centrale byområder i din kommune (fx i et aflastningscenter)? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 2: Over halvdelen af de større kommuner forventes at have behov for at tage byranden i brug for at kunne rumme den fremtidige butiksudvikling på en hensigtsmæssig måde. Det er bemærkelsesværdigt, at amterne synes mere åbne overfor tanken om aflasningscentre og placering af butikker i byranden end kommunerne. 265

4 3. Planloven kræver, at planredegørelsen skal indeholde en række vurderinger samt en angivelse af det opland, som forudsættes betjent af de butikker, der udlægges arealer til. Forventer du, at I i din amtskommune kan gennemføre de analyser og tilvejebringe det datagrundlag, som skal lægge til grund herfor, uden bistand fra eksterne konsulenter el. lign.? Planloven kræver, at planredegørelsen skal indeholde en række vurderinger samt en angivelse af det opland, som forudsættes betjent af de butikker, der udlægges arealer til. Forventer du, at I i din kommunen kan gennemføre de analyser og tilvejebringe det datagrundlag, som skal lægges til grund herfor, uden bistand fra eksterne konsulenter el. lign.? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 3: Det er bemærkelsesværdigt, at overordentligt mange amter og kommuner forventer, at de bliver nødt til at inddrage eksterne konsulenter i planlægningsarbejdet. Konsulentbranchen forekommer umiddelbart at være vinderne som følge af planlovens nye detailhandelsbestemmelser. De vil have arbejde langt tid frem over. 4. Forventer du, at det vil være muligt at forudsige/vurdere oplandseffekten af de fremtidige butikker, der måtte blive etableret på de i planlægningen udlagte arealer til nye butikker? Forventer du, at det vil være muligt at forudsige/vurdere oplandseffekten af de fremtidige butikker, der måtte blive etableret på de i planlægningen udlagte arealer til nye butikker? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 4: Amterne er generelt mere positive end kommunerne. Men den udbredte skepsis er nok det mest bemærkelsesværdige. Skepsisen skal nok ses i lyset af, at selvom der i planlægningen zones, angives butiksstørrelser og omfang samt skelnes mellem dagligvare- og udvalgsvarehandel er det fortsat vanskeligt at spå om, hvilken butikstyper, der konkret vil blive realiseret på de udlagte butiksarealer. Oplandseffekten afhænger som bekendt af den konkrete butik og godt købmandskab pris, kvalitet, vareudbud, osv. noget som planlægningen ikke har mulighed for at regulere. 266

5 5. Forventer du, at det overhovedet er muligt at tilvejebringe et datagrundlag, som entydigt og i sin helhed vil kunne afdække det fremtidige behov for nye butiksbyggerier? Forventer du, at det overhovedet er muligt at tilvejebringe et datagrundlag, som entydigt og i sin helhed vil kunne afdække det fremtidige behov for nye butiksbyggerier? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 5: Der er tale om et generelt spørgsmål om detailhandelsdata og -analysers anvendelighed som planlægningsredskab. Planlæggerne udtrykker overordentlig stor skepsis overfor detailhandelsdata og analysers anvendelighed i detailhandelsplanlægningen. 6. Tror du, at der kan manipuleres med det datagrundlag, som planloven forudsætter i f.m. planredegørelsen, så der bliver grundlag for at forfølge mere snævre/lokale interesser, som ligger på kanten af lovinitiativets hovedformål? Tror du, at der kan manipuleres med det datagrundlag, som planloven forudsætter i f.m. planredegørelsen, så der bliver grundlag for at forfølge mere snævre/lokale interesser, som ligger på kanten af lovinitiativets hovedformål? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 6: Planlæggerne udtrykker med et ret overbevisende ja, at der kan fremtrylles de analyseresultater og dermed en planlægningsmæssig begrundelse for i princippet enhver form for butiksarealbehov og ønsker hvis man altså vil. Analyse- og prognosemageriet indeholder således et vidt spillerum! Baggrunden for det ret entydige svar skal formentlig ses i lyset af, at det er en almindelig kendt hemmelighed, at resultaterne af prognoser og forundersøgelser ikke bliver anderledes end de data og datamodeller, man lægger til grund. 267

