Justitsministeriet Lovafdelingen Dato Kontor: Sagsnr.: Dok.: 16. maj 2OO2 Statsretskontoret 2002-793-OO40 JSS20134 Kommissorium For O ffentli ghedskommissionen 1. Regeringen har besluttet at nedsette en offentlighedskommission med den opgave at fremkomme med forslag til en ny samlet offentlighedslov. Det overordnede sigte skal vere at udbygge lovens grundlreggende princip om ibenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og i den forbindelse tilpasse loven til nutidens forhold, herunder i relation til den udvikling, der har fundet sted med hensyn til bl.a. statslige selskaber, udlicitering, digitalisering samt nye og endrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen. 2.Den galdende offentlighedslov tridte i kraft den 1. januar 1987 (lov nr.572 af 19. december 1985). Loven aflsste den tidligere offentlighedslov fra 1970. Loven er siden rendret enkelte gange. Bl.a. blev der i 1998 gennemfort en endring af reglerne om aktindsigt i offentligt ansattes personalesager. Loven regulerer den almindelige adgang for offentligheden til efter begaring at fi aktindsigt i den offentlige forvaltnings dokumenter. De srerlige regler om aktindsigt for den, der er part i en afgorelsessag, findes siledes ikke i offentlighedsloven, men i forvaltningslovens kap. 4. Endvidere findes der regler om aktindsigt i srerlovgivningen, herunder i lov om aktindsigt i miljooplysninger og lov om patienters retsstilling. Slotsholmsgade 1O ).276 Kabenhavn I( Telefon: 33 92 33 40 Tclcf:rx: 33 93 35 lo E-post:.1m(rgm.dk I nternet: http: / / www..1m.clk
3. offentlighedsloven indeberer, at enhver som udgangspunkt kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgiet til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. lovens g 4, stk. 1. Der kan ikke stilles ktav om, at den pigeldende har en srerlig interesse i de dokumenter, der soges aktindsigt i, men begreringen skal angive de dokumenter eller den sag, som vedkommende snsker at blive gjort bekendt med, jf. $ 4, stk. 3. Loven indeholder samtidig en rekke undtagelser til den anfsrtehovedreeel. For det forste er en rakke sagstyper ikke omfattet af loven, jf. nrermere $ 2. Det gelder sager inden for strafferetsplejen, sager om ansettelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste samt - i et vist omfang - andre personalesager og sager om lovgivning. For det andet er visse dokumenttyper som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt, jf. nrermere lovens $$ 7 og 10. Disse undtagelser er relevante i det omfang, den p&geldende sag ikke som sidan - i kraft af de regler, der er omtalt ovenfor - falder uden for lovens anvendelsesomrf,de. De n&vnte dokumenttyper vedrorer bl.a. interne arbejdsdokumenter, referater af msder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes til brug for sidanne msder. For det tredje er der visse oplysninger, der kan undtages fra aktindsigt, selv om hverken den pageldende sag eller det pigreldende dokument som sidan er undtaget, jf. nermere lovens $$ 12 og 13. Det grelder bl.a. oplysninger om enkeltpersoners private forhold (g 12, stk. 1, nr. l) og oplysninger, som det af nrermere angivne grunde er nsdvendigt at hemmeligholde, f.eks. af hensyntil statens sikkerhed ($ 13, stk. l, nr. l), rigets udenrigspolitiske interesser ($ 13, stk. 1, w. 2) eller andre private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelsefter forholdets srerlige karakter er pakravet (g 13, stk. l, ff. 6). Endvidere er retten til aktindsigt efter lovens g 14 begranset af srerlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig deneste eller hverv. Det galder dog ikke for si vidt angar den almindelige tavshedspligt efter straffeloven og forvaltningsloven. Efter princippet om meroffentlighed kan en forvaltningsmyndighed - med respekt af tavshedspligten - vrlge at give aktindsigt i videre omfang, end myndigheden efter det ovenfor anforte er forpligter til, jf. g 4, stk. I, Z. pkt.
