2015-17644 Statsforvaltningens brev til en borger Dato: 25-11- 2015 Tilsynet Henvendelse vedrørende Fredensborg Kommunes beslutning om inhabilitet Du har den 22. marts 2015 rettet henvendelse til Statsforvaltningen i anledning af, at Social- og Seniorudvalget i Fredensborg Kommune den 16. marts 2015 har erklæret dig inhabil i forbindelse med behandlingen af en sag om vedtagelse af en handleplan med tilhørende kvalitetsstandarder på handicap- og socialpsykiatriområdet. Byrådet har efterfølgende den 30. marts 2015 erklæret dig inhabil i sagen. Du har anmodet Statsforvaltningen om at tage stilling til lovligheden af kommunens afgørelser om inhabilitet. Du har endvidere anmodet Statsforvaltningen om at vurdere lovligheden af kommunens handleplan med kvalitetsstandarder på handicapområdet. Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2015-17644 SAGSBEHANDLER: Line Mussegaard Christensen Telefon: 7256 7000 EAN- Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Social- og Seniorudvalget og byrådet i Fredensborg Kommune ikke har handlet i overensstemmelse med princippet i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1, ved at erklære dig inhabil i forbindelse med behandlingen af en sag om vedtagelse af en handleplan med 12 tilhørende kvalitetsstandarder på handicap- og psykiatriområdet. Statsforvaltningen har endvidere besluttet ikke at rejse en tilsynssag vedrørende lovligheden af Fredensborg Kommunes kvalitetsstandard for BPA-ordningen, da vi ikke på det foreliggende finder tilstrækkeligt grundlag for at antage, at kommunen har overtrådt den lovgivning, som vi fører tilsyn med. Statsforvaltningen har anmodet byrådet i Fredensborg Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad Statsforvaltnin- 1
gens udtalelse giver byrådet anledning til. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Ved e-mail af 22. marts 2015 oplyser du til Statsforvaltningen, at Social- og Seniorudvalget i Fredensborg Kommune den 16. marts 2015 har besluttet at erklære dig inhabil i forbindelse med behandlingen af en sag om vedtagelse af en handleplan med nye kvalitetsstandarder på voksenhandicapområdet. Det fremgår videre, at byrådet i Fredensborg Kommune den 30. marts 2015 har tilsluttet sig Social- og Seniorudvalgets beslutning. Du oplyser, at du er handicappet og sidder i kørestol, og at du derfor har en hjælper hos dig hele døgnet en såkaldt Borgerstyret Personlig Assistance-ordning (BPAordningen). Du oplyser også, at du sidder i byrådet i Fredensborg Kommune, at du er næstformand i Social- og Seniorudvalget, og at du har sæde i to andre stående udvalg. Du er desuden formand for kommunens handicapråd og er af kommunen udpeget til at sidde i bestyrelsen for en malerisamling. Derudover varetager du en række andre tillidsposter ved siden af dit jurastudium. Til brug for vurderingen af henholdsvis inhabilitetsspørgsmålet og spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for at rejse en tilsynssag vedrørende lovligheden af Fredensborg Kommunes kvalitetsstandard for BPA-ordningen, har Statsforvaltningen indhentet en række redegørelser fra Fredensborg Kommune, som du og din advokat efterfølgende har afgivet bemærkninger til, senest ved brev af 3. november 2015. Du har endvidere indsendt et notat af 4. marts 2015 fra kommunens administration, der har været forelagt for henholdsvis Social- og Seniorudvalget og byrådet i forbindelse med deres stillingtagen til habilitetsspørgsmålet. Fredensborg Kommunes bemærkninger til sagen Kommunen oplyser i sin første redegørelse, at sagen vedrører behandlingen af en handleplan med 12 tilhørende kvalitetsstandarder på handicap- og socialpsykiatriområdet, og at vurderingen af din inhabilitet er foretaget på baggrund af handleplanen og følgende to kvalitetsstandarder, som du modtager ydelser efter: Kvalitetsstandarden for Borgerstyret Personlig Assistance (BPA-ordningen), jf. servicelovens 96, og Kvalitetsstandarden for merudgifter, jf. servicelovens 100. Det fremgår blandt andet af handleplanen, at der på BPA-området forventes en samlet besparelse på 800.000 kr. i 2015. Dette skal ske ved en reducering af niveauet for støtte til ferieophold og lignende, samt ved at undersøge, om borgernes støtte i nattetimerne kan ydes på anden måde, for eksempel ved tilkald frem for en fast hjælper. I forhold til merudgifter fremgår det, at udgifter til praktisk hjælp, som for eksempel rengøring, tøjvask, indkøb og havehjælp, fremover skal udmåles efter det gældende serviceniveau til ældre. Der forventes en besparelse på dette område på 100.000 kr. i 2015. Vedrørende kvalitetsstandarden for merudgifter oplyser kommunen, at du for nylig har købt hus, og at det ikke kan udelukkes, at du i den forbindelse vil søge om støt- 2