6 7. Tror du, at der vil blive manipuleret med det datagrundlag, som planloven forudsætter i f.m. planredegørelsen, i et forsøg på at tilgodese mere snævre/lokale interesser, som ligger på kanten af lovinitiativets hovedformål? Tror du, at der vil blive manipuleret med det datagrundlag, som planloven forudsætter i f.m. planredegørelsen, i et forsøg på at tilgodese mere snævre/lokale interesser, som ligger på kanten af lovinitiativets hovedformål? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 7: Selvom mange svarer nej, må der siges at være en bemærkelsesværdig og relativt stor forventning om, at de forundersøgelser, som planloven kræver som grundlag for detailhandelseguleringen, vil blive brugt til at fremtrylle konklusioner, som kan tilgodese mere snævre/lokale (kommunale) interesser. Noget kunne tyde på, at der nogle steder i landet vil blive en vis (interesse-) kamp om, hvilke forudsætninger og data, der skal lægges til grund for planernes reguleringsbestemmelser! (Mange planlæggere har ikke ønsket at medvirke ved besvarelsen af netop spørgsmål 6 og 7). 8. Forventer du, at amterne vil være tilbageholdende med at gennemføre regionplanretningslinier for butiksbyggerier, som går imod kommunernes ønsker? Forventer du, at amterne vil være tilbageholdende med at gennemføre regionplanretningslinier for butiksbyggerier, som går imod kommunernes ønsker? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 8: En stor del af amterne forventes øjensynligt at ville lytte meget til kommunernes ønsker, og forsøge at undgå at træde kommunerne over tæerne. Holder denne forventning stik, vil det være godt nyt for de kommuner, der frygter, at de med planlovens nye detailhandelsbestemmelser har mistet deres plan- og beslutningskompetence til amterne. Hovedparten af de store og mellemstore kommuners planlæggere har da også en forventning om, at deres politikeres ønsker vil blive lagt til grund i regionplanlægningen i et vist omfang. 268

7 9. Planloven kræver, at regionplanens redegørelse skal indeholde en angivelse af målene for detailhandelsstrukturen. Med henblik på at sikre og fremme disse mål giver planloven mulighed for at regulere den enkelte butik mht. beliggenhed og m 2 - størrelse og ved at sondre mellem dagligvare- hhv. udvalgsvarebutikker samt butikker, der forhandler særligt pladskrævende varegrupper. Forventer du, at disse virkemidler i tilstrækkelig grad og tilstrækkeligt præcist vil kunne styre detailhandelens strukturudvikling; herunder sikre, at de butikker, der etableres, ikke får en større oplandseffekt end forudsat i planlægningen? Planloven kræver, at kommuneplanens redegørelse skal indeholde en angivelse af målene for detailhandelsstrukturen. Med henblik på at sikre og fremme disse mål giver planloven mulighed for at (lokalplan)regulere den enkelte butik mht. beliggenhed og m 2 -størrelse og ved at sondre mellem dagligvare- hhv. udvalgsvarebutikker samt butikker, der forhandler særligt pladskrævende varegrupper. Forventer du, at disse virkemidler i tilstrækkelig grad og tilstrækkeligt præcist vil kunne styre detailhandelens strukturudvikling; herunder sikre, at de butikker, der etableres, ikke får en større oplandseffekt end forudsat i planlægningen? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 9: Spørgsmålet angår virkemidlerne i såvel planlovens tidligere som nye detailhandelsbestemmelser. De amtskommunale planlæggere svarer klart nej til, at virkemidlerne var og fortsat vil være tilstrækkelige (gode) til at styre detailhandelsudviklingen med, så man får den detailhandelsstruktur, man har sat sig for i planlægningen. De kommunale planlæggere er også klart skeptiske. 10. Planloven indeholder en hovedregel om maksimale m 2 -grænser for dagligvare- hhv. udvalgsvarebutikker på 3000 hhv m 2 og stiller krav om en særlig planlægningsmæssig begrundelse, såfremt der planlægges for større butikker. Forventer du, at denne hovedregel og dette krav vil kunne bremse udviklingen hen imod flere og nye storbutikker og -centre? Planloven indeholder en hovedregel om maksimale m 2 -grænser for dagligvare- hhv. udvalgsvarebutikker på 3000 hhv m 2 og stiller krav om en særlig planlægningsmæssig begrundelse, såfremt der planlægges for større butikker. Forventer du, at denne hovedregel og dette krav vil kunne bremse udviklingen hen imod flere og nye storbutikker og -centre? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 10: Et ret entydigt ja til, at planlovens hovedregel om maksimale butiksstørrelser kan bremse udviklingen hen imod væsentligt flere storcentre og butikker i Bilka -klassen. Navnlig på dette punkt spås planlovens nye detailhandelsbestemmelser således at få succes. Planloven forventes tilsyneladende at blive en antilavprisvarehuslov? 269

