Herning Kommunes prissætning af praktisk og personlig hjælp 4/0120-0220-0011 /CF Efter konkurrencelovens 11 b, jf. bekendtgørelse nr. 1076 af 28. oktober 2007 [1], har Konkurrencerådet kompetence til at undersøge, om afregningspriser til private leverandører af fritvalgsydelser er fastsat i overensstemmelse med servicelovens fritvalgsregler. Hvis en afregningspris er eller skønnes at være fastsat for lavt i forhold beregningsreglerne kan Konkurrencerådet påbyde den regelstridige prisfastsættelse bragt til ophør. Rådet kan endvidere kræve bestemte beregningsgrundlag, -metoder eller priser anvendt og kræve efterbetaling af private leverandørers tilgodehavender, hvis afregningen har været for lav. Styrelsen undersøger på baggrund af rådets kompetence efter 11 b løbende prisfastsættelsen i udvalgte kommuner. Anmodningen om en redegørelse for Herning Kommunes prissætning er fremsat for at vurdere, om prisfastsættelsen er i overensstemmelse med beregningsreglerne i servicelovens fritvalgsordning. Konkurrenceloven er gengivet på styrelsens hjemmeside www.ks.dk. Herning Kommune har i brev af 14. maj 2009 redegjort for kommunens beregning af priser til private leverandører for levering af personlig og praktisk hjælp efter servicelovens fritvalgsordning. Der er kun indsendt redegørelse for prissætningen i 2007 og 2008. I mail af 22. juni 2009 er der på baggrund af styrelsens telefoniske anmodning indsendt en oversigt over priserne for kommunens fritvalgsydelser gældende i 2009. Mailen indeholder desuden et notat om efterbetaling til de private leverandører på grundlag af det endelige regnskab for 2008. Herning Kommune har anvendt godkendelsesmodellen til at skabe frit valg af leverandør af praktisk hjælp og personlig pleje i ældreplejen. Det betyder, at de private leverandører, som kommunen har indgået kontrakt med om levering skal afregnes til en pris, der svarer til den kommunale leverandørs omkostninger ved at levere de pågældende ydelser. Det følger af servicelovens 91, stk. 6, at priskrav skal fastsættes ud fra en kalkulation af de gennemsnitlige, langsigtede omkostninger ved levering af personlig og praktisk hjælp. Beregningsgrundlag og prisfastsættelse Herning Kommune er etableret 1. januar 2007 ved sammenlægning af den tidligere Herning Kommune, Aaskov, Trehøje og Aulum-Haderup Kommune. Redegørelsen vedrører prisfastsættelsen i 2007 og 2008 [2], hvor der har været fastsat priser for 10 ydelser. Der er timepriser for dels praktisk hjælp, dels personlig pleje afhængig af om leveringen sker dag, aften eller nat på en hverdag, lørdag eller søndag. Kommunen har i mail af 13. august 2009 oplyst, at priserne for fritvalgsydelser fastsættes pr. 1. juli og er gældende 1 år frem til 30. juni det følgende år. Mailen indeholder prisfastsættelsen frem til den 30. juni 2010. Den årlige efterregulering med fastsættelse af de endelige priser på grundlag af årsregnskabet, følger dog ifølge kommunen fortsat kalenderåret. De anvendte timepriser 2007-2009 (kr.) 2007 1. juli 2008-1. juli 2009-30. juni 200930. juni 2010 1/6
Praktisk hjælp 277,57301,85 315,13 Pers.pl. hverdag dag 287,35311,76 325,48 Pers.pl. hverdag aften/øvrige tider395,23410,21 428,26 Pers.pl. hverdag nat 504,32501,65 523,72 Pers.pl. lørdag hverdag 319,4 343,21 358,31 Pers.pl. lørdag aften/øvrige tider 445,12455,09 475,11 Pers.pl. lørdag nat 501,89499,46 521,44 Pers.pl. søndag dag/øvrige tider 396,28414,25 432,48 Pers.pl. søndag aften/øvrige tider 503,68507,79 530,13 Pers.pl. søndag nat 627,95607,39 634,12 Beregningsforudsætninger Prisfastsættelsen i 2007 og 2008 De udmeldte priser for fritvalgsydelser i 2007 og 2008 er ifølge