Finansieringen af den aktive beskæftigelsesindsats

Finansieringen af den aktive beskæftigelsesindsats Styring, regulering eller retssikkerhed? John Klausen adjunkt, cand. jur., ph.d. 2010

John Klausen Finansieringen af den aktive beskæftigelsesindsats - Styring, regulering eller retssikkerhed? Copyright: John Klausen og Socialrådgiveruddannelsen i Århus Social skriftserie Socialrådgiveruddannelsen i Århus, nr. 17 ISBN 9788785200846 Omslagsillustration: Udsnit af Hippolytos en skæbnefortælling, udsmykning i Nobelparken, Århus af Evan Rasmussen. Tryk: Socialrådgiveruddannelsen i Århus, VIA University College Udgivet af: Socialrådgiveruddannelsen i Århus, VIA University College Jens Chr. Skous Vej 2 8000 Århus C Århus, 2010 Kan bestilles pr. telefon 87 55 33 00 eller e-mail socia@viauc.dk Denne udgave kan også downloades på http://www2.viauc.dk/socialraadgiver/aarhus/skolen/publikationer/sider/publikatio ner.aspx Pris kr. 30 + evt. forsendelse.

Forord Finansieringen af sociale ydelser er et væsentligt styringsmiddel overfor kommunerne og mulig påvirkning af det sociale arbejde. Denne artikel behandler den retlige styring i form af statslige refusioner til kommunerne. De statslige refusioner har udviklet sig til et langt mere direkte styringsmiddel, hvor det traditionelle forhold mellem retlig regulering og retlig styring er blevet påvirket, hvilket giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser. Med henblik på vurdering af styringselementerne i den nuværende refusionsordning ses i det følgende på udviklingen af refusionen for de enkelte ydelser og de intentioner, der har været bag ændringerne. Dette med henblik på at afklare, hvilke muligheder for påvirkning, der kan være af en given finansiering, herunder også påvirkning, der vil være usaglig og udtryk for finansiel magtfordrejning. Den potentielle mulighed for påvirkning har i sig selv retssikkerhedsmæssig interesse og kan bl.a. påvirke borgerens oplevelse af retssikkerhed (den subjektive retssikkerhed). Århus, august 2010 John Klausen

Indholdsfortegnelse 1. Finansiering af sociale ydelser...7 2. Sygedagpenge...9 3. Kontanthjælp og aktivering... 15 3.1. Visitationstilsyn... 18 3.2. Sygeopfølgning for kontant og starthjælpsmodtagere... 19 3.3. Hjælp i særlige tilfælde... 20 3.4. Aktivering af kontanthjælpsmodtagere... 20 4. Revalidering... 22 5. Fleksjob - ledighedsydelse... 23 6. Førtidspension... 27 7. Det enstrengede system... 29 7.1. Aktivering af forsikrede ledige... 29 7.1. Arbejdsløshedsdagpenge... 31 7.2. Udgifter til anden aktør... 32 8. Styring regulering eller retssikkerhed... 34

1. Finansiering af sociale ydelser Den aktive beskæftigelsesindsats og sociale udgifter i øvrigt fordeles endeligt på forskellige finansieringskilder, stat, kommuner, arbejdsgivere og forsikrede. I denne artikel vil det kun være fordelingen mellem stat og kommune, der vil være genstand for nærmere analyse. Fordelingen af udgifter mellem stat og kommune sker dels gennem et tilskuds- og udligningssystem og dels gennem statslige refusioner til en række sociale ydelser. Refusionsprocenternes højde afspejler et styrings-/ansvarshensyn, hvor udligningshensynet har et byrdefordelingsmæssigt sigte. Det kommunale tilskuds- og udligningssystem vil også så vidt muligt skulle afbøde utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger af ændrede refusionssatser. Finansieringsreglerne er en blandt flere styringsfaktorer. Finansieringsreglerne er normalt indirekte i den forstand, at de skal påvirke grundlaget for beslutninger om fremtidig kapacitet, ressourceanvendelse og metoder m.v. Virkningerne af finansieringsreglerne vil derfor typisk være relativt langsigtede, fordi de skal gøre sig gældende gennem planlægning og ikke direkte indgå i de enkelte beslutninger om visitation, anvendelse og tildeling af givne foranstaltninger. Statslig budgetstyring af kommunalforvaltningen har historisk spillet en stor rolle. Mange af de tjenesteydelser, som kommunalforvaltningen stiller til rådighed, er oprindeligt blevet fremmet og styret ved procentrefusioner. Gennem forhøjelse af refusionssatserne har man fremkaldt en særlig indsats på de områder, som fra centralt hold er blevet tillagt høj prioritet. Siden begyndelsen af 1970 erne er denne form for refusion i vidt omfang blevet erstattet af bloktilskud opgjort på grundlag af objektive kriterier. På det sociale område og primært for forsørgelsesydelserne og den aktive beskæftigelsesindsats spiller procentrefusionerne stadig en central rolle. Bistandsloven erstattede i 1976 en række sociallove med forskellige refusionsordninger og indførte i stedet en generel statsrefusion på 50 pct., der byggede på et neutralitetsprincip. Socialreformkommissionen havde påpeget, at der ved tilrettelæggelsen af finansieringen bør tages hensyn til sammenhængen mellem for- 7