8 11. Forventer du, at planlovens hovedregel om bymidtenær butikslokalisering vil kunne ændre den tidligere tendens til detailhandelsvækst uden for de centrale bymidter? Forventer du, at planlovens hovedregel om bymidtenær butikslokalisering vil kunne ændre den tidligere tendens til detailhandelsvækst uden for de centrale bymidter? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 11: Planlæggerne spår, at detailhandelsudviklingen fortrinsvist kommer til at ske i bymidterne; og det hvad enten det er hensigtsmæssigt eller om der er plads, jf. besvarelserne til spørgsmål 1 og 2. Også på dette punkt spås planlovens nye detailhandelsbestemmelser altså klar succes. 12. Forventer du, at det samlede lovinitiativ vil kunne bremse den vigende butiksforsyning i de mindre og mellemstore byer? JA NEJ UB ESVARET Forventer du, at det samlede lovinitiativ vil kunne bremse den vigende butiksforsyning i de mindre og mellemstore byer? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 12: Spørgsmålet angår et af de hovedproblemer, som var udgangspunktet for Detailhandelsudvalgets nedsættelse og det efterfølgende lovinitiativ. Planlæggerne spår imidlertid, at planlovens nye detailhandelsbestemmelser vil få tvivlsom succes, når det gælder at bremse den vigende butiksforsyning i de mindre og mellemstore byer. Selvom der lægges loft på udviklingen i de store byer, forventes udviklingen ikke automatisk at blive kanaliseret ud i de mindre og mellemstore byer. 270

9 13. Planloven stiller krav til amterne om at afgrænse bymidterne mht., hvor der må lokaliseres detailhandel og om at vurdere behovet for nye butiksbyggerier. Forventer du, at disse krav vil kunne forhindre mellemkommunal konkurrence om at tiltrække detailhandel på nabokommunens bekostning? Planloven stiller krav til amterne om at afgrænse bymidterne mht., hvor der må lokaliseres detailhandel og om at vurdere behovet for nye butiksbyggerier. Forventer du, at disse krav vil kunne forhindre mellemkommunal konkurrence om at tiltrække detailhandel på nabokommunens bekostning? Kommunestørrelse > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 13: Også dette spørgsmål angår et af de hovedproblemer, som var udgangspunktet for Detailhandelsudvalgets nedsættelse og det efterfølgende lovinitiativ. Planlovens nye detailhandelsbestemmelser spås imidlertid også tvivlsom succes mht. til at forhindre den mellemkommunale konkurrence om at tiltrække mest mulig detailhandel. Men det kunne forventes, at den fremtidige mellemkommunale konkurrence i mindre grad vil være koncentreret om at tiltrække storcentre og -butikker end tidligere set, jf. besvarelsen i spørgsmål Forventer du, at indsigelsesretten for et naboamt vil kunne forhindre den tidligere tendens til mellemkommunal og - amtslig konkurrence om at tiltrække detailhandel på nabokommunernes hhv. -amternes bekostning? Forventer du, at indsigelsesretten for et naboamt vil kunne forhindre den tidligere tendens til mellemkommunal og - amtslig konkurrence om at tiltrække detailhandel på nabokommunernes hhv. -amternes bekostning? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 14: Heller ikke indsigelsesretten for naboamter ét af de få nye virkemidler i f.t. planlovens tidligere detailhandelsbestemmelser spås at kunne forhindre konkurrencen amter hhv. kommuner imellem. 271