Endelig indeholder offentlighedsloven n&rmere regler for behandlingen og afgorelsen af sager om aktindsigt, herunder om i hvilken form aktindsigt i givet fald skal meddeles, jf. n&rmere $$ 15 og 16. 4. I de senere ir har der ved en rrekke lejligheder veret rejst sporgsmal om en generel revision af offentlighedsloven. Det er bl.a. sket ved henvendelser og diskussionsoplreg fra medierne og deres sammenslutninger og i forbindelse med behandlingen i Folketinget af forslag til folketingsbeslutninger mv. En rekke centrale sporgsmil af betydning for retten til aktindsigt har i den forbindelse veret fremhevet. Af disse kan bl.a. nevnes: o Offentlighedsloven gelder i dag som udgangspunkt ikke umiddelbart for institutioner, der drives i selskabsform, heller ikke for selskaber, der er I00 % statsejede. Siledes er f.eks. A/S Storebreltsforbindelsen ikke omfattet af loven. Som det er tilfreldet efter lov om Ksbenhavns Havn A/S, kan offentlighedsloven imidlertid ved serlig lov vere sat i kraft for den pigreldende institution. Baggrunden for det navnte udgangspunkt er, at en beslutning om at organiser en institution som et statsejet selskab ofte er udtryk for, at der skal gelde de samme vilkir som dem, der galder for det private erhvervsliv, ligesom beslutningen kan vaere et led i en egentlig privatisering af den pagreldende institution. En ordning, hvorefter offentlighedsloven generelt grelder for sadanne selskaber, har veret anset for egnet til at modvirke disse formil. Det har imidlertid veret anfort, at offentlige opgaver i stadigt stsrre omfang henlregges til selskaber af den n&vnte karakter, og at det giver anledning til betenkeligheder, at sidan virksomhed dermed uden videre "tr&kkes ud" af offentlighedsloven. Offentlighedsloven gelder i dag ikke umiddelbart for private firmaer mv., der udfsrer arbejde efter udlicitering fra det offentlige. Det har vaeret anfart, at offentlig forvaltningsvirksomhed i stadigt storre omfang udliciteres til private firmaer, og at det - pi samme made som med hensyn til offentlige selskaber, jf. ovenfor - giver anledning til betenkeligheder, at sidan virksomhed dermed ikke lengere vil vrere omfattet af offentlighedsloven.
Offentlighedsloven indeberer ikke nogen pligt for forvaltningen til at udarbejde Abne postlister, dvs. offentlige fortegnelser over en myndigheds ind- og udgiende post. Det oprindelige forslag til den greldende lov indeholdt ganske vist en bestemmelse, hvorefter justitsministeren kunne fastsrette, at myndighederne skulle udarbejde sidanne postlister. Bestemmelsen udgik imidlertid under lovforslagets behandling i Folketinger. Der har i de senere ir varet iverksat en rakke forsogsordninger med ibne postlister, bade i centraladministrationen og i kommunerne. Det har veret anfart, at en ordning med ibne postlister vil give navnlig medierne bedre muligheder for at blive opmrerksomme pi eksistensen af sager, som der kunne vere interesse for at soge aktindsigt i. Det har samtidig veret anfart, at en sidan ordning ma etableres under hensyntagen til almindelige hensyn til borgernes privatsfere, herunder reglerne om tavshedspligt vedrorende oplysninger om enkeltpersoners forhold. Offentlighedsloven er blevet til pi et tidspunkt, hvor digital kommunikation ikke spillede nrer den samme rolle som i dae. Der har derfor - bl.a. i sammenheng med de ovrige projekter, som regeringen har iverksat om anvendelse af digital kommunikation i forvaltningen - v&ret rejsr sporgsmil om, hvorvidt offentlighedsloven er i trid med den agede brug af moderne informationsteknologi i samfundet. Det har i den forbindelse bl.a. veret anfort, at offentlighedsloven ikke udtrykkeligt giver ret til at fremsette begreringer om aktindsigt digitalt (f.eks. ved e-mail), og at loven heller ikke udtrykkeligt giver myndighederne pligt til at