Notat Forvaltning: Erhverv og Udvikling/ Miljø & Teknik, Fast Ejendom Dato: J.nr.: Br.nr.: 27. maj 2010 10/003766 1 Udfærdiget af: Poul Krogsgaard Nielsen, Mona Andersen & Alex Weinreich Vedrørende: Lovlig udvikling af nye grunde og lovlig fastsættelse af salgsprisen herfor. Notatet sendes/sendt til: Økonomiudvalget I det følgende omtales de juridiske rammer for fastsættelse af salgspriser ved kommunens salg af grunde i udstykninger til boligbyggeri eller i udstykninger til erhvervsformål. Der er altså her tale om grundsalg som led i kommunens almindelige jordforsyning og om grunde, der kan betegnes som en standardvare. Selv om rammerne som udgangspunkt er de samme ved salg af andre typer ejendomme, fx bebyggede ejendomme eller grunde i bymidten, hvor der stilles særlige krav om udformning af byggeriet mv., er der her ofte helt særlige kommunale interesser til stede, som kan begrunde, at der gøres undtagelser fra hovedreglerne. Derfor er fastsættelse af salgspriser for disse ejendomssalg ikke omtalt i det følgende. Området reguleres af 68 i kommunestyrelsesloven, og den udstedte udbudsbekendtgørelsen (bkg. 472/1991) samt indenrigsministeriets vejledning nr 60/2004. På grundlag af regelsættet for salg af kommunale ejendomme og tilsynsmyndighedernes afgørelser samt almindelige uskrevne kommunalretlige grundsætninger kan konkluderes, at der er følgende 2 grundlæggende retsprincipper, som kommunen er forpligtet til at overholde i forbindelse med salg af grunde nemlig: A. Salg skal ske til markedsprisen B. Kommunen skal handle økonomisk ansvarligt Ad A: Salg skal ske til markedsprisen Hvad der forstås ved markedsprisen er ikke defineret i udbudsbekendtgørelsen eller vejledningen.
- 2 - Markedsprisen er forskellig fra kommunens kostpris. Det er lovligt at sælge grunde til under kostprisen, hvis markedsprisen er lavere, og omvendt er det ikke lovligt at sælge grunde til kostprisen, hvis markedsprisen må anses for at være højere end kostprisen. Salg til højestbydende efter offentligt udbud: Hvis grunde annonceres til salg for højeste bud med eller uden angivelse af mindstepriser, må det som udgangspunkt antages, at de indkomne tilbud svarer til markedsprisen. I juridisk teori antages det dog - specielt hvis der kun har været ganske få tilbud - at kommunen er forpligtet til at vurdere, om der kan være særlige omstændigheder, som gør, at tilbuddene ikke afspejler markedsprisen, og i bekræftende fald må kommunen være forpligtet til at afvise tilbuddene. Hvilke særlige omstændigheder, der kan begrunde, at tilbuddene ikke kan anses for at udtrykke markedsprisen, ses ikke at være uddybet i den juridiske litteratur. De særlige forhold kunne fx være, at annonceringen af grundene er sket på et tidspunkt eller i medier, hvor kun få potentielle købere har været opmærksomme på udbuddet, eller at handel med fast ejendom generelt er gået helt i stå i en kortere periode fx. pga. forventet kommende lovgivning af væsentlig betydning for køberne. At omsætningen er meget lav pga dystre konjunkturudsigter mv. med deraf følgende prisfald i en længere periode bevirker derimod ikke, at de tilbudte lave priser ikke er markedsprisen, og i så fald er der ikke noget til hinder for, at kommunen sælger til relativt lave tilbudspriser. Ved fastsættelse af mindstepriser har kommunen forlods vurderet markedsprisen, men da markedsprisen ikke er en entydig objektiv konstaterbar størrelse, er der et ikke uvæsentligt interval inden for hvilket, prisen må anses for at være markedsprisen. Mindstepriserne fastsættes af kommunen efter sammenligninger med priserne for andre grunde, der er blevet solgt for nyligt, idet der naturligvis tages hensyn til beliggenhed, herlighedsværdi osv. Kommunens salgsmedarbejdere har i kraft af deres uddannelse og karriere samt det forhold, at kommunen er den dominerende grundsælger i lokalområdet, en meget betydelig ekspertise på området. Der er netop indgået et samarbejde med Nybolig Bjørn & Ankersen om salget af kommunens parcelhusgrunde. En naturlig del af dette samarbejde vil være en løbende sparring omkring grundprisniveauer. Endelig forhindrer mindsteprisen jo ikke købere i at byde højere, og i så fald må disse bud anses for at være markedsprisen. Hvis der ikke indkommer bud, må det antages, at mindsteprisen er højere en markedsprisen. Ulempen ved at fastsætte mindstepriser er, at grundene ikke kan sælges, hvis mindsteprisen er sat for højt, dvs over markedsprisen. Fordelen ved at fastsætte mindstepriser er, at forvaltningen, når grundene har været udbudt, kan sælge dem i 1 år til mindstepriserne uden at salgene skal annonceres påny. Endvidere kan mindsteprisen i de tilfælde, hvor der ikke melder sig købere, indgå i vurderingen af, om det vil være økonomisk mest forsvarligt, at kommunen beholder grundene til bedre tider.
