Sociale klausuler og hensyn i udbud

Transkript

1 Sociale klausuler og hensyn i udbud Notat om jura og tendenser for sociale klausuler og hensyn i udbud Juni 2011 Peter R. Frederiksen

2 Indholdsfortegnelse SOCIALE KLAUSULER OG HENSYN I UDBUD... 3 KONKLUSION... 3 JURAEN VEDR. SOCIALE KLAUSULER... 5 DET MÅ OG SKAL MAN... 5 DET MÅ OG SKAL MAN IKKE... 7 UDDYBENDE OM SOCIALE HENSYN SOM UDVÆLGELSES- OG TILDELINGSKRITERIUM... 7 TENDENSER I ARBEJDET MED SOCIALE HENSYN... 9 MINDST 25 KOMMUNER HAR INDFØRT SOCIALE KLAUSULER UDDANNELSESKLAUSULER ER OPPE I TIDEN FORDELE OG ULEMPER VED SOCIALE KLAUSULER OPFORDRING FRA EU OM AT ANVENDE SOCIALE KLAUSULER, TRODS UKLAR LOVGIVNING EKSEMPLER FRA PRAKSIS KØBENHAVNS KOMMUNE AARHUS KOMMUNE HERLEV KOMMUNE, KØBENHAVNS TEKNISKE SKOLE, UU OG DANSK BYGGERI PARTNERSKABSMODEL SKI S KONTRAKTER OG MINIUDBUD HENVISNINGER TIL LOVE, VEJLEDNINGER OG KONTAKTPERSONER LOVHJEMMEL OG DIREKTIVER VEJLEDNINGER KONTAKTPERSONER FOR YDERLIGERE INFORMATION LITTERATUR- OG KILDEHENVISNINGER Side 2

3 Sociale klausuler og hensyn i udbud Offentlige myndigheder og institutioner kan anvende sociale klausuler i udbud, hvis de vil sikre, at der tages sociale hensyn i den opgave, udbuddet vedrører. Der kan for eksempel være krav om ansættelse af et konkret antal lærlinge eller personer fra udsatte grupper på arbejdsmarkedet. For mange virksomheder falder det naturligt, at der stilles krav om social ansvarlighed. De stiller allerede krav til sig selv og deres underleverandører. Men kompliceret lovgivning, politiske holdninger og størrelsen på de udbudte opgaver har indvirkning på, om det offentlige anvender sociale klausuler. CABI Center for Aktiv BeskæftigelsesIndsats har for Virksomhedsforum for Socialt Ansvar (VFSA) kortlagt de juridiske krav omkring sociale klausuler i offentlige udbud, undersøgt udbredelsen i de danske kommuner og afdækket tendenser for sociale hensyn i udbud. Notatet har til hensigt at give input til arbejdet med VFSA s overordnede anbefalinger til, hvordan det offentlige Danmark kan anspore endnu flere virksomheder til at tage et socialt ansvar. Notatet er baseret på desk research af dansk og EU-retlig lovgivning, direktiver og vejledninger, en interviewundersøgelse med eksperter fra KL/Udbudsportalen, SKI, Dansk Byggeri og Kammeradvokaten samt kommuner, der anvender sociale hensyn i kontrakter. Et par definitioner: En social klausul er et krav i en udbudskontrakt. Kravet indebærer en nærmere angivet social forpligtelse for den, der vinder opgaven. For eksempel kan en social klausul være, at den vindende virksomhed skal ansætte et bestemt antal medarbejdere på særlige vilkår eller skal formulere en etnisk ligestillingspolitik. Klausul-betegnelsen er inden for de senere år ændret, så begrebet i dag oftere omtales som sociale hensyn. Det er en samlet betegnelse for en lang række af de ikkeøkonomiske aspekter, der kan indgå i et offentligt udbud. Den lovmæssige betegnelse er fortsat sociale klausuler. De sociale hensyn kan tages, når de offentlige myndigheder sender vareindkøb, bygge- og anlægsopgaver eller tjenesteydelser i udbud. Konklusion CABI s konklusion på undersøgelsen er, at dansk ret og EU-ret tillader anvendelsen af sociale hensyn i offentlige udbud i princippet både tilbudsfasen og kontraktfasen i et udbud, men særligt i forhold til kontrakten, der indgås med en tilbudsgiver. Det er frivilligt for offentlige myndigheder og institutioner, om de vil anvende sociale hensyn. Mere end en fjerdedel af kommunerne anvender de sociale hensyn i udbud i forskelligt omfang. Længst fremme er formentlig Aarhus og Københavns Kommuner, der af og til har store opgaver med en volumen, der giver mulighed for at kræve sociale hensyn. Københavns Kommune har indtil videre haft fem praktikanter (årsværk) beskæftiget som følge af sociale klausuler. De fem årsværk er resultatet af fire udbud. Side 3