meddele aktindsigten digitalt i tilfelde, hvor dette snskes af den pigeldende. Endvidere har der vreret rejst sporgsmil om egentlig on-line adgang til aktindsigt, siledes at offentligheden uden videre kan fi digital adgang til visse typer af sager og dokumenter. Offentlighedsloven regulerer alene sporgsmilet om, i hvilket omfang myndighederne har pligt til at imodekomme begaringer om aktindsigt fra borgerne. Loven indebarer siledes ingen pligt for myndighederne til af egen drift at offentliggore dokumenter. Det har vreret anfsrt, at det kan vere nrerliggende at overveje en ordning, hvorefter myndighederne i videre omfang end i dag selv skal offentliggore visse typer af doku-
menter pa f.eks. Internettet. Der kunne pi udvalgte omrader bl.a. vrere tale om msdedagsordener, msdereferater, virksomhedsregnskaber og redegorelser mv. Til ststte herfor har det veret fremhevet, at en sidan ordning kunne gore det lettere for offentligheden at falge med i og blive orienteret om sporgsmil af offentlig interesse. 5. til Ogsi i myndighedernes praksis har offentlighedsloven pi en rrekke omrider givet anledning tvivlssporgsmil eller sporgsmil om hensigtsmessigheden af de geldende regler. I den forbindelse kan folgende problemstillinger n&vnes: Efter lovens $ 4, stk. 3, skal en begering om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pigeldende snsker at blive gjort bekendt med. Der gelder saledes et krav om konkretisering (identifikation) af de pigaldende dokumenter. Det er derfor en grundbetingelse for at fi aktindsigt, at den pigaldende har i hvert fald et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens fsr henvendelsen til vedkommende myndighed. Det er endvidere en betingelse, at den pigreldende kan give de oplysninger, der efter indretningen af myndighedens journaler og registre mv. er nsdvendige for, at myndigheden kan finde frem til sagen. Det har i praksis i en rrekke tilfelde givet anledning til tvivl, hvilke nrermere krav der kan stilles til den n&vnte konkretisering. Det grelder bl.a. ved sf,kaldte "massebegeringer", hvor den pigaeldende f.eks. anmoder om aktindsigt i alle sager af en bestemt type, som i et givent tidsrum har vreret under behandling i vedkommende myndighed. Sidanne begreringer vil ofte - i det omfang, de skal tages under behandling - indebere et meget omfattende ressourceforbrug hos myndigheden, og der har derfor vist sig et behov for en n&rmere undersogelse vurdering af sporgsmilet. Efter offentlighedslovens $ 7 er interne arbejdsdokumenter som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt. Baggrunden herfor er hensynetil myndighedernes interne beslutningsproces. Brevveksling mellem forskellige myndigheder kan ikke undtages som interne arbejdsdokumenter. Det betyder f.eks., at brevveksling mellem forskellige ministerier som udgangspunkt er undergivet aktindsigt. Det samme gelder i almindelighed brevveks-
ling mellem et ministeriums departement pi den ene side og dets styrelser og direktorater pi den anden side. I lyset af den udvikling, som der i de senere ir har vreret i centraladministrationens samarbejdsstrukturer - og som bl.a. har medfgrt en oget anvendelse af mere smidige tvrerministerielle samarbejdsformer samt en oget inddragelse af direktoraters og styrelsers ekspertise i forbindelse med behandlingen af generelle projekter og sagskomplekser - har der undertiden vreret rejst sporgsmal om, hvorvidt offentlighedsloven fortsat yder den fornodne beskyttelse af hensynet til den interne beslutningsbeslutningsproces, der som nevnt ligger bag den galdende bestemmelse i g 7. Efter offentlighedslovens $ 13, stk. 1, nr. 6 - den sikaldte generalklausul - kan retten til aktindsigt begranses i det omfang, det er nodvendigt til beskyttelse af vesentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets srerlige karakter er pikrevet. Bestemmelsen har et snrevert anvendelsesomride og er navnlig blevet anvendt til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sidan er anerkendt i lovens avrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig at vere utilstrrekkelige. Den nermere rakkevidde af bestemmelsen har imidlertid givet anledning til tvivl, og der har derfor vist sig et behov for en n&rmere undersogelse og wrdering af sporgsmilet. 