Arbejderbevægelsens Erhvervsråd - 2004 1

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd - 2004 1

Redaktion mv. Udgivet af: AErådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Reventlowsgade 14, 1., 1651 København V - Telefon 3355 7710 - Telefax: 3331 3041 E-mail: ae@aeraadet.dk - Web: www.aeraadet.dk Redaktion: Lars Andersen, Mikkel Baadsgaard, Frederik I. Pedersen og Thomas V. Pedersen. Derudover har følgende bidraget: Niels Glaving Søren Jakobsen Annett Melgaard Jensen Jonas Schytz Juul Layout: Annette Topholm ISBN: 87-91018-11-0 ISSN (Papirform): 0903-8868 ISSN (Online): 1602-3633 2 Økonomiske Tendenser - 2004

Indholdsfortegnelse: Økonomisk politik - Status for 2010-planen... 5 - Konjunkturernes påvirkning af strukturerne... 12 - Besparelser på uddannelse... 25 Velfærd - Afkast af uddannelse... 32 - Størrelsen af de fremtidige udfordringer... 40 - Det delte Danmark... 60 Globalisering - Globaliseringens omfang og effekter... 69 - Manglende investeringer i fremtidens erhvervsliv... 81 Arbejderbevægelsens Erhvervsråd - 2004 3

4 Økonomiske Tendenser - 2004

Status for 2010-planen 2010-planen indeholder en række økonomiske målsætninger frem til 2010. Planen er konstrueret for at gøre Danmark beredt på de udfordringer, der følger med den befolkningsmæssige udvikling efter 2010, således at det nuværende velfærdssystem kan bevares, uden at skatterne skal sættes op. Imidlertid går det trægt med at opfylde målsætningerne. De offentlige overskud ligger uden for målet, det er endnu ikke lykkes at begrænse væksten i det offentlige forbrug i det krævede omfang og der ligger ingen konkrete planer for, hvordan man vil realisere den nødvendige stigning i beskæftigelsen. VK-regeringen har med den førte skattepolitik (skattestop og skattelettelser) sat sig selv i en klemme, fordi finansieringen af skattepolitikken netop forudsætter, at målsætningerne i 2010-planen realiseres. Hvad er 2010-planen? 2010-planen er populært sagt en plan for, hvordan man kan sikre, at der er råd til den offentlige velfærd - uden at skattetrykket skal øges - når de store årgange bliver ældre og går på pension samtidig med, at der bliver færre i den arbejdsdygtige alder. Planen skal realiseres gennem store offentlige overskud i perioden frem mod 2010, således at den offentlige gæld bliver væsentlig nedbragt. Lavere offentlig gæld giver lavere offentlige renteudgifter. Det skaber i forhold til situationen uden lavere gæld et økonomisk råderum, som skal være med til at finansiere de forventede fremtidige offentlige udgiftsstigninger, der følger af den befolkningsmæssige udvikling. Planen bygger på to grundpræmisser frem mod 2010. For det første en stigning i beskæftigelsen, således at skatteindtægterne ikke falder som følge af befolkningsudviklingens tendens til lavere arbejdsstyrke og beskæftigelse. For det andet en meget begrænset vækst i det offentlige forbrug sammenholdt med tidligere tiders udvikling. Den oprindelige 2010-plan blev lanceret af den tidligere SR-regering tilbage i starten af 2001. Da VK-regeringen kom til magten i november 2001, adopterede den planen i erkendelse af de velfærdsmæssige udfordringer, Danmark står over for. Mens der ikke er justeret på den helt overordnede målsætning om store overskud på de offentlige finanser, justeres der løbende på de præcise krav. Det gælder størrelsen på de offentlige overskud, herunder målene for væksten i det offentlige forbrug og beskæftigelsen. Justeringerne sker i takt med den økonomiske udvikling, ny viden, nye konjunktur- og befolkningsprognoser samt ændringer i den økonomiske politik. F.eks. ændres befolkningsprognoserne løbende i takt med ændringer i ud- og indvandringsmønstrene, fertilitet og levetid. Da befolkningsudviklingen, herunder -sammensætningen, har afgørende betydning for både trækket på den offentlige service (og dermed det offentlige forbrug) og udviklingen i arbejdsstyrken, påvirker det selvfølgelig målsætningerne. Det gælder også ændringer i presset på de offentlige finanser som følge af den befolk- AErådet - 2004 5

Figur 1. Offentlige overskud i procent af BNP 3,00 3,0 2,50 2,5 pct. af BNP 2,00 1,50 1,00 }2010- målbånd 2,0 1,5 1,0 pct. af BNP 0,50 0,5 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Faktisk/ventet ekskl. SP-suspension Saldo ekskl. SP-suspension, skattestop og skattelettelser 0,0 Anm.: Provenutabet fra skattestoppet er i årene 2002 og 2003 korrigeret ift. AErådets vurdering af det tabte provenu for fastlåsningen af ejendomsværdiskatten. Opgørelsen er ekskl. provenueffekter fra suspensionen af SP i 2004 og 2005. En del af faldet fra 2001 til 2002 skyldes omlægningen af SP fra kollektiv til individuel opsparing. Denne omlægning har rykket målbåndet ½ procentenhed ned ift. den oprindelige plan. Beregningen af saldoen ekskl. skattestop og skattelettelser er sket med udgangspunkt i opgørelser fra Finansministeriet og beregninger på den makroøkonomiske model ADAM. Kilde: Finansministeriet og AErådet. ningsmæssige udvikling efter 2010. Det er netop udviklingen i presset på de offentlige finanser efter 2010, som 2010- planen er opstillet for at imødekomme. Stiger presset på de offentlige finanser derfor efter 2010, skal der i 2010-planen skabes et større økonomisk råderum gennem lavere offentlig gæld og dermed lavere renteudgifter i fremtiden. Det sker gennem øgede krav til målsætningerne for beskæftigelse og begrænsninger af væksten i det offentlige forbrug frem til 2010. Den offentlige saldo Kravene i 2010-planen forudsætter offentlige overskud frem til 2010 på i gennemsnit mellem 1½-2½ procent af BNP (svarende til ca. 20-35 mia. 2004-kr). Korrigeret for omlægningen af den midlertidige pensionsopsparing i 2002 (SP-ordningen) fra kollektiv (alle får det samme udbetalt) til privat (udbetalingen følger indbetalingen) opsparing har VK-regeringen ikke justeret på denne målsætning. I den seneste 2010-plan, som er præsenteret i Finansredegørelse 2004, fremgår det imidlertid, at overskuddene på den offentlige saldo ligger under 2010-målbåndet i både 2003, 2004 og 2005, jf. figur 1. Det skyldes både konjunktursituationen, der har været svag de senere år, men især VK-regeringens skattepolitik. Skattestoppet fra 2002 og skattelettelserne i 2004 (inklusive fremrykningen med Forårspakken ) lægger en kraftig dæmper på de offentlige indtægter. Det er illustreret i figur 1, der viser, at den offentlige saldo korrigeret for skattestop og skattelettelserne ligger på eller inden for målbåndet bortset fra 2003, hvor konjunkturerne var svage. 6 Økonomiske Tendenser - 2004

