DEN ØKONOMISKE BETYDNING AF ØSTUDVIDELSEN

Transkript

1 16. december 2002 Af Anita Vium, direkte tlf Resumé: DEN ØKONOMISKE BETYDNING AF ØSTUDVIDELSEN De økonomiske konsekvenser for Danmark af udvidelsen er positive på langt sigt og sandsynligvis også på kort sigt. Det er konklusionen af tre forskellige undersøgelser af de økonomiske konsekvenser af udvidelsen. Dette notat gennemgår effekterne af udvidelsen og tre analysers vurderinger af størrelsen. Den øgede handel som følge af fjernelse af told, udvidelsen af det indre marked og øget vækst i Østeuropa har betydning for Danmark, mens den forventede stigning i Danmarks bidrag til EU kun har lille effekt. Den største velstandsmæssige gevinst på langt sigt kommer fra indvandringen af arbejdskraft. I tabellen ses de samlede velstandseffekter af udvidelsen. Samlet effekt på dansk velstand af udvidelsen (ekskl. rentestigninger) Kort sigt 0,42 0,29 - Mellemlang sigt 0,10 0,70 - Langt sigt - 1,44 3,30 effekten i procent af realt BFI. Renteeffekten er ikke inkluderet. I realiteten vil udvidelsen betyde, at danske virksomheder og brancher bliver presset fra Østeuropa. Så selvom velstandseffekten tegner til at blive positiv, kommer gevinsten ikke af sig selv, men kræver tilpasninger i den danske erhvervsstruktur og af det danske arbejdsmarked. Derfor kræver udvidelsen investeringer fra dansk side i form af opkvalificering og omskoling samt en fremsynet erhvervspolitik. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2002\østudvidelsen-av.doc

2 2 DEN ØKONOMISKE BETYDNING AF ØSTUDVIDELSEN På topmødet i København den 12. og 13. december forventes det, at 10 ansøgerlande bliver inviteret med i EU fra Desuden forventes Rumænien og Bulgarien at blive optaget fra Der er endnu usikkerhed om, hvorvidt og hvornår Tyrkiet bliver optaget. For ansøgerlandene er udvidelsen en ubetinget økonomisk fordel. Men for de gamle EU lande er det et mere åbent spørgsmål, hvad de økonomiske konsekvenser er. For Danmark vedkommende findes der flere analyser, der prøver at fastlægge de økonomiske konsekvenser i udvidelsen. Undersøgelserne er lavet på forskellige økonomiske modeller med forskellige antagelser og forudsætninger. Mens de stort set er enige om hvilke effekter, udvidelsen har, er de meget uenige om, hvor store effekterne er. Boks 1. Undersøgelser af Østudvidelsens effekt på dansk økonomi Fritz Breuss Macroeconomic Effect of EU Enlargement for Old and New Members, marts Analysen er lavet på en makroøkonomisk model, der også indeholder de andre EU lande og dermed medtager feed-back effekter. I denne analyser fra begyndelsen af 2001 antages det, at udvidelsen sker i to bølger. Tjekkiet, Estland, Ungarn, Polen, Slovenien og Cypern optages i 2005 og Bulgarien, Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Malta optages i Tony Kristensen og Peter Rørmose Jensen "Eastern enlargement of the EU: Economic cots and benefits for the EU present member states? The case of Denmark", december 2001 [i det følgende kaldt ADAM] Denne analyse er lavet på den danske makromodel, ADAM. Feed-back effekter fra udlandet er lagt ind eksogent. Analysen har stort set samme scenario for optagelsen som Breuss. Den eneste forskel er, at Tyrkiet antages at være med i den anden bølge. Anders Due Madsen og Morten Lobedanz Sørensen "EU's østudvidelse og dansk økonomi", juli 2002 [I det følgende kaldt DREAM]. Denne analyse er lavet på den danske anvendte generelle ligevægtsmodel, DREAM. Denne model tager ikke hensyn til feedback effekter, og resultaterne tager heller ikke hensyn til, at priser m.v. i resten af EU også kunne påvirkes af udvidelsen. I denne analyse antages det, at 12 lande optages fra 2004: Tjekkiet, Estland, Ungarn, Polen, Slovenien, Cypern, Bulgarien, Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Malta. Antagelsen betyder ikke så meget for resultaterne, da det er effekten efter cirka 100 år, der fokuseres på. I dette papir vil vi gennemgå effekterne af udvidelsen og se på, hvad tre forskellige undersøgelser konkluderer om effekten på Danmark. De tre undersøgelser er beskrevet i boks 1. De tre undersøgelser er alle forskellige med hensyn til hvilke lande, der optages hvornår, men vi vælger alligevel at sammenligne dem, da de alle har de tre store Østeuropæiske lande, Polen,

