NATURKLAGENÆVNET FORMANDEN Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 E-mail: nkn@nkn.dk 17. juni 2008 J.nr.: NKN-261-00093 ssc Afgørelse i sagen om miljøvurdering af Københavns Kommunes forslag til kommuneplantillæg med VVM-redegørelse for rensning af forurenet jord på Kløverparken Københavns Kommune har fremlagt forslag til kommuneplantillæg med VVM-redegørelse for rensning af forurenet jord på Kløverparken i offentlig høring fra den 6. maj til 6. august 2008. Kommunen har samtidig truffet afgørelse om, at planen ikke er omfattet af miljøvurderingsloven. Et antal erhvervslejere på Prøvestenen har påklaget denne afgørelse til Naturklagenævnet. Området Ejendommen Kløverparken, der ligger øst for Kløvermarken ud mod Prøvestenskanalen, er ubebygget. I den nordlige del af området ligger Haveforeningen Prøvestenen. Haveforeningen skal afvikles i forbindelse med rensningsprojektet. Københavns Kommune stiller erstatningsareal til rådighed for haveforeningen. Skanska Bolig A/S ønsker på sigt at omdanne det ubenyttede areal mellem Kløvermarken og kystlinjen på Amager, kaldet Kløverparken, til et nyt boligområde. Ca. 25,4 ha af ejendommen er stærkt forurenet og skal renses før varig bebyggelse. Området har været brugt som losseplads og som hjemsted for raffinaderiet Pyrolyseværket. Den planlagte anvendelse til boliger kræver, at området først renses, så forureningen ikke længere udgør en sundhedsmæssig eller miljømæssig risiko for mennesker eller dyr. Jordrensningen ønskes udført ved gennemgravning af fyldlaget fra terrænoverfladen til overfladen af den gamle havbund i ca. 2 meters dybde, hvorved de ildelugtende og sundhedsskadelige stoffer, der let damper af, fjernes. Resultatet bliver et ensartet jordlag, der stadig er forurenet, men som ikke indeholder let afdampelige stoffer. Det forventes, at projektet kan gennemføres på 3-4 somre. Forureningen omfatter omkring 500.000 m 3 jord. Planforslaget Projektområdet har i Kommuneplan 2005 anvendelseskode J1, industri. Området er omfattet af Lokalplan nr. 136 "Kløverparken", som er fra 1990 og bestemmer områdets anvendelse til erhvervsformål. I kommuneplanens rækkefølgebestemmelser er området medtaget som et perspek-
2 tivområde, der tidligst kan omdannes efter 2018. Et mindre område ved Raffinaderivej er dog udpeget som et område, der kan omdannes i første halvdel af planperioden, dvs. frem til 2012. Kommuneplantillægget fastlægger en supplerende anvendelse til jordrensningsprojektet, og ændrer ikke ved den arealanvendelse og rækkefølge for byudvikling der fremgår af Kommuneplan 2005. Disse bestemmelser vil blive taget op til vurdering i forbindelse med den næste kommuneplan, som forventes vedtaget i 2009. Af Kommuneplan 2005 for Københavns Kommune fremgår bl.a. følgende om J1-områderne: Områderne anvendes til industri-, værksteds-, håndværks-, lager-, engros-, transport- og oplagsvirksomhed med dertil hørende administration og lignende. Endvidere kan der tillades virksomheder af offentlig/almen karakter såsom tekniske anlæg, værkstedsskoler o. lign., der er forenelige med anvendelsen til industri. Der må normalt kun udøves virksomhed til og med forureningsklasse 5 (væsentlig forurening med vejledende afstandskrav på 150 m til boliger og lignende). Butikker tillades i overensstemmelse med de generelle bemærkninger i det indledende rammeafsnit, de særlige rammeopslag for hver bydel samt retningslinjer for detailhandel. I J1- og J2-områder kan det på hver ejendom, hvis det er miljømæssigt forsvarligt, endvidere tillades, at der opføres eller indrettes enkelte boliger for indehaver, bestyrer, portner eller andre personer med lignende tilknytning til virksomheden. Kommuneplantillæggets område er afgrænset på kortbilag i tillægget. Kommuneplantillægget fastlægger følgende supplerende rammebestemmelse for området: Et af J1-områderne øst for Kløvermarken fastlægges til J1*-område. For området gælder rammerne i Kommuneplan 2005 for J1-områder med følgende særlige bestemmelse: J1* - Kløverparken: Der kan foretages rensning af forurenet jord på stedet i overensstemmelse med den hertil gældende VVM-redegørelse og miljøgodkendelse. Kommunens afgørelse om miljøvurderingsloven Af kommuneplantillægget fremgår følgende: I henhold til lov nr. 316 om miljøvurdering af planer og