6. Det er nu 15 ir siden, at offentlighedsloven tridte i kraft, og loven fungerer i dag i et samfund, der pi en raekke omrider er meget forskelligt fra det, som loven blev til i. Bl.a. som folge heraf har der jrevnligt vreret peget pa sporgsmal og problemstillinger af central betydning i forhold til loven, og ogsa i myndighedernes praksis har loven pi vesentlige omrider givet anledning til tvivlssporgsmil og overvejelser. Der henvises bl.a. til det, der er anfsrt under pkt. 4 og 5 ovenfor. Pi den baggrund finder regeringen, at tiden er inde til at nedsatte en offentlighedskommission, der skal forberede en samlet revision af offentlighedsloven med det overordnede sigte, der er anfsrt ovenfor under pkt. l - o -
Kommissionen skal beskrive geldende ret pi omridet og overveje, i hvilket omfang der er behov for lovrendringer. Kommissionen skal i den forbindelse vurdere og beskrive de okonomiske og administrative konsekvenser af sidanne rendringer. Kommissionen skal inddrag erfaringer fra andre relevante lande, herunder Norge og Sverige. Kommissionens arbejde skal ikke kun omfatte de sporgsmil og problemstillinger, der er omtalt under pkt. 4 og 5 ovenfor, men alle sporgsmil med tilknytning til offentlighedsloven, som kommissionen finder relevante. Pi grundlag heraf skal kommissionen fremkomme med et forslag til en ny samlet offentlighedslov. Kommissionen kan i tilknytning hertil fremkomme med forslag til endringer i anden lovgivning, herunder forvaltningslovens regler om partsaklindsigt. 7. Kommissionens formand er professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen. Nestformand er landsdommer John Vogter, Vestre Landsret. Kommissionen sarnmensrettes i wrigt siledes: Et medlem udpeget efter indstilling fra Statsministeriet Et medlem udpeget efter indstilling fra Finansministeriet Et medlem udpeget efter indstilling fra Okonomi- og Erhvervsministeriet Et medlem udpeget efter indstilling fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet Et medlem udpeget efter indstilling fra Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling Et medlem udpeget efter indstilling fra Justitsministeriet Et medlem udpeget efter indstilling fra Rigsadvokaten Et medlem udpeget efter indstilling fra Kommunernes Landsforening Et medlem udpeget efter indstilling fra AmtsrAdsforeningen i Danmark - 7 -
Et medlem udpeget efter felles indstilling fra Kobenhavns og Frederiksberg Kommune Et medlem udpeget efter falles indstilling fra Ksbenhavns Universitet og Arhus Universitet Et medlem udpeget efter indstilling fra Danske Dagblades Forening Et medlem udpeget efter indstilling fra Dansk Journalistforbund Et medlem udpeget efter indstilling fra Danmarks Journalisthojskole Et medlem udpeget efter indstilling fra Danmarks Radio Et medlem udpeget efter indstilling fra TV 2 Et medlem udpeget efter indstilling fra Sammenslutningen af lokale radio- og tv-stationer i Danmark To medlemmer udpeget efter indstilling fra Dansk Folkeoplysningsamrid Et medlem udpeget efter indstilling fra Det Danske Center for Menneskerettigheder Kommissionen kan i forbindelse med sit arbejde afholde msder og drofte sporgsmil med representanter for andre bersrte myndigheder og organisationer mv. Kommissionen sekretariatsfunktioner varetages af Justitsministeriet i samarbeide med ombudsmandsinstitutionen og pi relevante omrider Finansministeriet. 8-