Tabel 1. Provenutab af skattepolitikken (ekskl. SP), mia.2004-kr. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Skattestop 1,7 3,8 5,2 6,4 7,6 8,6 9,6 10,4 11,2 Indkomstskattelettelser 0,0 0,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 I alt 1,7 3,8 15,2 16,4 17,6 18,6 19,6 20,4 21,2 I alt, procent af BNP 0,1 0,3 1,0 1,1 1,2 1,3 1,3 1,4 1,5 Anm.: Provenutabet fra skattestoppet er i årene 2002 og 2003 korrigeret ift. AErådets vurdering af det tabte provenu for fastlåsningen af ejendomsværdiskatten. I indkomstskattelettelserne er ikke indregnet den pulje på ca. 1 mia.kr, som Dansk Folkeparti fik i forbindelse med aftalen om lavere skat på arbejdsindkomst. Kilde: Finansministeriet og AErådet. Skattelettelserne og skattestoppet belaster imidlertid direkte de offentlige finanser med mere end forskellen mellem de to kurver i figur 1. Men da skattestoppet og skattelettelserne samtidig stimulerer økonomien sammenlignet med situationen, uden disse lettelser kommer noget af det direkte tabte skatteprovenu tilbage i de offentlige kasser igen i form af positive afledte effekter. Det sker f.eks. ved, at forbruget og beskæftigelsen og derved forbrugsafgifter og indkomstskatter øges sammenholdt med situationen uden skattelettelser. Disse effekter er inkluderet i den faktisk/ventede saldo i figur 1. Tabel 1 viser en opgørelse af de direkte provenutab dvs. effekten på de offentlige finanser uden de positive afledte effekter. De direkte provenutab udgør ca. 15 mia.kr. i 2004 stigende til godt 21 mia. 2004-kr. i 2010 (1½ procent af BNP). Da alle offentlige indtægter og udgifter har afledte effekter, er det denne omkostning fra skattepolitikken, der er relevant i forhold til sammenligninger med belastningen af de offentlige finanser. Der er i opgørelserne ovenfor set bort fra det finansieringselement, der ligger i suspensionen af SP-ordningen i 2004 og 2005 i forbindelse med Forårspakken. Det skyldes, at provenueffekterne fra fjernelsen af SP blot modsvarer et tilsvarende tabt skatteprovenutab ude i fremtiden, og dermed ikke skaber øget økonomisk råderum. Baggrunden er, at man med indbetalinger til SP-ordningen slipper for at betale skat af indbetalingen her og nu, men så til gengæld betaler skat, når opsparingen en gang i fremtiden kommer til udbetaling. For at overskuddene på den offentlige saldo kan leve op til målsætningen om i gennemsnit frem til 2010 at ligge inden for 2010-målbåndet, kræves der ikke alene, at overskuddene stiger, så de kommer ind i målbåndet igen efter 2005, men også at de kommer et godt stykke ind i målbåndet. Regeringen opererer i den seneste 2010-plan med et samlet gennemsnitligt overskud på 1,6 procent af BNP (ekskl. suspension af SP fra Forårspakken ) for perioden 2003-2010. Det svarer til årlige overskud på ca. 23 mia. 2004-kr. Dette krav ligger i den nedre ende af 2010-målbåndet og er mindre end i tidligere udgave af 2010-planen, hvor det lå omtrent midt i målintervallet. For at sikre, at overskuddene på den offentlige saldo kommer tilbage på sporet, stilles der frem til 2010 krav om en meget AErådet - 2004 7

Tabel 2. Vækst i offentligt forbrug og træk fra befolkningen 1982-2010 82-01 faktisk 02-03 foreløbig 04-10 VK-mål Årlig gns.vækst Realvækst i offentligt forbrug 1,5 1,6 0,5 Træk fra befolkningsudviklingen 0,1 0,3 0,1 Mervækst ift. træk (standard og dækning) 1,4 1,3 0,4 Anm.: Træk fra befolkningsudviklingen er beregnet ved at sammenstille forbruget i 2002 fordelt på alder og køn med den befolkningsmæssige udvikling frem og tilbage i tid. I perioden 02-03 er de nyeste oplysninger fra Nationalregnskabet for væksten i det offentlige forbrug indregnet. Kilde: DREAM (2003), Danmarks Statistik og AErådet. begrænset vækst i det offentlige forbrug og en markant fremgang i beskæftigelsen. Der ses i de følgende afsnit nærmere på disse krav. Det offentlige forbrug 2010-planen forudsætter en markant opbremsning af væksten i det offentlige forbrug sammenholdt med den historiske udvikling. Samtidig er en del af de gennemførte skattelettelser finansieret ved yderligere reduktioner i det offentlige forbrug. Set i forhold til den oprindelige 2010-plan skal der således spares ca. 7 mia. 2004-kr. på det offentlige forbrug frem til 2010. Besparelserne opnås ved at reducere væksten i det offentlige reale forbrug til 0,7 procent i 2004 og videre ned til 0,5 procent i årene 2005-2010. For at perspektivere målet for realvæksten i det offentlige forbrug kan det sammenholdes med dels trækket fra befolkningsudviklingen og dels hvilken udvikling, der tidligere har været. Tabel 2 viser, at det offentlige forbrug skal øges med 0,1 procent om året i perioden 2004-2010 alene for at imødekomme befolkningsudviklingen (trækket). Det giver i forhold til 2010-målsætningen plads til et merforbrug i forhold til trækket (øgede standarder pr. bruger og/eller flere brugere) på 0,4 procent årligt. I årene 1982-2001 har der til sammenligning været en mervækst i forhold til trækket fra befolkningen på gennemsnitligt ca. 1,4 procent, og alene i årene 2002 og 2003 opgøres foreløbigt en gennemsnitlig mervækst på 1,3 procent. Set i det lys, kræver 2010-målsætningen altså en markant reduktion af væksten i det reale offentlige forbrug. I relation til målsætningen om den meget begrænsede vækst i det offentlige forbrug frem mod 2010 mangler regeringen endnu at vise, at det kan lade sig gøre at bremse væksten så meget, som det er krævet. Skattestoppet - der bl.a. kræver, at kommunerne og amterne under ét ikke må sætte skatten op - bliver ofte fremhævet som det værktøj, der skal være med til at sikre den historisk set lave vækst i det offentlige forbrug. Men det er, på trods af skattestoppet, langt fra lykkedes at begrænse væksten så meget som det er krævet. I Økonomisk Redegørelse fra maj 2003 - der var den første vurdering efter VK-regeringens aftale med Dansk Folkeparti om indkomstskattelettelserne fra 2004 - var der således ventet en vækst i det offentlige forbrug på 1,0 procent i 2002 og 0,7 procent i både 2003 og 2004, jf. tabel 3. 8 Økonomiske Tendenser - 2004

