Horten Advokat Klavs V. Gravesen Philip Heymans Allé 7 2900 Hellerup Tlf +45 3334 4000 Fax +45 3334 4001 J.nr. 163149 DE JURIDISKE RAMMER FOR 60- FÆLLESSKABET NORDSJÆLLANDS PARK OG VEJ 1. INDLEDNING I forlængelse af at Fredensborg og Helsingør Kommuner med virkning fra 1. januar 2014 har indgået en samarbejdsaftale om et 60-fællesskab (interessentskab) på Park- og Vejområdet (Nordsjællands Park og Vej) er der opstået en vis uklarhed om, hvilke kompetencer der ved etableringen af 60-fællesskabet er overført dertil. Der er foregået drøftelser mellem de to kommuner og Nordsjællands Park og Vej, i hvilken forbindelse der er udarbejdet to notater om 60-fællesskabets kompetence. Nordsjællands Park og Vej har bedt Horten om at vurdere og beskrive, hvilken kompetence Nordsjællands Park og Vej har fået overdraget. Notatet indeholder i afsnit 2 en beskrivelse af de juridiske rammer for et 60-fællesskab, herunder kommunernes styring af bestyrelsen, deres indbyrdes styring og styring af fællesskabet. I afsnit 3 vurderes de enkelte elementer i samarbejdsaftalen. Det bemærkes, at 60-fællesskabet endnu ikke har modtaget en endelig godkendelse fra statsforvaltningen. Statsforvaltningen har foreløbig haft bemærkninger til blandt andet samarbejdsaftalens regler om honorering af bestyrelsesmedlemmerne samt om kommunernes hæftelse. Disse bemærkninger har medført, at der er foretaget ændringer i samarbejdsaftalen i overensstemmelse med statsforvaltningens beslutning. Notatets konklusion kan sammenfattes således: Nordsjællands Park og Vejs kompetence fremgår af samarbejdsaftalen og dennes bilag. Kompetencen opgaverne er overført til fællesskabet, og kommunerne c:\polweb2\work\files_2640_1518186\158914-14_v1_bilag 3, Juridisk notat om 60 fælleskabet.docx Horten Advokatpartnerselskab CVR 33775229
kan kun tage kompetencen tilbage eller begrænse kompetencen ved at ændre samarbejdsaftalen. Der kan alene ske begrænsning af kompetencen, hvis dette sker ved et dokument, der reelt en del af det retlige grundlag for fællesskabet, og et sådant dokument skal derfor indgå ved statsforvaltningens godkendelse af samarbejdsaftalen. Side 2 2. RETSGRUNDLAGET MV. FOR 60-FÆLLESSKABER 2.1 Generelle forhold Et 60-fællesskab er karakteriseret ved, at ejerkommunerne (kommunerne) overdrager kompetence til fællesskabet. Derved bliver fællesskabet en slags ny "særkommune". Overdragelsen af kompetence medfører med andre ord indskrænkning i de deltagende kommunalbestyrelsers beføjelser. Et 60-fællesskab er omfattet af de skrevne og uskrevne regler, der gælder for kommunerne, herunder offentlighedsloven, kravet om saglighed, grundsætningen om økonomiske forsvarlig forvaltning mv. Dette er også baggrunden for, at oprettelsen af et 60-fællesskab, ændring af dets etableringsgrundlag (samarbejdsaftalen) og nedlæggelsen af det skal godkendes af den stedlige statsforvaltning. Kommunale fællesskaber har selvstændig kompetence og udøver ikke funktioner på kommunernes vegne i henhold til delegation. De opgaver, som ved aftalen om etablering af et kommunalt fællesskab er overført til dette, er overført til selvstændig varetagelse af fællesskabet. Det antages, at en kommunalbestyrelse ikke kan delegere beføjelser til et selvstændigt styrelsesorgan (et kommunalt fællesskab). Hvis et kommunalt fællesskab skal optræde på en kommunes vegne, må det ske ved en egentlig overførsel af selve kompetencen i overensstemmelse med 60. Uden for 60- fællesskaber falder