DRAGØR KOMMUNE ØKONOMI December 2007 Økonomisk Politik 2008-11 Godkendt udgave
Forord Denne politik afløser Økonomisk Politik 2006-09. Kommunalbestyrelsens formål med politikken er at 1. Fastlægge principperne for de kommende års budgetlægning 2. Udmønte disse principper i konkrete mål for centrale styringsparametre som skatteprocent, driftsresultat, kassebeholdning, låntagning m.m. Politikken viderefører de politiske mål fra de seneste års økonomisk politik. I konsekvens heraf er kassen styrket bl.a. gennem indtægter fra jordsalg. En del af disse indtægter er reserveret som opsparing til en ny svømmehal. Nyheder i politikken er De finansieringsudfordringer, der afledes af Kommunalbestyrelsens overvejelse om anlægsinvesteringer de kommende år Et mål om at tilstræbe, at de økonomiske aftaler mellem Regeringen og KL overholdes Målene for forsyningsvirksomhederne er udgået, da de er udskilt som aktieselskaber med egne bestyrelser Hidtil har mål været en sammenholdt med kommunerne i Købehavns Amt. Som følge af kommunalreformen og amtets nedlæggelse sammenlignes i stedet med kommunerne i Region Hovedstaden. Politikken handler ikke om sektorernes økonomiske mål. Disse reguleres gennem budgettet og sektorplanlægningen. Tilsvarende handler politikken ikke om principperne og organiseringen af den økonomiske styring. Dette håndteres gennem kasse- og regnskabsregulativet, budgetbemærkninger o. lign. I forhold til kommunens plansystem er den økonomiske politik en tværgående politik, som er overordnede mål og planer for kommunens ni sektorer. Godkendt af Kommunalbestyrelsen den 20. december 2007. Allan Holst Borgmester Per Ullerichs Kommunaldirektør 1
Indhold 1. Økonomiske principper...3 1.1 Realisering af politikker og mål...3 1.2 Sikre en bæredygtig økonomi...3 1.3 Balancen mellem mål og politikker og hensynet til økonomien...3 1.4 Konkurrencedygtigt og stabilt skattetryk...3 1.5 Overskud på driften, kassebeholdning og gæld...4 2. Økonomiske mål for 2008-11...5 2.1 Skattetrykket...5 2.2 Kassebeholdningen...7 2.3 Driftsresultatet...8 2.4 Mulige investeringer og finansiering...8 2.5 Gæld og låntagning...9 2.6 Overholdelse af den kommunaløkonomiske aftale...9 Bilag: Budgettets hovedtal 2008-11...11 2
1. Økonomiske principper 1.1 Realisering af politikker og mål Den økonomiske politik skal bidrage til det økonomiske grundlag, så Kommunalbestyrelsen kan realisere sine politikker og mål for kommunens drift og udvikling. 1.2 Sikre en bæredygtig økonomi Politikken skal bidrage til, at kommunen har en bæredygtig økonomi. Med bæredygtighed menes 1. En sund og robust økonomi, der kan finansiere driften og udviklingen af kommunens virksomhed 2. Sikring af en rolig udvikling i skatter og takster af hensyn til borgernes private økonomiske tryghed. Med en sund økonomi menes, at økonomien - udover at efterleve lovkrav - også har en hensigtsmæssig balance mellem centrale økonomiske forhold. Dette er f.eks. sammenhængen mellem skattetryk og udgiftsniveau, mellem drift og investeringer, mellem driftsresultat og afdrag på gælden. Med en robust økonomi menes, at kommunen har 1. Økonomisk handlefrihed til at finansiere investeringer i anlæg, ny drift og udvikling 2. En stødpude over for statslige indgreb og andre uforudsigelige begivenheder. Nødvendigheden af en stødpude skyldes bl.a., at de statslige udligningsreformer erfaringsmæssigt koster Dragør penge. Dette illustreres af, at Dragørs udligningsbidrag til andre kommuner i budget 2006 svarede til 3,3 skattepoint. Efter udligningsreformen svarer bidraget i 2008 fortsat til 3,3 skattepoint. Princippet om økonomisk robusthed understreges af den fortsatte økonomiske usikkerhed i forlængelse af kommunalreformen. Dette gælder bl.a. nye opgaver som kollektiv trafik, handicappede, genoptræning og sundhed. 