Samsø Kommunalbestyrelse Rådhuset Langgade 1 Tranebjerg 8305 Samsø Samsø Kommunes afslag på fuld aktindsigt i kontrakt mellem Samsø Kommune og Samsøtrafikken A/S 14-07- 2010 Statsforvaltningen, som i medfør af styrelseslovens 1 47 fører tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland, har noteret sig artikel i Samsø Posten 31. marts 2009 vedrørende afslag på aktindsigt i kontrakt mellem Samsø Kommune og Samsøtrafikken A/S. Det fremgår af artiklen, at kommunen ikke har givet Socialdemokraterne i Samsø Kommune fuld aktindsigt i kommunens kontrakt med Samsøtrafikken A/S, og at beslutningen herom er truffet på foranledning af direktøren for Samsøtrafikken A/S. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Samsø Kommune ikke med en generel henvisning til, at det er af væsentlig økonomisk betydning for Samsøtrafikken A/S, at de i sagen omhandlede dokumenter eller dele af dokumenter ikke videregives, kan undtage de pågældende dokumenter og oplysninger i henhold til offentlighedslovens 2 12, stk. 1, nr. 2. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Socialdemokraterne i Samsø Kommune ved Marcel Meijer fremsendte den 23. november 2008 en mail til kommunen med forespørgsel om, hvorvidt det var muligt at se kontrakten mellem Samsø Kommune og Samsøtrafikken A/S. TILSYNET STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2009-613/496 SAGSBEHANDLER: ASMID DIREKTE TELEFON: 7256 8544 TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN-NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG-ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 Den 25. november 2008 svarede kommunen ham, at som udgangspunkt er kontrakten ikke offentligt tilgængelig. 1 Lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 om kommunernes styrelse med senere ændringer 2 Lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer
Hvis den skal gøres offentligt tilgængelig, skal det aftales med de andre kontrakthavere. Den 23. marts 2009 kontaktede Marcel Meijer igen kommunen for at spørge, om det var muligt at se kontrakten mellem Samsø Kommune og Samsøtrafikken om besejlingen på Jyllandsruten. Dagen efter fremsendte kommunen kontrakten til Marcel Meijer. Kommunen begrundede senere overfor statsforvaltningen fremsendelsen med, at Samsø Kommune i mellemtiden har fået tilladelse fra den anden kontrakthaver Samsøtrafikken til at [kontrakten] kan offentliggøres. Det fremgik af kontrakten, at den havde tilknyttet fire bilag A D, som indeholdt følgende dokumenter: A: Udbudsbekendtgørelse B: Udbudsbetingelser med bilag 1 6 C: Rederiets tilbud med bilag D: Rederiets supplerende tilbud udarbejdet efter ønske fra Ordregiver som en del af kontraktforhandlingerne. Bilaget vedrører mulige justeringer vedrørende sejlplan, som Ordregiver kan vælge mod betaling af de angivne beløb. Den 29. marts 2009 anmodede Marcel Meijer kommunen om at fremsende bilagene B, C og D til kontrakten. Den 30. marts 2009 fremsendte kommunen bilag B og oplyste samtidig om bilagene C og D, at der i øjeblikket [bliver] arbejdet på, hvad der kan gives aktindsigt i. Den 31. marts 2009 kommenterede en læser i et læserindlæg i SamsøPosten det forhold, at Samsø Kommune efter det oplyste ikke havde givet fuld aktindsigt i kontrakten mellem Samsø Kommune og Samsøtrafikken A/S som anmodet om af Socialdemokraterne, samt at beslutningen om, hvilke dele af kontrakten, kommunen kunne give aktindsigt i, ifølge artiklens oplysninger var truffet efter, at kommunen havde indhentet tilladelse fra direktøren for Samsøtrafikken A/S. På baggrund af artiklen anmodede statsforvaltningen den 1. april 2009 Samsø Kommune om en udtalelse. Den 3. april 2009 eftersendte kommunen bilagene C og D til Marcel Meijer med oplysning om, at der [i] henhold til lov om offentlighed i forvaltningen kap. 3 er [ ] visse undtagelser fra retten til aktindsigt, som kan finde anvendelse for bilag C og D, hvorfor Bornholmstrafikken er blevet hørt herom. I denne sag er følgende bestemmelser rele- SIDE 2