4 Aarhus Kommune har haft praktikanter i uddannelsesaftale på den baggrund. Begge kommuner har mange flere på vej. Her er nogle eksempler på sociale hensyn i kontrakter inden for de tre formål forebyggelse, fastholdelse og indslusning/rekruttering: 1. Forebyggelse Den vindende virksomhed skal indarbejde sociale hensyn i dens personalepolitik, omfattende de medarbejdere, som skal arbejde på opgaven Der skal udarbejdes en arbejdsmiljøpolitik for de tilknyttede ansatte En forening skal indarbejde formuleringer i reglementet om etnisk ligestilling i praksis 2. Fastholdelse Virksomheden skal forpligte sig til et samarbejde med jobcenteret om sygemeldte medarbejdere En forening forpligter sig til at yde en social indsats for deres unge medlemmer 3. Indslusning/rekruttering Virksomheden skal ansætte et bestemt antal personer, der har været ledige i mere end seks måneder Et bestemt antal praktikpladser skal oprettes i tilknytning til opgaven En forening skal inddrage det lokale erhvervsliv for at finde praktikpladser til medlemmerne En virksomhed forpligter sig til at sørge for gode adgangsforhold for handicappede. Der er imidlertid mange og komplicerede regler, som man skal sætte sig ind i på de forskellige områder, hvor sociale hensyn er en mulighed. Man må for eksempel ikke favorisere danske virksomheder, hvilket kan være en udfordring i forhold til krav om praktikpladser, da det kun er virksomheder med CVR-nummer, der kan godkendes som praktikpladsvirksomhed. I forhold til at integrere udsatte grupper på arbejdsmarkedet er der gode muligheder for at arbejde med begrebet. Der er dog for tiden mere politisk fokus på uddannelsesklausuler end beskæftigelsesklausuler, så de anvendes hyppigst. Mange offentlige myndigheder og institutioner anvender desuden de mere bløde klausuler, fx om at tilbudsgiver skal etablere en personalepolitik, arbejdsmiljøpolitik etc. Side 4

5 Juraen vedr. sociale klausuler Det er frivilligt, om man som offentlig myndighed eller institution vil anvende sociale klausuler i et udbud. Det er en mulighed og ikke et krav, som reglerne er på nuværende tidspunkt. Hvis man gør det, er der en række regler, man skal overholde. Dansk ret og EU-retten stiller følgende betingelser for udformningen af sociale klausuler i forbindelse med udbud og tildeling af økonomiske tilskud fra det offentlige. Det må og skal man 1. EU-principper skal overholdes: Ligebehandling, gennemsigtighed, fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser, fri etableringsret samt offentlighedsprincip. Principperne i EU-traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) samt de to EU-udbudsdirektiver og dansk lov, som er nævnt i lovhjemlen sidst i notatet, skal opfyldes i alle offentlige kontrakter. 2. Social klausul som krav i kontrakten. Ifølge EU-retten må sociale klausuler indgå som et kontraktvilkår, som tilbudsgiverne skal forpligte sig på at efterleve på offentlige tilskudsområder. Man må gerne i et udbud specificere, at virksomheden skal ansætte fx 10 personer fra en relevant målgruppe, eller at den skal skrive sociale hensyn ind i dens personalepolitik eller vedtægter. Angivelsen skal være et præcist antal eller en andel. 3. Skal stå tydeligt i udbudsbekendtgørelse og -materiale. Kravene skal stå tydeligt i udbudsbekendtgørelsen og -materialet. Kort i bekendtgørelsen og detaljeret i materialet. 4. Proportionalitet kun nødvendige og passende krav: a. Tilknytning til den del af virksomheden, der udfører opgaven. Personer omfattet af den sociale klausul skal ansættes i den del af virksomheden, der udfører opgaven. Og klausulen må ikke stilles i forbindelse med opgaver, der skal udføres af medarbejdere i et andet land. b. Rimelighed i forhold til opgavens omfang. Hvis en virksomhed forpligter sig til at ansætte et bestemt antal personer, skal det være rimeligt set i forhold til omfanget af den opgave, som det offentlige har sendt i udbud. 5. Sociale hensyn må kun gælde i kontraktperioden. Kommunerne må kun stille krav om sociale hensyn (fx praktikpladser), der holder sig inden for længden af underleverandørens kontrakt. Hvis en skole renoveres i fire måneder, må man højst kræve, at leverandøren har en elev i fire måneder. Side 5