3 3 Ungarn og Tjekkiet, med i første runde. Og for resultaterne af den langsigtede effekt af udvidelsen betyder et par år fra eller til med hensyn til optagelsestidspunktet ikke noget. De store forskelle i resultaterne kan under ingen omstændigheder forklares af nuancer i optagelsesåret eller antallet af lande. Generelt er der nogenlunde enighed om, at effekterne på dansk økonomi er positive på langt sigt, mens effekterne på kort sigt er mere usikre. Men størrelsesordenen og betydningen af de forskellige faktorer varierer betydeligt. Mindre told og handelshindringer Optagelsen i det indre marked vil betyde, at alle toldsatser mellem de nye og de gamle EU lande skal fjernes, og at toldsatserne overfor tredjelande skal være ens. En stor del af toldsatserne er allerede blevet fjernet i optakten til medlemskabet via aftalen "European Agreement" imellem ansøgerlandene og EU, som er fuldt gennemført ved slutningen af året. EU har stort set fjernet sin told overfor varer fra Østeuropa - dog med landbrugsvarer som den primære undtagelse. Desuden betyder udvidelsen af det indre marked, at der spares handels- og transportomkostninger, fordi der spares tid ved grænseovergange etc. I de tre analyser, vi betragter i dette papir, forventer de to (Breuss og DRE- AM), at handelsomkostningerne med Østeuropa falder med 5 procent i forbindelse med udvidelsen. ADAM antager, at EU's told på landbrugsprodukter ligger på 10 procent i gennemsnit. Når denne told fjernes, medfører det et fald i importpriserne på langt sigt på 0,5 procent. Umiddelbart er den sidste antagelse cirka et dobbelt så højt et skøn som de to første, idet de nye medlemslande kun leverer cirka 5 procent af dansk import. I AE-notatet Beskæftigelseseffekt af handel med de nye EU-lande 1 analyseres det, hvordan handlen med Østeuropa bidrager til dansk beskæftigelse. De beregnede effekter af toldliberaliseringerne fremgår af tabel 1. Fjernelse af told giver to effekter. For det første udsættes virksomheder, der tidligere var beskyttet af tolden, for større konkurrence med mulig neddrosling af 1 Findes på AE s hjemmeside på adressen: under analyser.

4 4 produktionen til følge. Til gengæld får forbrugerne billigere varer og dermed større købekraft. For det andet mister staten en indtægt. Om resultatet af toldliberaliseringer er positivt eller negativt på kortere sigt, afhænger groft sagt af, om de negative effekter (øget konkurrence for danske virksomheder og tab af offentligt provenu) opvejer de positive. I ADAM forudsættes konkurrenceeffekten af være dobbelt så stor, hvilket kan forklare, hvorfor nettoeffekten er negativ her. Tabel 1. Velstandseffekt på Danmark af mindre told og handelshindringer Kort sigt 0,07-0,05 - Mellemlang sigt 0,07-0,21 - Langt sigt - * 0,08 effekten i procent af realt BFI. * På langt sigt slår ADAM alle handelseffekter sammen og det samlede resultat fremgår af tabel 5. Det indre marked Ved udvidelsen bliver det indre marked større og dermed skærpes konkurrencen i EU, bl.a. fordi der fjernes en del tekniske handelshindringer. Denne effekt er betydeligt større for de nye medlemslande, da de kommer ind på et marked, der er meget større end det tidligere, mens det for de gamle EU lande kun er tale om en beskeden udvidelse. Den øgede konkurrence vil øge produktiviteten og sænke priserne i de gamle EU lande. Effekten vil dog ikke være en permanent højere produktivitet og lavere inflation. I analyserne forudsætter Breuss, at forstørrelsen af det indre marked øger produktiviteten med 0,75 procent i Danmark det første år hvorefter effekten er aftagende. Desuden forventes priserne af falde 0,15% per år. I ADAM forventes samme udviklingen i produktiviteten som i Breuss, mens priseffekten er mere beskeden (helt udjævnet i 2010). I tabel 2 ses de beregnede effekter af det indre marked. Øget produktivitet vil altid give større velstand i økonomien, men Breuss og ADAM er uenige om profilen af effekten. Ifølge Breuss er effekten faldende, fordi den øgede produktivitet med tiden modsvares af færre beskæftigede. Denne effekt kan være til stede på kort sigt, men på længere sigt mener AE, at det er urealistisk, at øget produktivitet ikke giver et løft i velstanden. Derfor er ADAM s