programmer af 5. maj 2004 skal kommunen gennemføre en miljøvurdering, hvis en given plan må antages at få væsentlig indflydelse på miljøet. Som hovedregel er planer, der fastlægger rammer for fremtidige anlægsprojekter, omfattet af krav om miljøvurdering. Da ændringen af kommuneplanrammen kun medfører en mulighed for et midlertidigt anlæg, har Københavns Kommune vurderet, at planforslaget ikke er omfattet af lov om miljøvurdering. Klagen Klager har bl.a. anført, at der ved vurderingen af planforslagets væsentlige miljøpåvirkninger må tages hensyn til etableringen af boliger i umiddelbar nærhed af særligt risikobetonede aktiviteter (Seveso-virksomheder), som er omfattet af afstandskrav til beboelse. Klager anfører, at der med kommunens screening af plantillægget ikke er taget højde for, at etablering af boliger det pågældende sted vil kræve, at en stor del af de nuværende anlæg på Prøvestenen nedlægges eller omlægges. Kommunen har i sin screening ikke taget højde for alle de kriterier, som ifølge miljøvurde-
3 ringsloven skal indgå i en screening. Det bemærkes i øvrigt, at VVM-redegørelsen heller ikke redegør for konsekvenserne af den korte afstand til Prøvestenen. Naturklagenævnet har anmodet Københavns Kommune om at fremsende kopi af kommunens screening i henhold til miljøvurderingsloven. Kommunen har oplyst, at det har været kommunens vurdering, at ændringen af kommuneplanrammen kun medfører en mulighed for et midlertidigt anlæg. Forslaget til kommuneplantillæg fastlægger udelukkende den supplerende anvendelse til midlertidig rensning af jord på stedet og ændrer således ikke ved den varige arealanvendelse af ejendommen. Planforslaget giver med andre ord ikke mulighed for en varig anlægstilladelse. Kommunen oplyser videre, at der på planniveau ikke sker ændringer, der "fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, der er omfattet af bilag 3 og 4". Plantillægget er derfor ikke omfattet af lovens 3, og kommunen har derfor heller ikke udarbejdet en screening. Inden for den gældende kommuneplanramme, er det på projektniveau blevet vurderet at rensningen af forurenet jord på stedet er omfattet af VVM-reglerne, og at der derfor skal udarbejdes en VVM-redegørelse, med tilhørende kommuneplantillæg. Det eneste formål med kommuneplantillægget er således at være bærer af en VVM-redegørelse. Afgørelse Denne afgørelse er truffet af Naturklagenævnets formand på nævnets vegne, jf. planlovens 58, stk. 2. I henhold til 16 i lov om miljøvurdering af planer og programmer (miljøvurderingsloven) kan afgørelser efter loven påklages efter de klageregler, der er fastsat i den lovgivning, som planen eller programmet er udarbejdet i henhold til. Den aktuelle plan er udarbejdet i henhold til planloven. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunalbestyrelses udarbejdelse af en plan. Det er et retligt spørgsmål, om planforslaget skulle have været screenet i henhold til miljøvurderingsloven og om der skulle have udarbejdet en miljøvurdering. Nævnet kan derimod ikke tage stilling til, om planforslagets indhold er hensigtsmæssigt. Miljøvurderingslovens 3, stk. 1, fastsætter hvilke planer og programmer, der skal udarbejdes en miljøvurdering for. Heraf fremgår: Når en myndighed i medfør af lovgivningen tilvejebringer følgende planer og programmer eller foretager ændringer deri, skal der udarbejdes en miljøvurdering:
4 1) Planer og programmer, som tilvejebringes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, der er omfattet af bilag 3 og 4. 2) Andre planer og programmer, som kan påvirke et udpeget internationalt naturbeskyttelsesområde væsentligt. 3) Andre planer og programmer, som i øvrigt fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, som myndigheden vurderer, kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Købehavns Kommune har vurderet, at kommuneplantillægget hverken er omfattet af miljøvurderingslovens 3, stk. 1, nr. 1, 2 eller 3, idet plantillægget ikke fastsætter rammer for fremtidige anlægstilladelser, men alene er bærer af kommuneplanrammer og kommuneplanretningslinjer for det VVM-pligtige rensningsarbejde. Om begrebet fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser fremgår bl.a. af forarbejderne til miljøvurderingsloven: Der kan være tale om en planlægning i sin helhed, eller der