således kommunale samarbejder, der alene indeholder delegation fra en eller flere kommuner til en anden kommune. Et 60-fællesskab tillægges sin kompetence i samarbejdsaftalen. Denne kompetence overdrages fra kommunerne til fællesskabet ved statsforvaltningens godkendelse af samarbejdsaftalen. Dette indebærer, at kompetencen alene kan tilbagetages til kommunerne ved at ændre samarbejdsaftalen. En sådan ændring skal godkendes af statsforvaltningen. Dette står i modsætning til et kontraktbaseret samarbejde, f.eks. i det tilfælde hvor kommunen indgår aftale med et kommunalt ejet aktieselskab om at udføre en bestemt opgave. Ligeledes står det i modsætning til det tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen delegerer en kompetence til forvaltningen. Kommunalbestyrelsen kan i dette tilfælde tilbagekalde denne delegation og selv overtage behandlingen af sagen. Nordsjællands Park og Vej er at anse som en særkommune, hvis kompetence fremgår af samarbejdsaftalen. Kredsen af lovlige opgaver, som et 60-fællesskab kan udøve, afgrænses således af: den kompetence der er overdraget gennem samarbejdsaftalen, og
de skrevne og uskrevne regler, der gælder for kommuner, herunder kommunalfuldmagten. Side 3 2.2 Ejerkommunernes styring af 60-fællesskabet Et 60-fællesskabs kompetence skal fremgå af samarbejdsaftalen (eller andre dokumenter), som skal godkendes af statsforvaltningen. Hvis kommunerne ønsker at præcisere et 60-fællesskabs kompetence, ud over hvad der følger af samarbejdsaftalen, skal dette ske i et dokument, der retter sig mod 60-fællesskabet. Dette dokument skal i så fald indgå i statsforvaltningens grundlag for at godkende fællesskabet. Kommunerne kan derfor ikke i deres indbyrdes forhold indgå en aftale, hvori de med bindende virkning for 60-fællesskabet begrænser eller udvider fællesskabets kompetence eller fastsætter betingelser for, at 60- fællesskabet er kompetent i visse situationer. En sådan aftale skal rette sig mod fællesskabet og skal indgå i statsforvaltningens godkendelse. 2.3 Ejerkommunernes styring af bestyrelsen og indbyrdes i ejerkredsen Ejerkommunerne kan aftale, hvordan de vil udøve deres ejerskab. Heri kan f.eks. reguleres, hvordan bestyrelsen nærmere sammensættes, og der kan fastlægges en proces for gensidig orientering på særlige ejermøder mv. En kommune kan instruere de medlemmer af bestyrelsen, som er udpeget af vedkommende kommune. Denne instruktionsbeføjelse tilkommer den til enhver tid siddende kommunalbestyrelse, og den udøves i overensstemmelse med kommunestyrelseslovens 11, stk. 3, dvs. med simpelt flertal. 3. VURDERING AF SAMARBEJDSAFTALEN Helsingør Kommune og Fredensborg Kommune har som nævnt ovenfor indgået en samarbejdsaftale om et 60-fællesskab med virkning fra 1. januar 2014. Samarbejdsaftalen regulerer, hvilke opgaver Nordsjællands Park og Vej har fået overladt kompetencen til at udføre. Af samarbejdsaftalens 1 om aftalens område fremgår, at "Aftalen omfatter de to kommuners opgavevaretagelse på park- og vej -området i henhold til oplistningen i bilag 1 A." Det fremgår af formålsbestemmelsen, at med samarbejdet skal der opnås synergieffekter, den høje faglighed skal bevares og udvikles og sikre effektiv og god varetagelse af opgaverne, så den ydede service opleves godt af borgerne. Samarbejdsaftalens indledende bestemmelse afgrænser med henvisning til bilag 1 A, hvilke opgaver Nordsjællands Park og Vej har fået overladt kompetencen til at varetage.
