Magter byrådene det politiske lederskab?

Transkript

1 Magter byrådene det politiske lederskab? Af Jens Christian Bich og Mogens Hegnsvad * Kommunernes opgaver og ansvar er gradvist øget. Især de to kommunalreformer i 1970 og 2007 har haft den konsekvens at kommunerne er den vigtigste enhed i udvikling og administration af velfærdssamfundet. Der må også forventes nye krav. Derfor er det påfaldende, at selvom det var indeholdt i kommunalreformen af 2007, at kommunerne skulle blive mere bæredygtige, så omfattede det hverken i mål eller praksis en mere bæredygtig politisk ledelse. Det politiske lederskab er ikke på omgangshøjde med behovene. Lægmandspolitikeren er det traditionelle ideal, men artiklens overvejelser når frem til, at der må afsøges en udvikling, der også kan løfte de udfordringer, systemet er presset af. Det politiske lederskab må professionaliseres. Vi ser i dagens praksis behov for, at politikerne kommer mere i centrum af at afklare ny politik og bliver mere bevidste om deres ansvar, roller og kompetencer. De mange politikker og strategier er ofte svage på formål, der rummer idè, mening og retning. Top- og forvaltningsledelse kan spille en mere proaktiv rolle i at tilrettelægge dette samspil (metastyring), der handler om, at politikerne kommer tættere på den faglige proces, og der får viden til at kunne lægge diagnose, prioritere og udvikle. Der må nye rum til, nye arbejdsformer, og nye netværk og partnerskaber. A. Indledning 1. Baggrunden i kommunalreformerne De store reformer, især kommunalreformen og kvalitetsreformen, har i sig indbyggede øgede krav til lokal ledelse i kommunerne. Og gerne politisk lederskab. Kompleksiteten er øget, koordineringsbehovet er stigende (fragmentering). Hvis ikke der nationalt slås ind på en helt anden vej med mindre decentral magt og tilhørende udrulning af helt ens standarder og samme udformning over hele landet, så kræves politisk lederskab på lokalt niveau. I det hele taget er begrundelsen for, Øgede krav til lokal ledelse i kommunerne * Jens Christian Birch er cand.scient.pol. og tidligere kommunaldirektør i Næstved Kommune og adjungeret professor på CVL/CBS. Mogens Hegnsvad er cand.scient.pol. og tidligere kommunaldirektør i Gribskov Kommune samt adjungeret professor på CVL/CBS. 443

2 at vi stadig skal have kommuner, at der finder en lokaldemokratisk styring sted. Dertil kommer de kommende år nye krav til velfærdssamfundet og det, som er kaldt velfærdsledelse, uden dog at definitionen er præcis. Men noget i retning af, at der fornemmes behov for endog radikale ændringer af velfærden og de kommunale velfærdsinstitutioner, og at denne endnu ukendte udvikling og innovation kræver noget politisk kraft og kompetence, for at lokalsamfundet tager imod løsningerne og medvirker i dem (samskabelse). Politisk ledelse ikke på omgangshøjde Kommunenes lange historie Kommunerne selvstændig demokratisk valgte politiske enheder 2. Hvorfor er det nødvendigt med mere politisk lederskab? Vi forfølger i denne artikel det synspunkt, at udviklingen i politisk ledelse fra 1970-reformen og frem hen over den seneste kommunalreform i 2007 ikke har været på omgangshøjde med behovet. Især er det påfaldende, at selvom det var indeholdt i kommunalreformen af 2007, at kommunerne skulle blive mere bæredygtige, så omfattede det hverken i mål eller praksis en mere bæredygtig politisk ledelse. Godt nok er niveauet af viden og kompetence gradvist stigende hos byrådene, men der ses ikke at være sket en udvikling, der kunne komme i nærheden af at være et paradigmeskifte i lokaldemokratiet. Der er ikke sket en udvikling i strukturer, aktører, vilkår, viden og metoder. Det nuværende kommunestyre med store borgervendte velfærdsområder blev født med den første kommunalreform i 1970, da kommunestyret blev forberedt til at kunne overtage en stor del af de statslige velfærdsopgaver og ikke mindre til at kunne stå for den betydelige vækst i de kommunalt drevne velfærdsopgaver primært indenfor børn, unge og ældre området. Kommunerne blev fortsat ud fra en lang historisk tradition, ledet af læge administratorer i de nye storkommuner med afsæt i det gældende kommunestyre og med udvalgsstyret som den organisatoriske rygrad. I takt med væksten og stigende kompleksitet i de kommunale opgaver voksede opfattelsen af, at det var kommunerne, som bar udviklingen af velfærdsstaten kommunalpolitikken blev landspolitik i takt med væksten i velfærdsstatens opgaver og indflydelse på den landspolitiske dagsorden. Det var også i denne periode, at kommunalpolitik fik en ny betydning. Den lokale styring blev i stigende grad baseret på statslige krav både til økonomi og udbygning af velfærdsopgaverne. Det lokale selvstyre blev konsolideret ud fra tankegangen om den kommunale skatteudskrivningsret som grundlag for variationer i den enkelte kommunes serviceniveau. 444