Herning Kommune beregnet efter samme model, som er anvendt af den gamle Herning Kommune før 1. januar 2007. Relevante fordelingsnøgler og forudsætninger anføres dog at være blevet tilpasset den nye situation. Der er ikke redegjort nærmere herfor, men blot anført et eksempel. Det oplyses, at kommunen i maj 2007 har gennemført et transportstudie for at få et retvisende billede af hjemmeplejens kørselsbehov i den nye og større kommune. Omkostningsopgørelse Herning Kommunes omkostningsopgørelse er opdelt i direkte og indirekte omkostninger. Førstnævnte omfatter løn mv. inklusive løn til kontor-personale, transportudgifter og øvrige udgifter. Samme personale leverer praktisk hjælp og personlig pleje om dagen og lønomkostningerne er derfor den samme ved prisfastsættelsen af de to ydelser. De indirekte omkostninger omfatter løn til område- og distriktsleder og konsulentfunktioner, edb og husleje. Principperne for den forholdsmæssige fordeling af indirekte omkostninger til fritvalgsområdet er enten baseret på konkret opgørelse, opgørelse efter andel af arbejdstid anvendt på frit valg eller ved beregning af omkostning pr. ansat. Elevudgifter er ifølge Herning Kommunes redegørelse ikke medtaget i beregningen af den kommunale leverandørs omkostninger. Det er af kommunen begrundet med, at den/de private leverandører ikke benytter elever. Der ses imidlertid i de årlige reguleringer af afregningspriserne over for de private leverandører at være foretaget fradrag for elever i 2008 og fradrag som følge af elevfrafald i 2007 og 2008. Herning Kommune har i den forbindelse oplyst, at sidstnævnte fradrag dækkede den kommunale leverandørs omkostninger til vikarer, der erstattede frafaldne elever. Denne udgift er derfor blevet konteret som omkostning på kommunens elevkonto. Kommunen har på baggrund af styrelsens bemærkninger ændret denne praksis, således at der ikke længere 2/6
foretages fradrag for elevudgifter eller anden modkontering af udgifter forbundet hermed i omkostningsopgørelsen til brug for udregning af priser på fritvalgsområdet. Dette er der nærmere beskrevet nedenfor. Den leverede tid Den leverede tid er opgjort som en fuldtidsstilling på 1.924 timer i dagvagt og 1768 timer for øvrige tider med fradrag skønsmæssigt eller ud fra opgørelser af arbejdstimer, der ikke vedrører selve leveringen af fritvalgsydelser i hjemmet, fx ferie, fravær, transport, uddannelse mv. Det er telefonisk oplyst, at sygefravær er beregnet på grundlag af data fra Herning Kommune før 1. januar 2007. Til den ovenfor nævnte mail af 13. august d.å. har Herning Kommune vedlagt en projektbeskrivelse for gennemførelse af bl.a. en stikprøvemåling af den leverede tid i hjemmeplejen, der ifølge projektplanen skal gennemføres i uge 35-43, dvs. i perioden 24. august 25. september 2009. Evaluering af projektets samlede dokumentation forventes at foreligge i uge 49, dvs. senest den 4. december 2009. Prisfastsættelsen i 2009 Prissætningen i 2009 er baseret på fremskrivning de endelige priser beregnet ud fra det senest afsluttede årsregnskab. Kommunen har i mail af 12. juni 2009 indsendt timepriser, der er gældende fra 1. juli 2009. Det fremgår endvidere, at priserne til de private leverandører inkluderer en effektivisering svarende til en omkostningsreduktion på 0,5 %. Herning Kommune har oplyst, at der aktuelt gennemføres en evaluering, jf. den ovenfor nævnte projektbeskrivelse, der vil danne grundlag for efterfølgende beregning af nye priser for fritvalgsområdet for 2009. Efterbetaling I ovennævnte mail af 12. juni 2009 har Herning Kommune vedhæftet en kopi af et notat om reguleringen af de anvendte afregningspriser