HADERSLEV KOMMUNE UDBUD AF MADSERVICE Afklaringsnotat 1. Baggrund Haderslev Kommune ønsker at forberede udbud af madservice til hjemmeboende borgere. Madservice leveres i dag af kommunen selv. Udbuddet omfatter madproduktion til borgere, der er visiteret til det, og som bor i eget hjem uden for kommunens plejecentre (frit valgområdet). Den endelige beslutning om, hvorvidt der skal gennemføres et udbud beror bl.a. på drøftelser med nabokommunerne om et evt. kommunalt samarbejde om levering af madservice til borgere i Haderslev Kommune. Nærværende notat gennemgår de strategiske spørgsmål og beslutninger, som skal afklares indledningsvist, og som sætter rammen for gennemførelsen af udbuddet. Den 4. juli 2012 Ref CMH cmh@kl.dk Dir 3370 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3371 www.kl.dk Side 1/3 2. Det frie leverandørvalg Det frie valg af madleverandør betyder, at kommunen skal sikre, at borgeren kan vælge mellem forskellige godkendte leverandører. Dette indebærer en række begrænsninger ift. krav til opgaven og valg af udbudsmodel, jf. nedenstående. Typer af krav Da antallet og typen af krav kan have indflydelse på hvem og hvor mange, der kan byde på en opgave, er der i fritvalg reglerne (Serviceloven) oplistet en række begrænsninger i typen af krav. Kommunen må bl.a. ikke stille krav om en bestemt produktionsform (frostmad, kølemad mv.). Kommunen skal desuden sikre, at der tilbydes
såvel madservice med udbringning som madservice uden udbringning også selvom udbuddet alene vedrører den ene af de to ydelser. Udbudsmodeller På fritvalgområdet er der to modeller for udbud, som Haderslev Kommune skal vælge imellem: 1. Udbud inden for rammerne af godkendelsesmodellen: Kommunen finder via et udbud en privat hovedleverandør. Andre leverandører kan efterfølgende søge om at blive godkendt ved at dokumentere, at de opfylder kommunens kvalitets- og priskrav. Priskravet er den pris, som den vindende hovedleverandør har tilbudt. Leverandører, der forud for udbuddet er godkendte, er som udgangspunkt fortsat godkendte med mindre, at der er tale om væsentlige ændringer i kvalitetskravene. Fordele: Muligheden for stordrift i udgangspunktet kan skabe større priskonkurrence. Der skabes stor budgetsikkerhed for kommunen, da prisen er den samme uanset leverandør. Ulemper: Leverandører kan vælge ikke at give tilbud i forbindelse med udbuddet, og i stedet afvente og se hvilken pris, hovedleverandøren tilbyder. Er prisen god, kan leverandøren altid efterfølgende vælge at blive godkendt. 2. Udbudsmodellen: Kommunen finder via et udbud mindst to leverandører, der indgås kontrakt med. Modtages der kun ét tilbud (eller ét egnet tilbud), vil man falde tilbage på godkendelsesmodellen. Kommunen er forpligtet til at afvise tilbud, der er mere end 10 pct. dyrere end det billigste tilbud. For at sikre det frie leverandørvalg kan kommunen dog vælge at indgå kontrakt med den næstbilligste tilbudsgiver - også selv om prisen er 10 pct. højere end det billigste tilbud. Kommunen skal inden udbuddet træffe beslutning om, hvor mange leverandører, der skal indgås kontrakt med. Der er i lovgivningen ikke noget loft over antallet af leverandører. Fordele: Det frie leverandørvalg sikres, forudsat naturligvis at der opnås mere end ét tilbud. 2
Der kan evt. blive mere priskonkurrence, da leverandører, der byder ind med en pris, der er mere end 10 pct. dyrere end den laveste pris (og i øvrigt ikke er nr. 2), vil udelukkes fra at blive leverandør. Ulemper: Kommunen skal kompensere prisforskellen mellem den billigste leverandør og den/de øvrige leverandører i det omfang, at borgerne vælger den/de dyreste leverandører. Det besluttes at udbyde madservice inden for rammerne af godkendelsesmodellen Opgavens afgrænsning Madservice består både i at producere og levere mad til kommunens borgere. Det skal derfor besluttes, om produktion og levering skal udbydes som en samlet opgave, eller om det skal opdeles i delopgaver, med mulighed for at byde på en eller begge opgaver. Fordelen er, at det evt. kan give plads til flere typer leverandører. Ulempen er dels, at udbuddet, herunder vurdering af tilbudsgiveres egnethed og evaluering af tilbud, bliver mere kompliceret, dels at udbuddet dermed risikerer at gå glip af de stordriftsfordele som vurderes at være forbundet med at varetage den samlede opgave. Desuden skal der tages stilling til, om der skal foretages en distriktsopdeling, med mulighed for at byde på et eller flere distrikter. Fordele og ulemper er de samme som ovenstående. Det besluttes at udbyde produktion og levering af mad som en samlet opgave. Det besluttes, at der (ikke) foretages distriksopdeling [Beslutningen om distriktsopdeling beror på en afsøgning af det lokale markedet for produktion er mad] 3