skellige sociale og sundhedsmæssige ydelser og til sammenhængen mellem disse ydelser og andre foranstaltninger. Kommissionen formulerede herudfra bl.a. princippet om finansieringssystemets neutralitet. 1 Den ensartede finansiering af kontanthjælp, sygedagpenge og førtidspension blev dog først gennemført med en lovændring i 1991 samtidig med udlægningen af kompetencen til kommunerne til at tilkende de almindelige førtidspensioner, se nedenfor. Regulering er retsmidler, der retter sig mod borgerne. Styring er retsmidler, der retter sig mod forvaltningsorganer/stillinger. En sådan sondring er en udmærket opdeling som angivelse af en formel afgrænsning mellem de økonomiske styringsmidler og de materielle regler for de sociale ydelser. Et retssikkerhedsperspektiv har normalt den borgerrettede regulering som sit udgangspunkt og styringsregler som noget mindre væsentligt. De statslige refusioner har dog udviklet sig til et langt mere direkte styringsmiddel, hvor det traditionelle forhold mellem retlig regulering og retlig styring er blevet påvirket, hvilket giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser. De statslige refusioner er bl.a. også blevet brugt med det direkte formål at fremme retssikkerheden. 1 Socialreformkommissionens 1. betænkning, Det sociale tryghedssystem, Struktur og dagpenge, betænkning nr. 543/1969, s. 92-93. 8

Oversigt over statsrefusion til de kommunale udgifter til forsørgelsesydelser Sygedagpenge første 4 uger 100 pct. Kontanthjælp/Starthjælp Revalidering Fleksjob Ledighedsydelse (og kontanthjælp og starthjælp til personer, der er visiteret til fleksjob) Førtidspension Arbejdsløshedsdagpenge (udbetales ikke af kommunen, der betales i stedet et bidrag) 5. 8. uge 9. 52. uge efter 52 uger mere end 18 måneder inden for 24 måneder første 4 uger efter 4 uger (kommunerne bidrager ikke til finansieringen af dagpenge for de sammenlagt første 18 uger i 2010, 12 uger i 2011 og 8 uger i 2012) 50 pct. 65/35 pct. (aktiv/passiv) 0 pct. 65/35 pct. (aktiv/passiv) 65 pct. 65 pct. 65/35 pct. (aktiv/passiv) 0 pct. 35 pct. ingen bidrag 25/50 pct. (aktiv/passiv) Kommunen afholder endeligt udgifterne til vejledning, sagsbehandling, opfølgning og til administration i øvrigt, herunder lægeerklæringer m.v. 2. Sygedagpenge 2 Arbejdsgiveren afholder som hovedregel udgifterne til sygedagpenge i de første 21 kalenderdage af en fraværsperiode under 2 Reglerne om den statslige refusion af sygedagpenge findes i sygedagpengelovens kap. 24. 9

