KVALITETSMODEL Rammenotat for kvalitetsmodel Formålet med dette notat er, at skitsere de indholdsmæssige rammer for arbejdet med at udvikle en fælleskommunal kvalitetsmodel. I dette dokument redegøres der for, hvad en kvalitetsmodel er, der redegøres for nogle af de allerede trufne beslutninger i blandt andet regeringsaftalen om kvalitetsmodeller og der skitseres nogle principielle overvejelser der skal gøres ved udarbejdelsen af en fælleskommunal kvalitetesmodel. Derudover skitseres det, hvordan KVIK-modellen kan være et udgangspunkt for udarbejdelsen af den fælleskommunale kvalitetsmodel (kvalitetsprojekt nr. 13), samtidig med at der redegøres for, at der vil være behov for en række tilpasninger eller videreudviklinger af modellen. Disse tilpasninger vedrører blandt andet KVIK modellens manglende koncernfokus og politikernes rolle i kvalitetsudviklingen. Samtidig gives et første bud på, hvordan en kommunal koncernmodel på kvalitetsområdet kan hænge sammen med de eksisterende og kommende kvalitetsmodeller på sektorområderne samt med akkreditering. Den 27. februar 2008 Jnr 11.04.06 G61 Sagsid 000190907 Ref PEB peb@kl.dk Dir 3370 3275 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3068 www.klk.kl.dk 1/9./. Bilag 1 omhandler et bud på en definition af kvalitetsmodeller og akkreditering. Bilag 2 er en uddybning af tre principper for udvikling af kvalitetsmodeller: Frivillighed, enkelhed og sammenhæng. 1. Indledende modelovervejelser Indledningsvist skal det fremhæves, at udvikling af en fælleskommunal kvalitetsmodel kræver en beslutning om et valg mellem to principielt forskellige opfattelser af kvalitetsmodeller. Lidt firkantet sagt kan det siges, at nogle kommuner anser LIS-systemer og balance-scorecard (top-downmodeller) som kvalitetsmodeller. Andre kommuner forbinder kvalitetsmodeller med systematisk udvikling af praksis i afgrænsede enheder (bottom-up). Det er udgangspunktet for udarbejdelsen af den
fælleskommunale kvalitetsmodel, at LIS og balance-scorecard altovervejende er informationssystemer, som ikke modelmæssigt arbejder med forbedring og udvikling af kvalitet. En kvalitetsmodel skal have fokus på systematisk læring og udvikling af kvalitet gennem eksempelvis læringscirklens fire elementer. 2. Hvad er en kvalitetsmodel? Grundlæggende er en kvalitetsmodel en bestemt systematik til arbejdet med kvalitetsudvikling i en organisation (enten på koncernniveau eller i en del af organisationen) og/eller kontrol af og vurdering af kvaliteten. Nogle modeller fokuserer mest på læringsaspektet i den enkelte organisation og kan ikke umiddelbart aggregeres til ledelsesinformation. Andre kvalitetsmodeller har et tydeligere kontrolaspekt../. Kvalitetsmodellerne kan dermed være en metode til at understøtte ledelsen i kvalitetsarbejdet enten ved at have dokumentation for at bestemte procedurer er overholdt eller ved at sætte udvalgte nøgletal i spil i en proces, hvor medarbejderne (selvevaluering) eller eksterne assessorer (ved akkreditering) vurderer, om organisationen har handlet på oplysningerne. I bilag 1 redegøres nærmere for begreberne kvalitetsmodel og akkreditering. Systematikken i en kvalitetsmodel handler typisk om: Hvilket fokus har modellen? fokuseres der på kvalitetsudvikling af ressourceanvendelse(input), processer (proces), resultater(output) eller effekter (outcome)? eller eventuelt en balance mellem disse elementer? Organisation af kvalitetsarbejdet hvem vurderer kvaliteten? - selvevaluering eller ekstern evaluering (akkreditering)? og en organisering af hvordan vurderingen praktisk gennemføres. Metoder til vurderingen enten gennem vurderinger af om beskrevne standarder er gennemført og implementeret eller via en pointscore med udgangspunkt i læringscirklens fire trin: Planlæg, udfør, følg op, tilpas (Plan, Do, Check, Act) Grundlæggende kan man opdele