te til praktisk hjælp, for eksempel til pasning af have og vinduespudsning. Her vil den nye kvalitetsstandard for merudgifter forringe dine muligheder for støtte, da hjælpen fremadrettet skal udmåles efter gældende serviceniveau for ældre. Kommunen oplyser dog, at den kun har anset dig for inhabil i forhold til kvalitetsstandarden for BPA-ordningen, da kredsen af borgere, der modtager hjælp til merudgifter, er betydeligt større end de ni borgere, herunder du, der er omfattet af BPA-ordningen. Kommunen oplyser endvidere, at vedtagelsen af handleplanen med de tilhørende kvalitetsstandarder ikke i sig selv ændrer på støtten til dig eller andre brugere, da der først efterfølgende skal træffes nye afgørelser på baggrund af brugernes konkrete forhold og de nye kvalitetstandarder. Handleplanen og kvalitetsstandarderne skal endvidere være det grundlag, som nye ansøgninger om hjælp skal vurderes ud fra. Om baggrunden for at anse dig for inhabil i forhold til kvalitetsstandarden for BPAordningen oplyser kommunen blandt andet: at din sag vil blive revisiteret, og at det vil kunne medføre betydelig indskrænkning af hjælpen, at kun 9 borgere, herunder du, vil blive omfattet af ændringerne på BPA-området, og at du selv har tilkendegivet, at din mulighed for at være politisk aktiv vil blive indskrænket betydeligt, hvis din BPA-ordning ændres som følge af kvalitetsstandarden. Kommunen henviser endvidere til muligheden for, at du vil søge om hjælp til ferie med BPA-ordning, hvilket den oplyser, at du ikke hidtil har gjort brug af. Kommunen nævner, at vedtagelsen af de nye kvalitetsstandarder vil forringe din mulighed for at få støtte til ferieophold med hjælper. Endelig henviser kommunen til, at der med de nye kvalitetsstandarder også vil ske en opstramning af reglerne for støtte til ekstra weekender og til særlige aktiviteter med hjælper, der vil medføre forringelser af støttemulighederne. Sammenfattende anfører kommunen, at du har en særlig personlig interesse i udfaldet af beslutningen om en handleplan om tilpasning af serviceniveauet på handicapog socialpsykiatriområdet og de tilhørende kvalitetsstandarder, hvorfor du blev anset for inhabil ved sagens behandling. Angående retsvirkningen af inhabilitetsvurderingen henviser kommunen til, at du ikke blot kunne undlade at deltage i behandlingen af handleplanen og kvalitetsstandarden for BPA-ordningen, og dermed behandle de øvrige områder i sagen, da en sag ifølge forvaltningslovens 3, stk. 3, ikke kan opsplittes. Af samme årsag mener kommunen heller ikke, at du kan deltage i følgegruppen for budgettilpasningen på handicapområdet. Kommunen oplyser desuden i sit notat, der blev forelagt for Social- og Seniorudvalget samt byrådet forud for deres stillingtagen, at der tidligere i 2013 har været politiske drøftelser om serviceniveauet på BPA-området, og at den juridiske vurdering var, at du ikke på det foreliggende grundlag var inhabil i sagens behandling. Kommunen oplyser, at forskellen fra vurderingen i 2013 og nu er, at det foreliggende udkast til en kvalitetsstandard på BPA-området er blevet mere præcist end før, og at det derfor er nemmere at vurdere, om der er en interessekonflikt. 3
Kommunen har i sine supplerende redegørelser fastholdt sin vurdering af habilitetsspørgsmålet, og har blandt andet henvist til, at din interesse i sagen efterfølgende har vist sig at være nærliggende. Kommunen har således oplyst, at du på din Facebook-profil og i et læserbrev i Jyllandsposten den 26. juli 2015 har udtrykt stor utilfredshed med, at du efter kvalitetsstandardens vedtagelse har fået afslag på en ansøgning om at få dækket udgifter ud over det fastsatte maksimum på 4.000 kr./år til den faste hjælpers opholds- og rejseudgifter i forbindelse med et ferieophold. Fredensborg Kommune har i sin redegørelse for kommunens konkrete administration af BPA-kvalitetsstandarden efter servicelovens 96, blandt andet oplyst, at den behandler alle ansøgninger efter en konkret og individuel vurdering i forhold til den enkelte borgers behov og forudsætninger, jf. servicelovens 1, stk. 3. Kommunen har videre henvist til bemærkningerne til 138 i serviceloven om adgangen til at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter serviceloven. Heraf fremgår det blandt andet, at i det omfang, der er fastsat et serviceniveau, som er fastlagt inden for lovens rammer, og som skal ligge til grund for behandlingen og afgørelsen af konkrete sager, der altid skal hvile på, at der er foretaget en korrekt konkret og individuel vurdering, bliver serviceniveauet en del af afgørelsesgrundlaget for den konkrete afgørelse. Kommunen har således understreget, at i forhold til BPA-ordningen træffer kommunen afgørelse efter servicelovens 96, med tilhørende bekendtgørelser og vejledninger samt gældende praksis i henhold til Ankestyrelsens principafgørelser, hvor også kommunens kvalitetsstandard indgår som en del af beslutningsgrundlaget for den konkrete afgørelse. For så vidt angår de maksimale grænser i kvalitetsstandarden for puljer til ferie, weekender og aktiviteter henviser kommunen ligeledes til bemærkningerne til servicelovens 138, hvoraf det fremgår, at kommunalbestyrelsen bliver bundet af kommunens serviceniveau i relation til iagttagelse af ligebehandlingsprincippet, og at kommunalbestyrelsen derfor som udgangspunkt skal kunne begrunde en fravigelse af serviceniveauet i såvel nedadgående som opadgående retning. Kommunen oplyser på den baggrund, at beløbsgrænserne i kvalitetsstandarden fastholdes, hvis der efter en konkret og individuel vurdering ikke er afgørende forhold hos borgeren, der taler for at give mere end de maksimale 4.000 kr. pr. år til dækning af ekstra omkostninger i forbindelse med