sygdom, dog afholder kommunen for bl.a. nyansatte udgifterne til sygedagpenge fra 1. fraværsdag. Staten refunderer 100 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge i de første 4 uger af en fraværsperiode under sygdom og 50 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge fra og med 5. uge og til og med 8. uge regnet fra 1. sygedag i det aktuelle sygefravær og ansættelsesforhold. Fra og med 9. uge og til og med 52. uge afholder staten 35 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge. Er den sygemeldte i perioden vendt gradvis tilbage i arbejde eller i tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven, afholder staten dog 65 pct. af kommunens udgifter fra det tidspunkt, hvor den sygemeldte påbegynder arbejde eller tilbud. Kommunen afholder 100 pct. af udgifterne til sygedagpenge efter 52. uge. Endvidere indeholder sygedagpengeloven en regel om, at der ikke kan ydes refusion, så længe kommunen ikke opfylder sin pligt til, at følge op (reglen er dog midlertidigt suspenderet se nedenfor). Sygedagpenge blev efter udlægningen fra sygekasserne til kommunerne i 1973 refunderet med 75 pct. af staten. 3 I bemærkningerne til lovforslaget 4 var anført: Kommunerne vil få en væsentlig indflydelse på størrelsen af den dagpengehjælp, der ydes. Kommunerne kan endvidere i visse tilfælde vælge mellem dagpengeydelsen og andre sociale ydelser, hvortil kommunerne yder bidrag. Efter forslaget skal kommunerne derfor selv bære 25 pct. af den samlede udgift til dagpenge. Refusionen blev med virkning fra 1. januar 1992 nedsat til 50 pct. 5 Kommunens udgifter til sygedagpenge i de første 13 uger og udgifterne til barseldagpenge skulle derimod afholdes fuldt ud af staten. Den differentierede refusion var udtryk for sammenhængen mellem økonomisk ansvar og handlemuligheder. I bemærkningerne til lovforslaget kom det direkte til udtryk ved, at hensynet til at fremme de aktiverende og forebyggende foranstaltninger ikke har særlig betydning i forbindelse med udbetaling af 3 Lov nr. 262 7/6 1972. 4 FT 1971-72, tillæg A, sp. 7322. 5 Lov nr. 399 6/6 1991. 10

dagpenge ved kortere sygeperioder og under barsel. 6 Den ændrede refusion for dagpenge skete i sammenhæng med, at kommunerne også blev medfinansierende for førtidspension, se nedenfor. Grundlaget for denne finansieringsordning var en fælles refusionsprocent på 50 for de sociale ydelser, der i et vist omfang kan erstatte hinanden. Udgifter til sygedagpenge og førtidspension blev derefter refunderet med samme procent som kontanthjælp. Hensigten med dette neutralitetsprincip var også at give en bedre tilskyndelse til at vælge aktive ydelser frem for passive, 7 udgiften til førtidspension blev tidligere refunderet fuldt ud. Dagpengeloven stiller krav om opfølgning med henblik på at bevare den sikredes tilknytning til arbejdsmarkedet, dette skulle tidligere ske senest efter 13 uger og derefter mindst hver 13. uge. Dette blev med virkning fra 1. april 1997 ændret til 8 uger 8 og kravene til selve opfølgningen blev skærpet, bl.a. med krav om personlige samtaler og opfølgningsplaner. Finansieringen blev tilsvarende ændret, således at den statslige refusion blev nedsat til 50 pct. fra 8. til 13. uge, der var dermed direkte sammenhæng mellem det økonomiske ansvar og minimumsreglen for opfølgning. Fra 1. januar 2000 har kommunerne fuldt ud afholdt udgiften til de sygedagpenge, der udbetales i en sammenhængende periode efter den 52. uge i det aktuelle sygefravær. 9 Ændringen var i lovforslaget begrundet med, at en afskaffelse af den statslige medfinansiering af sygedagpengeudgifterne efter den 52. uge vil medvirke til at fremme kommunernes tilskyndelse til så hurtigt som muligt at iværksætte en indsats med henblik på den enkelte sygedagpengemodtagers tilbagevenden til arbejdsmarkedet. 10 Sygedagpenge ophører efter 52 uger med mindre kommunen vurderer, at betingelserne i en af lovens forlængelsesregler er opfyldt. 6 Lovforslag nr. 62 1990-91, bem. til 8. 7 Lovforslag nr. 62 1990-91, alm. bem. 8 Lov nr. 1226 27/12 1996. 9 Lov nr. 393 2/6 1999. 10 Lovforslag nr. 135 1998-99, alm. bem. 11