i 2007 og 2008 som følge af højere omkostninger end forventet med deraf følgende efterbetaling til kommunens fem private leverandører. På baggrund af Herning Kommunens ændring af efterreguleringen for 2007 og 2008 for at undgå omkostninger og fradrag knyttet til anvendelsen af elever i regnskabet, er der beregnet nye reguleringsprocenter til brug for opgørelse af efterbetalingskrav til de private leverandører. I 2007 er reguleringsprocenten på den baggrund af kommunen ændret fra 4,61 % til 8,01 % og i 2008 fra 4,78 % til 8,42 %. Ændringerne medfører efterbetaling til de private leverandører på 429.623,25 kr. inkl. moms i 2007 og 515.102,05 kr. inkl. moms i 2008. Adderes disse beløb med kommunens tidligere beregnede efterbetalingskrav som følge af kommunens underbudgettering i de pågældende år, udgør den samlede efterbetaling herefter 987.753,84 kr. i 2007 og 1.087.785,53 kr. i 2008. Konkurrencestyrelsens 11 b-vurdering Prisfastsættelsen i 2007-2008 Fritvalgsordningens beregningsregler er ikke overholdt Det er Konkurrencestyrelsens vurdering, at fritvalgspriserne fra tidspunktet for den nye sammenlægningskommunes etablering den 1. januar 2007 ikke er fastsat i overensstemmelse med beregningsreglerne i servicelovens fritvalgsordning. Det gælder både opgørelsen af de samlede omkostninger og af den leverede tid - sidstnævnte til brug for omregningen til timepriser. Omkostningsopgørelsen Herning Kommune har som nævnt oplyst, at udgifter til elever ikke indgår i beregningen af 3/6
priserne for fritvalgsydelser, hvilket af kommunen er begrundet med, at de private leverandører heller ikke har elever. Styrelsen skal i forbindelse bemærke, at undladelse af at lade elevomkostninger indgå i omkostningsopgørelsen og i beregningen af den leverede tid i hjemmet ikke er tilladt som følge af, at der ikke er private leverandører, der aktuelt benytter sig af elever. Socialministeriet (nu Indenrigs- og Socialministeriet) har imidlertid i en vejledende udtalelse til styrelsen den 14. december 2006 vurderet, at kommuner kan se bort fra elever ved prisfastsættelsen af fritvalgsydelser, hvis det betragtes som en myndighedsopgave for kommunen. I det tilfælde må hverken omkostningerne eller det arbejde eleverne eventuelt udfører i hjemmet medtages i fritvalgsprisberegningen. Styrelsen har imidlertid konstateret, at flere fradrag i kommunens endelige regulering af omkostningsopgørelserne for fritvalgsområdet i 2007 og 2008 angiveligt vedrører brugen af elever, selv om kommunen har oplyst, at elever ikke medtaget i beregningerne. I reguleringen for 2007 vedrører det et fradrag i afregningen for frafald af elever på 2.836.371,98 kr. og i reguleringen for 2008 et fradrag med samme begrundelse på 3.470.602,77 kr. og et fradrag betegnet Udgifter til elever på 2.505.247,95 kr. Det er i den forbindelse af kommunen oplyst, at der er foretaget fradrag i omkostningsopgørelsen, fordi vikarudgifter til erstatning for frafaldne elever inkluderet i normeringen, er blevet dækket over kommunens elevbudget. Styrelsen har overfor Herning Kommune fremført, at denne praksis ifølge styrelsens vurdering ikke er i overensstemmelse med fritvalgsreglerne, jf. at priskalkulationen efter fritvalgsbekendtgørelsens 14, stk. 2,..skal omfatte alle direkte og indirekte omkostninger, der er forbundet med levering af personlig og praktisk hjælp. Vikaromkostninger må i den forbindelse anses for at være en direkte lønomkostning i forbindelse med den kommunale leverandørs levering af fritvalgsydelser. Omkostninger til vikarer skal derfor indgå fuldt ud i opgørelsen uanset grunden til forbruget. Fritvalgsordningens beregningsregler ses