de eksisterende modeller i to kategorier: a. De helhedsorienterede modeller (KVIK, EFQM, BSC mv.), hvor man evaluerer på kvalitetsparametre indenfor både de eksterne resultater og de interne processer som fx organisationens evne til at Inddrage medarbejderne gennem dialog og medindflydelse. Der er defineret bestemte temaer, man skal evaluere på, men ikke bestemte måder at løse opgaven på. b. De sektorspecifikke kvalitets- og akkrediteringsmodeller (DDKM, kvalitetsstyring på miljøområdet, DR s model på det sociale områder, kvalitetsreformens oplæg til akkreditering indenfor plejeboliger og dagtilbud), hvor man eksempelvis vedr. medicinering har en standard 2
for, at der skal ligge retningslinjer for god medicinhåndtering, uden standarden foreskriver hvad god medicinhåndtering. I stedet indeholder modellen regler om opfølgning på standarden fx gennem krav om en årlig audit af 20 journaler. Kommunen udarbejder selv retningslinjerne og følger efterfølgende op på dennes ordlyd efter fastsatte standarder../. Det er tanken, at den fælleskommunale kvalitetsmodel, som skal udvikles sammen med kommunerne i kvalitetsprojekt nr. 13, skal høre til i den første kategori. I bilag 2 er der en oversigt over de væsentligste modeller, som er i spil på det kommunale område. 3. Udgangspunktet for arbejdet hvad er besluttet? Der har de senere år været taget en række initiativer i relation til kvalitetsmodeller, som arbejdet med udarbejdelsen af en fælleskommunal kvalitetsmodel skal relatere sig til. I økonomiaftalen for 2008 fremgår følgende i delaftalen om principper for decentral styring: Akkreditering dvs. en autoriseret vurdering af om en aktivitet, ydelse eller institution lever op til formulerede standarder kan bidrage til fokus på videreudvikling af kvaliteten. Der er enighed om, at regeringen og KL vil samarbejde om udvikling af frivillige akkrediteringsmodeller. Modellerne skal understøtte forankringen af det lokale ansvar for kvalitetsudvikling og sikre løbende læring på de kommunale institutioner gennem ekstern sparring med uafhængige og særligt uddannede akkreditører. Nøgleordene i aftaleteksten er således akkreditering (dvs. ikke blot kvalitetsmodeller), akkrediteringsmodeller (ikke blot én model) og frivillige (dvs. at det er op til kommunalbestyrelsen at træffe et valg om at bruge modellerne). Regeringen har herudover meldt ud i regeringsprogrammet, Mulighedernes Samfund, at regeringen på plejehjems/plejeboligområdet vil gennemføre forsøg med udvikling og afprøvning af en model for akkreditering, som systematisk understøtter medarbejdernes arbejde med kvalitetsudvikling gennem løbende læring med mulighed for sparring med faglige eksperter. Modellens principper skal på sigt kunne udbredes til andre dele af det sociale område (s. 25). Denne udmelding skal ses i forlængelse af regeringens udspil til en kvalitetsreform, hvor det fremgår, at alle institutioner på velfærdsområderne senest fra 2015 skal arbejde med en anerkendt akkrediteringsmetode eller kvalitetsudviklingsmetode. 3
På to sektorområder er der allerede udviklet kvalitets-/akkrediteringsmodeller. Det gælder for det første miljøområdet, hvor Folketinget i maj 2006 har vedtaget lov om et kvalitetsstyringssystem for den kommunale sagsbehandling på natur- og miljøområdet. Loven indebærer bl.a., at kommunerne skal lade deres kvalitetsstyringssystemers overensstemmelse med kravene i loven med tilhørende bekendtgørelse certificere af et akkrediteret certificeringsorgan inden udgangen af 2009. Ordningen har været udarbejdet i et tæt samarbejde med især KL. Det gælder for det andet sundhedsområdet, hvor Den Danske Kvalitetsmodel forventes udbredt på sygehusene i 2008, og hvor KL er gået aktivt ind i et pilotprojekt med henblik på at udvikle standarder til det kommunale sundhedsområde. Målet har været at præge