3 Kommunerne udviklede fra sig fra at være lokale forvaltningsenheder til at være mere selvstændige demokratisk valgte politiske enheder med lokale partier, politisk deltagelse, borgermedvirken og politisk adfærd i byrådenes beslutninger om den lokale prioritering. Sideløbende med denne udvikling af det lokalpolitiske system har vi set debatten om lokalpolitikernes arbejdsvilkår. I takt med flere opgaver og stigende kompleksitet har det været stadig vanskeligere for den enkelte fritidspolitiker at udfylde politikerrollen sideløbende med et civilt erhverv. Der er kun sket små justeringer hen ad vejen, vel ud fra statsmagtens ønske om ikke at professionalisere politikerrollen unødigt at fastholde lægmandsstyret. Kravene til det politiske lederskab afspejler sig på mange måder i de menige politikeres oplevelse af deres arbejdsvilkår af deres muligheder for at føre lokalpolitik. Efter den seneste kommunalreform i 2007, kvalitetsreformen og den økonomiske krise er kritikken af arbejdsvilkårene skærpet yderligere som dokumenteret i KORAs undersøgelser (2013 og 2009). 8. Organisation, ledelse og kommunikation Kommunernes vilkår er inden for det seneste årti ændret betydeligt. Ud over de nye opgaver og væsentligt større kommuner har statens nye styringsparadigme med stram budgetlov, skattestop og 0-vækst sat en helt ny dagsorden for den lokalpolitiske beslutningstagen. Den vanskelige prioriteringsopgave for byrådene sker nu inden for en stramt styret 0-vækstøkonomi, og det skærper evnen til at føre lokalpolitik og vise borgerne de nødvendige prioriteringer Det har skærpet kravene til den lokalpolitiske dagsorden til det lokale politiske lederskab. Kommunerne har vist, at de i årene efter krisen satte ind på 0-vækst evnede at overopfylde de økonomiske aftaler med staten. Men det er en national, ja i realiteten en global makroøkonomisk nødvendighed, der har sat dette igennem. Man kan godt ankerkende, at man har lagt politisk ryg hertil, men det er ikke sket ved at skabe et nyt politisk lederskab, og den ensidige brug af makroøkonomisk styring efterlader en lang række styringsbehov uløste. 3. Et stærkere politisk lederskab Svaret på spørgsmålet: Hvorfor mere politisk lederskab er helt grundlæggende. Vil man have et konsolideret kommunalt styre med store beføjelser til de lokale folkevalgte i den lokale administration og udformning af borgernes velfærdsservice, kræver det et stærkt politisk lederskab, som evner at forklare og være i dialog med borgerne om de kommunale beslutninger og prioriteringer. Statens nye Styringsparadigme Vil man lokaldemokratiet? 445

4 B. Nye vilkår og nye udfordringer Siden 1970 mere bæredygtige kommuner 1. Politisk lederskab under nye vilkår Siden kommunalreformen i 1970 har den kommunale dagsorden primært været vækst og udvikling implementering af velfærdsstaten. Der blev skabt mere bæredygtige kommuner, som blev realiseret ved en reduktion i antal kommuner fra 1108 i 1966 til 277 kommuner i Igennem de næste par årtier gennemførtes en betydelig udlægning af opgaver fra staten til kommunerne som en af forudsætningerne for denne reform. Frem til 1970 var den politiske beslutningstagen baseret på det konkrete politiske engagement, på enkeltsager og på driftsbeslutninger. Politisk ageren med strategisk tænkning, planer og processer var så at sige ukendt og unødvendigt for ledelsen af kommunerne, både for politikere og embedsmænd. Fra sogn til velfærdskoncern Vi ser i de efterfølgende årtier en udvikling af kommunerne fra sogn til velfærdskoncern. Det ledsages af statsligt initierede nye styre- og ledelsesreformer, som betød en række nye krav til ledelsen og styringen af kommunerne. Efter den økonomiske krise i 70 erne strammes kommunernes økonomi med en skærpelse af kravet om prioritering af de kommunale opgaver med bedre økonomistyring og flerårs budgettering med en omfattende budget- og regnskabsreform i Senere kommer helt nye styringsparadigmer som mål- og rammestyring, decentralisering til institutionerne, kontraktstyring og udvikling af delpolitikker på de enkelte serviceområder. Denne udvikling fra kommune til velfærdskoncern kan man aflæse i forholdet mellem antal folkevalgte og antal kommunalt ansatte. I 1966 er der folkevalgte og kommunalt ansatte. I 2010 er der folkevalgte og kommunalt ansatte. Det giver 4.6 ansatte pr. folkevalgt i 1966 og 213 i 2010 og dermed helt andre krav til den politiske ledelse af organisationen. Kravene til dialog med borgerne Nærdemokratiet og kravene til dialog med borgerne inden beslutningerne tages vokser med nye procedureregler for lokalplaner, kommuneplaner og andre planområder med høringskrav og tidlig borgermedvirken og effektiv borgerinformation. Brugerdemokratiet etableres i mere formaliseret form på skoler og daginstitutioner. Dermed 446

5 opstår nye beslutningsformer og -fora, som formulerer stærke interesser overfor politikerne. 8. Organisation, ledelse og kommunikation Der sker yderligere vækst i eksterne interessenter. Erhvervspolitikken med nye krav til politisk engagement i lokal erhvervsudvikling og bosætning bliver en kommunal opgave. Kravet om offentlige udbud af driftsopgaver stiller nye krav til dialog med den private sektor, ledsaget af omfattende procedurekrav. Pressebilledet ændrer sig i takt med, at kommunalpolitik bliver velfærdspolitik. En mere kritisk presse med ofte kun et lokalt dagblad eller et ugeblad ændrer mediebilledet og TV og radio får en nye lokal rolle oftest som et kritisk lokalt talerør for lokale interesser over for byrådene og den kommunale organisation. Alle disse forandringer stiller hver især nye krav til hvervet som lokal folkevalgt. Det er ikke længere nok at basere sig på det jordnære politiske engagement, kende sine borgere i lokalsamfundet og træffe konkrete beslutninger. Kravene til lokalpolitikerne om faglig indsigt i de nye opgaveområder og i de nye styringsprocesser gør politikerhvervet meget mere krævende med nye krav til overblik og kendskab til komplicerede beslutningsprocesser. Lokalpolitik kommer langsomt til at minde om landspolitik. 2. Lægmandspolitikeren Det er imidlertid slående, at det ikke afspejler sig i en tilsvarende opkvalificering af de folkevalgte lægmandspolitikere bortset fra det, der sker på korte introduktionskurser for nyvalgte og andre fagligt betonede korte kurser, ofte som konsekvens af ny lovgivning. Tværtimod er den bredde, der var i de folkevalgtes uddannelses- og kursusaktiviteter i 70 erne og 80 erne på Den Kommunale Højskole med et højskolepræg, blevet indskrænket, måske fordi undervisningen ikke har udviklet sig i den retning, udfordringerne efterspurgte. Vækst i eksterne interesser Politikerhvervet meget mere krævende Den politiske organisering undergår ikke nævneværdige forandringer Den politiske organisering undergår ikke nævneværdige forandringer som konsekvens af den transformering af kommunerne, som tager fart fra Det nuværende udvalgsstyre har sine rødder i de ændringer, der skete med 1867-lovgivningen, og har været levedygtig helt frem til i dag, uden at der er sket en afgørende nytænkning af den politiske organisering, selv om der har været visse muligheder til stede i lovgivningen fra