Fra 2001 blev regelsættet vedrørende den obligatoriske opfølgning efter 8 uger smidiggjort, og den statslige refusion fra 5. til 8. uge blev nedsat til 50 pct. 11 Ændringen af finansieringen skulle ifølge bemærkningerne til lovforslaget 12 ses i sammenhæng med forslaget om smidigere regler om 8-ugers opfølgningen er begrundet i et ønske om, at kommunerne foretager sygedagpengeopfølgningen på så tidligt et tidspunkt som muligt. Bestemmelsen skal ses som et instrument til at sikre en tidlig kommunal opfølgning. Friheden for kommunen til i højere grad at kunne prioritere og differentiere opfølgningsindsatsen blev forbundet med et øget økonomisk ansvar. Sygedagpengeperioden kan forlænges ud over 52 uger bl.a., når det anses for nødvendigt at gennemføre arbejdsprøvning eller andre afklarende foranstaltninger med henblik på at klarlægge den sygemeldtes arbejdsevne. 13 Denne forlængelsesmulighed var i forarbejderne 14 begrundet med, at dette vil give kommunerne en betydelig tilskyndelse til at iværksætte den fornødne afklarende indsats, mens personen modtager sygedagpenge, idet udgifter til dagpenge efter den 52. uge fuldt ud finansieres af kommunerne. Der vil herved ske en begrænsning i antallet af tilfælde, hvor en person ved ophør af dagpengeudbetalingen skulle overgå til kontanthjælpssystemet. I 2005 blev der indført en styrket sygefraværsindsats med ny visitation og opfølgning i sygedagpengesager. 15 Der blev indført visitation til 3 kategorier, med samtale med alle sygemeldte inden udgangen af 8. uge, herefter opfølgning mindst hver 4. uge i risikosager og som hidtil mindst hver 8. uge i øvrige sager, endvidere skal kommunen udarbejde opfølgningsplan senest efter 2. opfølgning. Med det formål at sikre, at sygemeldte får den opfølgning, som de efter loven har krav på, 16 blev der indført en regel 11 Lov nr. 1308 20/12 2000. 12 Lovforslag nr. 110 2000-01, bem. til 1, nr. 4. 13 Lov nr. 1305 20/12 2000. 14 Lovforslag nr. 55 2000-01, alm. bem. 15 Lov nr. 396 1/6 2005. 16 Lovforslag nr. 21 2004-05, alm. bem., pkt. 6. 12

om, at manglende kommunal opfølgning medfører, at der ikke udbetales refusion for den periode, hvor kommunen ikke har opfyldt sin pligt til at følge op. Denne ændring af refusionsreglerne var direkte begrundet i den sygemeldtes retssikkerhed (kravet på opfølgning). I 2009 blev der vedtaget en styrket beskæftigelsesrettet indsats over for sygemeldte m.fl. 17 Beskæftigelsesindsatsloven blev ændret, således at kommunerne kan give aktive tilbud til alle sygedagpengemodtagere, tidligere kunne der kun gives tilbud til sygedagpengemodtagere, der deltog i forrevalidering. I tilknytning hertil blev statens refusion fra 4. januar 2010 lagt om og staten afholder 35 pct. af kommunens udgifter til sygedagpenge fra 9. uge og til 52. uge regnet fra 1. sygedag i det aktuelle sygefravær og ansættelsesforhold. Er den sygemeldte i perioden vendt gradvist tilbage i arbejde eller i tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven, afholder staten 65 pct. af udgifterne fra det tidspunkt, hvor den sygemeldte påbegynder arbejde eller tilbud. I bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion 18 er der fastsat nærmere regler for, hvornår kommunen kan få 65 pct. refusion af udgifterne til sygedagpenge. Tilbuddet skal være på minimum 10 timer om ugen. Timetallet kan dog være mindre, hvis kommunen i den enkelte sag redegør for, at det efter en konkret vurdering af den sygemeldtes situation, ressourcer, helbredstilstand, behandlingstilbud m.v. kun er muligt for den sygemeldte at deltage med et lavere timetal. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget blev refusionen lagt om så jobcenteret får større incitament til at give aktive tilbud. 19 Kommunerne får et økonomisk incitament til at fremme, at flere sygemeldte vender gradvist tilbage i arbejde eller får tilbud om at være aktive, som kan lette vejen tilbage til arbejde. Den tidligere regel om, at der ikke kan ydes statsrefusion, så længe kommunen ikke opfylder sin pligt til at følge op på en sygedagpengesag afbureaukratiseres. Det sker ved at suspendere reglen i en 2-årig periode fra den 1. januar 2010 til den 31. 17 Lov nr. 480 12/6 2009. 18 Bekendtgørelse nr. 449 af 28/4 2010. 19 Lovforslag nr. 165 2008-09, alm. bem., pkt. 4.2.3. 13