5 5 forudsigelse om en samlet stigning på godt ½ procent af BNP i 2010 mere plausibel. Tabel 2. Velstandseffekt på Danmark af udvidelse af det indre marked Kort sigt 0,35 0,13 - Mellemlang sigt 0,10 0,56 - Langt sigt - * - effekten i procent af realt BFI. * På langt sigt slår ADAM alle handelseffekter sammen og det samlede resultat fremgår af tabel 5. I AE notatet Det kan betale sig at samarbejde (april 2002) 2 gengives bl.a. nogle af vurderinger af gevinsten ved indførelsen af det indre marked blandt de gamle EU lande. I Cecchini rapporten blev det således vurderet, at det indre marked medførte en velstandsgevinst på 4-5 procent. Budgettet Den første og største omkostning ved udvidelsen er på det offentlige budget og tilskuddene fra EU. For det første må man forvente, at de danske bidrag til EU stiger i fremtiden, og for det andet må man forvente, at tilskuddene til Danmark fra EU falder. Selvom udvidelsen snart vedtages, er det ikke helt klart, hvad de præcise budgetmæssige effekter er. Umiddelbart slipper Danmark billigt i forhold til besparelser på tilskuddene, da landbrugsstøtten ikke rammes i så høj grad jf. notatet Ingen besparelser på EU s landbrugspolitik. De nuværende EU lande, der umiddelbart taber mest ved udvidelsen, bliver derfor de lande, der i størst udstrækning modtager midler fra strukturfondene; Grækenland, Spanien og Portugal. På udgiftssiden blev det vedtaget i Berlin i 1999, at landenes bidrag ikke måtte overstige 1,27 procent af BNI. I øjeblikket er Danmarks bidrag på cirka 1 procent af BNI, så umiddelbart kan bidragene vokse med yderligere cirka 0,27 procent. Der er dog i øjeblikket ingen forventninger fra hverken Kommissionen eller Det Europæiske Råd om, at dette loft rammes. 2 Findes på AE s hjemmeside på adressen: under analyser

6 6 I analysen af Breuss forventes udgifterne til udvidelsen at stige jævnt og ende på en udgift på 40 mia. euro i 2010, svarende til 0,3% af BNP. Halvdelen af dette forventes at være en offentlige udgift, mens den anden halvdel rammer den private sektor i form af besparelser. ADAM har en lignede udvikling frem til 2010 og forventer, at omkostningen på langt sigt bliver cirka 0,1 procent af BNP. I DREAM forventes langsigts effekten på budgettet at være næsten tre gange højere; nemlig 0,28 procent af BNP. Tabel 3. Velstandseffekt på Danmark af budgetjusteringer Kort sigt -0,01-0,09 - Mellemlang sigt -0,02-0,11 - Langt sigt - -0,08-0,17 effekten i procent af realt BFI. I tabel 3 ses, at der på kort og mellemlang sigt er forskel imellem Breuss og ADAM s resultater, som kan skyldes, at Breuss har de afledte budgeteffekter fra Østlandene med. Det vil sige, at den øgede efterspørgsel fra Østlandene, der opstår som følge af den økonomiske saltvandsindsprøjtning, giver afledte positive effekter på os. På langt sigt har DREAM mere end dobbelt så stort effekt på BNP end ADAM, hvilket sandsynligvis primært skyldes, at budgetudgiften også forudsættes at være betydeligt højere i DREAM. Kapitalmobilitet Ved udvidelsen og indtræden i det indre marked må man forvente, at faktormobiliteten øges. Det vil sige, at danske investeringer i Østeuropa øges bl.a. på grund af øget juridisk sikkerhed. Hvor meget investeringerne vil vokse, og hvordan det påvirker den danske økonomi, behandles meget forskelligt i analyserne. I Breuss og ADAM forudsættes det, at investeringer, der ellers ville være foretaget i Danmark, flytter til Østeuropa. Det sænker udbuddet af kapital i Danmark, hvorved renten stiger. Beregningerne kalkulerer med en rentestigning på 0,05 procentpoint i 2003 stigende til henholdsvis 0,2 procentpoint og 0,13 procentpoint for Breuss og ADAM i Denne forudsætning giver ubetinget en negativ effekt på økonomien jf. tabel 4.