henholdsvis ferier, weekender og aktiviteter. Dine bemærkninger til sagen Du har blandt andet bemærket, at der er tale om en struktursag, da beslutningstemaet er en spareplan på hele det specialiserede socialområde. Du henviser i den forbindelse til, at kvalitetsstandarden ikke i sig selv vil få direkte konsekvenser for dig, da kommunen først efterfølgende skal foretage en konkret og individuel vurdering af dine behov, før den kan ændre din hjælp ud fra kvalitetsstandarden. Du henviser også til, at kravet for at være inhabil i struktursager er, at interessen skal være konkret fremfor hypotetisk eller indirekte, hvilket efter din mening ikke er opfyldt i dette tilfælde. Du henviser videre til, at det i struktursager er endnu et krav for at være inhabil, at man berøres væsentligt mere end andre. Du mener derfor, at kommunen burde have foretaget sin vurdering af din habilitet ud fra, om du berøres væsentligt mere end alle andre, der er omfattet af den samlede spareplan på det specialiserede socialområde, fremfor blot at se dig som én ud af ni borgere, der modtager BPA-hjælp. 4
Du er i øvrigt ikke enig i, at der er adgang til at ændre din hjælp på baggrund af en ny kvalitetsstandard, og du henviser i den forbindelse til praksis vedrørende tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter. Hvad angår dine personlige interesser i sagens udfald oplyser du, at du vil blive begrænset i at deltage i aktiviteter med overnatninger uden for dit hjem, herunder politiske arrangementer og fritidsaktiviteter, hvis kvalitetsstandarden for BPAordningen vedtages. Du oplyser, at du desuden vil kunne miste din hjælper om aftenen og natten, hvilket også vil gå ud over dit politiske arbejde, dit studie og dit fritidsliv. Du henviser desuden til, at hvis du anses for inhabil i forhold til kvalitetsstandarden for BPA-ordningen, vil det betyde, at inhabilitetsbeslutninger fremover kan bruges til at begrænse politikere med handicaps muligheder for at udøve den politiske indflydelse, de er demokratisk valgt til. Du mener, at dine vælgere med rette kan have en forventning om, at du har interesse for handicapområdet, hvorfor det er betænkeligt, at du udelukkes fra en sag, der vedrører besparelser på hele handicapområdet. Du mener, at vælgernes dom ved kommunalvalget bør vægte højere. Du finder det også betænkeligt, at der i kvalitetsstandarden for BPA-ordningen nævnes en indskrænkning til dækning af hjælpers omkostninger ved overnatninger ude, og at kriterierne for indskrænkningerne er, at borgeren er under længerevarende uddannelse eller har bestyrelseserhverv. Du oplyser, at en sådan specificering af besparelserne ikke synes at gå ud over andre end dig, da der ikke er andre der passer på kriterierne. Afslutningsvis henviser du blandt andet til FN s handicapkonventions præambel, hvoraf det fremgår, at personer med handicap bør have mulighed for aktivt at blive inddraget i beslutningsprocesser om politikker og ordninger, herunder enhver politik og ordning, der vedrører dem direkte. Din advokat har i sine indlæg til sagen blandt andet fremlagt sin juridiske vurdering af habilitetsspørgsmålet. Det fremgår heraf, at han har anset dig for habil under henvisning til sagens generelle karakter og til, at din interesse i sagens udfald må betegnes som hypotetisk, at dine subjektive tilkendegivelser om konsekvenserne af vedtagelsen af BPA-kvalitetsstandarden ikke er afgørende for habilitetsbedømmelsen, at interessen i øvrigt ikke er uvedkommende, og at der ikke i unødigt omfang må lægges hindringer i vejen for, at byrådsmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i kommunalbestyrelsen og de stående udvalg. Din advokat har også fremlagt sin juridiske vurdering af lovligheden af kommunens vedtagne kvalitetsstandard for BPA-ordningen og har i den forbindelse henvist til en række afgørelser, som kommunen efterfølgende har truffet i relation til dig på baggrund af kvalitetsstandarden. Ifølge din advokat understøtter disse afgørelser, der vedrører BPA-kvalitetsstandardens særlige puljer til ferie, weekender og aktiviteter, en formodning om, at kommunen ikke foretager den konkrete behovsvurdering efter serviceloven. Advokaten har endvidere påtalt det forhold, at byrådet besluttede at drøfte spørgsmålet om din habilitet for lukkede døre på byrådsmødet den 30. marts 2015. Du har i en vedlagt kommentar til kommunens administration af BPAkvalitetsstandarden blandt andet henvist til, at det synes vanskeligt at få øje på, 5