6 Udvalgsstyret fremmer fortsat behandlingen af enkeltsager og giver stor politikermedvirken i konkrete sager, dog i mindre omfang siden reformen i Det svækker samordning og strategisk handlen og fremmer udvalgssektorismen og silotænkningen med en svagere central koordinering, som er tillagt borgmesterembedet og økonomiudvalget. Det svækker også den politiske eksterne kontrol med de lukkede udvalgsforhandlinger på bekostning af den tidlige og åbne dialog. Udvalgsstyret spiller godt sammen med konsensus som en central værdi i den kommunale beslutningstænkning, grundfæstet i brede forlig om budget og store langsigtede sager, konstitueringer og kommunesammenlægninger. Brede forlig ses som idealet og opleves som»svendestykker«for de politiske ledere. Intet nyt i kommunalreform af 2007 Ikke stor interesse for at eksperimentere Man kunne som tidligere omtalt forvente, at især den seneste kommunalreform af 2007 havde haft som et centralt punkt samtidig at reformere den politiske organisering og vilkårene for den enkelte politikers politiske arbejde, men der skete intet. Det skyldes dels, at det ikke indgik i kommissionsarbejdet forud for reformen, og ikke mindst, at der ikke var noget politisk ønske hverken hos regering eller de kommunale organisationer om at benytte lejligheden til nytænkning af det politiske system. Der har ikke været stor interesse for at eksperimentere med nye strukturer, selv om ændringer i den kommunale styrelseslov i 1993 åbnede muligheder for at eksperimentere med en ændret politisk organisation, f.eks. ved at nedlægge de stående udvalg eller anvende andre varianter af udvalgsstyret. Der har været ganske få forsøg, men det har ikke givet gode erfaringer at bygge videre på. Vi mener således heller ikke, at en reform af det politiske arbejde»bare«består i for enhver pris at opgive udvalgsstyret, ja måske er udvalgene ligefrem nødvendige for at overkomme det store praktiske driftsarbejde, og for at politikerne kan skaffe sig viden nok. Der er dog mange andre tværgående og strategiske udfordringer for det lokale demokrati, som vanskeligt lader sig løse med de traditioner udvalgsstyret udgør. Den mest markante ændring i 2007 reformen var indførelsen af rådsmodellen i Regionerne som en del af reformen. Denne form blev modtaget med megen skepsis, men har i praksis vist sig ganske innovativ for den regionale politiske ledelse. 448

7 3. Ny administrativ ledelse uden et nyt politisk lederskab I kommunerne skete efter kommunalreformen i 2007 i stedet for en udvikling af lokaldemokratiet med en styrkelse af kommunens overordnede ledelse af borgmester og direktion med den endelige kanonisering af den administrative direktion som et centralt koordinationsog beslutningsorgan, som findes i alle kommuner i dag. Aksen borgmester og direktion har i de fleste kommuner evnet at styre de store forandringer i reformprocessen og senere i de markante stramninger som følge af den økonomiske krise, fordi kravet om centrale strategier og handlen var simpel nødvendighed. Det har måske ikke været hensigten, men det har været virkningen af den manglende nytænkning af den politiske ledelse. Denne udvikling omtales af mange menige folkevalgte med frustration og ses som en forringelse af deres indflydelsesmuligheder, men det er en kendsgerning, at kommunerne har fået en stærkere central ledelse som følge af reformer og krise. En styrkelse af kommunens overordnede ledelse Den manglende klarhed over politikernes rollefordeling, indbyrdes og i forhold til borgerne og den administrative ledelse, har betydet ikke blot stor mangfoldighed i den enkelte folkevalgtes fortolkning af sin rolle, men også stor rådvildhed. Følgende oversigt over politikerroller viser, hvor svært det er at finde sin rolle med de meget forskellige udgangspunkter, man har som folkevalgt, erfaringsmæssigt, personligt, videns- og uddannelsesmæssigt og politisk. De forskellige betegnelser for rollerne kommer dels fra politikerne selv, dels fra forskerne og fra embedsmændenes ønsker til politikernes adfærd. Der er vel også embedsmændenes lidt syrlige udnævnelse af politisk gentagen adfærd som en arketypisk rolle, oplevet i tusindvis af timer i udvalg og byråd. Oversigt over politikerroller borgmester: kommunens førstemand udvalgsformand: sektorformanden vælgernes repræsentant: folkets mand»den gode politiker«: idealpolitikeren bestyrelsesmedlemmet: erhvervsmandens ideal enkelt- og mærkesagspolitikeren: populisten ideologen: partiet i højsædet pragmatikeren: realpolitiker løsninger tæller strategen: tænker langt fokus på magt ombudsmanden: borgerens klageorgan embedsmanden: glemmer at være folkevalgt regelrytteren: regel før virkelighed 449

8 fagforeningskommissæren: faggruppen før borgeren NPM og»den gode politiker«en enkelt rolle»den gode politiker«blev formuleret i 80 erne inspireret af NPM og formuleret i takt med introduktionen af mål- og rammestyringen og som et forsøg på at komme væk fra den traditionelle rolle som enkeltsagspolitiker og i stedet have fokus på principper, rammer og overordnede mål og visioner, hvor man overlader enkeltsagerne og ledelsen af virksomheden til administrationen og de professionelle chefer. Det er tydeligt, at den er formuleret af økonomer og teknokrater, som helt overså politikernes behov for at beskæftige sig med enkeltsager med et konkret politisk engagement. Idealet har også været afvist med følgende citat:»bygger på ledelsesteoriens simplicitet og glemmer hverdagens kompleksitet«. Idealet er dukket op igen i den nuværende debat om politikerrollen og efterspørges i stigende grad af nogle politikere i de større kommuner, men i en mere nuanceret udgave, som ikke fjerner det politiske indhold i de konkrete enkeltsager. Rolleforvirringen opstår, fordi man ikke gør sig forventningerne til sit politiske hverv klart ud over at gøre noget godt for borgerne, for sit lokalområde og gennemføre sit partis valgprogram. Politikerne bestemmer jo selv rollerne med forbehold for procedurereglerne i lovgivningen hvordan de arbejder, hvem der rådgiver dem, organisation og udvalgsstruktur, adfærd og arbejdsmetode. Det eneste sikre er, at politikerhvervet læres som mesterlære ved at gøre det ud fra, hvordan andre og mere erfarne politikere gør det. Det står i grel modsætning til, hvordan man i den professionelle del af kommunen arbejder med rolleforventninger. Her er ingen i tvivl om de forventninger, der stilles til kommunaldirektøren, afdelingschefen, skolelederen, specialisten i øvrigt ofte formuleret af politikerne selv, især på topledelsesniveau. De folkevalgte er valgt primært på deres anskuelser og personlighed og uanset kvalifikationer fortolker nok mest forventningen hos vælgerne, at det gælder om at holde sine valgløfter, være inde i sagerne og gøre noget godt og konstruktivt for lokalsamfundet Så er borgerne tilfredse, og man genvælges. Den udvikling, vi ser lige nu, stiller imidlertid helt andre krav til den politiske adfærd og til politikernes kvalifikationer. Vi står i så henseende i et vadested på vej mod nye politikerroller, fordi politikerne også har et kollektivt ansvar for, at det lokale demokrati og selvstyre overlever. 450