6 6. Målgruppe defineres præcist og uafhængigt af bestemte danske ordninger. Målgruppen skal defineres ud fra primært Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats: a. Når en målgruppe, fx en særlig gruppe af ledige, defineres i en social klausul, skal det gøres ud fra kriterierne i beskæftigelseslovgivningen, fx personer med problemer ud over ledighed eller personer med mere end seks måneders ledighed. b. Definitionen skal samtidig være uafhængig af særlige danske ordninger som fx fleksjob, da man ikke må afskære udenlandske leverandører fra at byde på opgaven. 7. Arbejdsopgaverne må kun kunne udføres i Danmark. Krav om særlige sociale vilkår må ikke eksporteres. De udbudte arbejdsopgaver må kun kunne udføres i Danmark. 8. Sociale klausuler skal være sagligt begrundet. Der skal være en saglig sammenhæng mellem myndighedens formål og de hensyn, myndigheden varetager, når den udøver sin virksomhed. For eksempel kan en kommune kræve, at leverandøren ansætter udsatte grupper til et bygge- og anlægsprojekt, da kommunen (jobcentret) har til formål at få ledige i arbejde. 9. Dispensation fra krav om nyansættelser hvis tilstrækkeligt mandskab til opgaveløsning. Hvis opgaven vil kræve afskedigelser, så sociale klausuler kan indfries, kan udbyder ikke kræve, at leverandøren afskediger. Leverandøren skal dokumentere, at det vil kræve afskedigelser, hvis dispensation ønskes. 10. Kun ved økonomiske tilskud ikke fx frivilligt arbejde eller naturalier. Over for foreninger m.v. kan offentlige myndigheder kun anvende sociale klausuler i forbindelse med økonomiske tilskud. Sociale klausuler kan ikke anvendes ved anden form for støtte i form af for eksempel frivilligt arbejde, garantier, kautioner eller naturalier. 11. Sociale hensyn kun tilladt som udvælgelses- og tildelingskriterium i udbud, når de er tæt tilknyttet kontraktens genstand. Svært at efterleve i praksis med de nuværende regler. Se pkt. 2 nedenfor samt næste afsnit. 12. Leverandøren skal på opdragsgivers anmodning dokumentere, at de sociale klausuler er opfyldt. Hvis det fremgår af aftalevilkårene i kontrakten, skal leverandøren kunne dokumentere, hvorledes de sociale klausuler er mødt. Side 6

7 Det må og skal man ikke 1. Sociale hensyn som konkurrenceparameter i prækvalifikationsfasen af et udbud. EU har i de officielle udbudsdirektiver udarbejdet en totalliste, der nævner alle de kriterier, som man kan frasortere virksomheder på i prækvalifikationsfasen. Sociale hensyn er ikke iblandt dem. 2. Som udgangspunkt ikke som udvælgelses- eller tildelingskriterium i tilbudsfasen (men som sagt gerne i kontraktfasen). De sociale klausuler skal være tæt tilknyttet kontraktens genstand, hvilket er svært at efterleve i praksis. Se uddybning af dette punkt nedenfor samt punkt 10 ovenfor. 3. Arbejdsgivers ret til at lede og fordele arbejdet. En social klausul må ikke få indflydelse på arbejdsgivers ret til at lede og fordele arbejdet, fx retten til at ansætte og afskedige medarbejdere fra målgruppen. Han bestemmer fx selv, hvem inden for målgrupperne han ansætter. Disse personer kan desuden afskediges efter almindelige regler. 4. Uoverensstemmelse med en forenings formål. En offentlig myndighed må ikke stille en social klausul som betingelse for et økonomisk tilskud til en forening, hvis foreningens formål strider mod klausulen, eller hvis foreningens størrelse og kapacitet gør, at den kun med stort besvær kan klare opgaven. Uddybende om sociale hensyn som udvælgelses- og tildelingskriterium Et offentligt udbud gennemgår typisk tre faser, hvor juraen tillader anvendelse af sociale klausuler i to af dem, men i forskelligt omfang. Fase i udbud Anvendelse af sociale klausuler 1. Prækvalifikation Må ikke anvendes 2. Tilbud Må gerne anvendes som udvælgelses- og tildelingskriterium, hvis de er snævert bundet til kontraktens genstand. Det er svært at finde konkrete opgaver/udbud, hvor det er relevant. Det er således sjældent i praksis, at sociale hensyn anvendes som udvælgelses- og tildelingskriterium. 3. Kontrakt Må gerne anvendes, hvis juraen efterleves. Sociale klausuler er hyppigst anvendt som kontraktparameter. Hvor reglerne er entydige for både prækvalifikationsfasen og kontraktfasen, er de tvetydige, hvad angår anvendelsen af sociale hensyn som tildelings- og udvælgelseskriterium. Side 7

8 Vejledningerne fra både dansk og EU s side kommer med tvetydige meldinger omkring anvendelsen af sociale hensyn som konkurrenceparameter i tilbudsfasen: For eksempel står der i Erhvervsministeriets vejledning Sociale klausuler i praksis fra 2000, at sociale krav ikke må gøres til en decideret konkurrenceparameter i forbindelse med udbud altså, at den virksomhed, der kan ansætte flest fra en given målgruppe, får opgaven. Konkurrencestyrelsens vejledning Sociale hensyn ved offentlige indkøb åbner op for muligheden ved at skrive, at der som udgangspunkt imidlertid ikke kan tages sociale hensyn ved undersøgelsen af tilbudsgivernes økonomiske, finansielle eller tekniske formåen (2004, s. 12), men at sociale hensyn i en vis udstrækning vil kunne bruges som delkriterier, selv om de ikke fremgår direkte af udbudsdirektiverne (2004, s. 13, CABI s markering) hvor der er en udtømmende liste med oplysninger og dokumentation om egnethed. I Europa-Kommissionens vejledning fra 2010 Sociale hensyn ved indkøb står der derimod, at der i udbudsdirektiverne fra 2004 specifikt nævnes, hvordan sociale hensyn kan indarbejdes i tekniske specifikationer, udvælgelseskriterier, tildelingskriterier og regler for kontraktens udførelse (CABI s markering). Offentlige udbud må som nævnt gerne indeholde sociale klausuler om, at den vindende tilbudsgiver i kontraktfasen for eksempel skal ansætte et antal personer i praktik eller et antal langtidsledige eller andre udsatte grupper på arbejdsmarkedet. Hvis en social klausul skal kunne anvendes i tilbudsfasen, er den første betingelse, at udbuddet ikke tildeler kontrakten efter den laveste pris, men efter det økonomiske mest fordelagtige tilbud. Der er ifølge Europa-Kommissionen dernæst følgende krav til anvendelse af sociale klausuler, de anvendes som tildelingskriterium: 1. Knyttet til kontraktens genstand 2. Specifikke og objektivt målbare (ikke tillægger den ordregivende myndighed ubetinget frit valg) 3. Meddelt på forhånd i udbudsmateriale 4. I overensstemmelse med EU-lovgivningen (herunder de grundlæggende principper i TEUF). En fortolkningsmeddelelse fra Europa-Kommissionen i oktober 2009 angiver, at der kun kan være konkurrence på klausulerne, når de sociale forhold har en snæver tilknytning til kontraktens genstand, hvilket også nævnes i Konkurrencestyrelsens vejledning fra Ifølge Jakob Scharff fra KL, der bl.a. har ansvar for udbudsportalen.dk, er det i praksis nærmest umuligt at pege på områder, hvor et socialt tilde- Side 8

