Notat Forslag og kommentarer til Finansieringsudvalget a) Betydningen af socioøkonomiske faktorer for kommunernes udgifter til administration. Dato: 25. februar 2010 Sags nr.: 09/24068 Sagsbehandler: MBM I appendiks 19.1 Definitioner af sociale udgifter i Betænkning 1437 om Et nyt udligningssystem har Finansieringsudvalget oplistet, hvilke udgifter der hhv. efter en bred og en smal definition kunne henregnes som sociale udgifter. I afsnit 19.4.11 blev virkningen på disse udgifter opgjort i en række modeller. Det blev konkluderet, at de nye modeller gav en bedre sammenhæng mellem beregnet udgiftsbehov og faktiske sociale udgifter end den tidligere anvendte model. Hverken den brede eller den smalle definition medregnede udgifter, der føres på hovedkonto 6. Finansieringsudvalget argumenterede herfor i afsnit 19.1.2 med, at De mest nærliggende udgiftsområder at udelade af udgiftsbehovsudligningen er administrationsudgifterne. Det anføres, at motivationen herfor er, at udgifter, der primært er bestemt ved politiske prioriteringer mht. serviceniveau samt kommunens effektivitet, bør ikke indgå i udgiftsbehovsudligningen. Udeladelse af sådanne udgifter er hovedsageligt af præsentationsmæssig karakter. Denne argumentation synes at forudsætte, at de nødvendige udgifter til administration altid udgør samme andel af udgiftsbehovet. Denne forudsætning svarer ikke til virkeligheden. For det første føres der på hovedkonto 6 en række udgifter, som ikke har karakter af den nødvendige centrale administration til fx lønudbetaling, forelæggelse af sager for politiske udvalg, tilsyn med og rådgivning af decentrale enheder, osv. Betjening af fx klienter, der modtager kontanthjælp, sygedagpenge, førtidspension og andre sociale ydelser forudsætter ud over administration ved udbetaling af ydelser også service til disse borgere i form af samtaler og anden rådgivning, som skal hjælpe dem i deres situation. Denne service kan sidestilles med undervisning af skolebørn og pleje og omsorg til ældre og handicappede, som imidlertid ikke føres på hovedkonto 6. For det andet er det ikke givet, at en krones udgift til service i alle tilfælde nødvendiggør den samme udgift til administration. De sociale områder, hvor der skal bogføres på ydelsesmodtagernes cpr-numre, og hvor der skal laves opgørelser til afregning af statsrefusion, må antages at medføre særlige administrative udgifter. Albertslund Kommune har tidligere påpeget dette over for ministeriet. I ansøgningen om særtilskud for 2003 skrev vi således: Albertslund Kommune har undersøgt sammenhængen mellem kommunens administrationsudgifter og udgifterne på de udgiftsområder på konto 0 5, som diverse afdelinger af administrationen retter sig imod. Undersøgelsen viser, at nogle områder er meget administrationstunge, mens andre områder er væsentlig mindre admini- Fællesforvaltningen ØC - Team Styring Albertslund Kommune Nordmarks Allé 2620 Albertslund
strationskrævende. Der er tale om, at personlig sagsbehandling omkring kontanthjælp og aktivering er fire gange så krævende i administration pr. mio. kr. i driftsudgifter for det administrerede område, som det f. eks. er at administrere skoler og daginstitutioner eller ældreområdet. Hertil kommer, at der i de senere år har været stigende anvendelse af statsligt fastsatte procedurekrav, hvorved administrationsudgifterne i mindre grad er et resultat af kommunens politiske prioriteringer og effektivitet. Finansieringsudvalget bør derfor undersøge, om den ulige fordeling af administrationsudgifter kan kompenseres enten ved at medregne disse i relevant omfang til de enkelte socioøkonomiske kriterier eller ved et generelt kriterium, som