Samarbejdskultur og koordinering i forbindelse med implementering af lov 564. Vibeke Leth Svendsen I artiklen om udfordringerne i forbindelse med vejledning af unge med særlige behov (Lippert,2009)peges der på de mange forskellige parter, der er involveret i at vejlede de unge med særlige behov, og på nødvendigheden af at etablere et samarbejde mellem de involverede parter. Denne artikel vil uddybe dette område, dels gennem inddragelse af teori omkring koordinering af helhedsorienterede indsatser og omkring samarbejds-/ organisationskultur, dels gennem inddragelse af de indsamlede empiriske data. Artiklen afsluttes med nogle anbefalinger til det videre implementeringsarbejde. 1. Hvad betyder det for unge med særlige behov, at samarbejdet omkring indsatsen og koordinering af indsatsen fungerer? Et af de ord, der hyppigt bruges til at beskrive unge menneskers liv, er Overgange. Dem er der mange af i de unges liv. Overgang fra barn til voksen, overgang fra grundskole til uddannelse eller arbejdsmarked, overgang fra en primærfamilie til at skulle ud og etablere sig selv, overgang som seksuelt væsen osv. Der er tale om en meget kompleks verden, hvor der skal træffes rigtig mange valg, og ingen løsninger er entydigt rigtige. I det postmoderne samfund er der nogle kulturelle tendenser, som står til rådighed for de unge, men som også bliver krav, som de unge skal forsøge at leve op til. Det drejer sig om tendensen til øget refleksivitet, øget fleksibilitet (formbarhed) og øget individualisering. (Ziehe, 1989) Ser vi på gruppen af unge med særlige behov, så ser vi en gruppe, der har svært ved at leve op til disse krav. Mange har haft problematiske skoleforløb, selvtilliden kan ligge på et lille sted, de har mange erfaringer med at opleve magtesløshed, de sociale kompetencer er måske begrænsede, og for en dels vedkommende handler det også om unge, der har en ustabil familiebaggrund med begrænset netværksstøtte. Lov nr. 564 indebærer, at alle unge under 25 år, der ikke kan profitere af en ordinær ungdomsuddannelse, skal tilbydes et individuelt tilrettelagt uddannelsesforløb. Formålet er, at unge udviklingshæmmede og andre unge med særlige behov opnår personlig, sociale og faglige kompetencer til en så selvstændig og aktiv deltagelse i voksenlivet som muligt og evt. til videre uddannelse og beskæftigelse (Lov 564, 1)
Med det udgangspunkt er det relevant at kigge på de professionelle, der indgår i samarbejdet omkring den unge, med henblik på at dette etableres. I et af projektets interviews med en sagsbehandler på voksen handicapområdet opsummeredes det, hvor mange forskellige fagpersoner, der kunne have vejledningsforpligtigelse over for en ung. Resultatet blev: Socialrådgiveren på børnehandicapområdet (Måske) Socialrådgiveren på voksenhandicapområdet: vejleder om økonomi og forsørgelse (andre laver pensionsansøgninger), beskæftigelse (andre finder jobmuligheder), bolig. UU-vejlederen Hjemmevejlederen Uddannelsesvejlederen på CSV (Centre for specialundervisning for voksne) Jobkonsulenten på CSV (vejleder i forhold til etablering af praktik) Jobkonsulenten i forvaltningen Kontaktpædagog i bo-tilbuddet Kontaktlærer på skole Og derudover kan der komme forskellige vejledere tilknyttet andre uddannelsestilbud. I forbindelse med det fyldte 18. år sker der flere skift, da den unge overgår til andre indsatstyper. Og samtidig bliver den unge myndig og dermed formelt uafhængig af forældrene. Et sådant omfang af fagpersoner, der vejleder/rådgiver den unge, giver gode muligheder for uklare rolleforventninger og uklar arbejdsdeling mellem fagpersonerne. Det vil både kunne medføre en overinvolvering fra de professionelle, ud fra et ønske om at alle den unges vejledningsbehov tilgodeses, og en underinvolvering, ud fra en forestilling om at andre nok påtager sig opgaven. Der er i hvert fald gode muligheder for uklare og utydelige meldinger til den unge. Set fra de unges perspektiv kan det være vanskeligt at se, hvor de skal gå hen med hvad, og taler vi om gruppen af unge med særlige behov, vil mange af dem i forvejen have vanskeligt ved at overskue systemer. Derfor vil en sådan mængde af vejledningspersoner let kunne styrke deres oplevelse af afmægtighed og usikkerhed på, hvem de skal gå til. Netop oplevelsen af afmægtighed vil være velkendt for dem, og vil ofte blive imødegået med inaktivitet af den unge.