9 lingskriterium vil have en så snæver tilknytning til kontraktens genstand, at man vil kunne bruge det. Udbud af kommunale aktiveringsopgaver er dog et af de få områder, hvor der måske vil være nogle muligheder. Der er i CABI s research ikke fundet danske eksempler på sociale hensyn som konkurrenceparameter. Europa-Kommissionen nævner derudover yderligere en mulighed for at anvende sociale hensyn som tildelingskriterium i tilbudsfasen også hvis de ikke er tæt tilknyttet kontraktens genstand. Det yderligere kriterium, som Kommissionen kalder begrebet, kan anvendes, når myndigheden skal overveje to eller flere tilbud, der står lige, hvad angår de andre kriterier som for eksempel pris og kvalitet. Det yderligere kriterium kan fx være det mere brede mål om bekæmpelse af arbejdsløshed, som ikke nødvendigvis er snævert tilknyttet kontrakten. De andre kriterier skal være knyttet til kontraktens genstand (2010, s. 40). EU skal inden længe revidere direktiverne, og i den forbindelse har KL stillet som krav, at den snævre kobling til kontraktens genstand bortfalder, så det også i praksis bliver mere anvendeligt at arbejde med sociale hensyn. Konklusionen er, at sociale hensyn kan bruges som tildelingskriterium i tilbudsfasen af enkelte typer af udbud, men i de fleste tilfælde er det ikke tilladt. For eksempel kan de sociale hensyn være tungen på vægtskålen, hvis to eller flere tilbudsgivere står lige i forhold til de øvrige tildelingskriterier i et udbud om en edb-løsning for en kommune. Den tilbudsgiver, der bedst har tilrettelagt systemet, så det kan bruges af handicappede og blinde, vinder opgaven. Dette kriterium skal imidlertid fremgå af udbudsmaterialet. Tendenser i arbejdet med sociale hensyn Offentlige myndigheder kan formulere sociale klausuler meget forskelligt alt efter formålet og den konkrete opgave, og klausulerne kan anvendes på både større og mindre opgaver. Forskellige udbud fra samme kommune kan have forskellige klausuler, da der foretages en vurdering fra udbud til udbud. Der er overordnet tre formål med sociale hensyn, der samlet sigter mod at integrere personer uden for arbejdsmarkedet eller fastholde personer på arbejdsmarkedet og forebygge nedslidning: 1. Forebyggelse. Fx personalepolitik, arbejdsmiljøpolitik, etnisk ligestillingspolitik 2. Fastholdelse. Fx samarbejde med jobcentret om sygemeldte 3. Indslusning/rekruttering. Fx ansættelse af et antal personer fra udsatte grupper eller praktikpladser Viften af muligheder for sociale hensyn er bred. I den bløde ende er for eksempel kravet om en formuleret personalepolitik, og i den hårde ende kan et krav være, at Side 9

10 en virksomhed skal ansætte et bestemt antal personer på særlige vilkår i forbindelse med kontrakten. Der findes ikke et entydigt svar på, om bløde eller hårde klausuler er bedst. Det er formentlig nemmere at måle og kontrollere de hårde klausuler. Mindst 25 kommuner har indført sociale klausuler Dansk Byggeri har i starten af 2011 gennemført en kortlægning af de danske kommuners anvendelse af sociale klausuler. 25 kommuner har indført og anvender sociale klausuler i vidt forskellige variationer, mens 13 kommuner overvejer. Der er formentlig endnu flere, som anvender klausulerne, da det ikke er lykkes for Dansk Byggeri at få oplysninger fra 37 kommuner i undersøgelsen. Figur. Landkort over kommuner med og uden sociale klausuler. Kilde: Dansk Byggeri, nyhedsbrev 3/2011 Uddannelsesklausuler er oppe i tiden Sociale klausuler i udbud blev første gang sat på dagsordenen i Danmark omkring årtusindeskiftet. I starten lå fokus især på serviceområdet. Det handlede om at integrere ledige på arbejdsmarkedet (beskæftigelsesklausuler). I de senere år er fokus skiftet, så det i dag primært handler om at finde praktikpladser til uddannelsesaftaler på bygge- og anlægsområdet (uddannelsesklausuler). Side 10