december 2011. Formålet er at afprøve kommunernes indsats uden reglen 20 Reglen, der havde som formål at sikre, at sygemeldte får den opfølgning, som de efter loven har krav på, jf. ovenfor, er således blevet afbureaukratiseret/afskaffet. Kommunerne havde i forbindelse med afbureaukratiseringsrapporten 21 peget på, at bestemmelsen havde medført, at fokus i opfølgningen har været hæftet mere på rettidighed end på fastholdelse af sygemeldte. Finansieringen af sygedagpenge medfører, at kommuner i almindelighed har en interesse i at gøre sygedagpengeperioden så kort som mulig og i særdeleshed undgå, at perioden strækker sig ud over 52 uger. Administration finansieres af kommunen, se nedenfor. En opprioritering af opfølgningen i sygedagpengesager og øget administrativt ressourceforbrug vil i højere grad være økonomisk fordelagtigt i sygedagpengesager (over 52 uger) end i eksempelvis langvarige kontanthjælpssager, der kan udspringe af samme sociale begivenhed som sygedagpengesager, bortset fra manglende opfyldelse af sygedagpengelovens beskæftigelseskrav. Der er tilsvarende også et større incitament til at visitere sygedagpengemodtagere end kontanthjælpsmodtagere til fleksjob. En ens refusion af henholdsvis langvarig kontanthjælp og sygedagpenge (efter 52 uger) ville kunne mindske dette problem. Øget aktivering af sygedagpengemodtagere vil være en måde at reducere den kommunale udgift til sygedagpenge og dermed en besparelse. Nogle kommuner har stillet krav om aktivering af alvorligt syge i et sådant omfang, at beskæftigelsesministeren via arbejdsmarkedsstyrelsen har orienteret om, at svært syge ikke skal tvinges i aktivering. 22 I skrivelsen anfører Arbejdsmarkedsstyrelsen: 23 Da det er afgørende, at alvorligt syge personer be- 20 Lovforslag nr. 165 2008-09, alm. bem., pkt. 4.2.8. 21 Arbejdsmarkedsstyrelsen: Forenkling af sygeopfølgning i jobcentrene. Afbureaukratisering på beskæftigelsesområdet, 30. november 2007, s. 9. 22 Åbent samråd med beskæftigelsesministeren om langtidssyges samtaler i jobcentrene, 27/5 2010 (www.ft.dk). 23 Arbejdsmarkedsstyrelsens skrivelse af 11. maj 2010 om sygedagpengeopfølgning over for alvorligt syge borgere (www.ams.dk). 14

handles med respekt og anstændighed og får al den hjælp, de har krav på og brug for, skal Arbejdsmarkedsstyrelsen i denne skrivelse kort præcisere de hensyn, der efter reglerne skal tages ved opfølgning over for alvorligt syge borgere. Arbejdsmarkedsstyrelsen præciserer videre i skrivelsen, at kommunen kan hjemtage 65 pct. i statsrefusion på sygedagpenge, selv når tilbuddet er af meget begrænset omfang i princippet helt ned til 1 time om ugen. Om et sådant tilbud af meget begrænset omfang også har et andet formål, end opnåelse af 65 pct. refusion, fremstår noget uklart. Det fremgår i øvrigt direkte af sygedagpengelovens 16, stk. 6, at indsatsen skal tilpasses den sygemeldtes forudsætninger og behov samt den sygemeldtes helbredstilstand og ressourcer. I bemærkningerne til lovforslaget 24 var dette præciseret: Hvis kommunen er i tvivl om indsatsen er foreneligt med sygdommen, skal sagsbehandleren kontakte den syges egen læge eller sygehuslægen, for at drøfte indsatsen. Kommunen skal endvidere kontakte sygemeldtes læge, hvis den sygemeldte mener, at et foreslået tilbud er uforeneligt med sygemeldtes helbredstilstand og et evt. behandlingsforløb i sundhedssystemet. I øvrigt skal et tilbud, som det fremgik af forarbejderne, kunne fremme, at den sygemeldte hurtigt kan vende tilbage til arbejdspladsen eller bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet. Den faglige vurdering af, om et tilbud i den konkrete situation opfylder formålet synes i visse kommuner at være påvirket af den retlige styring. 3. Kontanthjælp 25 og aktivering 26 Kommunernes udgifter til kontanthjælp har siden bistandslovens indførelse været refunderet med 50 pct. fra staten. Dette blev 24 Lovforslag nr. 165 2008-09, bem. til 1, nr. 10. 25 Reglerne om den statslige refusion til kontant- og starthjælp findes i aktivlovens 100 og 100a. 26 Reglerne om den statslige refusion til kommunens udgifter til aktivering af kontanthjælpsmodtagere findes i beskæftigelsesindsatslovens 118. 15