I den store mængde af mere eller mindre involverede vejlednings- og andre fagpersoner, vil samarbejdet mellem disse ofte kræve megen energi. Både når samarbejdet er velfungerende, og når det ikke er. Derved opstår risikoen for, at samarbejdet kommer i fokus på bekostning af den unge og den unges behov. Der er risiko for, at den unge behandles som et objekt for den store samarbejdsindsats. Især hvis det ikke lykkes at have inddragelse af den unge som et centralt fokuspunkt i samarbejdet mellem fagpersonerne. Der er derfor heller ikke tvivl om, at samarbejde og koordinering er væsentlige faktorer at være opmærksomme på i forbindelse med implementering af lov 564. 2. Det organisatoriske udgangspunkt for implementeringen af lov 564. Som tidligere beskrevet (Dahler, 2009) vedtog Folketinget pr. 1. juni 2007 Lov om ungdomsuddannelse for unge med særlige behov. Loven trådte i kraft 1. August 2007, altså 2 måneder efter lovens vedtagelse og gældende allerede for skoleåret 2007-2008. Tidligere på året 2007 pr. 1. januar var Strukturreformen trådt i kraft. Den indebar en grundlæggende ændring af den offentlige sektors organisering og opgavefordeling, 271 kommuner blev til 98, og 13 amter blev erstattet af 5 regioner. Kommunerne fik tilført flere opgaver fra amterne, og meget personale blev flyttet. Handicapområdet, der tidligere var fordelt på kommuner og amter blev placeret som en rent kommunal opgave. Det betød bl.a. en flytning af specialundervisning og af visse rådgivnings- og vejledningsfunktioner fra amt til kommune. I kommunerne betød det nye strukturer og opgavefordelinger og mange personalerokader. Omfattende organisatoriske, opgave- og personalemæssige ændringer, der knap var faldet på plads i kommunerne, var den realitet den nye lov 564 skulle ind og fungere i. Den organisatoriske placeringen af arbejdsopgaver i forhold til unge med særlige behov varierede også forvaltningsmæssigt fra kommune til kommune, men mange kommuner fortsatte med den opdeling, at de unge skulle skifte sagsbehandler og afdeling, når de gik fra børn til voksne, altså ved det 18. år. Loven medførte den væsentlige ændring, at Ungdommens Uddannelsesvejledning fik ansvaret for uddannelsesvejledningen af den unge, udarbejdelsen af en uddannelsesplan for det 3-årige forløb i samarbejde med den unge og evt. dennes forældre, samt opfølgning på uddannelsesplanen. Målgruppen for UU-vejledningen er unge fra undervisningspligtens ophør /eller afslutning af grundskolen til det 25. år.