Tabel 3. Realvækst i det offentlige forbrug under VK-regeringen 2002 2003 2004 2005 Økonomisk Redegørelse, maj 2003 1,0 0,7 0,7 - Økonomisk Redegørelse, aug. 2003 2,1-0,2 0,7 - Økonomisk Redegørelse, maj 2004 2,1 0,5 0,7 0,5 Nyeste informationer 2,1 1,0 - - Anm.: Nyeste informationer er baseret på de seneste oplysninger fra Nationalregnskabet. Kilde: Finansministeriet, Danmarks Statistik og AErådet. Allerede i august 2003 fandt man imidlertid ud af, at væksten i 2002 var blevet overskredet med mere end 1 procentenhed. Med en antagelse om overholdelse af budgetterne (for stat, amter og kommuner) i 2003 ville overskridelsen og opjusteringen i 2002 resultere i stort set uændret offentligt forbrug i 2003, jf. tabel 3. Det har så efterfølgende vist sig, bl.a. med Økonomisk Redegørelse, maj 2004, at amterne og kommunerne også i 2003 har overskredet budgetterne. Og de seneste informationer for amterne og kommunernes regnskaber for 2003 peger på en endnu større budgetoverskridelser end først antaget. De nyeste informationer for 2002 og 2003 peger således på en samlet overskridelse af væksten i det offentlige forbrug på ialt 1,4 procent (ca. 5 mia.kr.) sammenholdt med det regeringen forudsatte i Økonomisk Redegørelse, maj 2003, jf. tabel 3. Beskæftigelsen En realisering af 2010-planens mål for beskæftigelsen skaber et økonomisk råderum på 1 procent af BNP (ca. 14½ mia. 2004-kr.) frem til 2010. Dette forventede råderum udgør den anden del af "finansieringen" af regeringens skattelettelser. Der kræves en stigning i beskæftigelsen på 60.000 personer fra 2003 til 2010. Det er vurderingen, at beskæftigelsen stort set vil være uændret frem til 2010, hvis ikke der gennemføres nye tiltag, jf. tabel 4 (VK 2004). Det skyldes, at effekterne fra ændringer i tilgangsmønstrene og reformer af tilbagetrækningsordningerne, bidrag fra konjunktursituationen, diverse øvrige tiltag samt et øget uddannelsesniveau kun med nød og næppe ventes at modgå det nedadgående pres på arbejdsstyrke og beskæftigelse fra befolkningsudviklingen (demografien), jf. tabel 4. Der skal med andre ord gennemføres nye strukturpolitiske tiltag, der kan øge beskæftigelsen (dvs. øge arbejdsstyrken og/eller reducere ledigheden) med knap 60.000 personer frem til 2010, før 2010-målet på denne front kan realiseres. Tabel 4 viser også, at beskæftigelsesmålet i den seneste 2010-plan (VK 2004) kun er ændret en smule sammenlignet med tidligere planer, herunder den oprindelige 2010-plan (SR 2001). Ligeledes synes kravene til yderligere nye tiltag rettet mod at øge beskæftigelsen heller ikke nævneværdigt ændret. Det dækker imidlertid over, at den befolkningsmæssige udvikling nu bidrager mere negativt sammenlignet med tidligere, og at nye initiativer, ændringer i konjunktursituationen og et øget uddannelsesniveau trækker i den modsatte retning, jf. tabel 4. Det er relevant at medregne effekten af et øget uddannelsesniveau, da et øget uddannelsesniveau øger erhvervsdeltagel- AErådet - 2004 9

Tabel 4. Bidrag til stigning i beskæftigelsen SR 2001 VK 2002 VK 2004 Ændring i 1.000 personer - 2010-krav, heraf 59 52 60 Demografisk bidrag -24-40 -53 Førtidig tilbagetrækning mv. 1) 38 34 14 Øget uddannelsesniveau - - 13 Konjunkturforhold 2) -9-14 15 Flere i arbejde - 10 10 Skatteaftalen (direkte effekt) - - 3 ½ Krav til nye tiltag 3) 54 62 58 Krav til nye tiltag inkl. uddannelse i alle opgørelser 41 49 58 1)Inkluderer effekten fra ændringer i tilgangen til tilbagetrækningsordningerne efterløn, førtidspension og overgangsydelse samt effekterne fra reformer af de to første. Derudover indeholdes også et bidrag fra omlægninger af barselsorloven. 2)Baseret på en vurdering af, hvordan beskæftigelsesniveauet i 2003 er påvirket af konjunktursituationen, og at dette bidrag vil udlignes med tiden i takt med ændringer i konjunktursituationen. 3)Er regnet residualt, da man ikke ved udarbejdelsen af DK2010 opgjorde udmøntede og ikkeudmøntede bidrag. Anm.: SR 2001 er den oprindelige 2010-plan under SR-regeringen fra 2001. VK 2002 og VK 2004 er Finansredegørelserne fra 2002 og 2004 under VK-regeringen. Kilde: Finansredegørelse 2004 og AErådet. sen og dermed arbejdsstyrken, jf. også de andre kapitler i Økonomiske Tendenser. Bidraget herfra kommer ikke som følge af nye tiltag, men sker i takt med, at de generationer, der forlader arbejdsmarkedet, erstattes af nye generationer med et højere uddannelsesniveau. Havde man retmæssigt indregnet bidraget fra et øget uddannelsesniveau i de tidligere opgørelser, ville kravet til nye tiltag her være reduceret tilsvarende. Tabel 4 viser således, at kravet til nye beskæftigelsestiltag i realiteten er øget med ca. 17.000 personer i den seneste 2010-plan, når der sammenlignes med den oprindelige 2010-plan. Nye tiltag svarende til knap 60.000 personer lyder måske ikke af meget. Men dels skal man huske, at vi nu er nået næsten halvvejs gennem den periode, som 2010-planen dækker, og desuden skal kravet sammenholdes med de tiltag, VKregeringen indtil nu har gennemført. Tabel 5 viser, at disse tiltag, forudsat at de virker så kraftigt som ventet, kun understøtter en fremgang i beskæftigelsen på i alt 10.500 personer (inklusive effekterne fra Forårspakken ). Medregnes en reduktion af beskæftigelseskravet på 5.500 personer som følge af, at lavere skat også forventes at øge den gennemsnitlige arbejdstid og dermed skattegrundlaget sammenlignet med situationen uden skatteaftalen, øges effekten fra VK-initiativerne til 16.000 personer, jf. tabel 5. Man skal imidlertid også huske, at indkomstskattelettelserne samtidig belaster de offentlige finanser med ca. 10 mia. 2004-kr. (0,7 procent af BNP) i alle årene 10 Økonomiske Tendenser - 2004