udviklingen, således at sygehusstandarder ikke blot overføres til kommunerne. Processen blev sat i gang med inddragelse af ni kommuner i efteråret 2006. Standarderne har været i høring og er p.t. i pilottest tre kommuner. Andet udviklingsforløb blev i efteråret 2007 igangsat med inddragelse af 17 kommuner. Processen har senest været forelagt KL s bestyrelse d. 23. februar og er blevet tiltrådt her. I forbindelse med økonomiaftalen for 2008 er KL endelig blevet fast bidragyder til IKAS (Institut for Kvalitet og Akkreditering i Sundhedsvæsenet). Det fremgår af regeringsgrundlaget, Mulighedernes Samfund, om Den Danske Kvalitetsmodel at regeringen lægger vægt på, at akkreditering [efter indførelse på sygehusene] hurtigst muligt herefter udbredes til alle sundhedsaktører (s. 19). Det er KL s fortolkning, at Den Danske Kvalitetsmodel er obligatorisk på sygehusområdet og p.t. er frivillig for kommunerne. Som tilkendegivet i regeringsgrundlaget må det forventes at Den Danske Kvalitetsmodel også på det kommunale område gøres obligatorisk måske allerede gældende fra 2009 eller 2010. 4. Principper for kommende kvalitets- og akkrediteringsmodeller En systematisk sikring af kvaliteten i en kommune i form af en kvalitetsmodel vil medføre nye arbejdsgange og nye rutiner. Det er derfor vigtigt at drøfte principperne for udvikling af kommende og til for så vidt også eksisterende kvalitetsmodeller. Disse principper må nødvendigvis gælde alle kommende kvalitets- og akkrediteringsmodeller, dvs. at principperne både skal være KL s tilgang i dialogen med staten om udmøntning af regeringens kvalitetsreform og også i udviklingen af en fælleskommunal kvalitetsmodel (projekt 13 i KL s kvalitetsprojekt). 4
Som det fremgår af økonomiaftalen for 2008 er et vigtigt princip, at nye kvalitetsmodeller skal være frivillige for kommunerne. Frivillighed er central i forhold til kommunernes opbakning bag kommende modeller, ikke mindst set i lyset af at lyst-princippet oftest er en bedre motivationsfaktor en skalprincippet. Et andet princip er enkelhed. Kvalitetsmodeller skal være overskuelig, fokuserede og ikke mindst enkle. Anvendelsen af modellerne, de positive effekter af modellerne samt den fortløbende opfølgning på modellen skal være umiddelbart synlig for kommunerne. Et sidste princip gælder modellernes fokus på sammenhænge. Modellerne skal tage højde for konteksten, de enkelte ydelser leveres i, lovgivningen på området og i det hele taget understøtte kommunernes helhedssyn og fokus på det sammenhængende borgerforløb. Samtidig skal modellerne tage højde for kommunernes øvrige administrative tiltag herunder eksempelvis arbejdet med styringstiltag og kontrakter../. Der redegøres nærmere for disse tre principper i bilag 3. 5. KVIK-modellen som udgangspunkt for arbejdet Der er flere grunde til, at KVIK-modellen er velegnet til at danne udgangspunkt for udvikling af den fælleskommunale kvalitetsmodel. For det første er KVIK-modellen i sig selv et udtryk for en læringsproces. KVIK-modellen er en videreudvikling af EFQMmodellen, som i den første version blev opfattet som tung, ressourcekrævende og bureaukratisk. KVIK-modellen er i sig selv en light-model. KVIK-modellen: KVIK (KvalitetsVærktøj til udvikling af Innovation og Kompetence) er en kvalitetsmodel udviklet til offentlige institutioner i Danmark. KVIK er baseret på selvevaluering og er velegnet til både store som små institutioner i stat, region og kommune. I bilag tre er vedlagt en kort intro til KVIK-modellen se også www.sckk.dk. For det andet er KVIK-modellen en overskuelig og gennemafprøvet ramme for kvalitetsudvikling. Modellen anvendes i dag i statslige institutioner, og KL har kendskab til, at flere kommuner også arbejder med KVIK. Et udgangspunkt i KVIK-modellen er dermed et udgangspunkt i et standardprodukt, der allerede er anerkendt og har vist sit værd som et godt kvalitetsværktøj i kommuner og staten. For det tredje er KVIK-modellen en dansk kvalitetsmodel med et internationalt afsæt i CAF (Common Assesment Framework frivilligt EU-værktøj til selvevaluering af offentlige arbejdspladser). At KVIK er 5