ændret i 2006, 27 så der i stedet for 50 procents refusion ydes 65 pct. statsrefusion, hvis personen er i et aktivt tilbud og 35 pct., hvis personen modtager passiv hjælp. Af bemærkningerne til lovforslaget 28 fremgik, at kommunerne skal belønnes for en aktiv indsats. Derfor bliver refusionssatserne for forsørgelsesudgifter ændret, så udgifter i aktive perioder kontanthjælp og starthjælp under aktivering, revalideringsydelse og løntilskud under løntilskudsjob refunderes med 65 pct., og udgifter i passive perioder refunderes med 35 pct. Sigtet var, at der skal gøres en ekstraordinær indsats for, at alle, der har stået uden for arbejdsmarkedet i længere tid, kommer i beskæftigelse. Alt for mange kontant- og starthjælpsmodtagere, herunder indvandrere, går i lang tid passivt på offentlig forsørgelse uden at deltage i aktivering. I dag er der stor forskel på, hvor gode kommunerne er til at få indvandrere og deres efterkommere i arbejde. Hvis alle kommuner fremover gør som de bedste kommuner, er integrationen godt på vej. Derfor skal gode kommuner belønnes, mens andre kommuner skal have stærkere incitamenter til at gå i de gode kommuners fodspor. Der blev endvidere i aktivlovens 100 indsat en bemyndigelse, hvorefter beskæftigelsesministeren kan fastsætte nærmere regler for, hvornår kommunen opfylder betingelserne for at få 65 pct. refusion, herunder hvilken dokumentation kommunen skal fremlægge. Denne bemyndigelse var begrundet med, 29 at der er behov for at fastsætte regler om, hvilke krav kommunen skal opfylde for at få 65 pct. i refusion af forsørgelsesydelsen under aktivering, for at sikre, at aktiveringen har den nødvendige kvalitet. Kravene for, at kommunerne kan få ret til 65 pct. refusion, er ændret i flere omgange, senest pr. 1. januar 2008. 30 Det er et krav 27 Lov nr. 239 27/3 2006. 28 Lovforslag nr. 89 2005-06, alm. bem. ad. 8. 29 Betænkning til lovforslag nr. 89 2005-06, bem. til 1, nr. 6. 30 Bekendtgørelse nr. 680 af 22.6.2006, bekendtgørelse nr. 677 af 20.6.2007 (kun krav om minimum 10 timer om ugen for 65 pct. refusion) og bekendtgørelse nr. 1281 af 5.11.2007. Reglerne er nu i bekendtgørelse nr. 449 af 28.4.2010 om kommunernes ret til refusion af udgifterne til kontant- og 16

for at få 65 pct. refusion af udgifterne til hjælp, at betingelserne for tilbud i beskæftigelsesindsatsloven er opfyldt og tilbuddet i gennemsnit er på minimum 25 timer om ugen. Et tilbud kan dog være på mindre end gennemsnitlig 25 timer om ugen, hvis kommunen dokumenterer, at det kun er muligt for personen at deltage på et lavere timetal. Hvis kravene ikke er opfyldt, får kommunen 35 pct. i refusion. Kommunen modtager ingen refusion fra det tidspunkt, hvor personen har ret og pligt til tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven, og indtil tilbud påbegyndes. Kommunen mister således refusionen for de perioder, hvor reglerne om tilbuddets længde og tidspunktet for, hvornår den ledige skal være påbegyndt tilbud, ikke er opfyldt. Denne brug af refusion som retshåndhævelsesmiddel ses tilsvarende i forbindelse med visitationstilsynet og sygeopfølgning, se nedenfor. Den højere refusion, hvis personen er i aktivt tilbud, har i mange kommuner medført ihærdige bestræbelser på at give tilbud til så mange som muligt. Af en skrivelse fra Arbejdsmarkedsstyrelsen til samtlige jobcentre fremgår, at styrelsen er blevet opmærksom på, at en kommune gennemfører et projekt for borgere på kontanthjælp, der ikke har ressourcer til at indgå i aktiveringstilbud uden for hjemmet. De pågældende aktiveres derfor i deres hjem 25 timer om ugen. Styrelsen har over for kommunen præciseret, at aktiviteter i et særligt tilrettelagt forløb forudsætter, at der er kontrol med, at den ledige møder frem og er aktiv i tilbuddet i de fastsatte timer. Denne kontrol er endvidere en forudsætning for, at det er muligt at påse, om den ledige overholder sine forpligtelser, eller om der er grundlag for en sanktion. Arbejdsmarkedsstyrelsen har derfor over for kommunen oplyst, at det er styrelsens vurdering, at kontanthjælpen til disse personer ikke kan refunderes med 65 %. 31 starthjælp, sygedagpenge samt ledigheds- og særlig ydelse til personer, der deltager i tilbud efter kapitel 10-12 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller gradvist vender tilbage i arbejde. 31 Arbejdsmarkedsstyrelsens skrivelse nr. 9278 af 25/5 2009 om særligt tilrettelagte forløb i form af hjemmeaktivering. 17

