14. maj 2003 Af Anita Vium, direkte tlf. 3355 7724 Resumé: ØKONOMISK POLITIK I ET UDVIDET EU Fra det øjeblik, de Østeuropæiske lande træder ind i EU, skal de opfylde reglerne i Stabilitets- og Vækstpagten. Det vil bl.a. sige, at de skal holde det offentlige underskud under 3 procent af BNP og så vidt muligt have balance på de offentlige finanser på mellemlangt sigt. Begge dele er uhensigtsmæssigt for disse lande af flere årsager. For det første er der brug for store offentlige investeringer i infrastruktur, offentlige bygninger etc. Disse investeringer skal på længere sigt give afkast i form af øget vækst og beskæftigelse. Derfor kan det være hensigtsmæssigt at have underskud på de offentlige finanser på mellemlang sigt. I tabellen ses, hvor mange af de 10 Østeuropæiske lande, der har overskredet 3 procents grænsen for offentligt underskud de sidste fire år. Tabel. Antal lande, der har overskredet 3 procents grænsen for offentligt underskud 1998 1999 2000 2001 Antal Østeuropæiske lande over 3 procent 5 7 4 5 Antal EU lande over 3 procent 0 0 0 1 Kilde: Eurostat For det andet har hovedparten af de østeuropæiske lande kun en lille offentlig gæld, hvilket betyder, at offentlige underskud i en periode er uden langsigtede problemer. For det tredje viser erfaringerne fra de seneste år, at mange østeuropæiske lande har store udsving i væksten, når konjunkturerne svinger. Det betyder, at 3 procents grænsen for det offentlige underskud kan betyde, at landene må føre procyklisk politik - altså stramme finanspolitikken under lavkonjunktur. Alt dette betyder, at Stabilitets- og Vækstpagten bør revideres inden udvidelsen - f.eks. så der skelnes imellem offentligt forbrug og offentlige investeringer, når det vurderes, om den økonomiske politik er holdbar. Alternativt bør de østeuropæiske lande have undtagelser i forhold til Pagten. Fastholdes de nuværende budgetregler, risikerer de kommende EU lande fra Østeuropa nemlig at komme i den samme økonomiske skruestik, som en del EU lande er i nu. Regler for den økonomiske politik, der hæmmer væksten og dermed den økonomiske catch up for disse lande, vil være en katastrofe. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2003\udvidet-eu-av.doc
2 ØKONOMISK POLITIK I ET UDVIDET EU De kommende medlemmer af EU kan få store problemer med at opfylde kravene til den økonomiske politik, fordi de har særlige karakteristika. Bl.a. har de behov for store offentlige investeringer og har mere voldsomme svingninger i BNP end de nuværende medlemslande, hvilket kan give problemer i forhold til grænsen for offentligt underskud på 3 procent. Ifølge traktaten og Stabilitets- og Vækstpagten skal alle lande i EU opfylde målsætningerne om saldoen på de offentlige finanser. Og dermed gælder reglerne også for de nye medlemslande fra det øjeblik, de træder ind i EU. Budgetreglerne Ifølge traktaten skal EU's medlemslande undgå uforholdsmæssigt store underskud på de offentlige finanser. I Stabilitets- og Vækstpagten er denne målsætning specificeret således, at landene skal have den "mellemfristede målsætning om en budgetsaldo tæt på balance eller i overskud". Samtidigt må et land ikke have et underskud på mere end 3 procent af BNP. Vurderingen i Stabilitets- og Vækstpagten er, at hvis et land har balance på sine budgetter, har det også tilstrækkelig margen til at blive under 3 procents grænsen, når det oplever lavkonjunktur. Ser man nærmere på de kommende medlemslande, kan disse begrænsninger i den økonomiske politik blive meget snærende. I tabel 1 ses de østeuropæiske landes saldo på de offentlige budgetter fra 1998 til 2001. I tabellen ses, at i denne periode var det meget sjældent, at et land havde balance eller overskud på de offentlige budgetter. Og hvert år overskred cirka halvdelen af landene grænsen for underskud på 3 procent af BNP. Kun Bulgarien og Estland overholder målsætningen om en offentlig saldo tæt på balance eller i overskud i hele perioden. Det illustrerer, at en stor del af disse lande skal igennem voldsomme besparelser for at kunne opfylde kriterierne i Vækst- og Stabilitetspagten.