1.3 Balancen mellem mål og politikker og hensynet til økonomien Hvis politikkens to principper (1.1 Realisering af politikker og 1.2 Sikre en bæredygtig økonomi) ikke er forenelige, er første princip underlagt andet. Balance skal forstås som kommunens økonomi under ét i et flerårigt perspektiv. Princippet kan således afviges kortvarigt for en enkel sektor. Et eksempel herpå kan være, at en større anlægsinvestering som bygning af en svømmehal indebærer, at målet - at driftsoverskuddet skal finansiere renter, afdrag og anlæg - må afviges i nogle få år. 1.4 Konkurrencedygtigt og stabilt skattetryk Den økonomiske politik skal sikre, at kommunens politikker og mål kan realiseres uden usædvanlige skattebyrder. Derfor tilstræbes det, at skattetrykket ikke væsentligt overstiger gennemsnittet for kommunerne i Region Hovedstaden. 3
Taksterne skal afspejle serviceniveauet (og dermed omkostningsniveauet), og skal ikke væsentligt overstige gennemsnittet for kommunerne i Region Hovedstaden. Udviklingen i de skattefinansierede takster skal ligeledes være stabil af hensyn til brugernes privatøkonomi. 1.5 Overskud på driften, kassebeholdning og gæld Driftsresultatet skal som minimum finansiere renter, afdrag og anlægsinvesteringer, der ikke lånefinansieres. Princip 1.2: Sikre en bæredygtig økonomi indebærer, at kommunen skal have en økonomi, der gennem et driftsoverskud kan finansiere den fortsatte udvikling af kommunens opgaveløsning. Det gælder både driften i form af nye driftsaktiviteter og omstillings- og udviklingsprojekter - og anlægsinvesteringer. Det kan være relevant at lånefinansiere visse anlægsinvesteringer ud fra betragtningen om, at fremtidige skatteydere skal bidrage til finansieringen af faciliteter som fremtidige borgere også får glæde af. En stor nettogæld (dvs. den langfristede gæld minus opsparing via kassebeholdningen) begrænser imidlertid kommunens handlefrihed som følge af de årlige udgifter til renter og afdrag og bør derfor minimeres. 4
2. Økonomiske mål for 2008-11 Kommunalbestyrelsens økonomiske mål for budgetperioden 2008-11 er fastlagt på baggrund af dels de økonomiske principper, dels den overordnede økonomi for perioden 2008-11. 1. Skattetryk og takster 1.1. Der forventes et uændret skattetryk. 1.2. Taksterne til børnepasning er konkurrencedygtige 2. Kassebeholdningen 2.1. Målet for den gennemsnitlige minimumskassebeholdning til dækning af de løbende betalinger er mindst 22 mio. kr. 2.2. Kassebeholdningen styrkes derudover til fremtidige investeringer 3. Driftsresultatet skal som minimum finansiere årets renter, afdrag og anlægsinvesteringer, der ikke lånefinansieres 4. Mulige investeringer og finansiering 4.1. Ved politisk stillingtagen til større anlægsinvesteringer vurderes finansieringen i forhold til likviditeten og det fireårige budget 5. Gæld og låntagning 5.1. Gældsbyrden søges nedbragt ekstraordinært gennem indtægter fra salg af jord og ejendomme 5.2. Låntagning til anlæg begrænses 6. Overholdelse af de økonomiske aftaler 6.1. Dragør tilstræber at efterleve den kommunaløkonomiske aftale De økonomiske mål uddybes i det følgende. 2.1 Skattetrykket Kommunalreformen indebar, at amterne blev nedlagt og kommunerne overtog mange af opgaverne. Til at finansiere disse opgaver overtog kommunerne også en del af amternes skatteudskrivning af indkomstskat og grundskyld. Derfor ændredes kommunens skatteprocent fra 2006 til 2007, således at Indkomstskatten steg fra 20,9 % til 24,81 % Grundskylden steg fra 15,7 til 25,7. Til at finansiere noget af tabet på den samtidige udligningsreform indebar ændringen en mindre stigning af indkomstskatten på 0,21 %. Stigningen svarede til Indenrigs- og Sundhedsministeriets anbefaling. Som økonomisk princip tilstræbes det, at det kommunale skattetryk ikke væsentligt overstiger gennemsnittet for kommunerne i Region Hovedstaden, jfr. princip 1.4. 5