Forventede lovændringer Det skal nævnes, at KL og regeringen i aftalen om kommunernes økonomi for 2013 har aftalt en række initiativer, der skal forenkle reglerne på udvalgte områder. Disse initiativer vedrører bl.a. Forenkling af fritvalg reglerne på hjemmehjælpsområdet. Lempelse af annonceringspligten for offentlige udbydere Forenklingen af reglerne på fritvalg området har bl.a. til formål at gøre det lettere for kommunerne at indgå aftaler med private leverandører. Det er endnu uvist hvilke konkrete lovændringer, der vil ske, men det er KL s klare forventning, at kommunerne ikke vil være forpligtet til at anvende de to ovenstående udbudsmodeller (udbud inden for rammerne af godkendelsesmodellen og udbudsmodellen), men at kommunerne bliver frit stillet ift. udbudsmodel. Kommunen skal dog fortsat sikre et frit valg for borgeren dvs. at kommunen ikke kan forbeholde aftalen til én leverandør. Lempelse af annonceringspligten indebærer, at regeringen vil fjerne den nationale annonceringspligt for de såkaldte bilag IIb-ydelser - som madservice er kategoriseret som 1. Lempelsen betyder, at der for madservice alene vil være pligt til at foretage en national annoncering, hvis der er en grænseoverskridende interesse for opgaven (dette bygger på en konkret vurdering). Det forventes, at lovændringerne træder i kraft d. 1. januar 2013. Udbud inden dette tidspunkt skal ske efter de nuværende regler. Det er derfor også de nugældende regler, der danner grundlag for dette notat. 3. Udbudsproces Udbud af madservice skal pt. følge reglerne om annoncering efter den danske Tilbudslov. Dvs. en mildere form for udbud end hvad der gælder efter EU s udbudsregler. Udover ovenstående rammer for modeller for udbud er kommunen relativt frit stillet i forhold til, hvordan udbuddet skal gennemføres. 1 Bilag IIb ydelser er undtaget fra reglerne om EU-udbud, men skal udbydes efter den danske Tilbudslov, hvis de overstiger 500.000 kr. 4
De mest normale procedurer ved et udbud af madservice er offentligt udbud eller begrænset udbud. Evt. efterfulgt af en forhandlingsproces. Et offentligt udbud indebærer, at alle kvalificerede tilbudsgivere kan byde på opgaven. Ved begrænset udbud afholdes først en prækvalifikation, hvor et antal tilbudsgivere udvælges pba. en vurdering af deres egnethed. Et begrænset udbud tager som hovedregel lidt længere tid end et offentligt udbud, men kan være en fordel i en situation, hvor der er mange potentielle tilbudsgivere. KLK anbefaler, at Haderslev Kommune benytter offentligt udbud, da der ikke forventes at komme tilbud fra et større antal leverandører. Proceduren sender desuden et signal om, at kommunen er åben for konkurrence. Det anbefales desuden, at Haderslev Kommune i udbudsmaterialet forbeholder sig ret til at gennemføre en forhandlingsproces med tilbudsgiverne. Det besluttes at gennemføre udbuddet som et offentligt udbud med mulighed for forhandling med op til tre tilbudsgivere. 4. Udvælgelselseskriterier og mindstekrav til leverandørerne Det skal besluttes hvilke krav, der skal stilles til leverandørens egnethed (også kaldet udvælgelselskriterier). Som minimum skal der kræves en tro- og loveerklæring på, at leverandøren ikke har ubetalt forfalden gæld til det offentlige på over 100.000 kr. Derudover kan der bl.a. stilles krav til leverandørens økonomiske formåen og erfaringer med lignende opgaver. Det anbefales, at der fsva. egnethed stilles krav om: En serviceattest fra den/de vindende tilbudsgiver/e Referenceliste der dokumenterer mindst 1 relevant og betydelig erfaring med produktion og levering af mad inden for de seneste 3 år. At der i den køkkenfaglige ledelse af opgaven er en relevant faglig uddannelse til stede (kok, økonoma eller dermed ligestillet faglig uddannelse). Dokumentation for egenkontrol. Kontrolrapport fra Fødevareregionen der dokumenterer, at leverandøren ikke er 5