- 3 - Det bemærkes, at kommunen kan fastsætte salgsvilkår fx om byggefrist, tilbagekøbsret osv, som alt andet lige kan bevirke en lavere markedsværdi, end hvis vilkårene ikke var der. Dette er lovligt, hvis kommunen hermed varetager saglige interesser. Vilkår som medvirker til en hensigtsmæssig etapevis byudvikling, er en saglig kommunal interesse. Salg til fastsat pris: Der er principielt ikke noget til hinder for, at kommunen udbyder grunde til salg til en på forhånd fastsat pris. Imidlertid er det uhensigtsmæssigt og uden praktisk interesse at sælge standardgrunde til en på forhånd fastsat pris. Derfor vil denne situation ikke blive omtalt i dette notat bortset fra, at det kan nævnes, at der vil være skærpede krav til vurderingen af, om prisen er markedsprisen, og vejledningen omtaler inddragelse af ekstern ejendomsmæglerassistance som eksempel. Ad B: Kommunen skal handle økonomisk forsvarligt kostpris i forhold til salgspris Den almindelige kommunalretlige regel om, at kommunen skal handle økonomisk forsvarligt, gælder også for kommunens virksomhed med opkøb af jord og byggemodning med henblik på salg af grunde. Dette indebærer, at kommunen ikke må opkøbe jord og iværksætte byggemodning, hvis det på tidspunktet for købet og byggemodningen står klart, at kommunen ikke vil kunne få dækket sine udgifter (kostprisen) gennem salgsindtægterne (markedsprisen). Hvis en kommune imidlertid ved jordkøbet og byggemodningen har haft en begrundet forventning om, at salgsindtægten ville kunne dække kostprisen, men prisudviklingen eller uforudsigelige ekstraudgifter ved byggemodningen gør, at dette ikke er tilfældet, er det lovligt at sælge grundene til markedsprisen, selv om det vil give underskud. Kommunen bør dog overveje, om det vil være økonomisk mest forsvarligt at udskyde salget til bedre tider. Det kan ikke udelukkes, at der kan være særlige tungtvejende kommunale interesser så som udnyttelse af allerede etableret infrastruktur og/eller planlægningsmæssige formål - som kan legitimere, at kommunen påbegynder en byggemodning, selv om det står klart, at salgsindtægten ikke vil kunne dække udgifterne. Fx kan det tænkes, at afslutning af byudviklingen af et område, der i vidt omfang allerede er byudviklet, kan være lovlig, selv om det isoleret set giver underskud. Forsvarlighedsbetragtningen retter sig derfor primært mod beslutningerne om køb af jord og iværksættelse af byggemodning, og konsekvensen kan være, at byrådsmedlemmer, som har stemt for dispositionerne, kan ifalde erstatningsansvar. Derimod vil det typisk være det økonomisk mest forsvarlige at sælge grundene, når skaden nu engang er sket, dvs at udgifterne til køb af jorden og byggemodningen er afholdt.
- 4 - Ved at sælge grundene reduceres tabet i forhold til, at man undlader at sælge grundene. Hvis salget finder sted til markedspris, kan salget isoleret betragtet ikke kritiseres. Ved selve prisfastsættelsen af grundene er det derfor markedsprisen og ikke den faktiske kostpris der er afgørende for fastsættelsen af mindstepriserne. Kostprisen: Den forventede kostpris bruges som udgangspunkt for vurderingen af forsvarligheden ved opkøbet af jorden til byudviklingen om byggemodningens igangsættelse. Forvaltningen har derfor udarbejdet et paradigma for den forventede kostpris henholdsvis den faktiske kostpris alt efter hvor langt i udviklingsprocessen beregningen skal foretages. Kostprisen for byggemodnet jord består dels af byggemodningsomkostninger og dels af prisen på råjorden, som i langt overvejende grad er landbrugsjord. Byggemodningsomkostninger Byggemodningsomkostningerne er kommunens samlede udgifter i forbindelse med en konkret byggemodning og indeholder typisk følgende poster: udstyknings- og landinspektøromkostninger med tilhørende statslige gebyrer entreprenøromkostninger, herunder arbejdsløn, materialer til udførelsen og evt. jorddeponi omkostninger til forsyningsselskaberne, herunder byggemodningsbidrag og tilslutningsomkostninger opkrævet ved byggemodningen omkostninger til nedrivning af bygninger omkostninger til geotekniske undersøgelser omkostninger til kulturhistoriske forundersøgelser og eventuelle udgravninger salgsomkostninger i form af markedsføring og tinglysningsafgift. Entreprenøromkostninger, som udgør den største del af byggemodningsudgifterne, omfatter normalt følgende typer arbejder: Opbygning af vej, rabatter og evt. fortov Anlæg af stier Etablering af belysning på veje og stier Anlæg af grønne områder Anlæg af støjvolde Forsyningsledninger, regnvandsbassiner og lignende er kun indirekte med i byggemodningsomkostningerne via de ovennævnte byggemodningsbidrag/tilslutningsomkostninger til forsyningsselskaberne. Hvis en byggemodning kræver, at der foretages ændringer 1 på det helt nære vejsystem tages disse som regel med i byggemodningsprojektet og regnes derfor også ind i omkostningerne. Skønnet over hvilke udgifter, der skal medregnes, foretages efter lignende principper som ved private udstykninger, hvor der pålægges vejbidrag. 1 Fx kanaliseringsanlæg eller rundkørsel på en tilstødende fordelingsvej.