Tabel 5. VK-regeringens initiativer 1.000 personer Flere i arbejde 10 Omlægning af barsel mv. -3 Lavere skat på arbejdsindkomst inklusive Forårspakken 1) 3 ½ (9) I alt 1) 10 ½ (16) 1)I parentesen inkluderes en reduktion af beskæftigelseskravet på 5.500 personer som følge af forudsætningen om, at lavere skat øger den gennemsnitlige arbejdstid og dermed skattegrundlaget sammenlignet med situationen uden skatteaftalen. Kilde: Finansredegørelse 2004 og AErådet. fra 2004 og frem, jf. tabel 1. En permanent forøgelse af beskæftigelsen på 10.000 personer forbedrer til sammenligning de offentlige finanser med ca. 0,16 procent af BNP (1 procent/60.000 personer), så beskæftigelsesbidraget fra skattelettelserne (3.500-9.000 personer) modvirker altså kun en meget lille del af den belastning af de offentlige finanser, der samtidig følger med. 2010-målet for beskæftigelsen kræver relativt store og hurtigt virkende reformer, der ikke samtidig belaster de offentlige finanser, som det har været tilfældet med lettelserne af indkomstskatten. Derudover kræves en relativ gunstig konjunktursituation til understøttelse af efterspørgslen og dermed fremgangen i beskæftigelsen. Afslutning Det bliver mere end svært at realisere 2010-planen. Overskuddene på de offentlige finanser, har siden VK-regeringen kom til magten, ligget på kanten eller under 2010-målbåndet. Samtidig er der ikke udsigt til, at overskuddene hverken i år eller til næste år vil være i overensstemmelse med målsætningen hvilket i høj grad skyldes regeringens skattepolitik i forbindelse med skattestop og skattelettelserne. VK-regeringen har altså ifølge med den førte skattepolitik sat sig selv i en klemme. Skattepolitikken er ikke finansieret med mindre målsætningerne for det offentlige forbrug og beskæftigelse realiseres. Det er netop også en af konklusionerne i den seneste vismandsrapport, fra foråret 2004. Det er på trods af skattestoppet endnu ikke lykkes at leve op til målsætningerne for væksten i det offentlige forbrug. Kravene til reformer, der skal sikre fremgangen på arbejdsmarkedet, er heller ikke blevet mindre, og der ligger på nuværende tidspunkt ingen konkrete bud på tiltag, der kan øge beskæftigelsen frem mod 2010 som krævet. Hvad sker der, hvis ikke beskæftigelsen stiger som krævet, og væksten i det offentlige forbrug kan begrænses som forudsat i 2010-planen? Det betyder, at der sker en nedprioritering af gældsafviklingen, hvorved problemerne blot skubbes ud i tid. Det betyder samtidig, at de fremtidige generationer kommer til at bære en større del af byrden enten i form af højere skatter eller et lavere niveau for den offentlige service. AErådet - 2004 11

Konjunkturernes påvirkning af strukturerne Et vist pres på arbejdsmarkedet er nødvendigt for at understøtte integrationen, sikre de unge den bedste start på arbejdslivet efter uddannelse og for at fastholde de ældre på arbejdsmarkedet. Det viser analyser i dette kapitel. Det kan bl.a. sikres ved at føre en hensigtsmæssig konjunktur- og arbejdsmarkedspolitik, der understøtter gode jobmuligheder. Normalt opfattes konjunkturer og strukturer som to adskilte ting i forhold til den økonomiske udvikling. I den traditionelle opfattelse bestemmer strukturerne den tilstand, økonomien vender tilbage til, når konjunktursvingningernes over tid netter ud. Men der kan være mekanismer i økonomien, der binder de to ting sammen, således at konjunktursituationen kan risikere at få en vedvarede effekt på økonomien altså påvirke strukturerne. Der er mange årsager til bevægelserne på arbejdsmarkedet både ind og ud af arbejdsstyrken, men også i arbejdsstyrken mellem ledighed og beskæftigelse. I dette kapitel ses der nærmere på nogle af disse bevægelser i relation til konjunktursituationen. F.eks. undersøges det, om en situation med lavkonjunktur og heraf følgende højere ledighed har betydning for de nyuddannedes beskæftigelsesmuligheder, og deres start på arbejdslivet. Der ses også på hvordan konjunktursituationen og ledighed påvirker de ældres beslutning om at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet. Og endelig betragtes beskæftigelsesmulighederne for indvandrere i lyset af konjunkturudviklingen. For de unge kan dårlige konjunkturer og høj ledighed betyde, at de vælger at udskyde deres indtræden på arbejdsmarkedet eller, at de, når de kommer på arbejdsmarkedet, ikke får mulighed for at bruge deres erhvervede evner. Længere perioder med ledighed efter endt uddannelse kan på længere sigt skade mulighederne for at finde beskæftigelse, herunder muligheden for at anvende den viden og kunnen, man har erhvervet ved uddannelsen. Ledighed der rammer ældre øger sandsynligheden for permanent tilbagetrækning som f.eks. efterløn eller, som det var tilfældet i perioden 1992-1996, overgangsydelse. De ældre, der har valgt at gå på efterløn, vil i de færreste tilfælde begynde at søge job og dermed vende tilbage til arbejdsmarkedet igen selv om konjunkturerne og jobsituationen forbedres. Resultatet af denne adfærd bliver, at arbejdsstyrken efter en periode med høj ledighed kan være mindre end før lavkonjunkturen satte ind. Man har så at sige tabt dele af nogle generationer af de ældre til tidlig tilbagetrækning - ældre, som der kunne være brug for, når jobmulighederne bliver bedre. Svage grupper kan også tabes på gulvet i en periode med høj ledighed. For det første vil de have svært ved at komme ind på arbejdsmarkedet, da personer med bedre kvalifikationer også er ramt af ledighed og dermed får job før svagere grupper. Personer i beskæftigelse kan ligeledes blive marginaliseret, hvis de fyres under en lavkonjunktur og har svært ved at finde job igen. På den måde kan en pe- 12 Økonomiske Tendenser - 2004

riode med høj ledighed skabe en gruppe af personer med meget lav arbejdsmarkedstilknytning, der reelt ikke er til rådighed for arbejdsmarkedet, når konjunkturerne atter vender. Bevægelserne på arbejdsmarkedet kan være et resultat af adfærden på både udbud (arbejdsstyrken) og efterspørgselssiden (virksomhederne). Det er ikke blot personer indenfor eller udenfor arbejdsstyrken, hvis adfærd bliver påvirket af konjunktursituationen, men også arbejdsgiverne. I en situation med lavkonjunktur og høj ledighed har arbejdsgivere lettere ved at skaffe arbejdskraft. Det kan f.eks. svække incitamenterne til at føre seniorpolitik, der skal holde på de ældre medarbejdere eller beskæftige svage grupper, der kræver ekstra oplæring og hensyn. Beskæftigelsesmuligheder for nyuddannede I dette afsnit undersøges i hvilket omfang, konjunkturerne har betydning for nyuddannedes muligheder på arbejdsmarkedet på længere sigt. Er det for eksempel tilfældet, at nyuddannede, der bliver færdige med studiet i en periode præget af høj ledighed, er tilbøjelige til at finde beskæftigelse i jobs, som de egentlig er overuddannet til? og hvilken betydning har ledighed for nyuddannede for lønnen på længere sigt? Grunden til, at det er relevant at undersøge samspillet mellem konjunkturelle og strukturelle forhold er, at såfremt nyuddannede under en lavkonjunktur er mere tilbøjelige til at acceptere/finde beskæftigelse i jobs, som den enkelte egentlig er overuddannet til, vil det kunne medføre et langsigtet (strukturelt) samfundsøkonomisk tab. Det skyldes, at den enkelte derved ikke fuldt ud anvender de kompetencer, der er opnået under uddannelsesforløbet, hvilket kan medføre et lavere lønniveau og dermed et lavere afkast til samfundsøkonomien i form af en lavere skattebetaling. Ledighed for nyuddannede og betydningen for lønnen på længere sigt Uanset om det er høj- eller lavkonjunktur, har nyuddanndede i gennemsnit markant højere ledighed end øvrige med samme uddannelse. Det gør sig både gældende for de erhvervsfaglige uddannelser og de videregående uddannelsesinstitutioner. Det skyldes først og fremmest, at der normalt går nogen tid, inden den nyuddannede finder et job, der passer til den enkeltes specifikke faglige og geografiske ønsker (det, der i den økonomfaglige litteratur kaldes søgeledighed). Ledigheden blandt nyuddannede udviser imidlertid væsentligt større svingninger over konjunkturforløbet end tilfældet er generelt. For eksempel er ledigheden blandt nyuddannede akademikere knap 20 procentenheder højere end den generelle ledighed for uddannelsesgruppen i 1984 og 1993, hvor beskæftigelsesudsigterne var dårlige, jf. figur 1. Derimod var merledigheden for nyuddannede akademikere i anden halvdel af 90 erne kun ca. det halve nemlig omkring 10 procentenheder, jf. figur 1. Den seneste lavkonjunktur har bevirket, at ledigheden blandt nyuddannede akademikere igen er steget voldsomt. Ledigheden for dimittender lå således i april 2004 på ca. 30 procent mod en ledighedsprocent for alle akademikere på kun godt 6 procent. Tilsvarende tendens ses for faglærte dog knap så markant. Der er således en klar tendens til, at de nyuddannedes beskæftigelseschance i særlig grad påvirkes af konjunkturerne. AErådet - 2004 13