UU-centrene er kommunale vejledningsenheder, som dækker flere kommuner, og som tidligere ikke har varetaget vejledningen af denne særlige gruppe. Unge udviklingshæmmede og andre unge med særlige behov modtog indtil lovens ikrafttræden meget forskellige tilbud i kommuner og amtskommuner. En stor del fik ungdomstilbud efter lov om specialundervisning for voksne i de kommunale og amtskommunale specialskoler for voksne (ASV erne). Tilbuddene varierede imidlertid i omfang og indhold, og det blev derfor meget forskelligartede tilbud, der blev givet til de unge. Nogle steder blev disse tilbud slet ikke givet. Nogle af ASV erne havde i årene op til lovgivningen udviklet 3-årige uddannelsesforløb, og erfaringerne herfra indgik i forarbejdet til loven. Ved strukturreformen 1. januar 2007 overgik de eksisterende ASV ere hovedsagelig til kommunerne, og der opstod nye organiseringer på tværs af tidligere og nye kommunegrænser. Mange steder omdøbtes de til CSV ere (centre for specialundervisning for voksne) 3. Organisatoriske udfordringer i forbindelse med koordinering af indsatsen. Nordmanden Dag Ingvar Jacobsen har skrevet en organisationsteoretisk artikel Hvorfor er samarbeid så vanskelig? (Repstad, 1993 ). Han peger på en række sædvanlige koordineringsproblemer, som vil opstå, når man skal løse en arbejdsopgave i velfærdssamfundet, der kræver et helhedssyn, og som samtidig indebærer en arbejdsdeling og en specialisering mellem forskellige embedsmænd og fagfolk. Han fremhæver de to mest almindelige koordineringsproblemer, som han bruger to velkendte begreber til at beskrive, nemlig dobbeltarbejde og gråzoner. Dobbeltarbejdet betyder at flere parter gør den samme opgave flere gange. I et interview med en socialrådgiver på handicapområdet 2/3 år efter lovens gennemførelse, sagde denne: og vi skal jo være opmærksomme på at det er en sårbar målgruppe, så vi kan ikke bare tage for givet, at de selv gør opmærksom på deres behov. Derfor må vi løfte det. Selvom der kommer en borger, der efterspørger noget specifikt, så bliver jeg nødt til at yde en vejledning, der er bred, fordi borgeren måske ikke ved at der eksisterer andre tilbud. Inden for noget så vigtigt som uddannelse, skal man også tænke, om den unge har fået den orientering, de har brug for, og har de fornemmelse af konsekvenserne af de valg, de træffer. Og det er jo egentlig UU-vejlederen, men vi forsøger bare i den her checkliste at sikre, at det er et valg, der er truffet ud fra, en viden de har om det. Og samme socialrådgiver siger andet steds: Men vi skal også være gode til at lægge nogle opgaver over. Sommetider når vi oplever at det kører ikke her, så kan vi godt blive lidt hønemor, og så siger vi, men så gør vi det. For nu skal
der ske noget, men det er jo ofte fordi at netværket til den unge efterspørger det, så bliver man nødt til at handle. Den anden side af dobbeltarbejdet er Gråzonerne, hvor ingen har ansvaret for en opgave, eller ansvaret er uklart. I interviewet bliver der sagt: Lige så snart vi ændrer på nogen af de ting, så stiller det jo nogle krav til de samarbejdspartnere, der har været ind over. Når man ændrer noget, at man så får det sagt og får det formidlet, for ellers taber man nogen gange tråden, og så får man ikke de parter ind i det, som man skal have. I værste fald får man ikke visiteret korrekt. Dag Ingvar Jacobsen påpeger i sin artikel, at når man samler bestemte delopgaver i formelle enheder med egne ressourcer, personalemæssigt, fysisk og økonomisk, egne regler, rutiner og standarder, så prioriterer man koordinering internt i enheten på bekostning av koordinering mellem enheterne (ibid s.74). Og denne tendens afspejler sig også et citat fra socialrådgiveren: så derfor kunne det være meget relevant at få lavet en fælles aftale om hvordan vi gør tingene. Jeg kan godt se sigtet med at kommunerne er store, men hvis der så er nogle gamle barrierer for hvordan man samarbejder på kryds og tværs, og hvis man ikke ser der er en funktion inde et andet sted, så opdager man det ikke. Det er en sårbar