9 De, som er mindre bekymrede for lokalstyrets fremtid nogle centralt placerede økonomer og teknokrater, konstaterer, at det kommunale styre jo virker det viser en succesfuld kommunalreform og et hidtil uset økonomisk mådehold. Det er rigtigt på det korte sigt, men ser man lidt længere frem, er det risikabelt, hvis den kommunale ledelse i overvejende grad baseres på på den ene side den stærke konsensustradition og på den anden side en stærk akse mellem direktion og borgmester. Bevarelsen af den brede deltagelse i det lokalpolitiske arbejde er forudsætningen for bevarelsen af kommunens høje legitimitet hos borgerne. Enhver borgmester er afhængig af, at der er en bred deltagelse i det politiske arbejde af alle medlemmer i byrådet, og han kan ikke regere alene og i centraliseret ophøjethed. Svækkes den brede deltagelse i den politiske beslutningsproces, svækkes kommunestyret selvstændige rolle i befolkningens øjne, og ikke mindre hos regering og folketing. Men virker det trods alt? Hovedteamet for debatten om politikerroller er, hvordan man kan sikre større indflydelse til de folkevalgte, uden at rollen tømmes for indhold ved en fuldstændig adskillelse mellem politik og administration. Hvis staten normerer opgaveløsningen detaljeret og lægger ansvaret hos de lokale administrative og faglige ledelser, forsvinder meningen med at have lokale folkevalgte helt. En nytænkning af de politiske roller væk fra de kendte forestillinger, hvor der fortsat er vægt på enkeltbeslutninger, kunne være, at de folkevalgte arbejder yderligere med to hovedroller som beslutningstagere: En nytænkning af de politiske roller Styringsrollen, som implicerer de beslutninger en kommunalbestyrelse skal tage f.eks. alle de økonomiske beslutninger, store strukturændringer, prioriteringer, besparelser de beslutninger, som altid handler om penge og om helheden. Repræsentationsrollen er den anden. Her er det afgørende, at den folkevalgte repræsenterer sine vælgere, sine politiske standpunkter, sit område som folkevalgt. De to roller kan ikke adskilles den folkevalgte må gå på to ben og finde balancen mellem at styre kommunen og repræsentere vælgerne. Med de nye vilkår for politisk lederskab, som er omtalt indledningsvis man kunne kalde det velfærdsledelsen må den folkevalgte ny- 451

10 fortolke sin rolle med de store krav, kommunerne oplever til velfærdsinnovation og konsolidering af det lokale fællesskab. Den politiker, som evner i dialog med borgerne at stille problemdiagnosen for lokalsamfundet og for udviklingen af velfærdsydelserne anvise, hvordan man finder nye løsninger, vil nok opleve en ny form for indflydelse på den politiske proces, fordi der tages udgangspunkt i borgerens situation og ikke kun den enkelte sag. Den lægmandsstyrede lokale administration 4. Politisk lederskab udført af lægmænd er det holdbart? Det danske kommunestyres historie er også historien om den lægmandsstyrede lokale administration. De historiske linjer går tilbage til de første kommunallove i 1837, hvor Enevoldsmagten ønskede at supplere den statslige lokaladministration, amtmænd, sognefogeder og godsejere med lokale folkevalgte, mænd med fod under eget bord til at løse decideret lokale opgaver især med skolepligt, de fattige og de lokale veje. Lægmandsstyret bekræftes med junigrundloven og senere i den nuværende grundlov fra 1953 med bestemmelsen om:»kommunernes ret til under statens tilsyn, selvstændigt at styre deres anliggender vil blive ordnet ved lov«og konsolideres med indførelsen af almindelig valgret, hvor kvinderne får stemmeret til de lokale råd. Lægmandsstyret er idealet og grundlaget for kommunestyret op igennem århundredet med en stærk statslig kontrol fra centraladministrationen og med amtmændenes tætte kontrol af de kommunale dispositioner. Med den første kommunalreform i 1970 sker som allerede omtalt de første ændringer i kravene til lægmandsstyret. Indtil da kunne de lokale folkevalgte klare sig med lokalt kendskab i afgrænsede lokalsamfund, begrænset handlefrihed og stærk statslig kontrol. Med starten på kommunalisering af velfærdsstaten i 1970 ser vi en udvikling, hvor kravene til den enkelte folkevalgte langsomt stiger frem til den anden kommunalreform i Lægmandsstyret under pres Efter kommunalreformen i 2007 bliver det stadig mere tydeligt, at det traditionelle lægmandsstyre, hvor almindelige folkevalgte med et civilt erhverv samtidig kunne bestride et krævende borgerligt ombud med typisk timers ugentligt kommunalpolitisk arbejde, kommer under stærkt pres. Det ses tydeligt ved den offentlige debat forud for det seneste kommunevalg, hvor en stor del af de menige folke- 452