vedrører administration. b) Udgifter til 3. generations indvandrere I forbindelse med finansieringsreformen blev efterkommere taget med i udligningen. Albertslund Kommune har ved tidligere drøftelser med ministeriet peget på, at der kunne være behov for også at se på 3. generations indvandrerne, som ikke tæller med i opgørelsen. Baggrunden er, at det har været kommunens indtryk, at der også for 3. generations indvandrerne, dvs. børn af efterkommere, er forhold, som indebærer merudgifter for kommunen i forhold til andre grupper af børn. Danmarks Statistik har for nylig offentliggjort en ny rapport Indvandrere i Danmark 2009, som bl.a. belyser 3. generationsindvandrerne. Det er et gennemgående træk i rapporten, at talgrundlaget er for tyndt til, at man kan drage klare konklusioner om de undersøgte forhold (familieforhold side 170, anbringelser og forebyggende foranstaltninger side 173, uddannelse og beskæftigelse side 175 og 177 samt kriminalitet side 178). Analysen af forældrene til 3. generationsindvandrerne (side 179 ff.) tyder dog på nogle forhold, som kunne betinge, at deres børn klarer sig dårligere end børn af andre grupper. Finansieringsudvalget bør gennemgå rapporten fra Danmarks Statistik med henblik på, om den kan give anledning til justeringer i udligningskriterierne (herunder også tilskuddet til indvandrere, flygtninge og efterkommere efter pgf. 22 stk. 1). Albertslund Kommune er blandt de kommuner, der har størst andel af børn af efterkommere (side 162 i rapporten), og vil derfor være opmærksom herpå ved fremtidige ansøgninger om særtilskud. c) Udviklingen i ældrebefolkningen I ansøgningen om særtilskud for 2007 skrev Albertslund Kommune om de socioøkonomiske kriterier i hovedstadsudligningen: Nogle af de kriterier, der indgår i landsudligningen, er ikke medtaget i hovedstadsudligningen, og vægtningen af de resterende kriterier er forskellig. Dette giver for Albertslund Kommune et udgiftsbehov i hovedstadsudligningen, som ikke virker helt rimeligt. For det første kan der peges på kriteriet fald i befolkningstal, som ikke er taget med i hovedstadsudligningen, fordi det ifølge Finansieringsudvalget ikke bidrager positivt til forklaringen af ældreudgifterne i hovedstadsområdet. I Finansieringsudvalgets rapport fra december 2005 anføres (side 104), at områder med tendens til en negativ udvikling i befolkningstallet oplever typisk en skæv befolkningssammensætning med en høj ældreandel. For Albertslund Kommunes vedkommende viser denne sammenhæng sig på en anden måde. Side 2 af 5
Ældreandelen er lav (10,9 % på 65 år og derover mod 14,3 % i hovedstadsområdet og 15.2 % i hele landet pr. 1. januar 2006), men hastigt stigende (1. januar 1997 var den 5,8 %). Samtidig falder befolkningstallet relativt kraftigt i disse år på grund af kommunens specielle befolkningssammensætning. De ældre bliver boende i deres hidtidige bolig, så det gennemsnitlige antal beboere pr. bolig er faldende. Der er derfor i Albertslund en direkte sammenhæng mellem faldende befolkningstal og stigende ældrebefolkning med deraf følgende reduceret indkomstgrundlag og stigende ældreudgifter. For det andet fremgår det af rapporten (side 97), at de ældreudgifter, som kriterierne enlige over 65 og reduktion af befolkningstal skal bidrage til at kompensere forskellene i mellem kommunerne, omfatter alle udgifter på konto 5.30-5.34. Disse udgifter vedrører imidlertid ikke kun personer på 65 år og derover, men også yngre befolkningsgrupper. På grund af den lave andel ældre i Albertslund vejer udgifterne til de yngre aldersgrupper relativt tungere i kommunens ældreudgifter, som de opgøres på konto 5.30-5.34, og udligningen giver