- 5 - Råjordsprisen Mange kommunale udstykninger finder sted i områder, hvor kommunen har ejet jorden igennem længere tid. Det er utvivlsomt, at jordens anskaffelsessum skal medtages ved den samlede kostprisberegning, som skal finde sted i forbindelse med enhver kommunal byggemodning med salg for øje. Hvis råjorden er erhvervet kort tid før byggemodning af et udstykningsområde, er det enkelt at prisfastsætte den del af råjorden, som indgår i udstykningen. Derimod skal der foretages en vurdering af prisen for den del, som kommunen har ejet gennem flere år. I denne forbindelse skal der tages stilling til, om den oprindelige anskaffelsessum skal lægges til grund ureguleret, eller om der skal tages højde for en forrentning af anskaffelsessummen. Såfremt der ved en kostprisberegning i forbindelse med en konkret udstykning skal ske en regulering af den oprindelige jordanskaffelsessum, bør denne regulering tage udgangspunkt i nettoudgiften. Nettoudgiften vil i givet fald svare til en løbende forrentning med fradrag af løbende forpagtningsindtægter, da kommunen som fast praksis bortforpagter opkøbt landbrugsjord, der ikke umiddelbart står overfor at skulle byggemodnes. Det primære formål med kostprisberegningen er at sikre, at kommunen handler økonomisk forsvarligt ved ikke at påbegynde en udstykning, som på forhånd må forventes at give underskud. Uanset kostprisen skal salg af jord ske til markedsprisen på udbudstidspunktet. Da kommunen er forpligtet til at agere økonomisk forsvarligt, vil opkøbt jord, der ikke umiddelbart påbegyndes byggemodnet, blive bortforpagtet. Kommunen er forpligtet til at bortforpagte jorden til markedspris, hvorved køb af landbrugsjord således genererer en løbende indtægt. De samme grundprincipper gør sig gældende for eventuelle bygninger, som hører til en opkøbt ejendom. Bygningerne vil enten medføre en direkte lejeindtægt (ved udleje til tredjemand) eller en sparet lejeudgift (ved kommunens egen anvendelse af bygningen). Det areal, som indgår i en udstykning, kan på erhvervelsestidspunktet have været en del af en større ejendom, og der vil sjældent være matrikulær identitet mellem ejendommen på erhvervelsestidspunktet og byggemodningstidspunktet. Beregning af den jordkøbspris, som skal indgå i et udstykningsregnskab, kan derfor ofte kun ske på baggrund af skønsmæssige vurderinger samt forudsætninger om udgifter og indtægter vedrørende den enkelte ejendom siden anskaffelsen. En del af forrentningen af kommunens udgifter til arealanskaffelsen vil således blive dækket af forpagtningsindtægter, mens den resterende del af forrentningen er udlagt fra kommunekassen og derfor sammen med anskaffelsesprisen bør kunne dækkes af indtægterne ved salget. Principper for kostprisberegnings-paradigmaet
- 6-1. Der indregnes en forrentning af den oprindelige købesum (evt. skønsmæssigt fastsatte købesum) for jord, som kommunen har ejet i mere end 3 år svarende til diskontoen fra anskaffelsesåret til det år, hvor området udbydes til salg. 2. Ved opkøb af ejendomme med bygninger, fordeles anskaffelsesummen for bygningerne påråjordsprisen pr. m² eller pr. grund, hvis bygningerne ikke kan frasælges og i stedet må nedrives. 3. Der arbejdes med skønsmæssigt fastsatte priser, hvor der endnu ikke er tale om konstaterbare beløb. 4. Ved beregning af forventede byggemodningsomkostninger i forbindelse med opkøbssituationen tages udgangspunkt i følgende nøgletal: - der kan opnås 8 boliggrunde pr. ha - en boliggrund koster 350.000 kr. at byggemodne - 1 m² uudstykket erhvervsjord koster 83 kr. at byggemodne - udgifter til markedsføring sættes til 1 kr. pr. m² - udgifter til administration sættes til 2 % af salgsindtægten (el. den forventede salgsindtægt). Ved erhvervsjord er satsen 3 %.