11 valgte er kritisk over for mulighederne for at følge med og for aktivt at kunne skabe politik og sikre sig indflydelse. Det skyldes både flere årtiers udvikling og angiveligt de større kommuner og de mere komplekse arbejdsopgaver i en lokalpolitisk verden, hvor presse og offentlighed stiller stadig større krav. Et ofte formuleret synspunkt især hos de menige folkevalgte fokuserer kritisk på, at det administrative apparat og topcheferne spiller en stadig mere dominerende rolle borgmesteren er sammen med sin direktion styrket på bekostning af de menige folkevalgte. Det gør det vanskeligt for den menige politiker at matche den professionelle administration med et tilstrækkeligt kvalificeret modspil. 8. Organisation, ledelse og kommunikation Denne ændrede situation for lægmandsstyret nødvendiggør en debat om dets fremtid. Den mere traditionelle»old school«opfattelse tager udgangspunkt i den folkevalgtes mandat ved valgene når man er valgt, er man principielt fuldbåren politiker resten klares ved praksis, ved udøvelsen af politikken eller ved ved kurser, man finder nødvendige. En mere moderne opfattelse fastslår, at det er nødvendigt med en opkvalificering af politikeren, ikke blot hvordan man individuelt udøver sin rolle, men også til det politiske arbejde i byrådet. I denne forståelse af politikerrollen ligger også en nyfortolkning af den traditionelle, sagsbehandlende udvalgspolitiker, som netop oplever ikke at kunne følge med i de store papirmængder eller administrative forslag og initiativer. I den nye rolle skal politikeren kunne kombinere sit lægmandsudgangspunkt med rollen som politisk beslutningstager og bestyrelsesmedlem i en omfattende velfærdskoncern. Man kan grundlæggende stille spørgsmålet, om lægmandsstyret kan overleve. Det skal retfærdigvis fremhæves, at der er meget langt fra den sagsbehandlende sognerådspolitiker i halvtredserne og så til den moderne lokalpolitiker i dagens Danmark. Man kan se af KORAs seneste undersøgelser, at der er sket en udvikling af lægmandspolitikeren. Men lytter man til kritikken, bliver spørgsmålet, hvordan man forener et lægmandsstyre med kravene til en stadig mere kompliceret og konfliktfyldt beslutningstagen. Så vil udviklingen nok gå i retning af et semiprofessionelt lokalstyre med få fuldtidspolitikere, og byrådenes indflydelse vil blive svækket og dermed den menige lægmandspolitiker.»old schoolnew school«kan lægmandsstyret overleve? 453

12 Måske opgive kommunerne? Der høres røster om, at man helt opgiver systemet med stærke lokaldemokratisk styrede kommuner. Bl.a. Christoffersen & Klausen (p. 304, 2012) peger på to mulige scenarier, hvor kommunerne bliver enten statsstyret (i sådan retning, som sygehussektoren har bevæget sig) eller kun skal drifte basisopgaver i en statsligt fastlagt standardkvalitet. Disse to modeller vil helt tage benene væk under lokaldemokratisk lederskab, og hvis byrådene opretholdes, får de en stramt orkestreret rolle som fx de nye gymnasiebestyrelser. Det fører for vidt i denne artikel at diskutere en sådan helt anden udvikling. I stedet forfølger vi den tilgang, at der er behov for et lokaldemokratisk lederskab, men at det i dag ikke har tilstrækkeligt stærke politiske roller, vilkår og visioner til at kunne overleve. Christoffersen & Klausen (Den danske Kommunekonstruktion, 2012) har undersøgt, hvordan kommunerne indrettede sig med styring og organisation i dannelsen af de nye kommuner Vi fokuserer her kun på det de finder om den politiske ledelse, hvor de efter at have iagttaget en professionalisering af den administrative ledelse om politikerne siger»professionalisme står over for amatørisme, den professionelle over for lægmanden... Konsekvenserne af denne professionelle asymmetri bliver stedse større...«. Samme bogs hovedanalyse er Skanderborgmodellen, der tog sit udgangspunkt i at selvstændiggøre (og opdele kommunen i) virksomheder og at adskille politik og administration. Analysen viser, at»politikerne kan ikke affinde sig med deres nye roller, og de administrative chefer kan ikke affinde sig med at decentralisere beslutningskompetence. Det er tilsyneladende uforeneligt med lokalpolitikkens rationale at afgive styringskompetencen som i Skanderborgmodellen«. NPM s intention om at adskille politik og administration ikke vellykket Nye roller for politikerne NPM s intention om at adskille politik og administration (og faglighed) har vist sig ikke at være vellykket og er heller ikke forsøgt udrullet på en gennemtænkt måde. Adskillelsen mellem politik og administration/fag forudsætter nok en mere overordnet politisk styring fra staten, som fx gymnasiestrukturen er tilrettelagt. Men gennemført for kommunernes opgaver ville det i sig indebære en udvikling, der overflødiggør byrådene. Det var således også politikernes (ikke borgmesterens men de øvrige byrådspolitikeres) oplevelse af at blive helt til overs, der tog livet af Skanderborgmodellen. Hvad kan så være positivt formulerede nye og adækvate roller for politikerne 454

13 at kunne tilbyde problemdiagnoser at kunne anvise, hvad der bør gøres (»de store løsninger«) at mobilisere (og legitimere) det politiske fællesskab til støtte for aktive tiltag Disse forslag er inspireret af Eva Sørensen, og vi har sympati for forslagene som en fremhævning af muligheden for, at politikerne kan få nye roller. Imidlertid vil vi senere i artiklen tage denne tråd op, for lægmandens begrænsninger og vilkår løses, som vi vurderer det, ikke i Eva Sørensens tankerække.»sager«får politikerne til at gå i panik. Det kan vi ikke trylle væk, men noget af panikken bliver skabt af mangel på viden, hvilket skaber handlingslammelse, fx over for pressen. Og kravene til byrådets legitimitet er, at byrådet hurtigt kan svare for sig over for offentligheden, og over for minister og folketingspolitikere. Det er naivt, når det af mange fremføres, at disse statslige repræsentanter må lære at blande sig udenom og overlade det til byrådet. Folketingspolitikerne har på det punkt lært mere om videns- og netværkssamfundet, end byrådspolitikerne bryder sig om. Nået så langt er delkonklusionen, at politikerne ikke må adskilles fra administrationen og den faglighed og dermed viden den kommunale virkelighed består af. Men der mangler en udvikling af politikernes ansvar og nye roller, ikke bare for at holde dem beskæftiget med relevant politisk beslutningstagen, men også fordi der mangler et stærkt lokaldemokratisk lederskab. 8. Organisation, ledelse og kommunikation C. Ny politisk ledelse 1. Kritik af den politiske ledelse og dens arbejdsform Debatten i 2013, præget af det kommunale valgår, gav ganske hårde hug til kommunerne. Bl.a. fik en kronik af to kommunalpolitikere en stor vægt i debatten. Det er dog bemærkelsesværdigt, hvor lidt udfoldet debatten blev, og der kom kun få bidrag med mere selvstændige analyser eller vurderinger. Debatten i 2013 Kommunernes minister nedsatte et udvalg en art rejsehold, der skulle tage temperaturen på lokaldemokratiet og fremkom med nogle»anbefalinger til lokaldemokratiet«. Rapporten (Økonomi- og Indenrigsministeriet, Marianne Thyrring, 2013) peger på velkendte symp- 455