10 15. Forventer du, at det samlede lovinitiativ vil kunne bremse butiksudviklingen og -koncentrationen i og omkring de største byer? Forventer du, at det samlede lovinitiativ vil kunne bremse butiksudviklingen og -koncentrationen i og omkring de største byer? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 15: Næsten fifty fifty mht. om udviklingen også fremover vil gå i retning af og udkrystallisere sig i vinderbyer. 16. Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme et varieret butiksudbud i de mindre og mellemstore byer samt i de enkelte bydele i de større byer? Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme et varieret butiksudbud i de mindre og mellemstore byer samt i de enkelte bydele i de større byer? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 16: Et overvejende nej til, at lovinitiativet vil fremme et varieret butiksudbud i de mindre og mellemstore byer m.v. Lige som i besvarelsen til spørgsmål 12 spores en forventning om det tvivlsomme i, at en bremse på udviklingen i de store byer, automatisk vil kanalisere udviklingen ud i de mindre og mellemstore byer. Selvom det bliver vanskeligere at etablere storbutikker og centre i og omkring de store byer, og selvom der måske ligefrem lægges loft over de store byers udviklingsmuligheder på butiksområdet, har planlæggerne relativ lille tiltro til, at dette vil redde og revitalisere de mindre og mellemstore byers butiksudbud. 272

11 17. Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme detailhandelsvirksomhedernes interesse for og investeringslyst i de mindre og mellemstore byer? Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme detailhandelsvirksomhedernes interesse for og investeringslyst i de mindre og mellemstore byer? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 17: Svarene giver anledning til et lidt broget billede. Navnlig de mindre og mellemstore kommuner synes at tvivle på detailhandelens investeringslyst i de mindre og mellemstore byer. Og det er formentlig med en vis god grund: De fleste butikskæder indenfor udvalgsvarer har i hvert fald udtrykt, at de ikke er interesseret i de mindre og mellemstore byer, jf. kapitel 6, figur Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme, at detailhandelsvirksomhederne udvikler nye butikskoncepter tilpasset de mindre og mellemstore byer? Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme, at detailhandelsvirksomhederne udvikler nye butikskoncepter tilpasset de mindre og mellemstore byer? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 18: Der er generelt positive forventninger til, at detailhandelsvirksomhederne vil udvikle nye butikskoncepter tilpasset de mindre og mellemstore byer. Her overfor står imidlertid de mere tvivlende forventninger, som udtrykkes af den købmandsfaglige kompetence i form af Erhvervsministeriets Butiksstrukturkommission. Kommissionen vurderer det som Tvivlsomt om detailhandelen vil udvikle nye attraktive minikoncepter [Erhvervsministeriet 1998, s. 179]. 273

12 19. Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme en begrænsning af transportafstandene og trafikarbejdet i forbindelse med indkøb? Forventer du, at lovinitiativet vil kunne fremme en begrænsning af transportafstandene og trafikarbejdet i forbindelse med indkøb? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 19: Planlæggerne svarer overvejende nej til, at planlovens nye detailhandelsbestemmelser vil begrænse transportafstandene og trafikarbejdet i f.m. indkøb. Det er således tvivlsomt, om lovinitiativet vil forbedre indkøbsmulighederne for den gennem tiderne meget omtalte svage forbruger. 20. Forventer du, at lovinitiativet - i sin helhed - vil give forbrugerne i amtet bedre indkøbsmuligheder? Forventer du, at lovinitiativet - i sin helhed - vil give forbrugerne i din kommune bedre indkøbsmuligheder? > indb indb < indb Kommentar til spørgsmål 20: Spørgsmålet angår det helt overordnede formål med hele lovinitiativet ja, hele formålet med alle tiders regulering af butiksstrukturen -: vil folk få bedre indkøbsmuligheder? Hertil svarer et overvejende flertal nej! Især de mindre og mellemstore kommuner er tvivlende. 274