kan være tale den del af planlægningen, der fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser. Det afgørende for sådanne vurderinger vil være, om et planlægningsdokument mv. har en sådan karakteristik og et sådant indhold, at det tilsigter at lægge rammer for projekter, der kan have væsentlige miljømæssige virkninger. Direktivet angiver ikke nærmere, hvad der skal forstås ved udtrykket at fastlægge rammer for fremtidige anlægstilladelser. Udtrykket vil normalt lede tanken hen på, at planen eller programmet har en styrende karakter for efterfølgende beslutninger, som kan få indflydelse på mulighederne for at kunne gennemføre besluttede miljøpolitikker, eller være grundlag for senere anlægstilladelser eller aktiviteter med hensyn til ikke blot beliggenheden, men også størrelse, udformning og driftsbetingelser. Sådanne rammer kunne have karakter af udpegning af områder til placering af bestemte aktiviteter, anlægs størrelse, driftsform, anvendelse af ressourcer både naturlige og økonomiske, idet lovforslaget dog undtager rene finansielle og budgetmæssige planer og programmer. Af Kommissionens vejledning om gennemførelse af direktiv 2001/42 om vurdering af bestemte planer og programmers indvirkning på miljøet fremgår bl.a.: Betydningen af "fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser" er afgørende for fortolkningen af direktivet, selv om der ikke findes nogen definition i teksten. Udtrykket vil normalt betyde, at planen eller programmet indeholder kriterier eller vilkår, der bestemmer, hvorledes den bevilgende myndighed behandler en ansøgning om anlægstilladelse. Sådanne kriterier kunne sætte grænser for, hvilken type aktivitet eller anlægsvirksomhed der er tilladt i et givet område; eller de kunne indeholde betingelser, der skal opfyldes af ansøgeren, hvis tilladelsen skal gives; eller de kunne være udformet således, at de bevarer bestemte kendetegn ved det pågældende område (f.eks. en blanding af arealanvendelser, der fremmer områdets økonomiske levedygtighed). Arealanvendelsesplaner indeholder normalt kriterier til bestemmelse af, hvilken type anlægsaktiviteter der kan iværksættes i bestemte områder, og er et typisk eksempel på planer, som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser. Hvorvidt særlige kriterier eller betingelser danner grundlag i de enkelte
5 tilfælde vil afhænge af omstændighederne i hvert af tilfældene, idet en enkelt begrænsende faktor kan være så væsentlig, at den har en dominerende indflydelse på fremtidige tilladelser. På den anden side vil en række forholdsvis ubetydelige eller upræcise faktorer formentlig ikke have nogen indflydelse på meddelelsen af tilladelser. Naturklagenævnet finder, at kommuneplantillægget for Kløverparken, som fastsætter rammer for den VVM-pligtige oprensning af den stærkt forurenede ejendom, har en sådan karakter, at den måbetragtes som en plan, der fastlægger rammer for fremtidige anlægstilladelser. Dette gælder uanset, at kommunen ikke p.t. har planlagt for områdets anvendelse til boliger. Med kommuneplantillægget fastlægges der rammer for anvendelse og oprensningen af området de næste 3-4 år, herunder rammer for anlægstilladelsen til oprensningen af området i henhold til VVM-bekendtgørelsens bilag 2, punkt 12b Anlæg til bortskaffelse af affald, der er sammenfaldende med miljøvurderingslovens bilag 4, punkt 11b. Nævnet finder derfor, at planen har en styrende karakter for de efterfølgende beslutninger og danner grundlag for den senere anlægstilladelse. Det bemærkes i øvrigt, at det i Miljøministeriets vejledning om miljøvurderingsloven fremgår, hvilke muligheder der er for at sikre, at procedurerne i miljøvurderingsloven og VVM-reglerne iagttages, når der som i det aktuelle tilfælde er samtidighed mellem procedurerne for de to regelsæt. Naturklagenævnets afgørelse går herefter ud på, at Københavns Kommunes afgørelse om, at forslaget til kommuneplantillæg for Kløverparken ikke er omfattet af miljøvurderingsloven, og derfor heller ikke skal vurderes i henhold til lovens 3, ophæves. Sagen hjemvises til kommunens fornyede behandling af planforslaget i henhold til lovens 3. Lise Marie Buhl / Susanne Spangsberg Viceformand Fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 4. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.