derfor ikke kommunen kompensation herfor. Det misforhold forstærkes af, at kriteriet enlige over 65 år vejer med 10 % i hovedstadsudligningen mod 2,5 % i landsudligningen. Det betyder, at et kriterium, som ikke afspejler kommunens udgifter, vejer relativt tungt i hovedstadsudligningen. De beskrevne forhold har kommunen også peget på i senere ansøgninger. I ansøgningen om tilskud i 2010 pegede kommunen desuden på: at der er store befolkningsforskydninger på grund af kommunens særlige alderssammensætning (udskiftning med børnefamilier i sølvbryllupskvarterer + den næsthøjeste vækst i antal ældre over 80 år på landsplan), hvilket giver øgede udgifter til omstilling. De problemstillinger, der er beskrevet oven for, gør sig fortsat gældende og bør derfor gennemgås af Finansieringsudvalget. d) Sundhedsudgifter Det fremgår af kommissoriet, at en af udvalgets opgaver bliver at vurdere, om eventuelle forslag til ændringer i kommunernes medfinansiering på sundhedsområdet giver anledning til væsentlige byrdefordelingsmæssige forskydninger. Uanset om det bliver aktuelt at overveje sådanne forslag, bør udligningen på sundhedsområdet overvejes af udvalget. Det fremgår af afsnit 12.2.1.3.1 i Finansieringsudvalgets rapport fra december 2005, at kriterierne diagnosticerede psykiatriske patienter, familier i almene boliger mv., handikappede samt tabte leveår alle har en vis signifikans i forhold til sundhedsudgifterne, herunder det aktivitetsbaserede sundhedsbidrag til regionerne. Det er i mange undersøgelser påvist, at der er sammenhæng mellem socioøkonomiske forhold og sundhedsudgifter, herunder udgifter til sygehuse. Dette indgik i Finansieringsudvalgets overvejelser om udligningskriterierne. Herudover vil man kunne hævde, at det er sundere at bo på landet end i en (stor)by. Udvalgets overvejelser herom (Betænkningen, side 252 i bilagshæftet) er dog noget kortfattede, og der bør være mulighed for at kvalificere overvejelserne om denne problemstilling set i forhold til landsudligningen. I hovedstadsudligningen indgår sundhed kun i begrænset omfang. Kriterierne handikappede samt tabte leveår indgår slet ikke i hovedstadsudligningen, og familier i almene boliger mv., indgår i hovedstadsudligningen med vægten 7,5 pct., hvor vægten i landsudligningen er 15 pct. I den anden retning går, at psy- Side 3 af 5
kiatriske patienter i hovedstadsudligningen har vægten 10 pct., hvor vægten i landsudligningen er 5 pct. Region Hovedstaden har i sin publikation Sundhedsprofil for region og kommuner 2008 sat fokus på den sociale ulighed i sundhed både på individniveau og på tværs af kommunerne. Det fremgår bl.a., at borgerne i Albertslund hører til i gruppen af dårligst stillede (tabel 2.19) ud fra kriterierne uddannelse, beskæftigelse og indkomst. Samtidig ligger borgerne i Albertslund signifikant ringere end regionens gennemsnit med hensyn til bl.a. fysisk helbred (tabel 5.5), mentalt helbred (tabel 5.6), stress (tabel 5.17), svær overvægt (tabel 6.6), forhøjet blodtryk (tabel 6.10), forhøjet kolesterol (tabel 6.12), diabetes (tabel 7.9), kroniske lungesygdomme (tabel 7.12), rygsygdomme (tabel 7.24) og allergi (tabel 7.27). Albertslund Kommune budgetterer for 2010 ca. 53 mio. kr. på det aktivitetsbaserede sundhedsbidrag. Det er en anelse mindre end befolkningsandelen, men korrigeret for befolkningens alderssammensætning måtte bidraget være væsentlig mindre. Samtidig er kommunens mulighed for at påvirke denne udgift meget begrænset. Umiddelbart virker det, som om der er en skævhed mellem kommunens udgift og den kompensation, der gives i hovedstadsudligningen. Finansieringsudvalget bør undersøge, om udligningskriterierne