Figur 1. Ledighed blandt nyuddannede og alle inklusive nyuddannede med erhvervsfaglige eller lange videregående uddannelser 30 30 25 25 Procent 20 15 10 20 15 10 Procent 5 5 0 1980 1985 1990 1995 2000 Nyuddannede faglærte Faglærte Nyuddannede LVU LVU 0 Anm.: Ledigheden for nyuddannede vedrører ledigheden året efter uddannelsen er afsluttet. LVU angiver lange videregående uddannelser. Kilde: AErådets beregninger på IDA. De dårlige beskæftigelsesmuligheder for nyuddannede under en lavkonjunktur kan udover de umiddelbare samfundsøkonomiske omkostninger ved merledigheden medføre en permanent forværring af strukturerne på arbejdsmarkedet. Det vil være tilfældet, hvis dimittendledigheden f.eks. medfører, at den ledige acceptere et job, som den enkelte egentlig er overuddannet/overkvalificeret til. Det vil for de fleste medføre et økonomisk tab, og for samfundet vil uddannelsesinvesteringen ikke give det afkast i form af skattebetaling der normalt opnås. Hvorvidt det er tilfældet, kan undersøges ved at se på lønniveauet fem år efter, uddannelsen er afsluttet og se, hvilken betydning ledighed som nyuddannet har for dette lønniveau. Analysen er lavet som en statistisk analyse, hvor lønniveauet fem år efter afslutningen af uddannelsen bl.a. forklares med, om den enkelte har været ledig i året efter afslutningen af uddannelse. Derudover medtages køn, dimittendalder, erhvervserfaring og branche i analysen, idet disse forhold typisk påvirker lønniveauet. I tabel 1 vises, hvor meget dimittendledighed betyder for lønniveauet sammenlignet med lønnen for personer, der ikke oplever ledighed som nyuddannet. Opgøres det beregnede løntab for alle de videregående uddannelser under ét, viser tabellen, at dimittendledighed isoleret set medfører, at lønnen fem år efter afslutningen af uddannelsen reduceres med omkring 11 procent for de, der er blevet uddannet i perioden 1989-1996. Blandt natur- og samfundsvidenskabelige kandidater er effekten imidlertid noget større henholdsvis 14 og 15 procent mens der ikke er nogen sikker effekt af ledighed for de sundhedsvidenskabelige uddannelser. Det beregnede løntab i forbindelse med dimittendledighed kan f.eks. skyldes, at den ledige mister kompetencer under ledighedsforløbet og derfor vil opnå en mindre løn end i andre akademikerstillinger. Det kan også skyldes, at den nyud- 14 Økonomiske Tendenser - 2004

Tabel 1. Beregnet løntab ved dimittendledighed fem år efter afslutning af en lang videregående uddannelse År for afslutning af uddannelse 1989-1992 1993-1996 1989-1996 Procent Humanistisk mv. - 10,1 8,6 Levnedsmiddel + Jordbrug - - - Naturvidenskab 19,6 9,5 13,6 Samfundsvidenskab 17,3 12,9 14,8 Sundhed - - - Teknik 12,2 7,6 9,6 Gennemsnitlig effekt 12,7 9,8 11,1 Anm. Løntabet er beregnet i en statistisk model, der udover ledighed og uddannelse også tager højde for køn, dimittendalder, erhvervserfaring og branche. Streger i tabellen angiver, at betydningen af ledighed ikke er statistisk signifikante på et 5-procents niveau. Arbejdsmarkedsstyrelsen har i rapporten Analyse af akademikeres arbejdsmarked, Oktober 2003 foretaget en tilsvarende analyse med stort set samme resultat. Kilde: AErådets beregninger på IDA. dannede efter længere tids ledighed vælger at tage et ikke akademikerjob, hvilket typisk vil være til en lavere løn. Endelig kan det beregnede løntab i forbindelse med dimittendledighed til en vis grad skyldes, at det er de fagligt dygtigste dimittender, der finder job først. I det omfang, det er tilfældet, vil ledighedseffekten i tabellen afspejle lavere kompetencer blandt de ledighedsberørte og ikke måle en egentlig løneffekt af ledigheden. Sidstnævnte effekt vil formentlig være tilstede i et vist omfang, hvorfor effekterne i tabellen formentlige er et overkantsskøn over den rene effekt af dimittendledigheden. Uanset om en lang videregående uddannelse afsluttes under en lavkonjunktur (1989-1992) eller under en højkonjunktur (1993-1996), medfører dimittendledighed et løntab på længere sigt, men der er en klar tendens til, at løntabet er størst under en lavkonjunktur, som det fremgår af tabel 1. Også for de erhvervsfagligt uddannede er der en klar tendens til, at ledighed efter endt uddannelse indebærer et løntab på længere sigt. For alle de erhvervsfaglige uddannelser under ét kan løntabet fem år efter afslutningen af uddannelsen beregnes til godt 5 ½ procent, jf. tabel 2. Indenfor de erhvervsfaglige transportuddannelser er løntabet ved ledighed imidlertid noget større nemlig knap 13 procent. Det beregnede løntab ved ledighed efter uddannelse, angiver effekten af at være berørt af ledighed og skelner således ikke mellem personer med kortvarig ledighed og personer med længerevarende ledighed. Supplerende analyser viser imidlertid, at løntabets størrelse stiger, jo længere tids ledighed den enkelte oplever efter endt uddannelse. Korterevarende dimittendledighed har således kun en begrænset effekt på lønniveauet på længere sigt. Effekten af konjunkturerne på den nyuddannedes lønindkomst på længere sigt AErådet - 2004 15