14 tomer på svagheder i lokaldemokratiet og giver også en række anbefalinger. Men meget lidt med bid i. Der er to temaer, vi finder relevante. (Der er også særtemaer om unge og nydanskere, men lidt uden for denne artikels fokus). Det ene er overvejelser om en slags modernisering af formelle høringsregler er udmærket, og det arbejdes der nu med. Det andet tema omhandler samme temaer vi her i artiklen drøfter, om styrket politisk ledelse og en vis bekymring for de interne processer i byrådet, især i forhold til borgmesterrollen og politikernes mulighed for at komme tæt på deres egen kommune. Vi synes nok denne 2013 debat har fortonet sig, i takt med at selve valget fandt sted, men vi bør ikke glemme den. Valgdeltagelsen gik jo bedre end frygtet. Og processen med at finde borgmester og konstituere sig havde et mere ordentligt præg end valget fire år tidligere hvis vi skal samle op på, hvordan det gik landet over. Det blev af selve valget markeret af, at hvor der var kommet nærmest»kupagtige«borgmestre til i 2009-valget, straffede vælgerne disse borgmestre og deres bagmænd hårdt. Systemet har altså repareret på sig selv. Så langt så godt. Kritik af kommunerne kan måske nyttiggøres En rationel tankegang? Det, der står tilbage af kritik af kommunerne, kan måske nyttiggøres. Byrådsarbejdet tynges af store papirmængder i et oftest uforståeligt og bureaukratisk sprog. Embedsmænd og fagprofessionelle bruger faglig viden som et skjold imod politikerne. Fagforvaltningerne lader sig ikke gerne»forstyrre«de fortsætter praksis. De nye stærke direktioner sætter reelt byrådet uden for indflydelse. Menige byrådsmedlemmer (og opposition) føler, at borgmesterens magt forhindrer deres egen mulighed for indflydelse. I diskussioner om papirmængder og bureaukratisk sprog ligger en rationel tankegang bag om, at»dette kan løses«ved at skrive papirerne bedre, fx ved at sende dem igennem en kommunikationsafdeling, og at være mere politisk og enkel i sin fremstilling. Vi må dog forfølge den analyse, at byrådets dokumenter er funderet på en styring i lovgivningen, men også et fintmasket net af myndighedsstyring og retspraksis, som byrådets afgørelser er forpligtet til at holde sig for øje og rammesættes af. Byrådspolitikerne slipper derfor ikke for sådanne»offentlige dokumenter«, men problemstillingen kan ændres til: kan bedre arbejdsformer, vilkår og arbejdsmetoder afhjælpe noget. 456

15 Disse krav truer lægmandspolitikeren, for det er folketingets professionelle (fuldtids)politikere, der sætter standarderne for også den bureaukratiske udformning, og man kan næppe tro, at man kan ændre på det. På statsligt niveau (folketing og ministrene) er der en kultur og praksis, som integrerer det statslige forvaltningsapparat med de statslige professionelle fuldtidspolitikere. Som her en indskudt bemærkning, så ser vi dette som en årsag til, at så mange ministre i de seneste par år er kommet i svære vanskeligheder i konkrete»sager«, for den integrerede politikudvikling bliver udformet i bobler, der kobler, ikke bare byrådene, men også befolkningen af. Når DONG/Goldman Sachs sagen blev så stor, skyldes det ikke nødvendigvis sagens indhold, men at sagen over en rum tid blev udviklet, uden at der blev etableret en udfoldet kommunikation om sagens politiske indhold. 8. Organisation, ledelse og kommunikation Vi støder her på et grundvilkår for det postmoderne, komplekse samfund kommunikation af sagers og reformers politiske mål og midler. Og i den skandinaviske model yderligere tynget af, at det offentliges velfærdsproduktion er så stor. Byrådspolitikeren er derfor samspilsramt af, at indflydelsen på de mest betydende reformer er beskeden eller fraværende, og der etableres ikke engang en adækvat kommunikation, der forklarer, hvad der sker. Vi har ovenfor været inde på, at nok er lægmandspolitikeren et demokratisk ideal, men der må afsøges en udvikling, der også kan løfte de udfordringer, systemet er presset af. Vi kan ikke finde løsningen ved bare at fastfryse idealet i sin hidtidige tilstand, men må klargøre, hvilket ansvar der skal løftes, og hvordan. 2. Nye kommuner kræver ny ledelse Vi må have fat i, hvilken vej kommunen har udviklet sig. Demokratiske politiske idealer må også udvikles i et samspil med de opgaver, der skal løses. Bæredygtighed var et kernebegreb i kommunalreformen. Kommunerne skulle i en større udgave og med hele ansvaret på en række områder, hvor man tidligere delte det med amtsrådene være mere bæredygtige. Dette begreb har mange lag, især om den økonomiske struktur. Men rummer også, at den faglige viden højnes, f.eks. på områder, hvor kommunerne var udskældte for en svingende og svag faglighed. De særlige børnesager er nærmest symbolsk blevet en genfortælling om de svage kommuner før reformen. Grundvilkår for det postmoderne, komplekse samfund Bæredygtighed et kernebegreb i kommunalreformen Den byrde, kommunalpolitikerne nu mærker, og nogle siger, er for tyngende, er et udslag af øget bæredygtighed. Ansvaret for helheder, 457