i hovedstadsudligningen i fornødent omfang tager højde for den betydning, som de socioøkonomiske forskelle mellem kommunerne i hovedstadsområdet har for sundhedsudgifterne, herunder det aktivitetsbaserede sundhedsbidrag. e) Ændret opgørelse af familier Antallet af familier i visse boligtyper, som opgjort af Danmarks Statistik, indgår i opgørelsen af et af de socioøkonomiske kriterier (pgf. 8 stk. 1 nr. 5 i bekendtgørelse om opgørelse og afregning af udligning og tilskud). Danmarks Statistik har med virkning fra 2008 ændret definitionen af familien som statistisk begreb. Ændringen indebærer, at kriterieværdien familier i visse boligtyper har ændret sig fra tilskudsåret 2009 til 2010. Hele landet faldt (jfr. tilskudsbøgerne) med 5 pct. og hovedstadsområdet med 7 pct., men Albertslund Kommune faldt med 9 pct. Der er dermed sket en forskydning, som har forrykket udligningen i forhold til de oprindelige forudsætninger. Denne forskydning kunne imidlertid skyldes andre forhold end ændringen af den statistiske definition. Kommunen har derfor fra Danmarks Statistik modtaget en tabel, som sammenstiller antal familier opgjort efter hhv. den gamle og den nye definition pr. 1. januar 2007. I landet som helhed er antal familier faldet med 5,7 pct. og i hovedstadsområdet med 5,0 pct. I Albertslund er antallet faldet med 8,1 pct., hvilket kun overgås af Ishøj med et fald på 8,6 pct. Brøndby og Høje-Taastrup kommuner har også store fald som følge af omlægningen. Det må antages, at det store fald i de nævnte kommuner kan tilskrives deres store antal indvandrere og deres særlige familiemønstre. Dette bør give Finansieringsudvalget anledning til at overveje konsekvenserne for byrdefordelingen af omlægningen af det statistiske grundlag. f) Ændringer i byrdefordelingen som følge af ny lovgivning mv. I forbindelse med finansieringsreformen blev virkningerne for byrdefordelingen for de enkelte kommuner opgjort. Den samlede reform blev på det tidspunkt beregnet til at betyde en lille gevinst (0,23 skatteprocent) for Albertslund Kommune. Siden da er der sket en række ændringer, som overvejende har en negativ effekt for byrdefordelingen set fra Albertslund Kommune. Side 4 af 5
I 2008 blev bloktilskuddet varigt løftet med 850 mio. kr., i 2009 med yderligere 650 mio. kr. og i 2010 med yderligere 800 mio. kr., alt fordi udgifterne på det specialiserede socialområde er steget mere end forudsat i finansieringsreformen. Albertslund Kommune har på grund af sin sociale sammensætning et væsentligt højere udgiftsbehov på disse områder end den gennemsnitlige kommune, hvorfor fordelingen af det ekstra bloktilskud efter folketal underkompenserer kommunen. Aftrapningen af den særlige refusionsordning på det tunge sociale område forstærker denne udvikling. Samme forhold gør sig gældende omkring ny lovgivning dels om beskæftigelsesindsats over for sygemeldte, som er kompenseret med ca. 875 mio. kr. over bloktilskuddet, dels om overtagelsen af den statslige del af jobcentrene, som er kompenseret med knap 870 mio. kr. over bloktilskuddet for så vidt angår administrationen. Oven i det beløb overtager kommunerne udgifter til beskæftigelsesindsatsen for ca. 1.300 mio. kr. Sidstnævnte udgifter kompenseres i en overgangsperiode fuldt ud gennem statslig refusion. Albertslund Kommunes sociale sammensætning indebærer væsentlig større udgifter på disse områder end den gennemsnitlige kommune. Finansieringsudvalget bør se på, hvilke konsekvenser disse store ændringer har for byrdefordelingen, dels på kort sig, dels når overgangsordningen på beskæftigelsesområdet er udløbet, set i forhold til forudsætningerne for finansieringsreformen. Side 5 af 5