hvilke forhold, der kan føre til en fravigelse af kommunens fastsatte maksimale grænser i de særlige puljer. Du mener, at kommunen ikke har tilbagevist, at maksimalbeløbet til de særlige puljer i BPA-kvalitetsstandarden, er et maksimum, hvorfra der ikke dispenseres. Du oplyser også, at kvalitetsstandarden vil begrænse dine politiske aktiviteter, hvis der ikke foretages en konkret og individuel vurdering udover de fastsatte maksimumsgrænser for hjælpen, ligesom du finder det uigennemskueligt, hvad der dækkes at kvalitetsstandardens særlige puljer for ferie, weekender og aktiviteter. Fredensborg Kommunes kvalitetsstandard for BPA-ordningen Kommunen nævner indledningsvis i kvalitetsstandarden, at den tildelte hjælp gives ud fra en helhedsvurdering af borgerens fysiske, psykiske og sociale ressourcer og med udgangspunkt i en individuel tilpasning i forhold til den enkeltes behov og ressourcer. Det væsentligste indhold af Fredensborg Kommunes kvalitetsstandard for BPAordningen er følgende: Hvad indgår i ydelsen? Udgangspunktet for hjælpens omfang er, at den beregnes, så den kan dække borgerens behov for hjælp hele døgnet. Der kan dog udmåles færre timer end døgnhjælp. Ydelsens omfang tilrettelægges efter en nøje individuel vurdering, der tager udgangspunkt i, hvad borgeren selv kan klare. I vurderingen tages der stilling til, hvilke funktioner handicaphjælperne skal dække, i hvor mange timer og på hvilke tidspunkter af døgnet. Puljer for ferie Alle borgere med en BPA ordning har ret til 14 dages ferie. Borgeren tager sin BPA ordning med på ferie. Hjælperen/hjælperne aflønnes efter hhv. aktiv og rådighedstimer. I særlige tilfælde kan Fredensborg Kommune efter en konkret og individuel vurdering yde dækning af den faste hjælpers opholds- og rejseudgifter, dog højst kr. 4.000 pr. år. Borgeren kan tage BPA ordningen med ved midlertidige ophold i udlandet i op til en måned. Puljer for weekender Der kan efter en konkret og individuel vurdering bevilges ekstra weekender med hjælper. Her kan maksimalt bevilges 3 weekender pr. år. Puljer for aktiviteter Der kan efter en konkret og individuel vurdering bevilges en pulje på max 4 uger pr. år til borgere, som har helt særlige aktiviteter, som fx studieture i forbindelse med længerevarende uddannelse, eller hvis borgeren fx i sin egenskab af bestyrelsesmedlem har overnatninger uden for hjemmet. Puljen kan ikke anvendes til ferie. Der ydes i ingen tilfælde dækning af diæter til handicaphjælperne. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. 6
Det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver over for en kommune, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmålet vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af offentligretlig lovgivning og de offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningen beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag. Statsforvaltningen er derfor ikke en klageinstans. Det følger af kommunestyrelseslovens 48a, at Statsforvaltningen kun rejser en sag, hvis der foreligger oplysninger, der giver os grundlag for at antage, at kommunen har overtrådt den lovgivning, som vi påser overholdelsen af. Statsforvaltningens udtalelse Lovligheden af Fredensborg Kommunes beslutning om inhabilitet Sagen har givet anledning til, at Statsforvaltningen behandler spørgsmålet om et kommunalbestyrelsesmedlems habilitet i forbindelse med behandlingen af en sag om vedtagelse af en handleplan med tilhørende kvalitetsstandarder på et område, hvor kommunalbestyrelsesmedlemmet selv modtager ydelser. Hjemmelsgrundlaget vedrørende inhabilitet: Følgende fremgår af kommunestyrelseslovens 14 (lovbekendtgørelse nr. 186 af 19. februar 2014, nu lovbekendtgørelse nr. 769 af 9. juni 2015 ): 14, stk. 1. Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at han er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen. Stk. 2. Et medlem skal underrette kommunalbestyrelsen, hvis der foreligger forhold, der kan give anledning til tvivl om hans habilitet. Den kommunale styrelseslov indeholder ingen angivelse af, hvornår en interesse har en sådan karakter, at et kommunalbestyrelsesmedlem er udelukket fra at deltage i afgørelsen af en sag. Dette spørgsmål måtte tidligere løses på grundlag af almindelige retsgrundsætninger. De fleste af disse er nu udtrykt i forvaltningslovens kapitel 2, men hvor forvaltningsloven ikke finder direkte anvendelse, er principperne stadig relevante. Uanset hvilken karakter den beslutning, som kommunen har truffet i forbindelse med vedtagelsen af de i sagen omhandlede kvalitetsstandarder har, er principperne i forvaltningslovens kapitel 2 således gældende i forbindelse med vurderingen af habilitetsspørgsmålet. Der henvises til Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse, 2010, s. 118. Det antages, at kommunestyrelseslovens 14, stk. 1 og 2, gælder tilsvarende for kommunalbestyrelsens udvalg. 7
Følgende fremgår af forvaltningslovens 3 (lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014): 3, stk. 1. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,... Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag. Inhabilitetsreglerne har to formål. Det ene formål består i at sikre, at afgørelser træffes på et sagligt grundlag og undgå, at uvedkommende interesser indgår i en offentlig myndigheds beslutningsproces. Det andet formål består i at sikre, at offentligheden har tillid til afgørelsernes saglighed. Afgørelsen af inhabilitetsspørgsmål efter princippet i forvaltningslovens 3 beror på en samlet vurdering, hvor flere forskellige hensyn skal afvejes. Det antages, at den pågældende er afskåret fra at deltage i en sags behandling, hvis vedkommende har et sådant forhold til sagen eller dens parter, at det ud fra en generel vurdering er egnet til at vække tvivl om, hvorvidt den pågældende vil kunne behandle sagen på upartisk måde. I overvejelserne bør blandt andet indgå, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for, at kommunalbestyrelsesmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i kommunalbestyrelsen og stående udvalg. Beslutningen om at anse et kommunalbestyrelsesmedlem for inhabilt er baseret på en generel vurdering af risikoen for, at uvedkommende hensyn skal få indflydelse på sagens afgørelse. En beslutning om at anse et kommunalbestyrelsesmedlem for inhabilt indebærer således ingen tilkendegivelse om, at det pågældende medlem konkret må antages at ville lægge vægt på usaglige hensyn. Den omstændighed, at der i kommunalbestyrelsen er enighed om en sags afgørelse, har ingen indflydelse på afgørelsen af spørgsmålet om et medlems habilitet og kan ikke begrunde, at der anlægges en mere lempelig vurdering af habilitetsspørgsmålet. Det følger af forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der har en særlig personlig eller økonomisk interesse i en sags udfald, er inhabilt ved behandlingen af sagen. Angivelsen af, at interessen eller tilknytningen skal være særlig indebærer, at ikke en hvilken som helst interesse i en sag medfører inhabilitet. Kravet om en individuel og konkret interesse af en vis styrke 8
Det må kræves, at interessen har en vis styrke, ligesom det er en forudsætning, at der ikke er tale om en interesse af mere almen karakter. Jo mere generel en sag er, desto stærkere skal et kommunalbestyrelsesmedlems interesse i sagens udfald således være, for at der kan være tale om inhabilitet. Den personlige eller økonomiske interesse må være af en sådan styrke, at man med rimelighed ud fra en generel bedømmelse kan gå ud fra, at den er egnet til at kunne påvirke sagsbehandlingen. Navnlig i de tilfælde, hvor der kun er tale om en mere indirekte personlig eller økonomisk interesse hos den pågældende, kan spørgsmålet give anledning til tvivl. Det kan give særlig anledning til tvivl, hvis den interesse, der kan begrunde inhabilitet, ikke er aktuel, men senere kan aktualiseres som følge af den beslutning, der bliver truffet. En afgørelse eller beslutning kan være af så overordnet og generel karakter, at eventuelle afledte interesser for den enkelte ikke kan betegnes som særlig. Interessen kan i disse tilfælde også betegnes som underordnet i forhold til den samlede sag. For så vidt angår sager vedrørende generel regulering i en kommune, for eksempel vedtagelse af en kommuneplan, vil det enkelte kommunalbestyrelsesmedlems ejendomsbesiddelser som udgangspunkt ikke konstituere inhabilitet, medmindre der er tale om en helt særlig interesse af væsentligt omfang. Det vil heller ikke kunne føre til inhabilitet, hvis et kommunalbestyrelsesmedlem har børn i kommunens daginstitutioner, og der skal vedtages en generel beslutning om kapacitetstilpasninger på daginstitutionsområdet. Det forhold, at interessen deles af alle områdets ejendomsbesiddere, eller af alle borgere, der har børn i kommunens daginstitutioner, udgør således grundlaget for som udgangspunkt at betegne interessen som almen i modsætning til særlig. Først når interessen i henseende til omfang, eksistens i tid samt omstændighederne i øvrigt klart udskiller sig fra dette udgangspunkt, vil den kunne betegnes som særlig og dermed inhabilitetsbegrundende. Hvis for eksempel en kommuneplan således på en særlig måde berører et kommunalbestyrelsesmedlems interesser, kan der foreligge inhabilitet. Dette kan eksempelvis være tilfældet, hvor en lokalplan vil føre til ekspropriation af den pågældendes ejendom. Det forhold, at et kommunalbestyrelsesmedlem har en generel eller ideelt betonet interesse i en bestemt sags udfald, kan normalt ikke bevirke, at medlemmet anses for inhabilt i forhold til den pågældende sag. Udtaler et kommunalbestyrelsesmedlem sig om sin opfattelse af en bestemt sag før sagens behandling i kommunalbestyrelsen, vil dette ligeledes i almindelighed ikke kunne begrunde inhabilitet. Deltagelse i diskussion om kommunale spørgsmål er netop en vigtig del af kommunalpolitikeres virksomhed. Statsforvaltningen henviser til de specielle bemærkninger til kapitel 2 i forslag til forvaltningslov nr. 4 af 2. oktober 1985, Hans Gammeltoft-Hansen, Inhabilitet i forvaltningen, 2011, 1. udgave, s. 23 ff., Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2013, s. 175 ff., Sten Bønsing, Almindelig forvaltningsret, 3. udgave, 2013, s. 136 f., Steen Rønsholdt, Om saglig kommunalforvaltning og kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet, 1987, s. 267 ff., Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 1. september 2010 til statsforvaltningerne om ministeriets retsopfattelse vedrørende kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet i forbindelse med visse generelle beslutninger (j.nr.: 1006778), samt Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 15. juni 9