I tabellen vises nøgletal for Dragørs finansieringsgrundlag og skattetryk sammenlignet med regionen og landet. Dragørs finansieringsgrundlag og skattetryk sammenlignet med gennemsnittet i regionens kommuner og hele landet 2007 2008 2008 Beskatningsgrundlag Kr. pr. indbygger Beskatningsgrundlag efter udligning Kr. pr. indbygger Skatteprocent Grundskyldspromille Dragør 199.076 164.487 24,8 25,7 Regionen 167.728 177.468 24,6 26,0 Landet 143.955 167.767 24,8 25,53 Note: Der anvendes de nyest tilgængelige tal, hvorfor der både anvendes tal for 2007 og 2008. Beskatningsgrundlaget er et statistisk begreb for hvor meget borgerne tjener, som udligningen beregnes på baggrund af. I begrebet indgår kommunens udskrivningsgrundlag samt et beregnet grundlag for grundværdier. Beskatningsgrundlag beregnes før og efter kommunen har betalt sit bidrag til andre kommuner (eller modtaget sit tilsvar) gennem udligningsordningen. Kilde: IM s nøgletal (beskatningsgrundlag) & KL, Skat 2008 (skat og grundpromille) Beskatningsgrundlaget 2007 var det første år med udligningsreformen, der blev gennemført i forlængelse af kommunalreformen. Reformen medførte en underfinansiering for Dragør i forhold til de opgaver Dragør overtog fra amtet. Som det ses af tabellen har Dragør et højt beskatningsgrundlag sammenlignet med det øvrige land. Det vil sige Dragørs borgere tjener mere end gennemsnittet og ejendomsværdierne er høje. Faktisk havde Dragør i 2007 det 6. højeste grundlag i Danmark (kun overgået af Gentofte, Hørsholm, Rudersdal, Lyngby-Taarbæk og Allerød). Efter udligning har Dragør altså mindre at gøre godt med end den gennemsnitlige kommune. Hvis Dragør skal levere et serviceniveau svarende til gennemsnittet vil det alt andet lige - indebære et skattetryk højere end landsgennemsnittet. Skattetrykket I 2008 fastholder Dragør skattetrykket, mens omkring halvdelen af kommunerne hæver skatten. Det indebærer, at Dragørs skatteprocent nu svarer til landsgennemsnittet. Princippet om konkurrencedygtighed, udmøntet ved at skattetrykket ikke væsentligt overstiger gennemsnittet for kommunerne i Regionen, efterleves. Dragørs skatteprocent ligger i 2008 0,2 procentpoint over Regionsgennemsnittet, mens grundskyldspromillen ligger unders Regionsgennemsnittet. 6
Målet om uændret skattetryk efterleves desuden, idet der fra 2007 til 2008 foretages en mindre regulering af skatten fra 24,81 % til 24,8 %. Konkurrencedygtige takster Princip 1.4: Konkurrencedygtigt og stabilt skattetryk fastlægger, at taksterne skal afspejle serviceniveauet, og skal ikke væsentligt overstige gennemsnittet for kommunerne i Region Hovedstaden. Kommunen har mange forskellige takster. For enkelthedens skyld illustreres princippet med taksterne for børnepasning. Disse er valgt fordi, dels er pasningstaksterne den største takstindtægt dels fordi pasningstaksterne formentligt er de mest konkurrencefølsomme i forbindelse med bosætning. Dragørs takster på børnepasning sammenlignet med gennemsnittet i regionens kommuner Årstakster 2007 Dagpleje Vuggestue Børnehave Fritidshjem Dragør 26.543 27.863 15.191 13.332 Regionen 26.939 29.396 17.177 12.968 Note: Sammenligningen af takster foretages på årstakster frem for månedstakster, idet mange kommuner afregner takster over 12 måneder, mens andre kommuner herunder Dragør afregner takster over 11 måneder. Kilde: Statistikbanken, Danmarks Statistik. Dragørs takster på dagpleje, vuggestue og børnehave ligger alle under gennemsnittet i Regionens kommuner. Dragørs takster for fritidshjem ligger over gennemsnittet for regionen. Det er dog vanskeligt at sammenligne takster på dagtilbud for fritidshjemsbørn, idet stort set alle kommuner driver SFO er og kun meget få kommuner fortsat driver fritidshjem. Også i relation til takster efterleves princippet om konkurrencedygtighed dermed. 