vante: 7, 12, stk. 1, nr. 2, 13, stk. 1, nr. 6. Kommunen angav ikke, hvilke oplysninger, der efter kommunens opfattelse faldt ind under hvilke bestemmelser, og med hvilken begrundelse. Bilag C bestod af en mappe med et antal dokumenter adskilt af et sæt faneblade. På bilagets fanebladsoversigt med fortegnelse over de enkelte faneblades underliggende dokumenter angav kommunen som begrundelse for undtagelse af tre angivne dokumenter i bilaget, at NFS (Nordic Ferry Services A/S 3 ) ikke ønskede de pågældende dokumenter offentliggjort. Ved gennembladning af bilaget, fremgik det dog, at også oplysninger i flere af bilagets dokumenter under andre faneblade tilsyneladende var blevet undtaget fra aktindsigt. Kommunen gjorde ikke ved fremsendelsen opmærksom på disse undtagelser, og begrundede ikke nærmere, hvorfor de pågældende oplysninger var undtaget. For så vidt angår bilag D, fremgik det ved gennembladning heraf, at kommunen havde undtaget oplysninger i nogle af bilagets dokumenter. Kommunen gjorde ikke opmærksom på, hvilke oplysninger, den havde undtaget, og begrundede ikke nærmere, hvorfor de pågældende oplysninger var undtaget. Den 28. april 2009 oplyste Samsø Kommune til statsforvaltningen, at Socialdemokraterne ved Marcel Meijer efter kommunens opfattelse har fået den aktindsigt, de har anmodet om. Ved brev af 8. juli 2009 til statsforvaltningen oplyste kommunen, at den i udbudsbetingelserne for udbuddet af færgedriften havde anført følgende: Følgende informationer forventes offentliggjort: Efter tildeling af kontrakt offentliggøres oplysning om det valgte tilbud, herunder sejlplan, eventuelt driftstilskud m.v. samt eventuelt, hvem der har afgivet tilbud. Kommunen forklarede uddybende, at den i udbudsbetingelserne ikke havde forudsat væsentlig meroffentlighed end svarende til lov om offentlighed i forvaltningen, og den havde derfor i forbindelse med begæringen om aktindsigt foretaget høring af Samsøtrafikken. På grundlag af Samsøtrafikkens høringssvar havde kommunen foretaget en tidskrævende konkret vurdering af, hvorvidt der vurderes at være tale om så væsentlig økonomisk betydning for Bornholmstrafikken, at det kunne begrunde fortroligholdelse af de oplysninger, som ikke er videregivet Kommunen anerkender, at 3 Nordic Ferry Services A/S med binavnet Samsøtrafikken A/S er et 50/50% joint venture mellem Bornholmstrafikken A/S og Clipper Group A/S. SIDE 3
Bornholmstrafikken er i en særlig konkurrencesituation på det danske marked for færgetransportydelser og derfor har en legitim væsentlig økonomisk interesse i, at visse oplysninger i rederiets tilbud undtages for offentliggørelse. Kommunen oplistede herefter, hvilke oplysninger i sagen den havde undtaget fra aktindsigt og angav for hver enkelt undtagelse hjemmel og begrundelse. Kommunen angav denne gang som hjemmel for alle oplistede undtagelser offentlighedslovens 12, stk. 1, nr. 2, og begrundede alle undtagelser med, at det var af væsentlig økonomisk betydning for Bornholmstrafikken, at disse oplysninger ikke videregives, jf. lov om offentlighed i forvaltningen 12, stk. 1, nr. 2. Retsgrundlag Offentlighedsloven: 4, stk. 1: Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v. 7: Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses 1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug, 2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og 3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes. 12, stk. 1, nr. 2: Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om 1), 2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes. Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. 13: SIDE 4
Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til 1) 6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. De fleste sager for statsforvaltningens tilsyn rejses ved henvendelse fra borgere. I den konkrete sag er statsforvaltningen blevet opmærksom på sagen ved dens omtale i pressen, hvorefter statsforvaltningen har indhentet nærmere oplysninger fra Samsø Kommune. En afgørelse om udbud, som kommunen træffer efter lov om færgefart 4 kan påklages til Klagenævnet for Udbud af enhver, der har en retlig interesse heri, jf. færgefartslovens 6, stk. 1 2. I henhold til offentlighedslovens 15, stk. 2, kan afgørelser om aktindsigtsspørgsmål påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, som begæringen om aktindsigt vedrører. Statsforvaltningen er ikke bekendt med, at der er indgivet klage til Klagenævnet for Udbud, endsige om der er truffet afgørelse i anledning af sådan klage. Henset til ovenstående, samt til det forhold at statsforvaltningen har rejst sagen af egen drift, finder statsforvaltningen på baggrund af kommunens udtalelser i sagen alene anledning til at fremsætte nogle almindelige bemærkninger om de regler, der gælder for behandling af anmodninger om aktindsigt Sager om forvaltningsmyndigheders køb og salg af varer og tjenesteydelser er ikke generelt undtaget fra offentlighedslovens regler om aktindsigt, jf. 2. Offentlighedslovens 4, stk. 1, udtrykker lovens hovedregel, hvorefter enhver med de undtagelser, der er nævnt i 7 14, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvalt- 4 Lovbekendtgørelse nr. 915 af 27. august 2008 om færgefart SIDE 5
ningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En virksomhed, som har indgået kontrakt med en kommune, kan således ikke nedlægge veto mod, at dokumenter eller oplysninger i kontrakten udleveres, jf. også nedenfor. En myndighed kan heller ikke ved at give tilsagn om diskretion udvide adgangen til at gøre undtagelse fra offentlighedslovens regler. Sådanne tilsagn bør derfor kun gives, når det konkret må anses for helt utvivlsomt, at de afgivne oplysninger vil være undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens regler, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave, s. 215. En tilkendegivelse i udbudsbetingelserne om, hvilke informationer, der kan forventes offentliggjort, vil derfor være uden retsvirkning i forhold til en begæring om aktindsigt efter offentlighedsloven. Efter offentlighedslovens 12, stk. 1, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes. Oplysninger om drifts- eller forretningsforhold mv. er således ikke uden videre undtaget fra den almindelige adgang til aktindsigt. Undtagelse efter denne bestemmelse kræver, at det på baggrund af et konkret skøn vurderes, at der dels er tale om en forretningshemmelighed, dels at offentliggørelse af oplysningerne vil have væsentlig økonomisk betydning for den, oplysningen angår. Den økonomiske risiko skal således vurderes til i den konkrete situation at være til stede, at være nærliggende og at være væsentlig. jf. John Vogter, s. 225 ff., og Hans Gammeltoft Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2002, s 426. I tvivlstilfælde kan der indhentes en udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen om aktindsigt imødekommes. Det er dog ikke tilstrækkeligt til at undtage oplysninger, at virksomheden udtaler sig imod en udlevering, men udtalelsen kan indgå som et blandt flere momenter i myndighedens konkrete vurdering. Statsforvaltningen finder ikke, at en henvisning til, at det er af væsentlig økonomisk betydning for virksomheden, at et dokument eller en oplysning ikke videregives, er tilstrækkelig til at begrunde en undtagelse fra aktindsigt efter offentlighedslovens 12, stk. 1, nr. 2. Det må sandsynliggøres, på hvilken måde offentliggørelse af en kon- SIDE 6
kret oplysning kan have økonomisk skadevirkning for virksomheden. I FOB1987.242 udtalte Ombudsmanden i en sag om aktindsigt i vederlagsbestemmelserne i en overenskomst mellem en kommune og en redningsentreprenør, at der ikke kunne lægges afgørende vægt på den risiko, der består i, at aftaleparten ville blive mødt med underbud fra konkurrenter, såfremt prisen blev offentliggjort. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til, at en erhvervsdrivende under alle omstændigheder løbende risikerer at blive underbudt af konkurrenter. Såfremt der i en sag er undtaget flere dokumenter og oplysninger fra aktindsigt, skal den, der har begæret aktindsigt, som regel udtrykkeligt gøres bekendt med, at et eller flere dokumenter eller dele heraf er tilbageholdt, og hver enkelt undtagelse skal begrundes særskilt, således at der ikke under ét meddeles afslag på ansøgning om aktindsigt i samtlige dokumenter i en sag, jf. Hans Gammeltoft Hansen m.fl., s. 428 og FOB 1971.37. En gentagelse af den samme enslydende begrundelse for hver enkelt undtagelse opfylder efter statsforvaltningens opfattelse ikke kravet om, at begrundelsen skal være konkret. Statsforvaltningen bemærker i den sammenhæng, at selve begæringen om aktindsigt udgør en selvstændig sag, som er omfattet af forvaltningslovens regler, herunder reglerne om begrundelse, jf. forvaltningslovens 22 24. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Ane Skak /Malene Kleist SIDE 7