2011 til en styrelse om speciel inhabilitet i forbindelse med etablering af en nationalpark (j.nr. 1006794). Hjemmelsgrundlaget vedrørende BPA-ordningen samt generelle vejledende serviceniveauer: Følgende fremgår af serviceloven (lovbekendtgørelse nr. 1053 af 8. september 2015) 96, stk. 1. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde borgerstyret personlig assistance. Borgerstyret personlig assistance ydes som tilskud til dækning af udgifter ved ansættelse af hjælpere til pleje, overvågning og ledsagelse til borgere med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har et behov, som gør det nødvendigt at yde denne ganske særlige støtte. 138. Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter loven. BPA-ordningen, jf. servicelovens 96 Baggrunden for ordningen er et ønske om at sikre borgere med et omfattende behov for hjælp mulighed for selv at udvælge og ansætte de nødvendige hjælpere. Personkredsen for borgerstyret personlig assistance (BPA) efter servicelovens 96, er borgere med betydelig og varigt nedsat funktionsevne, som i høj grad er afhængige af hjælp i almindelige daglige funktioner, og som har et massivt behov for pleje, overvågning og ledsagelse. Der vil derfor normalt være tale om borgere, hvis behov ikke kan dækkes ved almindelig praktisk og personlig hjælp, for eksempel fordi hjælpen har en så personlig karakter, at det er væsentligt, at borgeren selv får mulighed for at vælge sine hjælpere, eller fordi hjælperordningen skal dække opgaver, der går ud over, hvad der normalt kan dækkes som praktisk og personlig hjælp, herunder ledsagefunktioner. Vedrørende udmåling af hjælp efter bestemmelsen henviser Statsforvaltningen til bekendtgørelse nr. 647 af 25. juni 2012 om udmåling af tilskud til borgerstyret personlig assistance efter serviceloven. Statsforvaltningen henviser endvidere til vejledning nr. 9 af 15. februar 2011 om borgerstyret personlig assistance, hvoraf det blandt andet fremgår, at udgangspunktet for udmåling af hjælp efter servicelovens 96 er en konkret, individuel vurdering af borgerens behov for hjælp og formålet med ordningen om at skabe en fleksibel og helhedsorienteret ordning med borgerens selvbestemmelse i centrum. Udmålingen af hjælp skal foretages i samarbejde med borgeren. Det vil desuden ofte være nødvendigt at inddrage den fornødne sagkundskab og bistand fra personer med kendskab til formålet og funktionen med BPAordningen. Statsforvaltningen henviser i øvrigt til de specielle bemærkninger til servicelovens 96, således som denne er affattet ved 1, nr. 10, i lov nr. 549 af 17. juni 2008, jfr. lovforslag nr. 154 af 28. marts 2008 om ændring af lov om social service og lov om friskoler og private grundskoler m.v. Fastsættelse af generelle vejledende serviceniveauer, jf. servicelovens 138 10
Det fremgår af lovens forarbejder, at uanset om der er rum for udøvelse af skøn og fastsættelse af lokale serviceniveauer, vil der altid i den konkrete sag skulle foretages en individuel vurdering af, om den påtænkte indsats konkret afhjælper behovet hos borgeren. Det fremgår også, at kommunalbestyrelsen er bundet af gældende regler og forvaltningsretlige retsgrundsætninger, selv om der er fastsat et lokalt serviceniveau. Det fremgår videre af forarbejderne, at hvis serviceniveauet i en kommune ændres, kan kommunalbestyrelsen ikke alene med henvisning til det ændrede serviceniveau, træffe afgørelse om anden hjælp eller hjælp i ændret omfang i forhold til den enkelte borger. Det kræver altid en ny, konkret og individuel afgørelse i forhold til den enkelte borger for at sikre, at hjælpen fortsat opfylder borgerens behov, lige som det skal ske inden for rammerne af lovgivningen, retspraksis m.v. Afgørelsen skal endvidere være i overensstemmelse med principperne for, hvornår man kan tilbagekalde begunstigende forvaltningsakter. Statsforvaltningen henviser til de specielle bemærkninger til servicelovens 138, således som denne er affattet ved 1, nr. 3, jfr. lovforslag nr. 140 af 29. marts 2012 om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det social område. Statsforvaltningens vurdering af lovligheden af Fredensborg Kommunes beslutning om inhabilitet For at afgøre om du var inhabil ved behandlingen af sagen om vedtagelsen af en handleplan med tilhørende kvalitetsstandarder må der foretages en nærmere vurdering af din interesse i sagen. Det afgørende er således, om der foreligger en sådan særlig interesse, som efter princippet i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1, må anses som inhabilitetsbegrundende. Ved vurderingen af, om der foreligger inhabilitet indgår hensynet til, om interessen er af generel eller individuel karakter, om der er tale om en direkte eller indirekte interesse, og hvilken styrke interessen har for dig. Hertil kommer hensynet til, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for, at du som byrådsmedlem kan deltage i sagsbehandlingen i byrådet og stående udvalg. Disse spørgsmål, hvis besvarelse efter Statsforvaltningens opfattelse giver anledning til tvivl, er nærmere behandlet nedenfor. Fredensborg Kommune har efter det oplyste lagt vægt på følgende ved vurdering af habilitetsspørgsmålet: - At din sag vil blive revisiteret, og at det kan medføre betydelige indskrænkninger af din BPA-ordning, - at kun få borgere vil blive omfattet af ændringerne på BPA-området, herunder du, - dine tilkendegivelser af, at blandt andet dine politiske aktiviteter vil blive indskrænket betydeligt, hvis din BPA-ordning ændres som følge af kvalitetsstandardens vedtagelse, og - at kvalitetsstandarden vil medføre en forringelse af dine muligheder for at få støtte til ferieophold og hjælp til særlige weekender og aktiviteter med hjælper. Spørgsmålet om en generel eller individuel interesse 11