2.2 Kassebeholdningen Minimumskravet til kassebeholdningen er at have den nødvendige likviditet til at dække de løbende betalinger. Ud fra erfaringerne med det typiske betalingsmønster fastsættes minimumskravet til en gennemsnitlig kassebeholdning på 22 mio. kr. svarende til 3 % af bruttoomsætningen. Det svarer til Indenrigs- og Sundhedsministeriets anbefaling. Minimumsbeholdningen indebærer træk på kassekreditten nogle dage om året, men nettorenten er positiv. I budget 2008 forventes et overskud på 3,2 mio. Hertil kommer, at den gennemsnitlige likviditet over 365 dage ultimo september 2007 var 63,2 mio. kr. Dermed efterleves mål 2.1 om den gennemsnitlige minimumsbeholdning. Princip 1.2: Sikre en bæredygtig økonomi handler bl.a. om økonomisk robusthed. Med den aktuelle likviditet og budget 2008-11 efterleves princippet. Mål 2.2: Kassebeholdningen styrkes ved salg af jord og ejendomme vil i givet fald øge den økonomiske robusthed. Alternativt kan sådanne indtægter bruges til at indfri mål 5.2. ved ekstraordinære afdrag på gælden. Dragør har således en god og solid likviditet. Den nyværende likviditet skal dog ses i lyset af Kommunalbestyrelsens investeringsplaner, jfr. afsnit 2.4. 7
2.3 Driftsresultatet Driftsoverskud skal bl.a. realisere princip 1.2: Sikre en bæredygtig økonomi. Derfor er målet, at årets driftsresultat som minimum skal finansiere årets renter, afdrag og de anlægsinvesteringer, der ikke lånefinansieres. Driftsresultat efter renter, afdrag og skattefinansierede anlæg fra 2004 til 2011, mio. kr. Regnskab Regnskab Budget Budget Overslagsår Overslagsår Overslagsår 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011 8,8 2,3 6,6 4,4-2,0-5,4 2,5 I politikperioden 2008-11 efterleves målet i 2008 og 2011, men ikke i de mellemliggende år 2009 og 2010. Den væsentligste forklaring herpå er, at Kommunalbestyrelsen i hvert af årene 2009 og 2010 opsparer 10 mio. kr. til en ny svømmehal. At målet ikke efterleves i hele perioden må betragtes som naturligt i lyset af en så stor enkeltstående investering. Jævnfør næste afsnit. 2.4 Mulige investeringer og finansiering Kommunalbestyrelsen overvejer i politikperioden en række væsentlige investeringer. Der overvejes bl.a. følgende Fordobling af plejehjemskapaciteten En ny svømmehal Hollænderhallens helhedsplan Folkeskolerne Havnens udvikling Der er ikke truffet endelig politisk beslutning om nogle af disse investeringer endnu. De økonomiske mål for finansiering af en eller flere af disse investeringer vil afhænge af, hvad og hvordan der skal investeres. Derfor er der endnu ikke konkrete økonomiske mål for investeringerne. Udfordringerne skitseres kort i det følgende: Det tilstræbes, at investeringen i plejehjemskapaciteten kan ske inden for den almene boliglovgivning. I givet fald er den primære investering et grundkapitalindskud, der formentlig dækkes af grundværdien. Der kan imidlertid blive tale om egentlige skattefinansierede anlæg til f.eks. fælles servicearealer. Finansieringskravet til en ny svømmehal afhænger af placering og vilkår. De aktuelle overvejelser er, at svømmehallen indgår som en del af helhedsplanen for Hollænderhallen. Helhedsplanen inklusiv svømmehal er vurderet til 160 mio. kr., der som udgangspunkt er skattefinansieret. En investering af denne størrelsesorden forudsætter dels finansiering over flere år dels en konkret opsparingsplan. Kommunalbestyrelsen har bestilt et beslutningsgrundlag for en ændret folkeskolestruktur (Reformpakken). I givet fald forventes det, at investeringerne kobles sammen med indtægter fra en boligudvikling. Dermed bliver finansieringsudfordringen primært at sikre likviditeten i investeringsperioden, hvilket forudsætter en plan for opsparing og/eller en mellemfinansiering ved låntagning. 8