16 der før var delte med amt og stat, er mere tyngende. De mest tyngende kan fremdrages. Jobcentrene og ansvaret også for det tidligere AF-system Samspillet mellem arbejdsmarkedsudfordringerne og det sociale system (førtidspension, flexjobs, sygedagpenge) Det særlige børneområde (tidligere delt med amt) Specialundervisning i skolerne (tidligere delt med amt) Genoptræning og andre samspil med sygehusvæsnet. 3. Byrådet og kommunen er også en bureaukratisk myndighed tynget af kompleksitet Udstyret med kompetence, men tynget af kompleksitet, må byrådet så manøvrere i sit nye konfliktfyldte rum. Her nytter det ikke noget at gøre byrådsarbejdet til overvejende populistisk meningsdannelse. Lad være, at sådan rolle indtages af få i byrådet. Men de magthavende politikere her forstået som dem, der qua konstituering og løbende koa- Kommunalreformen samlede ansvaret hos byrådene Kommunalreformen samlede på en lang række områder ansvaret hos byrådene. Men et ansvar, der også rummer en øget kompleksitet og flytter dilemmaer, der før udspillede sig i byrådets samspil med andre dele af den offentlige sektor over i byrådets egen boldgade. Udviklingen i 90 erne og frem til kommunalreformen viste på mange områder, hvor vanskelig den offentlig koordinering var, når den var fordelt, som den var. Listen af eksempler ovenfor viser det. Vi kan også tage plan- og miljøområdet, hvor kommunerne var stramt underlagt regionplanlægning og specifik planlægning inden for teknik- og miljøområdet. Byrådene kunne derfor ofte forfalde til at indtage de lette standpunkter, der virkede populære over for de lokale borgere, og overlade de sværere men nødvendige og mere stramme reguleringer til amtsrådene eller staten. I disse år ses i mange kommuner en dilemmafyldt planlægning af bymidten kontra nye centerområder uden for bymidten. Dilemmaerne handler om nogle kerneværdier om, hvordan vore byer skal se ud, og nogle afgørende interessemodsætninger mellem forskellige befolkningsgrupper (med og uden bil fx) og mellem forskellige dele af detailhandelen. Selv om staten ikke har sluppet sin kompetence på dette område, har kommunerne en større del af helhedsansvaret på bekostning af de nedlagte amter, og må nu selv afhandle beslutningerne med sine egne borgere og interessenter. Udstyret med kompetence, men tynget af kompleksitet 458

17 litioner i byrådet medvirker afgørende i beslutningerne er nødt til at favne den kompleksitet som de nye kommuner er født med. Hvor ligger løsningerne? Politikerne må forpligte sig på den rolle, kommunen har fået i den samlede offentlige sektor, og må påtage sig at tilegne sig viden fra direkte deltagelse i samspil med administration og fagprofessionelle i netværksprægede og moderne arbejdsformer (tværgående, undersøgende, projektorienterede arbejdsformer). Og udvikle samspillet med borgerne herom. Ikke bare topledelse (cheferne) skal bibringe politikerne viden, der må være direkte samspil mellem politik og faglighed (mellemlederne). Heller ikke den oversættelse og fortolkning, der må ske af politikernes mål og intentioner, må udføres i den hierarkiske, klassiske form, men må udspille sig i nye arbejdsformer. Byrådene må indse og indtage deres rolle i forhold til statens styring. Politikerne må påtage sig at være lokale implementeringsagenter, fx aktuelt folkeskolereform. Men så også tildeles en relevant indflydelse. Og varetage også deres bureaukratiske og ledelsesmæssige ansvar. I de følgende kapitler vil vi diskutere disse løsninger. Vi vil forfølge den tankegang, at det politiske lederskab må udvikle sig i et samspil med den rolle de nye bæredygtige kommuner er tildelt. Og at samspillet mellem politik og administration og faglighed må udvikle sig mere professionelt, hvor lægmandspolitikeren nok er udgangspunktet, men sendes på en rejse til et professionelt niveau, der kan matche den nye bæredygtighed. 8. Organisation, ledelse og kommunikation 4. Samspillet mellem borgmester og byrådspolitikere kan udvikles kvalificerende Det har været fremført i debatten om byrådspolitikernes arbejdsvilkår, at der kunne tilknyttes administrative eller rådgivende medarbejdere til enten den enkelte byrådspolitiker eller til partigrupperne. Måske et særskilt sekretariat, som fungerede uafhængigt af borgmester og den administrative ledelse, og som stod til rådighed for byrådet uden om det administrative og politiske hierarki. Forslag af denne karakter er en dårlig ide, men er et symptom på et reelt behov. Forslagene fremføres overvejende af menige byrådspolitikere, der udtrykker frustrati- Udvikle vilkårene 459

18 on over manglende mulighed for indsigt og vejledende bistand. Der skeles til den svenske frivillige ordning»oppositionsråd«. Hvis forslag af denne karakter får præg af en politisk rådgivning, der uden om den kommunale administration stilles til rådighed for byrådspolitikere, ligner diskussionen den, der er om spindoktorer eller rådgivere knyttet til en minister. Man kan ikke afvise, at dette kunne styrke den menige byrådspolitiker, men omkostningerne synes helt uoverskuelige. Ikke alene vil det blive en helt ny udgift, men sådan sekretariatsaktivitet vil udløse nye relationer mellem den formelle administration og»det ny politiske sekretariat«hvilket vil eskalere i mere omfattende og tidkrævende beslutningsprocesser, der så samtidig fjerner politikerne endnu mere fra samspil med de fagprofessionelle og mange andre. Endelig vil opbygning af parallelle systemer have en indbygget tendens til, at faglig viden i stedet for at blive højnet bliver fragmenteret, og det vil være nærmest umuligt at sikre et forsvarligt niveau af den viden, der stilles til rådighed. Et sidespring til noget, der kan ligne, er de»kommunale ombudsmænd«, der dukker op i nogle kommuner. De hedder oftest borgerrådgivere, hvilket allerede i navnet tydeliggør, at man føler sig på tynd is med hensyn til rollen. Disse kommunale ombudsmænd er målrettet borgere, der er i klemme, men har den parallel til vores diskussion her, at de kommunale ombudsmænd også oprettes som et autonomt system, der er uden for forvaltningerne. Det, vi kender af erfaringer fra disse konstruktioner, er, at de parallelle søjler, borgerombudsmanden og fagforvaltningen udgør, kommer i en stillingskrig med hinanden. Eller de ignoreres. Også fordi den kommunale ombudsmand sjældent får tillagt kompetence (hvilket ville være meget udfordrende for systemerne). Er bl.a. set i København, hvor borgerrådgiverens beretninger antyder en fastlåst situation. Afviser at opbygge selvstændige systemer til politikrådgivning Vi afviser således at opbygge selvstændige systemer til politikrådgivning. Men samtidig anerkender vi problemet, at borgmesterrollen kan blive for stærk. Det blev også udtrykt over for Indenrigsministeriets rejsehold, der i 2013 var rundt for at tage temperaturen på det lokale demokrati. Diskussionen om borgmesterens styrke handler ikke om dennes faktiske kompetence i at udvikle politik og strikke politiske aftaler sammen. Men den handler om den magt, borgmesteren kan tiltage sig. Det er set i en for vidtgående form, hvor han som administrationens 460