3 Tabel 1. Offentligt budget for østeuropæiske lande 1998 1999 2000 2001 I procent af BNP Bulgarien 1,3 0,2-0,6 1,7 Tjekkiet -4,5-3,2-3,3-5,5 Estland -0,4-4,0-0,4 0,2 Ungarn -8,0-5,3-3,0-4,1 Litauen -3,1-5,6-2,7-1,9 Letland -0,7-5,3-2,7-1,6 Polen -2,3-1,5-1,8-3,1 Rumænien -3,2-4,5-4,5-3,4 Slovenien -2,3-2,2-3,2-2,5 Slovakiet -4,7-6,4-12,8-5,6 Antal over 3 % 5 7 4 5 Antal EU lande over 3 % 0 0 0 1 Kilde: Eurostat Balance på de offentlige finanser De østeuropæiske lande har meget lavere levestandard end de nuværende EU lande. Derfor skal de kommende årtier bruges til at opbygge økonomierne og indhente standarden i resten af EU. Dette skal bl.a. gøres ved hjælp af store offentlige investeringer i infrastruktur, kommunikation og bygninger (skoler, hospitaler etc.). I Ungarn og Polen udgjorde de offentlige investeringer således henholdsvis 7,1 og 3,1 procent af BNP i 2000, mens det tilsvarende tal for eurolandene var 1,0 procent (jf. Coricelli og Ercolani 1 ). De større offentlige underskud kan altså i høj grad forklares af højere offentlige investeringer. På lidt længere sigt skal disse investeringer resultere i højere vækst og beskæftigelse og dermed også i større skatteindtægter. Derfor kan det være hensigtsmæssigt for de nye EU lande at køre med store offentlige investeringer og et deraf følgende underskud på de offentlige finanser i en periode, da det bidrager til en hurtigere stigning i levestandarden. I den forbindelse skal man også lægge mærke til, at langt de fleste nye medlemslande har en relativt beskeden offentlig gæld. Det betyder, at økonomien ikke vil blive kørt i sænk, hvis landet i en periode har underskud på de offentlige finanser. Den offentlige gæld i de kommende EU lande kan ses i figur 1. Figuren viser den offentlige gæld i procent af BNP. Det ses, at 8 ud 1 Fabrizo Coricello and Valerio Ercolani "Cyclical and structural deficits on the road to accession: Fiscal rules for an enlarged European Union", CEPR no. 3672.
4 af 10 østeuropæiske lande har en gæld under Vækst- og Stabilitetspagtens grænse på 60 procent af BNP. Til sammenligning har fire ud af 15 af de nuværende EU lande en offentlig gæld på mere end 60 procent af BNP (og tre af disse har en gæld over 100 procent af BNP), og hovedparten af EU landene har en gæld over 50 procent. Så de kommende medlemslande har generelt meget mere "luft i økonomien" end de nuværende medlemmer. Estland og Bulgarien som overskrider grænsen på 60 procent, er jf. tabel 1 netop de to lande, som har balance eller overskud på de offentlige finanser. Figur 1. Offentlig gæld i de kommende EU lande, 2001 90 80 70 Procent af BNP 60 50 40 30 20 10 0 Estland Bulgarien Ungarn Slovakiet Polen Slovenien Tjekkiet Rumænien Litauen Letland Kilde: Regular report on progress towards accession Tilstrækkelig margen i de offentlige finanser Den anden del af Vækst- og Stabilitetspagten er, at det offentlige underskud under ingen omstændigheder må overskride tre procent af BNP. Det medfører, at der skal være tilstrækkelig margin i det offentlige budget, således at den nominelle grænse ikke overskrides i perioder med lav konjunktur. Udover, at de østeuropæiske lande umiddelbart vil få svært ved at holde deres budget i balance, kan de også få større problemer, fordi de har større variation i væksten. I figur 2 er variationen i BNP mellem 1994 og 2003 vist. Hver søjle illustrerer spændet imellem den højeste og den laveste vækst i perioden 1994-2003 for de kommende medlemmer fra Østeuropa og for de nuværende medlemmer. Punktet på søjlerne angiver den gennemsnitlige vækst i perioden.