3.1. Visitationstilsyn I 2004 blev der indført tilsyn med kommunale rådighedsvurderinger og visitation for kontant- og starthjælpsmodtagere. 32 Tilsynet omfatter kommunernes afgørelser om rådighed og kommunernes afgørelser om konsekvenser og sanktioner. Samtidig blev beskæftigelsesministeren bemyndiget til at fastsætte regler om, at kommuner, der ikke foretager de foreskrevne sagsbehandlingsskridt mister retten til refusion af udbetalt kontant- eller starthjælp til den pågældende ledige. 33 Baggrunden for tilsynet var, at kommunernes visitationspraksis er meget forskellig. Andelen af kontanthjælpsmodtagere, der tilmeldes AF, svinger i et omfang, der ikke alene kan forklares med forskelle i kommunernes befolkningssammensætning. Sigtet med tilsynet er at virke fremadrettet og præventivt. Målet er at sikre, at sagsbehandlingen er professionel og har en høj kvalitet, således at borgerens rettigheder sikres. 34 Det følger af bekendtgørelsen, 35 at arbejdsdirektoratet fører tilsyn med, om kommunen foretager de sagsbehandlingsskridt, som den skal foretage ved kontaktsamtaler. Hvis direktoratet konstaterer, at kommunen ikke har foretaget de foreskrevne sagsbehandlingsskridt på det korrekte tidspunkt, mister den retten til refusion af udbetalt kontant- eller starthjælp fra den dato, hvor sagsbehandlingsskridtet skulle være foretaget, og frem til dagen før den har foretaget sagsbehandlingsskridtet. 32 Lov nr. 423 9/6 2004. 33 Bemyndigelsen er nu i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats 4a, stk. 2, jf. lov 523 24/6 2005. 34 Lovforslag nr. 199 2003-04, alm. bem., pkt. 2a. 35 Bekendtgørelse nr. 1714 af 21/12 2006 om tilsyn med kommunernes overholdelse af reglerne om de sagsbehandlingsskridt, som kommunerne skal foretage ved samtaler i det individuelle kontaktforløb (visitationstilsyn). 18

3.2. Sygeopfølgning for kontant og starthjælpsmodtagere I 2006 36 blev der også indført særlige krav til kommunens opfølgning for kontant- og starthjælpsmodtagere, der er sygemeldte, (aktivlovens 12 b). Kommunen har pligt til at vurdere, om der for en sygemeldt, der har ansøgt om eller modtager hjælp, er behov for at udarbejde en plan for sygdomsafklaring, behandling, optræning og andre beskæftigelsesfremmende foranstaltninger for at sikre, at personen får den nødvendige hjælp til at opnå eller genvinde tilknytning til arbejdsmarkedet. Vurderingen skal foretages umiddelbart efter, at kommunen er blevet bekendt med, at personen er syg. Herefter skal kommunen løbende under sygeforløbet, og mindst hver gang der gennemføres en samtale som led i det individuelle kontaktforløb, foretage en sådan vurdering. Samtidig blev det fastsat, at der ikke kan ydes refusion af kommunens udgifter til løbende kontant- eller starthjælp for sygemeldte, hvor kommunen ikke har foretaget en vurdering af behovet for en plan for sygeopfølgning, udarbejdet en sådan plan eller foretaget opfølgning af planen. Fratagelsen af retten til refusion sker fra det tidspunkt, hvor vurderingen, udarbejdelse af planen eller opfølgningen skulle have været foretaget, og indtil kommunen har foretaget vurderingen, udarbejdet planen eller foretaget opfølgningen. Målet var ifølge bemærkningerne til lovforslaget, 37 at det skal sikres, at kommunerne lever op til kravene om systematisk opfølgning, og at det har konsekvenser for kommunernes refusion fra staten, hvis kommunerne ikke administrerer reglerne korrekt. Det var også direkte anført, at kommunen skal kunne dokumentere, at den har foretaget en vurdering af behovet for en sygeopfølgningsplan og fulgt op på en eventuel plan. Det skal således være anført i den enkelte kontant- eller starthjælpsmodtagers sag, at der er foretaget en vurdering. Refusionen er afhængig af dokumentationen i den enkelte sag. 36 Lov nr. 239 27/3 2006. 37 Lovforslag nr. 89 2005-06, alm. bem., pkt. 7. 19