19 øverste leder bruger denne rolle til at hæmme andre politikeres arbejdsmuligheder. Ikke mindst drejer det sig om, at borgmesteren med relativt lovlige midler kan hæmme byrådsmedlemmers adgang til at få viden. Viden er jo ikke bare at få adgang til simpel information, men at få mulighed for at kunne lytte til og diskutere fagforvaltningernes informationer og fortolkninger, og bruge det politisk helt legitimt. Borgmesteren kan køle samspillet mellem byrådspolitikere og fagforvaltningerne så meget ned, at det de facto bliver en opretholdelse af borgmesterens vidensmonopol. Vi er i gråzonen mellem at få adgang til viden og politikrådgivning. Politikrådgivning er dog et ømt punkt og kan ikke udvikles over for den enkelte byrådspolitiker. For så ville vi være tilbage i en slags selvstændigt sekretariat, som vi diskuterede ovenfor. Borgmester og udvalgsformænd får politikrådgivning i den rolle, de har. De kan i hvert fald under rimeligt anvendte former få det i den praksis, som er almindelig i dag. Men vil borgmesteren eller udvalgsformanden ikke gøre noget særligt for at udvide denne rådgivning til udvalget eller andre fora, har de menige politikere ikke meget ret og mulighed for at gøre noget ved det. Vores synspunkt er, at meget af den vidensudvikling og politikrådgivning, der finder sted og kan udvikles bedre, må placeres i de fora, man arbejder i, så videnstilegnelse og politikudvikling bliver en kollektiv proces. Selv om der må være politisk konkurrence om at udvikle politik, og det derfor sætter nogle begrænsninger for det kollektive, kan det vidensgrundlag, der skal til, godt udvikles i fælles rum. I dag har udvalgsarbejdet, når det er bedst, denne funktion, men den kritiske debat tyder på, at det langtfra er i en tilfredsstillende tilstand. Vores synspunkt om, at vidensniveauet og faglig forståelse må højnes, lægger vi jo også ind i vores forslag om at udvikle nye arbejdsformer. En sidebemærkning til udvalgsarbejdet. Der er kun gjort ganske få forsøg på at tage livet af udvalgsarbejdet, uden at det har dannet skole. Det forekommer os også i de forslag, vi gør her for dristigt på ét og samme tidspunkt at ophæve udvalgsarbejdet og fra dag 1 forudsætte at nye arbejdsformer kan tage over. På den anden side er udviklingsarbejdet med nye arbejdsformer også spredte og spæde, og der må mere fart på udviklingen. 8. Organisation, ledelse og kommunikation 461

20 De postmoderne borgere er mere vidende 5. Det postmoderne samfund kræver postmoderne politikere Overskriften på dette afsnit er inspireret af professor Peter Bogason, der i flere værker (bl.a. 2008, i»ledelse efter kommunalreformen«) beskriver udviklingen for og i kommunerne som en øget fragmentering og præget af den postmoderne borger. Denne borger har høj viden, mange på niveau med viden hos de kommunale medarbejdere. Og hvad der er vigtigt for denne artikels ærinde, viden der er højere end byrådspolitikerens. Ikke nødvendigvis viden om mere end det felt, borgeren har udvalgt sig som sit interesseområde, men til gengæld meget vidende på netop dette felt. Det gør ikke udfordringen lettere, at det kun er en del af borgerne, der har sådan profil, for så må politikerne jo forholde sig på flere forskellige måder over for de forskellige borgertyper. De postmoderne borgere er mere vidende og arbejder på en mere kompetent måde end tidligere. Bare 1-2 årtiers udvikling har betydet et markant ryk. Mange ting spiller ind, ikke kun borgernes generelle øgede uddannelsesniveau. Men muligheden for at gøre sig selv til en slags eksperter på udvalgte områder er gjort lettere med de elektroniske medier, som også gør det meget mere nærliggende at organisere sig i stadig flere netværk den hidtidige foreningsdannelse har fået et gevaldigt supplement. Interessegrupper kommer og går med samme hastighed, som samfundsproblemerne viser sig i nye former. Set fra byrådenes position kan således opleves borgergrupper, der er hurtigere på omgangshøjde med fx folketingets lovarbejde eller kommissioner og lignende end den lokale politiker. Når disse postmoderne borgere møder politikerne, forventer de et samspil på samme kompetente niveau, som de opfatter de selv er på, og det opfyldes sjældent, for byrådspolitikernes arbejdsform og informationsniveau rækker ikke til det. En borgmester eller en udvalgsformand har muligheden for at leve op til sådanne forventninger med hjælp fra sine embedsmænd og ekdsperter, men de fleste byrådspolitikere kan ikke, og det er med til at give dem de frustrationer, vi diskuterede ovenfor om de uforståelige papirer og manglende bistand fra det faglige system i kommunen. En mere enkel og populistisk kommunikation fra politikernes side kan ganske vist slå igennem over for en del af borgerne, mens andre tværtom mister respekten for politikerne eller endnu værre for lokaldemokratiet som sådant. Idealet om lægmandspolitikeren Igen støder vi mod idealet om lægmandspolitikeren. Professor Eva Sørensen udtrykker det på den måde (møde i Forum 2013), at det er uholdbart, at politikerne har indtaget den rolle (typisk i udvalgsarbej- 462