7 7 Tabel 4. Effekt på Danmark af kapitalflytninger Kort sigt -0,07-0,10 - Mellemlang sigt -0,21-0,14 - Langt sigt effekten i procent af realt BFI. Det er dog ikke oplagt, at øgede investeringer i Østeuropa tages af en fast investeringspulje i Danmark. Man kan ligeså vel argumentere for, at investeringerne i Østeuropa lægges oveni de planlagte danske investeringer. Det er bl.a. konsekvensen af analysen i Økonomiske Tendenser 2001 Danske investeringer i Central- og Østeuropa. På kort sigt kan effekten på renten meget vel blive det omvendte. Den Europæiske Centralbank kan lettere sætte renten ned, når udvidelsen medfører øget konkurrence og deraf følgende lavere prisstigninger. Under alle omstændigheder er renten i Danmark ikke endogent bestemt af markedet, men eksogent bestemt af Den Europæiske Centralbank. På langt sigt har investeringerne i Østeuropa ifølge beregningerne ingen negativ effekt på dansk økonomi. DREAM modellen forudsætter, at der er perfekt kapitalmobilitet, hvilket medfører, at renten ikke påvirkes af udvidelsen. Og uanset, om investeringerne foretages i Danmark eller Østeuropa, kræver investorerne at få samme afkast som i alle tilfælde går til Danmark. Arbejdskraft-mobilitet Udvidelsen vil også øge arbejdskraftens bevægelighed og flere Østeuropæere vil komme og arbejde i Danmark og andre gamle EU lande. Dette vil umiddelbart øge væksten i Danmark, da det øgede arbejdsudbud øger produktionen. I AE notatet Arbejdskraftens frie bevægelighed ved EU s udvidelse (maj 2001) 3 gennemgås betydningen og størrelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed nærmere. I modelforudsætningerne ligner ADAM og DREAM hinanden meget, idet de forudsætter, at antallet af Østeuropæere i Danmark er steget med Findes på AE s hjemmeside: under analyser.

8 8 personer frem til For begge antages det, at østeuropæere indgår på arbejdsmarkedet på lige fod med danskerne. Da udvidelsen kun medfører fri bevægelighed af arbejdskraft, er det rimeligt at antage, at en stor del af indvandrerne er i arbejde. På kort sigt antager ADAM en indvandring på i 2005, hvorefter antallet falder de efterfølgende år. Breuss tal er mere beskedne, selvom det ikke eksplicit fremgår, hvor mange han forventer flytter til Danmark. I tabel 5 ses den økonomiske effekt af arbejdskraftens frie bevægelighed ved udvidelsen. Breuss får meget små effekter svarende til at hans forudsatte indvandring er lille. I 2010 er effekten sågar negativ måske, uden han dog giver en forklaring på det. I de danske modeller har emigrationen store og voksende effekter. Således når ADAM på langt sigt frem til en effekt på BNP på 1,3 procent og DRE- AM frem til en samlet stigning på 3,2 procent af BNP. Dermed bliver emigration den del af udvidelsen, der på langt sigt betyder mest for dansk økonomi. Tabel 5. Velstandseffekt på Danmark af flytning af arbejdskraft Kort sigt 0,05 0,21 - Mellemlang sigt -0,05 0,39 - Langt sigt - 1,31 3,22 effekten i procent af realt BFI. I både DREAM og ADAM viser det sig, at det gennemsnitlige forbrug per indbygger stiger i forhold til en situation uden udvidelse. Det betyder, at på langt sigt bliver hele den danske befolkning i gennemsnit stillet bedre både nye og gamle indbyggere. Makromodellerne kan dog ikke sige noget om fordelingen af gevinsterne, så det kan ikke udelukkes, at enkeltindivider oplever et tab. Øget vækst i Østeuropa Med tiden må man forvente, at de nye medlemmer i EU kommer op på samme velstandsniveau som vores via økonomisk hjælp fra EU, bedre kon-

9 9 kurrence etc. Denne catch-up proces vil have afledte effekter på de gamle EU-lande via den højere eksport til Østeuropa. Som de andre handelseffekter er dette svær at kvantificere og de tre analyser forholder sig da også meget forskelligt til dette spørgsmål. Breuss tager overhovedet ikke effekten med i sin beregning. DREAM antager, at væksten i de nye medlemslande er 1,4 procent højere per år end i de gamle EU lande igennem 50 år. På 50 år fordobler det i sig selv velstanden i forhold til i dag og medfører, at den gennemsnitlige velstand i Østeuropa i 2055 er 80 procent af den gennemsnitlige velstand i de gamle EU lande. ADAM har mere moderate antagelser om, at efterspørgslen fra Østeuropa er 1 procent højere per år, end den ellers ville være. Det svarer til en mervækst i Østeuropa på 0,5-0,7 procent per år. På langt sigt antages efterspørgslen fra Østeuropa at være steget med 25 procent, hvilket svarer til en velstandsstigning på mellem 12 og 18 procent i forhold til de gamle EU lande. Den øgede vækst i Østeuropa må forventes at smitte af på Rusland, Ukraine og andre lande i nærheden af EU s nye grænser. Dette vil givetvis også have positive effekter på Danmark, selvom denne effekt ikke er medtaget i beregningerne og resultaterne i tabel 6. Tabel 6. Velstandseffekt på Danmark af øget vækst i Østeuropa Kort sigt - 0,09 - Mellemlang sigt - 0,15 - Langt sigt - 0,17 0,17 effekten i procent af realt BFI. I tabel 6 ses, at på trods af store forskelle i antagelsen om størrelsen af mervæksten i Østeuropa, får DREAM og ADAM tilsyneladende samme langsigtede effekt på dansk økonomi nemlig en samlet stigning på knap 0,2 procent af BNP. Resultaterne fra ADAM dækker dog over, at de har lagt alle handelseffekter sammen, således at de 0,17 procent i tabellen er summen af effekterne fra tabel 1, 2 og 6.