Havnens udvikling kan afhængigt af hvad der besluttes indebære skattefinansierede anlæg på normal vis eller såfremt der satses på en indtægtsdækket udvikling kræve en opsparingsplan til at finansiere likviditeten i investeringsperioden. Der er således mange ubekendte. Skal der sikres en forsvarlig og politisk acceptabel drift af den ordinære virksomhed og ditto skattetryk - har kommunen ikke råd til at finansiere flere samtidige investeringer med en traditionel up front skattefinansiering. Selv enkelte af disse investeringer er udtryk for et højt politisk ambitionsniveau, som kan skærpe kravet til driftsoverskuddet. I konsekvens heraf er målet: Ved politisk stillingtagen til større anlægsinvesteringer vurderes finansieringen i forhold til likviditeten og det fireårige budget. Dette mål skal sikre en efterlevelse af princip 1.3: Balancen mellem mål og politikker og hensynet til økonomien. 2.5 Gæld og låntagning Kommunens gæld pr. indbygger er større end gennemsnittet for landets kommuner. I følge Indenrigs- og Sundhedsministeriets nøgletal for 2007 var kommunens langsigtede gæld således 15.417 kr. pr. indbygger. Til sammenligning var den gennemsnitlige gæld for kommunerne i Regionen samme år 11.457 kr. pr. indbygger. I budget 2008 udgør renter og afdrag på langfristede gæld 14,4 mio. kr. svarende til provenuet af godt 0,6 skattepoint. Udviklingen i Dragørs nettogæld i perioden 2007-2011 i mio. kr. 2007 2008 2009 2010 2011 201,8 192,7 183,6 174,6 165,4 I politikperioden 2008-11 budgetteres der med en nedbringelse af den aktuelle gæld. Dermed efterleves målet. Eventuelle ekstraordinære indtægter (mål 5.1) bruges enten til ekstraordinære afdrag eller til opsparing (mål 2.2). Kommunalbestyrelsens ovennævnte overvejelser om investeringer kan imidlertid indebære ny låntagning til f.eks. folkeskolerne. Dette vil indebære en midlertidig fravigelse af målet, hvilket er politisk økonomisk acceptabelt i lyset af de betydelige investeringer, der overvejes. 2.6 Overholdelse af den kommunaløkonomiske aftale Landets kommunaløkonomi er en væsentlig del af Folketingets finanspolitik. De finanspolitiske rammer for kommunaløkonomien fastlægges enten ved lov, eller som det har været tilfældet i mange år økonomiske aftaler mellem Regeringen og KL. Indholdet af disse rammer varierer fra år til år afhængig af den finanspolitiske nødvendighed. Typisk fastlægger de dog rammerne for skatteniveauet, driftsudgifter (servicerammen) eller anlægsniveauet. Aftalen gælder for kommunerne under ét. Det betyder at den enkelte kommune ikke behøver at efterleve alle elementer i aftalen, blot kommunerne tilsammen gør det (f.eks. betyder en aftale om uændret skat, at en kommune godt kan sætte skatten op, hvis en anden sætter skatten tilsvarende ned). For at efterleve Dragørs finanspolitiske ansvar er målet derfor: Dragør tilstræber, at efterleve den kommunaløkonomiske aftale (alternativt lovgivning herom). Det skal fremgå af budgettets beslutningsgrundlag i hvilket omfang året aftale efterleves. 9
For 2008 efterlever Dragør den økonomiske aftale: Uændret skat og overholdelse af servicerammen. 10
Budgettets hovedtal 2008-11 BUDGETTETS HOVEDTAL (mio. kr.) Regnskab Budget Budget Overslag Overslag Overslag 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Det skattefinansierede område Indtægter: Skatter 565,1 664,4 679,0 695,4 716,6 742,8 Generelle tilskud -48,8-93,3-76,3-73,0-77,8-73,9 I alt indtægter 516,3 571,1 602,7 622,4 638,8 668,9 Driftsudgifter: Byudvikling, miljø og trafik -8,7-32,0-33,9-34,8-35,6-36,6 Undervisning og kultur -16,8-130,4-131,3-136,3-140,4-145,7 Sundhedsområdet -122,8-27,3-33,7-34,9-36,1-37,3 Sociale opgaver og beskæftigelse -260,2-274,4-290,9-301,6-312,4-323,6 Administration -66,9-77,2-84,5-87,0-89,9-93,3 I alt udgifter -475,4-541,3-574,3-594,6-614,4-636,5 Driftsresultat før renter, afdrag, anlæg 40,9 29,8 28,4 27,8 24,4 32,4 Renter mv. -5,5-5,2-5,3-5,0-4,7-4,3 Anlægsudgifter -11,5-9,1-9,6-15,7-16,1-16,4 Afdrag på lån -21,6-8,9-9,1-9,1-9,0-9,2 Det skattefinansielle område i alt 2,3 6,6 4,4-2,0-5,4 2,5 Det brugerfinansierede område (forsyningsvirksomheder) 11,0 1,0-0,6-0,6-0,6-0,6 Det skatte og brugerfinansierede område i alt 13,3 7,6 3,8-2,6-6,0 1,9 Finansiering Optagne lån (langfristet gæld) 19,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Finansieringsanvendelse Øvrige forskydninger -33,9-0,8-0,6-0,9-0,9-0,8 Ændring af likvide aktiver -1,3 6,8 3,2-3,5-6,9 1,1 Positive tal angiver indtægt. Negative tal angiver udgift. 11