5 Det ses, at generelt har svingningerne i de nye medlemslande været betydeligt større i de nuværende medlemslande. Et mål for variationen er standardafvigelsen, som for de østeuropæiske lande i perioden i gennemsnit var 3, mens den i de nuværende EU lande var 1,4. Et fald i væksten på et procentpoint resulterer i gennemsnit til en forværring af de offentlige budgetter på 0,35 procent af BNP i de østeuropæiske lande (jf. Coricelli og Ercolani). Hvis et land som udgangspunkt har et strukturelt underskud på 1 procent af BNP, kan væksten i landet afvige 5,7 procent fra gennemsnitsvæksten, før det kommer under 3 procents grænsen. Tager man perioden 1994 til 2003 som eksempel, ville de fem lande med størst variation i BNP (Bulgarien, Rumænien og de Baltiske lande) have overskredet 3 procents grænsen - på grund af den store variation i væksten. Udfra mere avancerede beregningsmetoder viser det sig, at Rumænien skal have et strukturelt overskud på 1,15 procent af BNP for at have tilstrækkelig margin ned til 3 procents grænsen. Også lande som Polen og Ungarn skal have overskud på de offentlige budgetter for at være sikker på at holde sig over grænsen i dårlige tider (jf. Coricelli og Ercolani). Figur 2. Højeste og laveste vækst, 1994-2003 10 Estland Irland 5 Litauen Slovakiet Finland Danmark Sverige Storbritannien Belgien Grækenland Spanien Vækst pr. år 0 Polen Tjekkiet Letland Slovenien Ungarn Portugal Holland Østrig Frankrig Tyskland Italien -5 Rumænien -10 Bulgarien Anm.: Væksten i 2002 og 2003 er forecast. Kilde: Egen bearbejdning fra Eurostat
6 Ingen justeringer Budgetpolitikken i EU diskuteres i øjeblikket i lyset af de problemer, nogle af de nuværende medlemslande har med at overholde Vækst- og Stabilitetspagten. Kommissionen har fremlagt et forslag til en ændret fortolkning og implementering af pagten, som er opsummeret i boks 1. Den del af forslaget, der umiddelbart vedkommer de nye medlemslande mest, er punkt iv). Her foreslår Kommissionen, at afvigelser fra målsætningen om balance på de offentlige finanser kan afviges, hvis den offentlige gæld ligger under 60 procent af BNP. Til gengæld fastslår Kommissionen, at der skal være tilstrækkelig sikkerhedsmargin, hvilket jf. ovenfor betyder at de nye medlemslande ikke umiddelbart kan få glæde af en sådan lempelse. Boks 1. Kommissionens forslag til styrket koordinering af budgetpolitikken Forslagene kræver hverken ændring af traktaten (at undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud) eller af Stabilitets- og Vækstpagten (at have en mellemfristet målsætning om budgetsaldo i balance eller i overskud). Forbedret fortolkning af Stabilitets- og Vækstpagten: i) Lave et budgetmål, der tager hensyn til den økonomiske cyklus (strukturelle budgetunderskud). ii) Ved strukturelt underskud skal planen for tilpasning også defineres i f.t. det strukturelle underskud f.eks. en forbedring af det strukturelle budgetunderskud på 0,5 procent af BNP pr. år. iii) De automatiske stabilisatorer skal virke symmetrisk, så man må ikke lempe finanspolitikken under gode konjunkturer, men skal lade de automatiske stabilisatorer virke. Aktiv stabiliserende finanspolitik må kun benyttes af lande med balance på finanserne. iv) Afvigelser fra balance på budgettet kan kun accepteres, hvis gælden ligger under 60 procent af BNP. Underskuddet skal ligge i en passende "sikkerhedsmargin" fra grænsen på 3 procent. v) Bæredygtige offentlige finanser skal være kernemålsætning, så der skal mere vægt på at få den offentlige gæld under 60 procent af BNP. Lande, hvor det ikke er tilfældet, skal lægge en strategi. Kilde: "Strengthening the co-ordination of budgetary policies", ECFIN/581/02-EN-REV3 Stats- og regeringscheferne udtalte sig også om fortolkningen af Vækst- og Stabilitetspagten på det seneste topmøde i marts. De mente som Kommissionen, at man bør måle det offentlige underskud i forhold til konjunkturen, men de havde ingen ændringsforslag i forhold til at tillade strukturelle underskud. Dermed er det meget usikkert, om der foreløbigt kommer en opblødning af reglerne i Vækst- og Stabilitetspagten, som kan hjælpe de nye medlemslande.
7 I øjeblikket bliver flere EU lande holdt i en økonomisk skruestik, hvor væksten er lav, mens mulighederne for økonomisk politik er begrænsede på grund af reglerne for budgetunderskud i Stabilitets- og Vækstpagten og en forholdsvis stram pengepolitik. Fastholdes de nuværende budgetregler, risikerer de kommende EU lande fra Østeuropa at komme i den samme skruestik. Regler for den økonomiske politik, der hæmmer væksten og dermed den økonomiske catch up for disse lande, vil være en katastrofe. Derfor bør Stabilitets- og Vækstpagten hurtigst muligt revideres, således at der skelnes imellem offentligt forbrug og offentlige investeringer, når man vurderer, om den økonomiske politik er holdbar.