affære. Samme socialrådgiver peger også på en af de handlemuligheder, som Dag Ingvar Jacobsen peger på, nemlig afklaring af grænser mellem enhederne, så koordineringsbehovet mindskes: Vi har jo ofte nogle snitflader, og det kunne være interessant at få afdækket, hvem der gør hvad og hvorfor. Og så kunne de også blive opmærksomme på os. For jeg tror på ingen måde UU tænker os som en aktiv part. Udover ovennævnte to typer af koordineringsproblemer peger Jacobsen også på de vanskeligheder, der opstår som følge af formel afstand mellem samarbejdsparterne, f.eks. uu-vejlederne, der er placeret i tværkommunale UU-centre med egen ledelse og socialrådgiverne, der er ansat i de kommunale forvaltningers enheder også med egen ledelse. Han fremdrager vanskeligheder, som opstår som følge af fysisk afstand mellem samarbejdsparterne. Og endelig sætter han fokus på de problemer, der opstår som følge af sektorforsvar og fagidioti samt betydning af forskellige organisationskulturer. 4. De organisatoriske udfordringer i etableringen af en samarbejdskultur. Bevidste overvejelser om etablering af organisationskultur springes ofte over i forbindelse med organisationsændringer eller implementering af nye lovgivninger, da det sjældent opleves som noget umiddelbart presserende, sammenlignet med at få
strukturer, beslutningsgange og økonomi på plads. Modsat ved man, at organisationsændringer, der går imod de grundlæggende antagelser, værdier og normer (kulturen) i en organisation, kan få svært ved at blive implementeret.(f.eks. Højmark Larsen, Vibeke, 2004) Organisationskultur defineres af Schein således: A pattern of shared basic assumptions that the group learned as it solved its problems of external adaptation and internal integration, that has worked well enough to be considered valid and, therefore, to be thought to new members as the correct way to perceive, think and feel in relation to those problems (Schein 1993, p. 364). Kulturen vedligeholdes altså gennem det mønster af grundlæggende antagelser, som er opstået i forbindelse med løsningen af de problemer, der har skullet løses. Sådan et mønster af grundlæggende antagelser kan bestå i forestillinger om samarbejdspartnere og samarbejdsrelationer af mere eller mindre stereotyp karakter. Et tværfagligt samarbejde er også præget af en bestemt samarbejdskultur, der har udviklet sig gennem løsningen af de problemer, der er opstået hen ad vejen. Hvis man har oplevet en stor succes med løsningen af problemerne, opstår der en stærk samarbejdskultur, med nogle stærke normer og rutiner. Udviklingsprojektets empiri viser mange forskelligartede erfaringer med at arbejde med de unge med særlige behov, erfaringer der ligger før lovens gennemførelse. Nogle kommuner har haft erfaringer med samarbejde og indsatser, som har været oplevet som succeser, endda så store succeser, så de har kunnet indgå som modeller for etableringen af den nye lovgivning. Andre kommuner har ikke haft særlig mange erfaringer med at arbejde på området, og har skullet begynde med overhovedet at få opbygget en struktur for samarbejdet og etableret nogle indsatser. Begge situationer gør det relevant at gøre sig overvejelser om organisationskulturen i det nye samarbejde. Det væsentlige er at få etableret en samarbejdskultur, der er i overensstemmelse med lovens intentioner og værdier, og at acceptere, at når der skal etableres nye samarbejdsrelationer (f.eks med UU-vejledere) skal der etableres nogle platforme (møder, kurser, projekter), hvor de nye samarbejdsrelationer får lejlighed til at udvikle nye grundlæggende antagelser, som f.eks. kan være værdierne i loven. Dette fokus på at etablere nye samarbejdskulturer kræver en ledelsesmæssig opmærksomhed. Den har det måske været lettest at etablere i kommuner, som ikke har haft et eksisterende tilbud at tage udgangspunkt i, da de har været nødt til at etablere samarbejdsmæssige platforme, for at planlægge den nye indsats. Og de har været nødt til i fællesskab i det nye samarbejdsforum at forholde sig til lovens intentioner.