Tabel 2. Beregnet løntab ved dimittendledighed fem år efter afslutning af en erhvervsfaglig uddannelse År for afslutning af uddannelse 1989-1992 1993-1996 1989-1996 Procent Bygge og Anlæg 8,5 5,8 7,6 Grafik - - - HK 4,6 8,2 6,7 Jern og metal 3,8 6,0 5,1 Jordbrug og fiskeri - - - Levnedsmiddel 8,0-5,9 Service - - - Sundhed - 4,2 3,5 Teknik og industri - - - Transport 14,1 11,4 12,9 Gennemsnitlig effekt 4,8 5,9 5,6 Anm. Se tabel 1. Kilde: AErådets beregninger på IDA. kan alternativt illustreres ved at se på, hvorledes dimittenders lønninger udvikler sig over konjunkturforløbet relativt til lønudviklingen for uddannelsesgruppen som helhed. I figur 2 er vist lønniveauet for nyuddannede med erhvervsfaglige uddannelser målt i procent af lønniveauet for uddannelsesgruppen som helhed i det pågældende år. Som det fremgår af figur 2, er indkomsten for nyuddannede faglærte målt i procent af lønindkomsten for faglært uddannede som helhed forholdsvis lav omkring 1992, hvor dansk økonomi var præget af dyb lavkonjunktur og høj ledighed. Derimod var den relative lønindkomst markant større i midten af 80 erne og i anden halvdel af 90 erne, hvor beskæftigelsessituationen var mere gunstig. Blandt nyuddannede akademikere ses samme tendens. Som det fremgår af figur 3, er den relative indkomst for nyuddannede lav omkring 1992/1993, mens den relative indkomst stiger i anden halvdel af 90 erne. Denne konjunkturmæssige sammenhæng gælder ikke kun for helt nyuddannede, men gør sig også gældende fire år efter afslutningen af den erhvervsfaglige uddannelse. Det kan tages som et tegn på, at høj ledighed kan skade de nyuddanndedes karrieremuligheder også på længere sigt og dermed forværre strukturerne på arbejdsmarkedet. Både ovenstående illustrationer og analysen vedrørende dimittendledighedens betydning for lønudviklingen på længere sigt peger på, at nyuddannede, der bliver færdig med uddannelsen i en periode med høj ledighed, i gennemsnit vil opleve et lavere indkomstniveau også på længere sigt. En af forklaringerne på det kan, som tidlige nævnt, være, at den nyuddannede vælger at acceptere et job, som den enkelte er overuddannet til. Til at belyse i hvilket omfang, det er tilfældet, undersøges det på baggrund af registerdata om nyuddannede akademikere, der får job, har en længere uddannelse end det normale for den jobfunktionden enkelte an- 16 Økonomiske Tendenser - 2004

Figur 2. Relativ markedsindkomst blandt nyuddannede med faglært uddannelse opdelt på uddannelsesår, procent 95 95 90 90 Procent 85 80 75 85 80 75 Procent 70 70 65 65 1980 1985 1990 1995 2000 1 år siden afslutning 2 år siden afslutning 4 år siden afslutning Anm.: Den relative markedsindkomst angiver gennemsnitsindkomsten for en nyuddannet med en, to og fire års uddannelsesancinitet i forhold til den gennemsnitlige markedsindkomst for faglærte i det pågældende år. F.eks. viser figuren, at markedsindkomsten for personer, der er nyuddannede i 1992 med to års uddannelsesancinnitet, udgør 75 procent af gennemsnitsindkomsten for de faglærte i det pågældende år dvs. år 1994. Kilde: AErådets beregninger på IDA. sættes til. I figur 4 vises hvor meget længere uddannelse, akademikere har i forhold til den normale uddannelseslængde i de jobfunktioner, de er ansat i. I boks 1 er beregningsmetoden nærmere belyst. Som det fremgår, har akademikere i hele perioden 1980-2001 en længere uddannelse, end det er normalt i de jobfunktioner, de er beskæftiget i. Graden af overuddannelse stiger imidlertid fra slutningen af 80 erne frem til 1992 sær- Figur 3. Relativ markedsindkomst blandt nyuddannede med en lang videregående uddannelse opdelt på uddannelsesår 85 85 80 80 Procent 75 70 65 75 70 65 Procent 60 60 55 55 1980 1985 1990 1995 2000 Anm.: Se figur 2. Kilde: AErådets beregninger på IDA. 1 år siden afslutning 2 år siden afslutning 4 år siden afslutning AErådet - 2004 17

Figur 4. Antal måneders overuddannelse blandt akademikere 30 30 Antal månede 25 20 25 20 Antal månede 15 1980 1985 1990 1995 2000 1 år siden udd. Afslutning 3 år siden udd. Afslutning Alle 15 Anm.: Figuren viser, hvor mange måneders længere uddannelse akademikere har i gennemsnit i forhold til den gennemsnitlige uddannelseslængde i de jobfunktioner, de er ansat i. Den lodrette streg angiver, at der er databrud mellem 1994 og 1995. Kilde: AErådets beregninger på baggrund af IDA. Boks 1. Beregning af graden af overuddannelse blandt nyuddannede I Danmarks Statistiks IDA-database foreligger der information om beskæftigedes arbejdsfunktion. Eksempler på sådanne arbejdsfuntioner er undervisning i folkeskoler, svejsearbejde eller sygeplejearbejde. For hver af disse 372 arbejdsfunktionskoder beregnes de beskæftigedes gennemsnitlige uddannelseslængde som et mål for det normale uddannelsesniveau i den pågældende jobfunktion. Ved at sammenholde uddannelseslængden for en nyansat akademiker med den gennemsnitlige uddannelseslængde i den jobfunktion, som den pågældende udfører, fås et mål for graden af overuddannelse. De økonomiske Vismænd har i deres efterårsrapport 2003 foretaget lignende beregninger dog uden at undersøge de konjunkturmæssige udsving i graden af overuddannelse. Det skal understreges, at der er tale om et groft mål for omfanget af overuddannelse, men med det foreliggende datagrundlag er det det bedst mulige. Som Vismændene nævner i deres rapport fra 2003 er overuddannelse målt på denne måde ikke nødvendigvis ensbetydende med, at de uddannelsesmæssige kompetencer ikke udnyttes fuldt ud. Det skyldes blandt andet, at personer med en given uddannelse typisk er meget forskellige for så vidt angår karaktergennemsnit, specialiseringsgrad, samarbejdsevner mv. Tilsvarende vil det konkrete arbejdsindhold indenfor de enkelte jobfunktioner der danner grundlag for beregningen formentlig variere meget og dermed stille meget forskelligartede krav til den enkeltes uddannelsesniveau. 18 Økonomiske Tendenser - 2004