Vedrørende ansvaret for opgavevaretagelsen fremgår i øvrigt af aftalens 4 om bestyrelsens opgaver og kompetencer, at Side 4 "Bestyrelsen varetager med udgangspunkt i aftalens 1 alle de opgaver, der henhører under "Nordsjællands Park og Vej". Samarbejdsaftalens bilag 1 A beskriver som nævnt i samarbejdsaftalens 1 de opgaver, Nordsjællands Park og Vej har fået overladt kompetencen til at varetage. Det fremgår indledningsvis af bilaget, at der er tale om en "Opgaveoversigt for Nordsjællands Park og Vej". Det fremgår ligeledes, at denne opgaveoversigt er en bruttoliste over de kerneopgaver, som Nordsjællands Park og Vej overdrages. Ligeledes fremgår det, at varetagelsen af opgaverne kan variere imellem kommunerne på baggrund af de servicebeskrivelser, der udarbejdes i forbindelse med vedtagelsen af budgettet. Bilaget har herefter fire hovedopgaveområder, der hver især dækker over en række underopgaver. Hovedopgaveområderne er: Vedligeholdelse af færdselsarealer, vedligeholdelse af parker og naturområder, driftsaftaler skoler, institutioner og kommunale ejendomme og endelig øvrigt, der blandt andet omfatter opsætning af julebelysning og - udsmykning. Det er vores vurdering, at kommunerne har overdraget kompetencen til at varetage de opgaver, der er nævnt i bilag 1 A til samarbejdsaftalen til Nordsjællands Park og Vej. I det omfang der i en af ejerkommunerne er afsat budget til at varetage en konkret opgave omfattet af bruttolisten i bilag 1 A, er det Nordsjællands Park og Vej, der har kompetencen til at varetage opgaven. Kommunerne har med andre ord ikke mulighed for selv at varetage opgaven eller selvstændigt beslutte at lade andre udføre de opgaver, der er nævnt i bruttolisten. Derimod er det fortsat kommunerne selv, der beslutter, om en opgave overhovedet skal udføres og i givet fald de økonomiske rammer herfor. Samarbejdsaftalen er ikke meget præcis med hensyn til, hvordan opgaverne tilrettelægges og vederlægges. Det er kommunerne, der via skatteudskrivningen finansierer de pågældende opgaver, der samlet set økonomisk over tid skal hvile i sig selv, således at Nordsjællands Park og Vej ikke drives med henblik på overskud og på den anden side heller ikke giver underskud. Der henvises i øvrigt til notat af 7. maj 2013 om styringsmodel for Nordsjællands Park og Vej. I modsætning til 60-fællesskaber på eksempelvis affaldsområdet og spildevandsområdet, der er brugerfinansierede, har Nordsjællands Park og Vej ikke selvstændig finansieringsgrundlag. Det er derfor vigtigt, at der mellem de tekniske forvaltninger i kommunerne etableres en procedure for samarbejdsformen i Nordsjællands Park og Vej, så Nordsjællands Park og Vej har mulighed for at udarbejde realistiske budgetter. Hvis kommunerne griber ind i den nærmere varetagelse af opgaverne eller lader andre udføre de opgaver, der er nævnt i bruttolisten, vil der være tale om, at kommunerne begrænser 60-fællesskabets kompetence, hvilket vil være uforeneligt med samarbejdsaftalen.
Som nævnt ovenfor varetager bestyrelsen alle de opgaver, der i henhold til aftalens 1 henhører under Nordsjællands Park og Vej. Det er med andre ord bestyrelsen, der beslutter, hvordan den nærmere varetagelse af opgaverne nævnt i bilag 1 A skal ske. Kommunerne kan i den forbindelse instruere de medlemmer af bestyrelsen, som er udpeget af kommunen. Side 5 Det bemærkes afslutningsvist, at såfremt 60-fællesskabet reelt ikke havde fået overført kompetence til udførelsen af en konkret og defineret opgave, ville 60-fællesskabet ikke blive godkendt af statsforvaltningen, da det er et krav, at der reelt sker overdragelse af kompetence. Hellerup den 16. juni 2014 Klavs V. Gravesen