13 10.2 Vurdering af og konklusion på spørgeskemaundersøgelse vedrørende de forventede effekter af planlovens nye detailhandelsbestemmelser Spørgeskemaundersøgelsen angår dels en række spørgsmål om, hvorvidt nogle af de grundlæggende antagelser, som de nye detailhandelsbestemmelser bygger på, forventes at holde vand. Det gælder antagelsen om, at bymidterne som hovedregel rummer plads for den fremtidige butiksudvikling; antagelsen om, at analyser, prognoser og behovsvurderinger vil sikre, at planlægningen og dermed detailhandelsudviklingen vil foregå på et (mere) sagligt grundlag; og antagelsen om, at de nye detailhandelsbestemmelser vil kanalisere butiksudviklingen fra de store byer og ud til de mindre og mellemstore byer, og dermed fremme en mere decentral butiksforsyning. Dels angår spørgeskemaundersøgelsen en række spørgsmål, om planlæggeres forventninger til de enkelte detailhandelsbestemmelsers effekter mere specifikt. Om planlæggernes forventninger til, hvorvidt nogle af de grundlæggende antagelser, de nye detailhandelsbestemmelser bygger på, vil holde vand kan følgende konkluderes: Der er ikke plads i alle bymidter, og det er ikke hensigtsmæssigt at lade butiksudviklingen foregå i alle bymidter, Der kan og vil blive kamp, når behovsvurderingerne m.v. skal foretages, og når det samlede butiksvolumen i de forskellige bycentre skal fastlægges, Der spores en udbredt skepsis med hensyn til den logik, der er indbygget i planlovens nye detailhandelsbestemmelser: Når der lægges loft på udviklingen i de store byer, forventes udviklingen ikke automatisk at blive kanaliseret ud i de mindre og mellemstore byer, hvor der er brug for udvikling. Vedrørende forventningerne til detailhandelsbestemmelsernes effekter, spås planloven -: succes mht. at hindre en udvikling hen imod væsentligt flere storcentre og -butikker, succes mht. at hindre en udvikling hen imod en væsentlig butiksudbygning udenfor bymidterne o.l. tvivlsom succes mht. at hindre den vigende butiksforsyning i mindre og mellemstore byer, tvivlsom succes mht. at hindre mellemkommunal og mellemamtslig konkurrence, usikker succes mht. at hindre at vinderbyer løber med butiksudviklingen, tvivlsom succes mht. at fremme et varieret butiksudbud i de mindre og mellemstore byer, usikker succes mht. at fremme investeringslysten i i de mindre og mellemstore byer, tvivlsom succes mht. at fremme en mindsket indkøbstrafik, tvivlsom succes mht. at give forbrugerne bedre indkøbsmuligheder Konklusionerne skal naturligvis forstås i lyset af de usikkerheder, undersøgelsen er under indflydelse af i kraft af hele dens karakter. For det første er undersøgelsen hypotetisk, og det er naturligvis for tidligt at drage alt for manifeste konklusioner om effekterne af planlovens nye detailhandelsbestemmelser. For det andet har undersøgelsen karakter af en opinionsundersøgelse, og det er som udgangspunkt usikkert, hvilke (herunder holdningsmæssige) præmisser den enkelte respondent har lagt til grund for sin besvarelse. Besvarelserne kan være under indflydelse af, at undersøgelsen gør brug af problematiserende spørgsmål. Dette kan lede respondenten til at se problemer, han/hun ellers ikke ville have set eller overvejet. 275