ligt blandt de nyuddannede. Denne stigning kan tages som et tegn på, at den høje ledighed i starten af 90 erne har fået flere akademikere til at søge stillinger, som de er overkvalificeret til. I anden halvdel af 90 erne er graden af overuddannelse faldet for de nyuddannede, hvilket omvendt peger på, at der i denne periode er sket et bedre match mellem de nyuddannedes kompetencer og de jobfunktioner, de ansættes i. Førtidig frivillig tilbagetrækning Der stilles i dette afsnit skarpt på den frivillige førtidige tilbagetrækning med fokus på overgangsydelses- og efterlønsordningerne. Ordningerne er nærmere beskrevet i boks 2. Begge ordninger blev indført som politiske reaktioner på dårlige konjunkturforhold med høj og stigende ledighed særligt blandt de ældre, jf. figur 5. Og begge ordninger har påvirket den frivillige førtidige tilbagetrækning markant. Der har til trods for overgangsydelsesordningen, som blev indført i starten af 1992, for de 55-59-årige været et betydeligt element af merledighed siden midten af 1980 erne, jf. figur 5. De 55-59 årige har således haft en større ledighedsprocent end gennemsnittet af arbejdsstyrken, hvilket også afspejler sig i en betydelig langtidsledighed for denne gruppe. For de 60-66-årige har der efter efterlønsordningens indførelse frem til midten af 1990 erne til gengæld været en ledighed under gennemsnittet noget, der blandt andet skal ses i lyset af, at personer, der ellers ville gå ledige, har haft mulighed for at gå på efterløn (eller er blevet tvunget på efterløn pga. en begrænset dagpengeret). Begge ordninger medførte straks ved indførelsen en øget tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, hvilket kan aflæses som et fald i erhvervsfrekvenserne for de på- Boks 2. Efterløn og overgangsydelse Efterlønsordningen blev introduceret i 1979 som en reaktion på den høje ledighed i 1970 erne. Man ønskede med ordningen at begrænse arbejdsudbuddet og dermed ledigheden ved at indføre muligheder for tilbagetrækning før den formelle pensionsalder. Efterlønnen er en frivillig, individuel ordning for personer mellem 60 og 66 år (fra 2004 64 år). Den er i dag - med efterlønsreformen fra 1999 - baseret på medlemskab af en arbejdsløshedskasse i mindst 25 år inden for de sidste 30 år samtidigt med, at der i en tilsvarende periode har været indbetalt efterlønsbidrag. Efterløn ydes som erstatning for hel eller delvis tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, og der sker fradrag for arbejde (og andre indtægter), som man har i en periode med efterløn. Overgangsydelsesordningen blev indført fra starten af 1992 som en reaktion på det store antal langtidsledige. Her kunne personer mellem 55 og 59 år med mere end 12 måneders ledighed (langtidsledige) vælge at gå på overgangsydelse med en ydelse svarende til ca. 80 procent af den individuelle dagpengesats. Overgang til overgangsydelse indebar, at personerne ikke længere skulle stå til rådighed på arbejdsmarkedet og samtidig beholdt retten til efterløn. Fra 1994 blev overgangsydelse som en forsøgsordning udvidet til også at omfatte 50-54-årige langtidsledige, dvs. at man reelt kunne pensioneres allerede som 50-årig. Tilgangen til ordningen blev stoppet i starten af 1996 og fuldt udfaset i 2006. AErådet - 2004 19

Figur 5. Udvikling i ledighed herunder for de ældre Ledighedsprocent 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Ledighedsprocent Total 55-59 60-66 Anm.: Før 1980 viser figuren ledighedsprocenten for forsikrede ledige, herefter er den opgjort som den registrerede ledighed ift. arbejdsstyrken. I årene 1976-1979 er ledighedsprocenten et gennemsnit af observationerne i henholdsvis januar og juli i året. For 1980-2003 er der anvendt tal dækkende hele året. Pga. ændringer i aldersgrupperinger i de forskellige statistikker er aldersgruppen 60-66 år i årene 1976-1979 og 2001-2003 konstrueret som et vægtet gennemsnit af ledighedsprocenten i aldersgrupperne 60-64 år og 65-66 år. Vægtene er beregnet ud fra befolkningssammensætningen i de to grupper. Kilde: Danmarks Statistik (statistisk tiårsoversigt og Statistikbanken) og AErådet. gældende målgrupper. Figur 6 viser således, at erhvervsfrekvensen for de 60-64- årige faldt med ca. 10 procentenheder fra 1978 til 1979, hvor efterlønsordningen blev indført. Siden da har der med enkelte undtagelser, bl.a. efter efterlønsreformen i 1999, været et generelt fald i erhvervsfrekvensen for de 60-64-årige. Figur 6. Udviklingen i arbejdsstyrken opdelt på alder 100 95 90 85 80 75 70 65 60 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 pct. af befolkningen 60 55 50 45 40 35 30 25 pct. af befolkningen 20 50-54 år 55-59 år 60-64 år (h.a.) Anm.: Figuren viser erhvervsfrekvensen dvs. arbejdsstyrken ift. befolkningen. Tidsserien for arbejdsstyrken er baseret på to forskellige kilder. Dels befolkningsundersøgelserne i 1970 erne og dels RAS-statistikken fra 1980 og frem. De to opgørelser er ikke helt sammenlignelige, derfor den lodrette streg mellem 1979 og 1980. Kilde: Danmarks Statistik (diverse årbøger og RAS) og AErådet. 20 Økonomiske Tendenser - 2004

Erhvervsdeltagelsen begyndte også at falde for de 55-59-årige efter indførelsen af overgangsydelsen i 1992. Men det var imidlertid først omkring 1995-1996, de tog et større dyk. Udviklingen skal formentlig forklares med en hamstringseffekt, da man i efteråret 1995 annoncerede et stop for tilgang til ordningen gældende fra starten af 1996. Stort set samme mønster i erhvervsfrekvenserne genfindes for de 50-54-årige, jf. figur 6. Efter afskaffelsen af overgangsydelsesordningen i starten af 1996 har der til gengæld været stigende erhvervsfrekvenser for de 50-54- og 55-59-årige. Erhvervsfrekvensen for de 50-54- og 55-59- årige er således omtrent tilbage på den generelt stigende trend, der ses gennem hele perioden for disse aldersgrupper en trend, der primært skal ses i sammenhæng med kvindernes stigende erhvervsfrekvens. Konjunktur i den frivillige tilbagetrækning Flere undersøgelser peger på en klar sammenhæng mellem ledighed og sandsynligheden for at trække sig tilbage. Analyser fra både Det Økonomiske Råd (Dansk Økonomi, forår 2003) og Finansministeriet (Længere tid på arbejdsmarkedet, juni 2003) viser således, at sandsynligheden for at gå på efterløn øges markant i tilfælde af ledighed, og at langtidsledighed øger denne sandsynlighed yderligere, jf. tabel 3. Analyser tyder ikke på, at ældre nødvendigvis har større risiko for at blive ledige sammenholdt med andre. Analyserne viser dog, at sandsynligheden for at gå på efterløn stiger markant, hvis man arbejder et sted, der enten lukker eller skærer ned i bemandingen, jf. tabel 3. Samtidig er det tydeligt, at de ældre i tilfælde af ledighed har betydeligt sværere ved at komme i beskæftigelse igen sammenholdt med andre aldersgrupper. Det udmønter sig blandt andet i en betydelig merledighed, der ikke kan forklares af mere lempelige aktiveringsregler for nogle grupper af ældre, og at der især er mange langtidsledige blandt de ældre. På mere overordnet (makro-)plan er det sværere at finde en direkte sammenhæng mellem tilbagetrækningen og konjunktursituationen. Betragtes den gennemsnitlige tilbagetrækningssandsynlighed for de 60-66-årige i efterlønsalderen over tid, kan der spores en vis samvariation med konjunktursituationen. F.eks. faldt tilbagetrækningssandsynligheden i midten af 1980 erne samtidig med den økonomiske opgang, mens den steg markant Tabel 3. Analyseresulater vedrørende sandsynligheden for overgang til efterløn som følge af ledighed mv. FM, som følge af kortidsledighed Knap 1 ½ gang FM, som følge af langtidsledighed Godt 2 gange DØR, som følge af ledighed i året Godt 5 gange DØR, arbejdssted der reducerer antallet af medarbejdere Godt 1,3 gang DØR, nedlagt arbejdssted Knap 2 gange Anm.: Finansministeriet (FM) opgør mersandsynlighed ift. person med gennemsnits karakteristika for alt andet end ledighed og alder, Det Økonomiske Råd (DØR) opgør mersandsynlighed ift. den anvendte referenceperson. Kilde: AErådet på baggrund af Finansministeriet og Det Økonomiske Råd. AErådet - 2004 21