blevet politianmeldt eller fået frataget sin autorisation eller registrering. Krav om positiv soliditet i det seneste disponible regnskabsår Soliditetsgrad = 100 x (samlede egenkapitals værdi/samlede aktiver), dokumenteret ved en revisorpåtegnet erklæring eller lignende. Beskrivelse af produktions- og leveringskapacitet, der sandsynliggør, at tilbudsgiver kan løfte opgaven. Desuden skal det besluttes, hvilke krav til opgaveløsningen, som leverandøren skal leve op til (mindstekrav). Disse skal afspejle de kvalitetsstandarder, som kommunen har besluttet på området., men kan også gå videre end dem. Derudover kan kommunen have ønsker til opgaveløsningen. Opfyldelsen af disse honoreres i forbindelse med evalueringen af tildelingskriterierne, jf. afsnittet herom. Det besluttes at stille de foreslåede udvælgelseskriterier [Mindstekrav udarbejdes af Haderslev Kommune] 5. Sikkerhedsstillelse Kommunen bør overveje, om den vil kræve, at leverandøren stiller sikkerhed i form af en bankgaranti svarende til x pct. af den årlige kontraktsum (fx 10 pct.). Indgås der kontrakt med flere leverandører, kan bankgarantiens størrelse fastsættes med udgangspunkt i en ligelig fordeling af kontraktsummen mellem leverandørerne. Vælges udbud inden for rammerne af godkendelsesmodellen, hvor flere leverandører løbende kan blive godkendt, kan det overvejes at fastsætte, at der i kontraktperioden foretages en regulering af sikkerhedsstillelsen på baggrund af fx en opgørelse af den forventede årlige kontraktsum. Størrelsen af sikkerhedsstillelsen skal nøjes afvejes ift. den risiko som kommunen løber, idet udgiften til sikkerhedsstillelse kan udgøre en væsentlig barriere for leverandører, og fordi udgiften hertil alt andet lige vil resultere i højere priser. Der stilles krav om sikkerhedsstillelse på 5 pct. af den årlige kontraktsum. 6
6. Tildelingskriterier Kommunen skal desuden vælge, hvordan opgaven skal tildeles. Overordnet set kan kommunen vælge mellem to tildelingskriterier: Laveste pris Økonomisk mest fordelagtige tilbud Det anbefales at tildele kontrakten på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige tilbud frem for den laveste pris. Tildelingskriterierne skal vedrøre kommunens ønsker til opgaven og gå ud over de krav/mindstekrav til opgaven, der er opstillet i kravspecifikationen. Kommunen bør vægte kriterierne. Eksempel på underkriterier: Pris: Enhedspriser for de enkelte retter ekskl. moms og inkl. transport. Levering: Beskrivelse af planer for såvel opbevaring af mad under transport som for leveringssikkerheden, herunder planer ved indtrædelse af leveringshindringer, fx i vinterperioder. Kvalitet: Tilbudsgivers konkrete kvalitetssikringsforanstaltninger, kvalitetssikringssystem og egenkontrolprocedurer. Valgmuligheder: Kan borgeren tilbydes et antal valgmuligheder udover de krav, som kommunen stiller. Samarbejde: De foreslåede procedurer for koordinering og skabelse af et tæt og godt samarbejde mellem parterne. For at sikre at de enkelte underkriterier får en reel betydning i evalueringen anbefales det, at der udvælges et begrænset antal underkriterier (to-fire stk.). Det besluttes at kvalitetskriterierne i overvejende grad formuleres som mindstekrav, og at prisen derfor vægtes forholdsvis højt (70 pct.) ved tildelingen. Tildelingskriterierne fsva. kvalitet, kan dreje sig om o service ift. bestilling (fx bestilling via internet) o valgmuligheder og variation udover mindstekrav o kostrådets oplevelse af kvaliteten ifm en smagning/ demonstration. Der formuleres ikke tildelingskriterier fsva. samarbejde, idet kravene hertil formuleres som mindstekrav. 7