Vi har ved vurderingen af kommunens beslutning om inhabilitet lagt vægt på, at der er tale om behandling af en sag om generel tilpasning af serviceniveauet på hele handicap- og socialpsykiatriområdet. Vi har således lagt vægt på, at din interesse i sagens udfald deles med en gruppe af borgere, der også er brugere af kommunens service på området. I sådan et tilfælde er det af betydning for at statuere inhabilitet, om du berøres væsentligt anderledes end de øvrige brugere på handicap- og socialpsykiatriområdet, jf. ovenfor. Vi har i den forbindelse lagt til grund, at kvalitetsstandarden vedrørende BPAordningen berører samtlige brugere af ordningen, idet alle brugere vil kunne få revurderet deres sag, og at alle brugere risikerer at få nedsat eller ændret deres hjælp. Vedtagelsen af kvalitetsstandarden for BPA-ordningen ses således ikke som udgangspunkt at medføre helt særlige konsekvenser for dig. Statsforvaltningen har i den forbindelse vurderet, om det forhold, at du efter det oplyste er den eneste af de borgere, der er omfattet af BPA-ordningen, som er under videregående uddannelse, og dermed den eneste, der rammes af besparelser vedrørende støtte til særlige aktiviteter m.v., som følge heraf, kan føre til et andet resultat. Statsforvaltningens finder dog ikke, at dette kan medføre, at du samlet set berøres væsentligt anderledes end de øvrige brugere af BPA-ordningen. Vi har herved lagt vægt på, at hjælpen efter den pågældende særlige pulje for aktiviteter er af forholdsvis beskeden betydning i forhold til den samlede hjælp, som du modtager efter BPA-ordning. Vi har endvidere lagt vægt på, at kriterierne i kvalitetsstandarden for tildeling af hjælp efter puljen ikke er udtømmende beskrevet, hvorfor andre brugere, der har behov for at deltage i særlige aktiviteter, må antages ligeledes at kunne blive berørt af besparelserne. Endelig har vi, jf. nedenfor, lagt vægt på, at din interesse i sagens udfald vedrørende BPA-ordningen er af indirekte karakter, idet vedtagelsen af kvalitetsstandarden ikke i sig selv vil medføre ændringer i din støtte heller ikke i støtten til særlige aktiviteter m.v. Statsforvaltningen har endvidere vurderet det forhold, at kommunen har oplyst, at kun ni borgere, herunder du, er omfattet af kvalitetsstandarden på BPA-området, og at I berøres væsentligt anderledes end kommunens øvrige borgere. Statsforvaltningen finder på den ene side, at det må konstateres, at de borgere, der er omfattet af BPA-ordningen, er en ret begrænset del af kommunens borgere. Vi finder på den anden side, at der må lægges betydelig vægt på, at vurderingen af, hvorvidt du berøres væsentligt anderledes af kvalitetsstandarden på BPA-området end andre, må foretages inden for kvalitetsstandardens specifikke målgruppe og ikke ud fra kommunens samlede indbyggertal, hvoraf størstedelen må antages ikke at ville få behov for hjælp efter BPA-ordningen. Statsforvaltningen henviser herved til Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 15. juni 2011 til en styrelse om speciel inhabilitet i forbindelse med etablering af en nationalpark (j.nr. 1006794), hvori ministeriet i sin vurdering blandt andet har lagt vægt på, om de tre kommunalbestyrelsesmedlemmer ville blive berørt anderledes af en nationalpark end de øvrige borgere, hvis ejendomme lå inden for det påtænkte nationalparkområde, og ikke om de tre kommunalbestyrelsesmedlemmer blev berørt anderledes end alle kommunens øvrige borgere. Det bemærkes dog herved, at det i denne sag ikke var oplyst, hvor mange andre borgere, der havde ejendomme inden for det berørte område. 12
Uanset spørgsmålet som nævnt giver anledning til tvivl, finder Statsforvaltningen samlet set, at din interesse overvejende må betegnes som værende af generel karakter, idet du ikke umiddelbart bliver berørt væsentlig anderledes end andre brugere på BPA-området. Spørgsmålet om en direkte eller indirekte interesse Vi har ved vurderingen af dette spørgsmål lagt vægt på, at kommunen har oplyst, at fastsættelsen af kvalitetsstandarderne ikke i sig selv medfører ændringer i støtten til borgerne, idet der først efterfølgende skal foretages en revurdering af samtlige brugeres sager, hvorefter der skal træffes nye afgørelser om omfanget af hjælpen. Vi har ligeledes lagt vægt på, at de nye afgørelser, jf. kvalitetsstandarden for BPAordningen, skal træffes på baggrund af en helhedsvurdering af borgerens fysiske, psykiske og sociale ressourcer med udgangspunkt i en individuel tilpasning i forhold til den enkeltes behov og ressourcer. Kvalitetsstandarderne er kun vejledende i forhold til denne vurdering, hvorfor det ikke er sikkert, at vedtagelsen af kvalitetsstandarden vil medføre en indskrænkning af den hjælp, du hidtil har modtaget. Vi henviser i den forbindelse til det forvaltningsretlige princip om, at skønnet ikke må sættes under regel, samt til forarbejderne til servicelovens 138, jf. ovenfor. Vi bemærker desuden, at kommunen har henvist til din potentielle interesse i at søge om hjælp i forhold til for eksempel ferie med hjælper, herunder at kommunen har oplyst, at du ikke tidligere har søgt om støtte hertil. Kommunen ses således at have lagt vægt på formodninger om dit