udviklet til danske arbejdspladser i den offentlige sektor ses blandt andet ved, at modellen tager højde for danske kendetegn, fx. vores tradition for samarbejde mellem ledelse og medarbejdere i samarbejdsudvalg. For det fjerde har KVIK-modellen fokus på helheden. Dels er modellen opdelt i to områder: Evaluering af indsatser (det vi gør) og evaluering af resultater (det vi opnår). Og dels har modellen fokus på at komme hele arbejdspladsen rundt gennem ni temaer, se figuren nedenfor. For det femte vurderes KVIK-modellen at kunne give mulighed for akkreditering på sektorniveau. Afsnit 6 illustrerer samspillet mellem KVIK og sektormodellerne. For det sjette giver KVIK-modellen mulighed for ekstern anerkendelse, dog ikke egentlig akkreditering. Ved KVIK er det muligt at opnå anerkendelsen Committed To Excellence, som et udtryk for at organisationen arbejder målrettet med kvalitetsudvikling. Afsnit 4 handler om KVIK/koncernmodellen og akkreditering. KVIK-modellens fokus gennem de ni temaer ses i nedenstående figur: Opsummerende skal det nævnes, at KVIK-modellen er velegnet som udgangspunkt for udvikling af den fælleskommunale kvalitetsmodel. Det skal på den anden side også nævnes, at der ikke umiddelbart er andre kvalitetsmodeller, som den fælleskommunale kvalitetsmodel kan tage udgangspunkt i, såfremt ønsket er, at modellen tager udgangspunkt i en eksisterende og anerkendt kvalitetsmodel. 6
KVIK modellen, som den er i dag, er imidlertid tænkt som model for decentral kvalitetsudvikling i store institutioner (i kommunal forstand). Dette giver flere udfordringer, som kan føre til, at der bliver behov for videreudvikling af modellen i udarbejdelsen af den fælleskommunale kvalitetsmodel: Der skal tænkes et koncernfokus ind i modellen. Politikernes rolle skal tænkes ind i modellen. Det skal afklares hvordan der på de enkelte sektorområder kan opstilles centrale målsætninger for kvalitetsudviklingen. Det skal sikres, at modellens kompleksitet ikke er til hinder for arbejdet med den på de forholdsvis små kommunale institutioner. Derudover skal fokus rettes mod, hvordan koncernmodellen spiller sammen med eksisterende og kommende kvalitetsmodeller på de kommunale sektorområder samt kommunernes brug af LIS, Balance Scorecard og andre styringsmæssige tiltag i kommunerne. 6. Sammenhæng mellem koncerntænkning og sektorperspektiv KVIK-modellen er kendetegnet ved at have en bred tilgang til kvalitetsudvikling i en organisation. KVIK-modellen arbejder blandt andet med tværgående temaer som temaet Lederskab og temaet Strategi og planlægning. En kommunal kvalitetsmodel har også brug for sektorspecifikke temaer, der i kvalitetsudviklingen er centrale at arbejde med på det enkelte sektorområde. Den Danske Kvalitetsmodel, som KL nu bidrager til finansieringen af, arbejder med temaer som medicinering, genoptræning og tidlig opsporing af diabetes. Det er med andre ord nødvendigt, at KVIKmodellens overordnede temaer om Processer og Nøgleresultater anvendes på det enkelte sektorområde. Udover de sektorspecifikke temaer indeholder Den Danske Kvalitetsmodel også en række tværgående temaer. Eksempelvis har Den Danske Kvalitetsmodel fokus på temaet ledelse og temaet rekruttering, uddannelse & kompetencesikring. At Den Danske Kvalitetsmodel også indeholder tværgående temaer er set fra den enkelte sektormodels side fornuftigt. Logikken er, at det ikke er tilstrækkeligt, at en sektormodel kun har fokus på kvalitetsudvikling af de sektorspecifikke områder, da hele organisationen skal støtte op om en systematisk opfølgning af kvalitetsarbejdet og sikre den ledelsesmæssige forankring. 7