11 Den velkendte udfordring med manglende praktikpladser har fået både nationale og lokale politikere til at betone dette i sociale hensyn i kontrakter. Senest har undervisningsminister Troels Lund Poulsen den 15. juni 2011 udtalt til Politiken, at virksomheder, der får opgaver i forbindelse med tunnelbyggeriet under Femern Bælt, skal ansætte praktikanter under uddannelse. Fremover vil undervisningsministeren i samarbejde med transportministeren undersøge, om det er muligt at kræve uddannelsesklausuler som praktikpladser i udbudsmaterialet ved store offentlige byggeopgaver, for eksempel nogle af Vejdirektoratets store projekter. Det er nye udmeldinger i forhold til for eksempel udbuddet af Metrobyggeriet i København, hvor der ikke var et krav om ansættelse af praktikanter under uddannelse. Især oppositionen og fagbevægelsen bakker op om krav til sociale hensyn, mens bl.a. Konservative og Dansk Folkeparti sammen med flere arbejdsgiverorganisationer ønsker, at det skal være frivilligt for erhvervslivet, hvordan de sociale hensyn tages. Det kan være kompliceret at gøre sociale hensyn til et generelt krav i udbud, når det vedrører uddannelsesområdet. Der er for eksempel mere end 100 forskellige erhvervsuddannelser, flere end 300 specialer og kompetencegivende trin med stor variation, og der er forskellige typer af uddannelsesaftaler, man kan indgå: Klassiske uddannelsesaftaler, restuddannelsesaftaler, kombinationsaftaler, korte aftaler og delaftaler (Undervisningsministeriet 2011). Kravene til trods er der endnu ingen klager registret over sociale hensyn i uddannelses- og praktikaftaler i Danmark. Ifølge et notat fra Undervisningsministeriet fra 5. april 2011 foreligger der ingen praksis fra Klagenævnet for Udbud eller domstolene vedrørende de ordregivende myndigheders mulighed for at anvende sociale klausuler om ansættelse af elever i uddannelsesstillinger. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har som myndighed på udbudsrettens område heller ikke udtalt sig vejledende om spørgsmålet eller på anden vis taget stilling til spørgsmålet (Undervisningsministeriet 2011). Side 11

12 Fordele og ulemper ved sociale klausuler Ifølge bl.a. socialaftaler.dk er de væsentligste fordele og ulemper ved sociale klausuler i udbudskontrakter: Fordele Sociale klausuler sikrer, at kommunen ved udbud fortsat kan aktivere ledige Sociale klausuler kan bidrage til en positiv udvikling i beskæftigelsen og derved til at mindske udgifterne til overførselsindkomster Sociale klausuler giver udsatte grupper af ledige en tilknytning til private virksomheder, som kan øge deres fremtidige beskæftigelsesmuligheder Sociale klausuler er et klart signal til private virksomheder om, at de skal udvise socialt ansvar, hvis de vil handle med kommunen Ulemper Med sociale klausuler sættes samarbejdet mellem kommune og virksomhed på kontrakt. Nogle synes, at det kan sætte det frivillige samarbejde over styr Sociale klausuler kræver koordinering af samarbejdet mellem kommunens udbudsansvarlige og socialforvaltningen Sociale klausuler kan koste. Derfor kan sociale klausuler måske afholde nogle virksomheder fra at byde på opgaven. Det kan måske også fordyre prisen på den udbudte opgave Nogen tilbudsgivere venter måske med at øge deres sociale hensyn (fx tage elever), til de ved, om de har vundet opgaven Sociale klausuler kan bidrage til at sikre lige konkurrence mellem offentlige og private tilbudsgivere Ifølge chef for Udbudsportalen Jakob Scharff fra KL er det en udfordring, at flere personer fra de udsatte grupper ikke umiddelbart kan hoppe ud på arbejdsmarkedet. De har brug for vejledning og opkvalificering først. Sociale klausuler egner sig således ikke altid til de svageste grupper. Desuden kan det give udfordringer til virksomhederne, der ikke forventes at have socialarbejdere ansat, som Jakob Scharff udtaler. Opfordring fra EU om at anvende sociale klausuler, trods uklar lovgivning Europa-Kommissionen lægger med vejledningen fra oktober 2010 op til, at offentlige myndigheder bør tage sociale hensyn for at fremme en mere bæredygtig udvikling. Af vejledningen fremgår det: I princippet burde det være ret nemt for alle offentlige myndigheder at træffe politisk beslutning om at foretage socialt ansvarlige indkøb. De skal opfordres til at gøre det, da det ikke blot vil være til gavn for samfundet, men også for den ordregivende myndighed, der forbedrer sit image i befolkningen. Side 12