Andre steder, hvor der har været velfungerende tilbud i forvejen, har der ikke været det samme behov for at etablere fælles platforme for samarbejdet, og der har ikke været et ledelsesmæssigt pres for at få det etableret, da det kun har drejet sig om noget, der kunne opfattes som småjusteringer, som f.eks. hvordan UU-vejlederen skal indgå som ny samarbejdspartner. Schein peger på 3 trin i arbejdet med ændringsprocesser i organisationer (Schein, 1990, p.254) - Trin 1: Optøning Skabelse af motivation over for ændringer. - Trin 2: Ændring Udvikling af nye holdninger og adfærd på baggrund af nye informationer og kognitiv redefinering. - Trin 3: Genfrysning Stabilisering af ændringerne. Udgangspunktet for Schein er, at organisationsmæssige ændringer kun opstår gennem individuelle ændringer hos nøglemedlemmer af organisationen. Dertil kommer, at de fleste ændringer omfatter holdninger, værdier og egenbilleder, og at ændringer af disse ofte er smertefulde og truende. Derfor kræver det en ledelsesmæssig indsats at motivere medarbejdere for ændringer, især ændringer der indebærer opbrud med noget, man har syntes er velfungerende. (Schein, 1990, p.254) Når dette ses i forhold til den meget hurtige gennemførelse af lov 564, kan det konstateres, at der de færreste steder har været tid til at arbejde med ændringen af organisationskulturen og motivere for de organisatoriske ændringer. Såfremt en reel stabil implementering af lov 564 skal blive en realitet, til gavn for de unge med særlige behov, vil det være nødvendigt i kommunerne efterfølgende at få etableret tværfaglige samarbejdsfora, hvor målene med lovgivningen og det bagvedliggende menneskesyn bliver integreret i en fælles samarbejdskultur. 5. Anbefaling/afslutning Unge med særlige behov er en meget forskelligartet gruppe, hvor den enkelte er karakteriseret ved også at have særlige behov, og ikke kun de behov, der kan beskrives i generelle vendinger i forhold til ungdomsgruppen. Disse særlige behov kan gøre det vanskeligere for dem at leve op til de krav der stilles i dagens samfund til unge om øget refleksivitet og fleksibilitet. Ungdomsuddannelsens intentioner er, at de unge skal have planlagt deres uddannelse individuelt ud fra deres forudsætninger, behov og interesser med henblik på at opnå personlige, sociale og faglige kompetencer til en så selvstændig voksentilværelse som muligt.(vejledningsmateriale til ungdomsuddannelse for unge med særlige behov (USB) Undervisningsministeriet oktober 2008).
Hvis disse unge skal have en støtte, der lever op til ovenstående intentioner, er det væsentligt, at den kommunale indsats, der sættes i værk tager højde for de vanskeligheder, der er ved at yde en koordineret og specialiseret helhedsorienteret indsats. Det er ikke tilstrækkeligt med mange professionelle fagpersoner, der hver på sin måde er dygtige på deres felt. Det er helt afgørende, at der også tænkes i sammenhænge og etablering af en fælles samarbejdskultur, hvor det at arbejde ud fra den unges perspektiv og inddragelse af den unge er grundlæggende værdier for alle de involverede fagpersoner. Kun gennem et tydeligt fælles værdigrundlag, med nogle fælles antagelser og normer er det muligt at leve op til lovens intentioner. Kun derved kan man undgå i kommunerne at falde i den grøft, hvor de andre faggruppers indsats negligeres eller i værste fald modarbejdes. Det kræver ledelsesmæssig opmærksomhed, hvor samarbejdskulturen sættes i fokus og værdisættes, såvel i det daglige arbejde, som gennem efter-videreuddannelse. Alternativt vil det opleves, at den vældig store personalemæssige indsats ender i samarbejdsproblemer, dobbeltarbejde og gråzoner, hvor det i sidste ende er den unge, der endnu engang bliver taber. Litteratur: Jacobsen, Dag Ingvar. Hvorfor er samarbeid så vanskelig? Tverretatlig samarbejd i et organisasjonsteoretisk perspektiv. Fra Repstad (red): Dugnadsånd og forsvarsverker, Tano, Oslo 1993. Højmark Larsen, Vibeke. Hvad har organisationskultur og ESDH med hinanden at gøre? Biblioteksarbejde nr. 69, 2004 Schein, Edgar. Organisationspsykologi 1990 Ziehe, Thomas. Ambivalens og mangfoldighed, Politisk Revy 1989 Dahler, Anne Marie (2009). Unge med særlige behov, - vejledning, uddannelse og organisation. En introduktion til udviklingsprojektet og lov 564. Netartikel på University College Lillebælt www. http://ucl.dk/ Lippert, Trine (2009). Udfordringer ved vejledning af unge med særlige behov. Netartikel på University College Lillebælt www. http://ucl.dk/ Lov om ungdomsuddannelse for unge med særlige behov nr. 564 af 06/06/2007. Vejledningsmateriale til ungdomsuddannelse for unge med særlige behov (USB) Undervisningsministeriet oktober 2008