10 10 Boks 2. Øget handel i EU Erfaringer fra tidligere udvidelser viser, at effekten af en udvidelse på handlen imellem nye og gamle medlemmer er betydelig. I figur 1 ses udviklingen i den spanske eks- og import til og fra de gamle EU lande. Spanien og Portugal blev medlemmer af EU i 1986, og det ses, at herefter eksploderede handlen næsten. Især den spanske import steg betydeligt i årerne efter medlemskabet. Figur 1. Spaniens handel med de tidligere EU lande Mia. dollars, 1995 priser Mia. dollars, 1995 priser Import fra EU Eksport til EU Anm.: Import angiver Spaniens import fra de tidligere EU lande og Eksport Spaniens eksport til de tidligere EU lande. Kilde: OECD trade statistics, Economic Outlook og egne beregninger. Det skyldes selvfølgelig flere ting jf. ovenstående afsnit, og man skal ikke forvente at se vækst af samme størrelse for de østeuropæiske lande, da en stor del af tilpasning på f.eks. toldsatser allerede er sket. Øget handel med deraf følgende konkurrencegevinst i form af lavere priser og øget produktivitet må man dog forvente i en eller anden grad, og en højere vækst i de nye medlemslande kan også give øget handel. Samlede effekter Lægger man alle effekterne ved udvidelsen sammen, ses det først og fremmest, at effekterne er meget små - men positive i alle tilfælde. I den samlede effekt i tabel 7 har vi fratrukket det negative bidrag fra rentestigningen, da vi vurderer, at det er et fuldstændigt urealistisk scenario. Et samlet overblik over effekterne ses i bilaget.

11 11 Tabel 7. Samlet effekt på Danmark af udvidelsen (ekskl. rentestigninger) Kort sigt 0,42 0,29 - Mellemlang sigt 0,10 0,70 - Langt sigt - 1,44 3,30 effekten i procent af realt BFI. Renteeffekten er ikke inkluderet. Som det fremgår af tabel 6, har modellernes type, inputtet og forudsætningerne stor betydning for hvilket resultat, man når frem til, når effekterne af udvidelsen på dansk økonomi skal analyseres. En del af udvidelsens effekt på dansk økonomi kommer ved, at skatterne stiger og priserne falder, hvilket forværrer den danske konkurrenceevne. Men det er netop dette øgede pres, der skal være med til at øge produktiviteten og dermed velstanden i Danmark. I realiteten vil det betyde, at danske virksomheder og brancher vil blive presset fra Østeuropa. Så selvom velstandseffekten tegner til at blive positiv, kommer gevinsten ikke af sig selv, men kræver tilpasninger i den danske erhvervsstruktur og af det danske arbejdsmarked. Derfor kræver udvidelsen investeringer fra dansk side i form af opkvalificering og omskoling samt en fremsynet erhvervspolitik.

12 Bilag. Overblik over effekterne af udvidelsen Undersøgelse Mindre told og Indre marked Budget Kapital- Arbejdskraftmobilitet Øget vækst i Total handelshindringer effekt mobilitet Østeuropa Kumuleret effekt på BNP i procent Kort sigt Breuss 0,07 0,35-0,01-0,07 0,02 0,35 ADAM -0,05 0,13-0,09-0,10 0,21 0,09 0,19 Mellemlang Breuss 0,07 0,10-0,02-0,21-0,05-0,10 sigt ADAM -0,21 0,56-0,11-0,14 0,39 0,15 0,56 Langt sigt ADAM -0,08 1,31 0,17 1,44 DREAM 0,08-0,17 3,22 0,17 3,30 P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2002\østudvidelsen-av.doc