13 Måske er den politiske beslutning nem at tage, men reglerne er fortsat komplicerede. SF s medlem af Europa-Kommissionen, Emilie Turunen, fortæller, at Kommissionen er helt klar over, at der mange steder er tvivl om de sociale klausuler, og at det på den lange bane handler om at få ændret EU-lovgivningen (Eufagligt.dk 2010). I Danmark opfordrer blandt andre KL også til, at offentlige myndigheder og institutioner anvender sociale hensyn i udbud, hvor det er muligt i forhold til opgavens karakter. Jakob Scharff fra KL har ikke indtryk af, at virksomheder undlader at byde ind på en opgave, hvis der er en social klausul tilknyttet, og klausulerne er et blandt mange redskaber til at skabe muligheder for ledige til at komme ind på arbejdsmarkedet, siger han. Eksempler fra praksis Mindst 25 kommuner anvender som nævnt sociale hensyn i udbud. Der er mindst lige så mange forskellige måder, hvorpå det foregår i praksis. I dette afsnit fremdrages de to største kommuners erfaringer samt en partnerskabsmodel fra Herlev Kommune og inddragelsen af sociale hensyn i SKI s kontrakter. Københavns Kommune Københavns Kommune udarbejdede i 2010 et beslutningsgrundlag for, hvordan der i forhold til driftsopgaver, fx vedligeholdelse af grønne områder samt bygge- og anlægsopgaver, skulle arbejdes med sociale hensyn i kontrakter. Ved alle opgaver af mere end seks måneders varighed og på mindst 4 mio. kr. i lønudgift eller 10 mio. kr. i samlet entreprise skal udbyderen undersøge, om der er basis for sociale hensyn. For eksempel skal der være et fagligt indhold, der giver mulighed for at beskæftige praktikanter. Som tommelfingerregel lægger man i København op til, at cirka hver 10. person på en opgave kan være en praktikant. Der er for tiden hovedsagelig fokus på praktikpladser i Københavns Kommune. Beskæftigelsesklausuler for de udsatte grupper bliver der ikke arbejdet med. Konsulent Jørgen Tejlgaard Pedersen fra Københavns Kommune fortæller, at det kan være svært at gøre begge dele, for hvis en opgave kan bære, at en praktikant skal beskæftiges, kan en langtidsledig ikke beskæftiges. Hvis en virksomhed ikke godkendes som praktikvirksomhed, er der dog mulighed for at få en udsat ledig beskæftiget i stedet. Fem personer (årsværk) i praktik er indtil videre resultatet af Københavns Kommunes krav til sociale hensyn i kontrakter, men ifølge Jørgen Tejlgaard Pedersen er der i de igangværende udbud krav om yderligere 50 personer, så der er stort fokus på klausulerne for tiden. De nuværende sociale klausuler er stillet inden for Bygge og Anlæg i forbindelse med bl.a. en fornyelse af Nørrebrohallen. Side 13

14 Københavns Kommune har besluttet at udforme sociale klausuler, der tillader, at virksomheder, der allerede har lærlinge ansat, kan anvende disse lærlinge i forbindelse med opfyldelsen af kommunens krav og ikke behøver ansætte nye. Den ordning er virksomhederne og arbejdsgiverorganisationerne tilfredse med, hvis der absolut skal være en ordning, siger Jørgen Tejlgaard Pedersen. Det afholder ifølge ham ikke de virksomheder, der i forvejen tager et stort socialt ansvar, fra at byde ind på de konkrete udbud. I København har man endnu ikke oplevet, at virksomhederne ikke har indfriet de sociale klausuler, der blev indgået i kontrakten. Kommunen har mulighed for at kræve bod på kr. pr. årsværk praktikant eller hæve kontrakten, hvis denne type misligholdelse finder sted. Aarhus Kommune Byrådet i Aarhus vedtog i 2003 at anvende sociale klausuler ved udbud af driftsopgaver, der tidligere er blevet løst af kommunens medarbejdere. Den konkrete udmøntning af klausulerne sker decentralt i den enkelte magistratafdeling. Fra 2007 blev det yderligere vedtaget at stille krav til eksterne leverandører vedrørende overholdelse af bestemmelser i lov om arbejdsmiljø, arbejdspladsvurdering, sundhedspolitikker mv. Aarhus Kommune anvender samme tommelfingerregel som Københavns Kommune i forhold til uddannelsesklausuler, om at opgaven skal vare mindst et halvt år og være på mindst 4 mio. kr. i lønudgift eller 10 mio. kr. i samlet entreprise. Ifølge chef for Juridisk Service i Aarhus Kommune, Maibritt Møller, indeholder de fleste udbud i kommunen en eller anden form for social klausul. Det er især uddannelsesklausuler og i mindre grad beskæftigelsesklausuler, Aarhus Kommune tyer til i forhold til sociale klausuler. Men der er eksempler på, at begge typer klausuler er anvendt i ét udbud. Kommunen har i juni 2011 lagt sidste hånd på et udbud af lønadministrationen, som indeholder en række klausuler: Virksomheden skal sikre, at medarbejdernes løn- og ansættelsesvilkår følger overenskomsterne Krav om en skriftlig formuleret personalepolitik og arbejdsmiljøpolitik samt at ville arbejde med sundhed på arbejdspladsen for de på kontrakten tilknyttede medarbejdere Virksomheden skal tilkendegive at have eller ville indføre en uddannelses- og arbejdsfastholdelsespolitik for de til kontrakten tilknyttede Mindst fem pct. af de stillinger, der anvendes til at opfylde kontrakten, skal besættes med medarbejdere ansat fra særlige grupper. Det være sig personer der: - Kun vanskeligt kan opnå beskæftigelse på normal løn- og arbejdsvilkår el. - Har begrænsninger i arbejdsevnen eller Side 14