Eksempler på temaer i Den Danske Kvalitetsmodel Sygdomsspecifikke temaer - Genoptræning - Forebyggelse - Tidlig opsporing af diabetes Generelle temaer - Visitation - Modtagelse - Medicinering Organisatoriske temaer: - Ledelse - Kvalitets- og risikostyring - Rekruttering, uddannelse og kompetencesikring - - Der er enighed om, at regeringen og KL vil samarbejde om udvikling af frivillige akkrediteringsmodeller, som formuleret senest i økonomiaftalen for 2008: Modellerne skal understøtte forankringen af det lokale ansvar for kvalitetsudvikling og sikre løbende læring på de kommunale institutioner gennem ekstern sparring med uafhængige og særligt uddannede akkreditører. Den Danske Kvalitetsmodel er en fuldt ud udviklet sektormodel, der som målgruppe har alle aktører i det offentlige sundhedsvæsen. Anvendelsen af KVIK-modellen som udgangspunkt for en koncernmodel vil fremadrettet betyde, at de kvalitetsmodeller der opbygges på øvrige sektorområder, ikke behøver at have samme spændvidde. De kommende sektormodeller kan lidt populært sagt have et smallere fokus, idet koncernmodellen langt hen ad vejen løser kvalitetsopgaven i de generelle og tværgående temaer. KL skal derfor over for staten (Finansministeriet såvel som de enkelte sektorministerier) argumentere for, at de fremtidige sektormodeller har et smallere fokus. Med den fælleskommunale kvalitetsmodel kan KL argumentere for, at fremtidige sektormodeller skal koncentrere sig om kvalitetsudvikling på det enkelte sektorområde, hovedsageligt inden for KVIK-modellens temaer om Processer og Nøgleresultater. De tværgående temaer vil der være taget hånd om i den fælleskommunale kvalitetsmodel. 7. KVIK/koncernmodel og akkreditering KVIK-modellen er et internationalt anerkendt selvevalueringsprogram, hvortil det er muligt at opnå ekstern anerkendelse. Anerkendelsen sker i form af en ansøgning, hvortil organisationen ud fra nogle kriterier kan opnå anerkendelsen Committed to Excellence. Committed to Excellence er 8
en anerkendelse, som uddeles i regi af Kvalitetsprisen for den Offentlig Sektor. Committed to Excellence gives til offentlige arbejdspladser, som har demonstreret vilje til at arbejde med kvalitetsforbedringer på arbejdspladsen. Når en institution opnår anerkendelsen Committed to Excellence vil institutionen modtage et anerkendelsesdiplom og retten til at bruge et Committed to Excellencelogo på officielle papirer i to år. Hvis en offentlig organisation ønsker mere end blot anerkendelsen Committed to Excellence, kan en organisation arbejde med KVIKmodellens storebror, Excellence-modellen. Gennem væsentlig højere krav til dokumentation m.m., er det gennem Excellence-modellen muligt at få tildelt Kvalitetsprisen for den offentlige sektor. At opnå kvalitetsprisen kræver mange ressourcer og er som en medarbejder i Statens Center for Kompetence- og Kvalitetsudvikling (SCKK) udtrykte det stort set umulig. Det er med andre ord ikke muligt gennem KVIK at opnå en egentlig akkreditering. Spørgsmålet er, om akkreditering i sig selv er ønskeligt gennem den fælleskommunale kvalitetsmodel. Der er i dag flere kommuner, der ønsker en kvalitetsmodel, der giver mulighed for ekstern anerkendelse. Dette er ikke det samme som at kommunerne ønsker en kvalitetsmodel, der giver mulighed for akkreditering. Det vurderes derfor tilstrækkeligt, at den fælleskommunale kvalitetsmodel gennem udgangspunktet i KVIK giver mulighed for ekstern anerkendelse i form af titlen Committed to Excellence. Brug af den fælleskommunale kvalitetsmodel udelukker ikke og begrænser heller ikke muligheden for, inden for de enkelte sektormodeller, at opnå akkreditering efter den enkelte sektormodels forskrifter. Det afgørende er, at den enkelte kommune selv kan beslutte sit ambitionsniveau i akkrediteringsspørgsmålet. 9