Figur 7. Outputgab (mål for konjunktursituationen) og tilbagetrækningssandsynlighed for de 60-66-årige 6,0 0,2600 4,0 0,2400 outputgab, pct 2,0 0,0-2,0 0,2200 0,2000 0,1800 sandsynlighed_ -4,0 0,1600-6,0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 0,1400 Outputgab (v.a.) Gns. 60-66 Anm.: Tilbagetrækningssandsynligheden angiver den betingede sandsynlighed, dvs. sandsynligheden for at en gennemsnitsperson forlader arbejdsmarkedet givet at personen var på arbejdsmarkedet året inden. Perioden før 1981 er ikke medtaget af hensyn til sammenligneligheden i data. Outputgab er et mål for konjunktursituationen. Et positivt gab afspejler en positiv konjunktursituation og modsat ved et negativt gab. Størrelsen på gabet kan tolkes som kapacitetspresset i økonomien. Kilde: RAS-statistikken og AErådet. sammen med de efterfølgende ca. syv års økonomiske afmatning, jf. figur 7. I perioden efter 1993 - der er stærkt påvirket af forskellige arbejdsmarkedspolitiske tiltag bl.a. ændring af aktiveringsreglerne, orlovsordningerne, overgangsydelsesordningen og efterlønsreformen - er det sværere at finde et mønster ift. konjunktursituationen. Set over hele perioden er der dog en generelt stigende tendens i tilbagetrækningssandsynligheden noget, der for en stor dels vedkommende kan henføres til kvinderne. For mere formelt at teste, om der er en sammenhæng mellem tilbagetrækningssandsynligheden der kan henføres til andet end efterløn og konjunktursituationen, foretages en simpel statistisk analyse. Den kan afgøre, om tilbagetrækningssandsynligheden for de 60-66-årige kan forklares af konjunktursituationen, herunder en trend, der skal fange den generelle stigning. Analysen viser, at konjunktursituationen målt ved outputgabet har det forventede negative fortegn, dvs. at tilbagetrækningssandsynligheden bevæger sig modsat af outputgabet, men kun på et svagt statistisk niveau. Som et forsøg på at rense for indflydelse fra overgangsydelsesordningen kan man foretage samme test for de 61-66- årige. Det skyldes, at personer, der er tiltrådt overgangsydelsen i alderen 50-59- år, alternativt må forventes at ville trække sig som 60-årig. Som følge af ordningen må man derfor forvente en lavere tilbagetrækningssandsynlighed for de 60-årige, indtil overgangsydelsesordningen er fuldt udfaset. Udviklingen i tilbagetrækningssandsynligheden for de 61-66-årige er dog stort set identisk med de 60-66- årige, og en ny statistisk analyse ændrer ikke på resultatet. Man kan lave en tilsvarende analyse for de 50-54-årige og de 55-59-årige. Her finder man ingen statistisk sammenhæng 22 Økonomiske Tendenser - 2004

mellem tilbagetrækningssandsynligheden og konjunktursituationen. Til gengæld er tilbagetrækningssandsynligheden markant påvirket af overgangsydelsesordningen fra starten af 1992 til starten af 1996. Alt i alt synes det på helt overordnet plan svært direkte at koble tilbagetrækningen med konjunktursituationen. Det kan skyldes, at der enten ikke er en sammenhæng, eller at den førte arbejdsmarkedspolitik (især i perioden efter 1993) er med til at sløre billedet. På individ-niveau synes der derimod at være en klar sammenhæng mellem ledighed og tilbagetrækning. Under en lavkonjunktur som den, Danmark lige har været igennem, vil flere ældre alt-andet-lige skubbes ud i ledighed/langtidsledighed noget, der i sidste ende i mange tilfælde leder til førtidig tilbagetrækning. Samtidig kan virksomhedslukninger eller reduktioner i antallet af jobs på virksomheden få flere ældre til at gå på efterløn. Derudover er tilbagetrækningsmønstret som vist ovenfor klart påvirket af de politiske reaktioner, der er sket på konjunktursituationen. Dårlige konjunkturer har derfor og vil formentlig også fremover øge tilbagetrækningen. Det negative bidrag, der kommer til arbejdsstyrken herfra, er samtidig mere end vanskeligt at tilbagerulle, fordi personer på førtidig tilbagetrækning sjældent kommer tilbage i arbejdsstyrken igen, selvom konjunkturerne forbedres. Dårlige konjunkturer kan derfor aflejre sig i en permanent reduktion af arbejdsstyrken. Svage grupper på arbejdsmarkedet Det er ikke kun blandt de nyuddannede og de ældre, at konjunkturmæssige forhold kan have en negativ afsmitning på strukturerne på arbejdsmarkedet. Det gør sig også gældende mere generelt på arbejdsmarkedet. Selvom det er vanskeligt at måle, er der nemlig en tendens til at længerevarende høj ledighed indebærer, at det strukturelle ledighedsniveau øges (det ledighedsniveau, der er foreneligt med lav og stabil inflation). En af årsagerne til det er, at længerevarende ledighed for den enkelte kan indebærer et tab af uddannelsesmæssige og arbejdsmæssige kompetencer, som gør det vanskeligt for den enkelte at finde et nyt job. Et andet forhold, der kan spille ind, er, at ansøgere med længerevarende ledighed reelt ikke kommer i betragtning hos potentielle arbejdsgivere, fordi langvarig ledighed kan opfattes som et tegn på en dårlig arbejdskraft. Det er de svage grupper på arbejdsmarkedet, der har størst risiko for at blive tabt på gulvet i en situation med høj ledighed. En af disse grupper er indvandrere fra mindre udviklede lande, idet denne gruppe har en meget lav grad af tilknytning til arbejdsmarkedet. I 2001 var det f.eks. kun ca. 47 procent af de 25-59 årige indvandrere fra mindre udviklede lande, der var i beskæftigelse, mens den tilsvarende andel blandt danskere var ca. 84 procent. Som det fremgår af tabel 4, har indvandrere fra mindre udviklede lande imidlertid oplevet en relativ stor stigning i beskæftigelsesfrekvensen i højkonjunkturperioden 1994-2001. I 1994 var det kun 33 procent af indvandrere fra mindre udviklede lande, der var i beskæftigelse, mens beskæftigelsesandelen i 2001 var steget til knap 47 procent. I denne periode præget af højkonjunktur steg beskæftigelsesfrekvensen blandt indvandrere således med knap 14 procentenheder. Til sammenligning steg beskæftigel- AErådet - 2004 23