15 - Har været ude for ændringer i sine forhold, fx sygdom, arbejdsløshed eller samlivsophør, som bevirker, at vedkommende ikke har mulighed for at skaffe det nødvendige til sin egen eller familiens forsørgelse Mindst to af de stillinger, der anvendes til at opfylde kontrakten, skal besættes med personer i erhvervsuddannelsespraktik - Hvis virksomheden ikke kan godkendes som praktikvirksomhed, kan to ledige i virksomhedspraktik tilknyttes - Hvis virksomheden allerede har 20 % erhvervsuddannelsespraktikanter, kan kravet bortfalde. Aarhus Kommune udformer sociale klausuler med krav til de vindende virksomheder om, at de skal ansætte et antal nye lærlinge og altså ikke kan trække på de lærlinge, der allerede er i virksomheden på tidspunktet for kontraktens indgåelse. Hvis dette krav medfører, at virksomheden må afskedige medarbejdere, vil kommunen dog kunne frafalde kravet. Som angivet i eksemplet med udbuddet af lønadministration, tager Aarhus Kommune desuden hensyn til de virksomheder, der allerede har mange praktikanter ansat og kræver heller ikke her nyansættelser. Hvis virksomheden ikke indfrier de sociale klausuler, kan Aarhus Kommune kræve bod. For eksempel er der i udbuddet af lønadministrationen en bod på kr., hvis beskæftigelsesklausulen ikke indfries, og virksomheden skal betale kr. pr. erhvervsuddannelsespraktikstilling, der ikke er indgået. Aarhus Kommune har dog endnu ikke oplevet at skulle opkræve bod som følge af sociale hensyn i en kontrakt. For Aarhus Kommune giver arbejdet med sociale hensyn i udbud flere gevinster. For eksempel bliver praktikpladssituationen forbedret, og kommunen får positiv omtale. Samlet set vurderer kontorchef i Beskæftigelsesforvaltningen Jesper Bork, at der hidtil har været mellem 10 og 15 lærlinge tilknyttet kontrakter som følge af sociale klausuler i Aarhus Kommune. Jesper Bork vurderer, at endnu flere er på vej som følge af en række byggeprojekter i pipelinen. Herlev Kommune, Københavns Tekniske Skole, UU og Dansk Byggeri partnerskabsmodel Herlev Kommune har med Københavns Tekniske Skole, Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU) og Dansk Byggeri indgået et partnerskabssamarbejde med det formål at skaffe flere praktikpladser til Herlevs unge. Herlev-modellen involverer et fælles ansvar for at sikre, at alle unge i Herlev får en ungdomsuddannelse, og parterne forpligter sig på at skaffe praktikpladser til de Herlev-borgere, der går på Københavns Tekniske Skole og søger en praktikplads inden for byggeerhvervene. Omkring 30 elever manglede på et tidspunkt praktikpladser, og dem fandt partnerskabet i fællesskab til dem. Ud over i Herlev afprøver Dansk Byggeri partnerskabsmodellen i Brøndby, Lyngby og Høje-Taastrup. Uddannelses- og arbejdsmarkedspolitisk chef i Dansk Byggeri Louise Pihl siger, at Dansk Byggeri ikke er begejstret for sociale Side 15

16 klausuler, ( ) fordi det er ressourcetungt at arbejde med det for kommunerne, og der er en afrapporteringsopgave forbundet med det for virksomhederne. Der er bureaukrati forbundet med det. Louise Pihl og Dansk Byggeri mener i stedet, at man skal bygge på virksomhedernes frivillige sociale ansvar, for eksempel i form af partnerskaber med kommuner. Dansk Byggeri har dog ikke ressourcer til at skalere den beskrevne forsøgsindsats op til alle landets kommuner. Opgaven med at indfri den sociale klausul må ifølge Erhvervsministeriet (2000, s. 39) ikke være uforholdsmæssig i forhold til kontrakten. Som udgangspunkt må ressourceforbruget ikke være mere end én procent af hele arbejdsopgaven. Dansk Byggeri mener, at det kræver flere ressourcer, og at ressourceforbruget ikke står mål med udbyttet. Derfor forslaget om etableringen af frivillige partnerskabsaftaler. Europa- Kommissionen foreslår imidlertid, at der både arbejdes med sociale klausuler og partnerskabsaftaler (2010, s. 49). SKI s kontrakter og miniudbud Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI) arbejder med visse typer af sociale klausuler i kontrakterne for leverandører til det offentlige. SKI stiller i en kontraktskabelon altid krav om, at leverandøren har en arbejdsmiljøpolitik, som han kan fremsende. Derudover stilles krav om virksomhedernes samfundsmæssige ansvar gennem SKI s kontraktparadigme om at sætte fokus på FN s Global Compact s ti principper (FN 2008). Hvis andre sociale hensyn som for eksempel ansættelse af et antal personer fra udsatte grupper skal implementeres, vil det ifølge Marie Pagel Fray fra SKI ske i de miniudbud, som de offentlige myndigheder offentliggør over for SKI-leverandørerne. Det er en vurdering fra udbud til udbud, som SKI ikke kan opstille krav til, men som er op til de offentlige instanser selv at definere. Henvisninger til love, vejledninger og kontaktpersoner Lovhjemmel og direktiver Danmark: Finanslovsaftale for 2000, Aftale om det rummelige arbejdsmarked og førtidspensionsreform Danmark: 25/4-2001: Lov om sociale klausuler på offentlige tilskudsområder EU: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vandog energiforsyning, transport samt posttjenester, EUT L 134 af EU: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskon- Side 16