ikke at indeholde årsagsbestemte undtagelser fra pligten til at medtage vikarudgifter, fx fordi det har været nødvendigt som følge af elevfrafald. Herning Kommune har på den baggrund ændret afregningerne for 2007-2008 således, at vikarudgifterne til dækning af frafaldne elever er medtaget i prisfastsættelsesgrundlaget. Fradraget i reguleringen for 2008 betegnet Udgifter til elever, er ligeledes blevet udeladt af beregningen for at opfylde kommunens intention om ikke at lade eleverne indgå i prissætningen. Ændringerne indebærer samlet, at der til de private leverandører efterbetales yderligere 429.623,25 kr. inkl. moms for leveringen i 2007 og 515.102,05 kr. for deres levering i 2008. Den leverede tid er ikke opgjort efter fritvalgsordningens krav Efter fritvalgsreglerne skal den leverede tid til brug for prisberegningen enten opgøres på grundlag af en registrering af den faktisk leverede tid i hjemmet. Alternativt kan der gennemføres en stikprøvemåling efter nærmere fastsatte regler med prisfastsættelse efter BTP-modellens principper (BTP = brugertidsprocenten). Herning Kommune har ikke anvendt nogen af de to anviste metoder til opgørelse af den leverede tid. I stedet har kommunen fastsat den leverede tid (ATA-tiden) ved fra den samlede normerede arbejdstid at fradrage skønnet eller målt fravær (sygefravær, omsorgsdage, kurser, afspadsering etc.) og arbejdstid forbrugt andetsteds end i hjemmet (transport, administrativ tid, møder, elevvejledning mv.). Sygefraværet er beregnet på grundlag af data fra Herning Kommune før den nuværende sammenlægningskommunes etablering 1. januar 2007. Der er 4/6
ikke fremført argumenter for, at disse data er retvisende for forholdene efter sammenlægningen. Den beregnede ATA-tid varierer i perioden afhængigt af ydelses-form og vagttidspunkt fra 41,32 % ved levering af pleje om natten i 2008 til 58,86 % ved levering af praktisk bistand i 2008. Konkurrencestyrelsen kan ikke med sikkerhed fastslå, at den regelstridige beregning har overestimeret den leverede tid i hjemmet med deraf følgende for lav prissætning af de leverede fritvalgsydelser. De anvendte ATA tider ved prisfastsættelsen er ud fra styrelsens erfaringer med leveringsforholdene i andre kommuner ikke påfaldende høje. De anvendte brugertidsprocenter giver derfor ikke styrelsen grundlag for på skønsmæssigt grundlag at kunne argumentere for, at Konkurrencerådet skal påbyde kommunen at anvende lavere brugertidsprocenter som følge af kommunens ukorrekte beregningspraksis. Det fremgår endvidere, at Herning Kommune vil gennemføre en stikprøvemåling af den leverede tid i 2009 i overensstemmelse med fritvalgsordningens regler. Såfremt Herning Kommune bekræfter, at kommunen på grundlag af denne måling gennemfører en kontrolberegning af de hidtil anvendte fritvalgspriser i 2007-2008 og efterbetaler de private leverandører, hvis priserne har været for lave, vil styrelsen derfor ikke foretage yderligere. Styrelsen går endvidere ud fra, at stikprøvemålingens resultater til brug for beregning af brugertidsprocenter efter fritvalgsordningens regler i 2009 vil blive lagt til grund for efterreguleringen af priserne i 2009, når årsregnskabet foreligger. Prisfastsættelsen 2009 Beregningsgrundlag Beregningsgrundlaget er etableret ved fremskrivning af forrige års afregningspriser med indregning af en forventet effektivisering på 0,5 % i forhold til det hidtidige omkostningsniveau. Indregning af en effektiviseringsforventning er tilladt, når der er taget bevillingsmæssig stilling hertil, jf. fritvalgsbekendtgørelsens 15. Beregningsgrundlaget er som tidligere beskrevet ikke foretaget i overensstemmelse med