7. Virksomhedsoverdragelse I forbindelse med beslutning om udbud skal det afklares, hvordan medarbejderne håndteres. Der skal i den forbindelse tages stilling til, om Virksomhedsoverdragelsesloven finder anvendelse, således at medarbejderne skal overdrages til den/de eksterne leverandør/leverandører. Hvis Virksomhedsoverdragelsesloven finder anvendelse, har kommunen en række forpligtelser over for de berørte medarbejdere. Bl.a. skal kommunen informere medarbejderrepræsentanterne. I vurderingen skal indgå, om det er en helhed af midler, der på en stabil måde er organiseret med henblik på udøvelse af økonomisk aktivitet. Der skal altså være tale om en enhed, hvor medarbejdere er udelukkende eller væsentligt beskæftiget med den udbudte opgave. Oplysningen om hvorvidt Virksomhedsoverdragelsesloven finder anvendelse, skal fremgå af udbudsmaterialet, ligesom oplysninger om løn- og ansættelse vilkår for de berørte medarbejdere skal oplyses, såfremt loven finder anvendelse. Der er en række udfordringer forbundet med virksomhedsoverdragelse af medarbejdere på fritvalgområdet. Hovedudfordringen er, at kommunen ikke på tidspunktet for udarbejdelsen af udbudsmaterialet kender udfaldet af antallet af leverandører, der indgås kontrakt med, eller som efterfølgende godkendes som leverandør. Dermed kender kommunen heller ikke udfaldet af, hvordan medarbejderne evt. skal fordeles til de forskellige leverandører. Der foreligger desuden den særlige udfordring, at den endelige stillingtagen til virksomhedsoverdragelse, og til hvilken blandt flere leverandører de enkelte medarbejdere i givet fald skal overdrages, først foreligger når borgerne har valgt leverandør, og der er klarhed over, hvordan opgaven fordeles mellem leverandørerne. Det anbefales, at udbudsprocessen tilrettelægges så der tidsmæssigt er plads til, at borgerne kan vælge leverandør, og medarbejderne kan fordeles i forhold hertil, inden kontraktstart, alternativt at der tages forbehold for endelig fordeling af medarbejderne med henblik på virksomhedsoverdragelse, indtil borgerne har foretaget valg af leverandør. Desuden kan der opstå en udfordring, hvis der bliver tale om en væsentlig vilkårsændring for medarbejderne, således at de vil betragte sig 8
om opsagt (fx hvis produktionsstedet blive væsentligt lang fra det nuværende). Det må i sådan en situation forventes, at leverandøren vil indkalkulere denne udgift i enhedspriserne, hvilket er uhensigtsmæssigt på et område, hvor der er usikkerhed om størrelsen af opgaven. Ved udbud efter godkendelsesmodellen vil leverandører, der efterfølgende godkendes, desuden få indtægten til virksomhedsoverdragelsesomkostningerne, uden at skulle afholde udgiften. Udfordringen kan bl.a. håndteres ved at forbeholde sig ret til at afholde en sådan udgift via en engangsbetaling. Endeligt skal det nævnes, at det forhold at opgaven overdrages til flere leverandører kan have betydning for vurderingen af, om der reelt sker overdragelse af en selvstændig økonomisk enhed, der bevarer sin identitet, og dermed om virksomhedsoverdragelsesloven finder anvendelse. Det vurderes at loven om virksomhedsoverdragelse finder anvendelse. Oplysninger om de omfattede medarbejdere indarbejdes i udbudsmaterialet. Hvis der bliver tale om væsentlige vilkårsændringer, hvorved medarbejderen kan anses sig som opsagt, vil omkostninger i forbindelse hermed prissættes som en engangsbetaling 8. Kontraktlængde Som udgangspunkt er leverandørerne interesserede i så lang en kontraktperiode som muligt for at sikre deres indtægtsgrundlag og indkøringsperiode ift. borgerne. På den anden side kan en lang kontrakt forhindre Haderslev Kommune i fx at indgå samarbejder med nabokommuner i den nærmeste fremtid. De fleste serviceydelser er på 2-4 år, og med en indbygget option på forlængelse på fx 2 gange 1 år. Der er imidlertid ingen hindringer for at lave en lidt længere kontrakt, særligt hvis der aftales et fleksibelt opsigelsesvilkår (som fx ABservices). 9
Fordelen ved en længere kontrakt, er at det giver leverandøren længere tid til at afskrive sine opstartsomkostninger. Alt andet lige er det ensbetydende med lavere priser. Det besluttes, at indgå en kontrakt med en løbetid på 6 år med mulighed for 2 x 1 års forlængelse. Kommunens opsigelsesvarsel fastsættes til 6 måneder, jf. standardvilkårene i ABService, idet dette evt. kan indgå som en parameter i forbindelse med en evt. forhandlingsrunde. 10