fremtidige behov for hjælp, der muligvis ikke aktualiseres og derfor efter Statsforvaltningens opfattelse ikke umiddelbart kan tillægges betydning ved inhabilitetsvurderingen. Det er endvidere Statsforvaltningens opfattelse, at din interesse i sagen også kan karakteriseres som en ideelt betonet interesse. Det forhold, at et kommunalbestyrelsesmedlem generelt interesserer sig for handicapområdet, herunder for eksempel ved at arbejde for øget hjælp til kommunens borgere med handicaps, indebærer ikke, at vedkommende bliver inhabil, når der skal tages stilling til en af medlemmets mærkesager. Der er tale om lovlige, kommunale formål/interesser, og man bliver som nævnt heller ikke inhabil, blot fordi man på forhånd har tilkendegivet sin interesse og eventuelt, hvad man agter at stemme. Statsforvaltningen henviser endvidere til hensynet til, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for, at kommunalbestyrelsesmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i kommunalbestyrelsen og de stående udvalg, jf. ovenfor. Det er på denne baggrund Statsforvaltningens opfattelse, at din interesse i sagens udfald overvejende er af indirekte karakter. Spørgsmålet om interessens styrke Endelig er det Statsforvaltningens opfattelse, at din interesse i sagens udfald er af begrænset styrke, idet du kun modtager hjælp efter to af de 12 kvalitetsstandarder, der er omfattet af handlingsplanen. Dette svækker efter Statsforvaltningens opfattelse styrken af din interesse i udfaldet af den samlede sag. Statsforvaltningen har overvejet, hvilken betydning det har for vurderingen af inhabilitetsspørgsmålet, at du selv har tilkendegivet, at vedtagelsen af kvalitetsstandarden for BPA-ordningen vil medføre, at du vil blive begrænset i at deltage i aktiviteter 13
med overnatninger uden for dit hjem, og at en indskrænkning af din nuværende hjælp om aftenen og natten vil gå ud over dit politiske arbejde, dit studie og dit fritidsliv. Dette taler som udgangspunkt for, at der kunne antages at være fare for, at din stillingtagen til kvalitetsstandarderne kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Vi har dog i den forbindelse lagt vægt på, at du samtidig har understreget, at kvalitetsstandarderne ikke nødvendigvis vil medføre en forringelse af din nuværende hjælp, idet kommunen er forpligtet til at foretage en konkret og individuel vurdering af dine behov. Dette svækker efter Statsforvaltningens opfattelse også styrken af din interesse i udfaldet af den samlede sag. Samlet set fører din tilkendegivelse af de eventuelle personlige konsekvenser af kvalitetsstandardernes vedtagelse efter Statsforvaltningens opfattelse ikke til en ændret vurdering af habilitetsspørgsmålet, da der er tale om en samlet afvejning af de elementer, der er redegjort for ovenfor. Det er således Statsforvaltningens opfattelse, at Social- og Seniorudvalget og byrådet i Fredensborg Kommune ikke har handlet i overensstemmelse med princippet i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1, ved at erklære dig inhabil i forbindelse med behandlingen af en sag om vedtagelse af en handleplan med 12 tilhørende kvalitetsstandarder på handicap- og psykiatriområdet. Statsforvaltningen har anmodet byrådet i Fredensborg Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad Statsforvaltningens udtalelse giver byrådet anledning til. Statsforvaltningen skal i øvrigt bemærke, at vi ikke har fundet anledning til at gå nærmere ind i byrådets beslutning om at drøfte habilitetsspørgsmålet for lukkede døre. Statsforvaltningens vurdering af spørgsmålet om lovligheden af Fredensborg Kommunes kvalitetsstandard for BPA-ordningen Vi bemærker indledningsvist, at det fremgår af kommunestyrelseslovens 48, stk. 3, at Statsforvaltningen ikke fører tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag. Efter servicelovens 166 kan afgørelser vedrørende BPA-ordningen påklages til Ankestyrelsen. Afgørelser om det generelle serviceniveau, herunder hvilke tilbud og pladser der skal være til rådighed i kommunen og takster for tilbuddene, kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. retssikkerhedslovens 60, stk. 3. Statsforvaltningen har gennemgået de indsendte bilag og har besluttet ikke at rejse en tilsynssag vedrørende lovligheden af kommunens kvalitetsstandard for BPAordningen. Vi har herved lagt vægt på, at der på det foreliggende, herunder kommunens redegørelse for den konkrete administration af BPA-ordningen, ikke er tilstrækkeligt grundlag for at antage, at kommunen har overtrådt den lovgivning, som vi fører tilsyn med. 14
Vi har således lagt til grund, at kommunen behandler alle ansøgninger efter en konkret og individuel vurdering i forhold til den enkelte borgers behov og forudsætninger, jf. servicelovens 1, stk. 3, og at kommunen træffer afgørelse efter servicelovens 96, med tilhørende bekendtgørelser og vejledninger samt gældende praksis i henhold til Ankestyrelsens principafgørelser, hvor også kommunens kvalitetsstandard indgår som en del af beslutningsgrundlaget for den konkrete afgørelse. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Fredensborg Kommune og Folketingets Ombudsmand. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Line Mussegaard Christensen 15