17 trakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (EUT L 134 af ) Vejledninger Europa-Kommissionen, oktober 2010: Sociale hensyn i praksis Konkurrencestyrelsen og socialaftaler.dk, april 2004: Sociale hensyn ved offentlige indkøb Erhvervsministeriet, september 2000: Sociale klausuler i praksis. Kontaktpersoner for yderligere information 1. KL, chef for offentlig-privat; Udbudsportalen, Jakob Scharff, tlf , jsc@kl.dk 2. Dansk Byggeri, uddannelses- og arbejdsmarkedspolitisk chef Louise Phil, tlf Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI), konsulent for samfundsansvar: Sociale og etiske hensyn: Maria Pagel Fray, tlf , mpc@ski.dk 4. Københavns Kommune, konsulent Jørgen Tejlgaard Pedersen, Center for Økonomi og HR, tlf , jtp@okf.kk.dk 5. Aarhus Kommune, chef for Juridisk Service, Maibritt Møller, tlf , mobil , mm@aarhus.dk. Kontorchef i Beskæftigelsesforvaltningen Jesper Bork, tlf , jbor@aarhus.dk 6. Kammeradvokaten, vedr. overordnede Global Compact-principper og i mindre grad konkrete sociale klausuler, partner Tom Holsøe, tlf , hol@kammeradvokaten.dk Litteratur- og kildehenvisninger Alle linkhenvisninger er besøgt 1. juni F: EU siger ja til sociale klausuler. 12. maj Beskæftigelsesministeriet: Lov om sociale klausuler på offentlige tilskudsområder. 25, april CABI s hjemmeside: Sociale klausuler. Dansk Byggeri, nyhedsbrev , 2. årgang: Sociale klausuler har ingen effekt. Et kommunalt kludetæppe af bøvl og besvær. +politik/magasiner+og+nyhedsbreve/dansk+byggeri+barometer/tidligere+udgivelser/2011/nr Side 17

18 Dansk Erhverv: Notat: Dansk Erhvervs kommentarer til Fair Løsning. 11. maj DR: Minister: Virksomheder skal tage lærlinge. 15. juni Erhvervsministeriet: Sociale klausuler i praksis. 27. september Eufagligt.dk: EU-Kommisionen: Grønt lys for sociale klausuler. 12. maj Europa-Kommissionen: Fortolkning af fællesskabsretten vedrørende mulighederne for at tage hensyn til sociale aspekter i offentlige kontrakter. Fortolkningsmeddelelse KOM(2001) 566 fra oktober Europa-Kommissionen: Sociale hensyn ved indkøb En vejledning i mulighederne for at tage sociale hensyn ved offentlige indkøb. Oktober Europa-Kommissionen: Parlamentariske spørgsmål og svar om sociale klausuler. 6. maj Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (EUT L 134 af ) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester, EUT L 134 af Finansministeriet: Finanslovsaftale for 2000, indgået af Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Venstre, Det Konservative Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Centrum Demokraterne og Kristeligt Folkeparti: Aftale om det rummelige arbejdsmarked og førtidspensionsreform. %20det%20rummelige%20arbejdsmarked%20og%20foertidspensionsreform.aspx FN: FN s Global Compact Virksomhedernes Samfundsmæssige Ansvar. 15. maj Folkebevægelsen mod EU: LO-formand: Brug for social klausul i EU-forfatning. 15. maj Konkurrence- og forbrugerstyrelsen: De vigtigste principper bag udbudsreglerne ns-vejledning-til-udbudsdirektiverne-2006/1-de-vigtigste-principper-bag-udbudsreglerne Side 18

19 Konkurrencestyrelsen og socialaftaler.dk: Sociale hensyn ved offentlige indkøb. 1. april Link: Politiken: Minister: Firmaer skal tage lærlinge. 15. juni Udbudsportalen.dk: Ingen konkurrence på sociale klausuler. 27. oktober Udbudsportalen.dk: Aarhus Kommunes vejledning sociale klausuler, United Nations Global Compact: The Ten Principles. Undervisningsministeriet: Sociale klausuler uddannelses- og praktikaftaler. Notat. 5. april Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti: Forslag om folketingsbeslutning vedr. sociale klausuler om lærlinge og elever i statens udbud (forkastet 24. maj 2011). Aarhus Kommune: Retningslinjer for udbud af driftsopgaver. Udbud/Retningslinier-for-udbud-af-driftsopgaver.ashx. Side 19