3.3. Hjælp i særlige tilfælde Udgifter til ydelser efter aktivlovens kapitel 10 om hjælp i særlige tilfælde (rimeligt begrundede enkeltudgifter, sygebehandling, samværsudgifter m.m.) refunderes med 50 pct. Til personer, der modtager starthjælp, ydes der dog ikke statsrefusion. I 2002 38 blev den lavere starthjælp indført, starthjælpen udbetales til personer, der ikke har haft lovligt ophold her i riget i mindst 7 år af de sidste 8 år. Refusionen for starthjælp er den samme som for kontanthjælp dog ikke for hjælp i særlige tilfælde. Dette var i bemærkningerne til lovforslaget 39 begrundet med, at de lavere satser for starthjælp kan utilsigtet medføre øget anvendelse af dækning af udgifter i særlige tilfælde... For at imødegå en sådan udvikling foreslås det, at statsrefusionen på 50 pct. af disse kommunale udgifter falder bort, for så vidt angår hjælp til starthjælpsmodtagere. Således vil hjælp i særlige tilfælde fremover være en ren kommunal udgift, når der er tale om personer med starthjælp. Den økonomiske trangsvurdering for hjælp i særlige tilfælde synes dermed påvirkelig af kommunaløkonomiske hensyn, dette savner dog hjemmel i aktivlovens kapitel 10. 3.4. Aktivering af kontanthjælpsmodtagere Aktiveringsindsatsen var indtil 1995 kommunalt finansieret med forskellige pulje- og tilskudsordninger. 40 Fra 1. januar 1996 41 har staten inden for et rådighedsbeløb refunderet 50 pct. af en kommunes driftsudgifter i forbindelse med aktiveringstilbud. Den kommunale udgift til forskellige aktiveringsforanstaltninger vil dog være meget forskellig. Der vi være udgifter til drift/deltagerbetaling ved tilbud om vejledning og opkvalificering, mens dette ikke vil være tilfældet ved virksomhedspraktik. 38 Lov nr. 361 6/6 2002. 39 Lovforslag nr. 126 2001-02, bem. til 1, nr. 25. 40 Jf. bl.a. kap. 10 i lov 498 30/6 1993 om kommunal aktivering. 41 Lov nr. 434 14/6 1995. 20

Rådighedsbeløbet opgøres pr. år til 21.236 kr. i 2010, 21.200 kr. i 2011 og 21.032 kr. i 2012 og de efterfølgende år (2010- niveau) gange antallet af kontant- og starthjælpsmodtagere og revalidender, herunder personer, der er i ansættelse med løntilskud. 42 Kommunen afholder endvidere, efter lov om betaling for visse uddannelsesaktiviteter i forbindelse med lov om en aktiv beskæftigelsesindsats m.m., 43 udgifter til uddannelse af personer på uddannelsesinstitutioner m.fl., der i henhold til Undervisningsministeriets lovgivning er berettigede til at modtage tilskud eller bevilling fra Undervisningsministeriet. Taksten beregnes som udgangspunkt på grundlag af antal årselever og studenterårsværk efter de takster, der er fastsat i finansloven for de pågældende uddannelser i de pågældende år for de pågældende institutioner. Hensigten med loven var, at skabe parallelitet mellem aktiveringsansvar og finansieringsansvar, således at det afgørende ved valget af aktiveringsform ikke bliver, om aktiveringsmyndigheden selv eller andre finansierer aktiveringsforanstaltningen, men relevansen af den konkrete aktivering for den ledige. 44 For så vidt angår udgifter til administration, herunder vejledning og udarbejdelse af skriftlige planer for aktiveringen, gælder, at disse udgifter ikke kan anmeldes til refusion. Der vil være visse afgrænsningsproblemer, idet der i forbindelse med et aktiveringsprojekt foregår vejledning m.m. Der vil være en kommunal interesse i at lade så mange opgaver som muligt udføre som en del af aktiveringen og kun den absolut nødvendige administration og opfølgning som en administrativ udgift. Denne problemstilling er tilsvarende for forrevalideringsprojekter m.m., se nedenfor. Kommunen har en betydelig frihed til at prioritere aktiveringsindsatsen. Der kan derfor være en risiko for, at kontanthjælpsmodtagere med omfattende problemer ud over ledighed bliver nedprioriteret frem for kontanthjælpsmodtagere, der modtager 42 Reglerne om finansieringen af aktivering til kontanthjælpsmodtagere, herunder rådighedsbeløbet, findes i beskæftigelsesindsatslovens 118. 43 Lovbekendtgørelse nr. 606 af 14/6 2007. 44 Lovforslag nr. 128 1999-2000, alm. bem. pkt. 1. 21