14 Endvidere vil det have betydning for besvarelsen af (i hvert fald nogle af) spørgsmålene, om respondenten sidder tæt på eller langt fra det politiske beslutningsniveau. Endelig er der hele spørgsmålet, om alle respondenterne har den fornødne indsigt og kompetence til at svare på alle spørgsmål. Undersøgelsen skal da heller ikke i lyset af disse usikkerheder læses som mere og andet end et slaw på tasken, når det gælder de forventede effekter af planlovens nye detailhandelsbestemmelser. På den anden side skal det ikke glemmes, at besvarelserne formodentlig i al overvejende grad er affattet af en gruppe planlæggere med stor både teoretisk indsigt og praktisk erfaring, og som igennem deres arbejde er vant til at arbejde både kritisk og analytisk. I lyset heraf turde undersøgelsen dog trods alt at være et kvalificeret bud! 10.3 Vurdering af og konklusion på spørgeskemaundersøgelse vedrørende planlæggernes tiltro til planlovens nye detailhandelsbestemmelser Bortset fra konklusionen om - at det er planlæggernes bedste bud - at planlovens nye detailhandelsbestemmelser næppe vil få succes med mere og andet end at bremse udviklingen hen imod væsentligt flere storcentre og butikker samt bremse udviklingen hen imod en væsentlig butiksudbygning udenfor de centrale bymidter, giver den gennemførte spørgeskemaundersøgelse anledning til endnu en (del)konklusion. Den fremkommer nærmest som et resultat af eller viderebygning på - den første konklusion, og også denne vil derfor have hypotetisk karakter. Hvis man træder et skridt tilbage og betragter den første konklusion, repræsenterer og afspejler de en udbredt skepsis og manglende tiltro til lovinitiativet blandt de planlæggere, der skal være med til at implementere planlovens nye detailhandelsbestemmelser i frontlinie. Hvis man konsulterer den moderne implementeringsteori 5, som bl.a. har en dansk eksponent i Søren Winter 6, anføres det, at de markarbejdere (fx planmyndigheder og planlæggere), der skal føre en offentlig politik (fx planlovens ny detailhandelsbestemmelser) ud i livet, teoretisk set udgør en latent barriere for implementeringen af den offentlige politik. Dette følger bl.a. af, at markarbejderen har et betydeligt skøn og spillerum i hele sit (implementerings)arbejde, og at der derfor ligger forskellige muligheder for dels at op- /nedprioritere dele af arbejdet, dels for at modificere både lovgivningens mål og professionelle normer for det daglige arbejde. Disse og andre mekanismer kan træde i kraft, og dermed svække implementeringen samt den offentlige politiks effekt og gennemslagskraft. 5 I den moderne skole skal navnlig nævnes Michael Lipsky, som med Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services 1980 udfordrede den mere klassiske implementerings- og forvaltningstradition ved at hævde, at de virkelige politiske beslutningstagere er the street-level bureaucrats (på dansk: markarbejdere eller frontliniemedarbejdere ), jf. Winther Se Winter 1994 (s. 77ff. som det følgende bygger på); eller artiklen Iværksættelsesbarrierer i: tidsskriftet Politica nr. 4/1985, s. 467ff. 276

15 Baggrunden for disse mekanismer skal findes i en række forskellige forhold ressourcemæssige såvel som psykologiske og markarbejdernes individuelle holdninger. Det er ikke stedet hér at udrulle implementeringsteorien i sin helhed. Når den trækkes frem, er det alene for at sætte perspektiv på den skepsis og manglende tiltro til planlovens nye detailhandelsbestemmelser, som de ovenstående resultater af spørgeskemaundersøgelsen afspejler. Og i lyset af implementeringsteorien er effekterne af planlovens nye detailhandelsbestemmelser ikke kun tvivlsom pga. de i lovinitiativet konkrete virkemidlers (forventede) utilstrækkelighed m.v., men ikke mindst også fordi der er en udbredt skepsis og manglende tiltro til reguleringssystemets kunnen og gennemslagskraft. Disse psykologiske 7 og/eller holdningsmæssige forhold kan hypotetisk og teoretisk set - blive en ikke uvæsentlig barriere i implementeringen af planlovens nye detailhandelsbestemmelser; og dermed blive en mulig selvstændig faktor, der svækker lovinitiativets effekt. 7 Fx Nytter det noget? 277