fritvalgsordningens krav til opgørelse af den leverede tid til brug for timeprisfastsættelsen. Styrelsen vil imidlertid ikke foretage sig videre under den forudsætning, at Herning Kommune ved efterregulering af priserne på grundlag af det endelige regnskab for 2009 anvender resultatet af stikprøvemålingen af den leverede tid, der efter det oplyste aktuelt bliver gennemført for at beregne korrekte brugertidsprocenter på fritvalgsområdet. Samlet konklusion Undersøgelsen af Herning Kommunes afregningspriser for fritvalgsydelser efter konkurrencelovens 11 b, stk. 1, har afdækket forhold omkring beregningen, der efter styrelsens umiddelbare vurdering ikke har været i overensstemmelse med fritvalgsordningens beregningsregler. Det drejer sig om Herning Kommunes hidtidige praksis med at fradrage elevudgifter i omkostningsopgørelsen på fritvalgsområdet i 2008 og undlade at udgiftsføre vikarudgifter knyttet til elevfrafald i 2007 og 2008, der i stedet er blevet dækket over kommunens elevbudget. Efter styrelsens vurdering har kommunen efter fritvalgsreglerne pligt til at medtage samtlige vikaromkostninger anvendt på fritvalgsområdet ved prisfastsættelsen. Denne praksis har medført for lav prissætning af fritvalgsydelserne. Herning Kommune har imidlertid over for styrelsen tilkendegivet, at fradrag for omkostninger forbundet med elever og vikarer til erstatning for frafaldne elever ikke længere vil ske og har indsendt nye efterreguleringsopgørelser for 2007 og 2008, der ikke indeholder sådanne fradrag. 5/6
Den reviderede efterregulering for 2007 og 2008 medfører en efterbetalingsforpligtelse over for de private leverandører for deres levering i perioden. Endvidere er Herning Kommunes beregning af den leverede tid til brug for fastsættelse af timepriserne ikke sket efter fritvalgsordningens retningslinier. Der er ikke foretaget enten en faktisk registrering af den leverede tid i hjemmet eller gennemført en stikprøvemåling til brug for udregning af brugertidsprocenter for ydelserne som fastsat i reglerne. Herning Kommune vil imidlertid ifølge det indsendte materiale i løbet af kort tid tilvejebringe et beregningsgrundlag, der vil gøre det muligt at fastsætte timepriserne i overensstemmelse med fritvalgsordningens beregningsregler og vil herefter foretage efterregulering af de hidtil anvendte priser samt efterbetaling, hvis de viser sig at have været for lave. Styrelsen finder derfor ikke grundlag for at påbyde Herning Kommunes prissætning ændret efter konkurrencelovens 11 b, stk. 2, hvis kommunen senest 5 uger efter modtagelsen af dette brev bekræfter, at resultatet af den planlagte tidsmåling bliver anvendt ved kontrolberegning af prissætningen fra 1. januar 2007 og frem til 2009 for at afdække eventuel faktisk eller budgetteret underprissætning. Herning Kommune skal endvidere give tilsagn om, at kommunen indsender dokumentation for gennemførelsen af den supplerende efterbetaling, som ophøret med at fradrage elevomkostninger i fritvalgsprisberegningen medfører. For god ordens skyld gøres opmærksom på, at hvis Herning Kommune bekræfter ovenstående, vil den efterfølgende afgørelse om, at der herefter ikke findes at være grundlag for at gribe ind efter konkurrencelovens 11 b, stk 2, være omfattet af klageadgangen efter reglerne i konkurrencelovens 19. Såfremt De har spørgsmål til ovenstående, kan Christophe Frosell kontaktes direkte på telefon 72 26 81 12. [1] Konkurrencestyrelsen har anmodet om en redegørelse for prisfastsættelsen i 2008 og 2009. [2] Bekendtgørelse om Konkurrencerådets beføjelser efter konkurrencelovens 11 b i forhold til fritvalgsordninger efter anden lovgivning. 6/6