Notat om økonomistyring i Mariagerfjord Byrådssekretariatet Nordre Kajgade 1 9500 Hobro Tlf. 97 11 30 00 raadhus@mariagerfjord.dk www.mariagerfjord.dk Journalnummer: Ref.: Kim Jacobsen Direkte tlf. 97 11 30 70 kijac@mariagerfjord.dk Dato: 8.4.2010 1. Baggrund Med indgangen til 2010 har KL sammen med kommunerne for alvor sat økonomistyring på dagsordenen. Det øgede fokus på kommunernes økonomistyring er ganske enkelt nødvendigt, hvis kommunerne fremover skal kunne levere en god service til kommunens borgere og samtidig overholde de meget stramme økonomiske rammer fra centralt hold. Behovet for en god økonomistyring er derfor endnu mere presserende end tidligere. Ifølge KL er det bedste forsvar et angreb. Tanken er at kommunerne skal vælge en offensiv økonomistyring frem for en defensiv. Den offensive økonomistyring er bl.a. kendetegnet ved følgende punkter: At der er formuleret klare overordnede økonomiske mål, som kommunen styrer efter. At der planlægges/budgetteres langsigtet At der er klare og præcise retningslinier for den daglige økonomistyring At kommunens aktivmasse vedligeholdes og at der skabes råderum til nye investeringer i kapitalapparatet (bygninger, jord, veje m.m.) At økonomiopfølgningen tilrettelægges, så der kan handles proaktivt. At økonomiafrapporteringen giver et samlet overblik over kommunens økonomiske situation, så der kan styres derefter. Side 1 af 12
Ingen kommuner vil udelukkende have offensiv eller defensiv økonomistyring. Men kommunerne har i større eller mindre grad elementer fra begge former for styringsadfærd. Pointen er, at det gælder om at få vendt forsvar til angreb altså at arbejde hen imod en stadig højere grad af offensiv økonomistyring. Formålet med dette notat er at give et bud på, hvordan økonomistyringen i Mariagerfjord kommune i endnu højere grad kan bevæge sig i retning af den offensive økonomistyring. Notatet fokuserer udelukkende på styringen via økonomiske mål. Naturligvis styrer kommunen i det daglige også efter andre mål end de rent økonomiske. Her tænkes især på styringen i forhold til de formulerede service- og aktivitetsmål. I den idéelle styring er de økonomiske mål, servicemålene og aktivitetsmålene integreret i en sammenhængende styring af kommunen. Notatet indeholder følgende 4 afsnit: Økonomisk politik - hvilke mål vil vi styre efter? Økonomistyring hvordan vil vi styre udgiftssiden? Økonomiopfølgning hvordan vil vi følge op på budgettet? Sammenfatning. I hvert afsnit gives et bud på, hvilken strategi kommunen bør vælge. Der er tale om forslag, som efterfølgende skal drøftes og som givetvis også skal revideres med jævne mellemrum. Men formålet er klart. I Mariagerfjord Kommune ønsker vi at være offensive i vores økonomistyring. Side 2 af 12
2. Økonomisk politik Det er afgørende for en god økonomistyring, at der kan opnås enighed om, hvilke økonomiske mål, der styres efter. Nedenfor beskrives og diskuteres derfor forskellige styringsparametre (2.1.). Desuden er det vigtigt at være enige om tidshorisonten, jf. afsnit 2.2. 2.1 Økonomiske mål/styringsparametre. Der findes mange forskellige mulige styringsparametre. Det er dog ikke alle, der er lige velegnede, når formålet er en offensiv økonomistyring, hvor der handles proaktivt og skabes råderum til udvikling. Nedenfor beskrives nogle forskellige styringsparametre og deres egnethed som økonomisk mål for kommunen. Desuden indeholder tabellen konkrete forslag til fremtidige styringsmål og som sammenligning er angivet tallene fra budget 2010. Tabel 1 Liste over potentielle styringsparametre. Parameter Definition Egnethed som styringsparameter Forslag til styringsmål Tal fra budget 2010 Økonomiske mål Resultat af ordinær drift Forskel mellem udgifter og indtægter på det skattefinansierede område. Viser resultatet af den daglige drift Ja Der bør være et overskud på den daglige drift til finansiering af anlæg, afdrag på lån samt forbedring af kassebeholdningen Overskud på 56,5 mio. kr. Mål : 70 100 mio. kr. Skattefinansieret anlæg Anlæg ekskl. jordforsyning og almen boligbyggeri Ja, den offensive økonomistyring (jf afsnit 1) er netop kendetegnet ved klare målsætninger for investering i kapitalapparatet. 1. Et mål kunne være 1.000 kr. pr. indbygger, dvs. 43 mio. kr. i gennemsnit pr. år i budgetperioden 2. Herudover beløb til Kvalitetsfondsprojekte r optagne lån dertil Anlæg på 26 mio. kr. Kvalitetsfondsprojekter 48 mio. kr. - Optagne lån 20, 0 mio. kr. Resultat af ordinær drift og anlæg Sammenfatter ovennævnte 2 poster og angiver dermed det samlede skattefinansierede resultat Ja Balance i budgetperioden samt overskud til finansiering af afdrag på lån samt forbedring af kassebeholdningen. Mål: 25-55 mio. kr. Overskud på 15 mio. kr. Side 3 af 12
Jordforsyning og brugerfinansieret område Nej, disse områder skal hvile i sig selv At områderne (stort set) er likviditetsneutrale i budgetperioden. Jordforsyning nettoindtægt på 2,9 mio.kr. Overskud/underskud overføres til følgende år. Ultimo 2009 - Under skud 23,5 mio. kr. Brugerfinansieret nettoindtægt på 3,7 mio. kr. Ultimo 2009 Over- skud 14,6 mio. kr. Parameter Definition Egnethed som styringsparameter Forslag til styringsmål Tal fra budget 2010 Finansielle mål Gennemsnitlig kassebeholdning Den gennemsnitlige kassebeholdning over de seneste 365 dage. Ja, men kun delvis, idet periodemæssige forskydninger kan forstyrre billedet Den gennemsnitlige kassebeholdning skal til enhver tid skal være større end de opsparede midler (på drift og anlæg) Gennemsnitlig 2009 29,6 mio. kr. Opsparede midler ultimo 2009 29,0 mio. kr. Låneoptagelse Låneoptagelse til hel eller delvis finan- siering af anlægsprojekter Ja Der skal findes finansiering af netto merudgiften til renter og afdrag Resultat af ordinær drift og anlæg Dette tal angiver resultatet af den almindelig kommunale virksomhed og bør derfor også indgå som en styringsparameter. Anlægsudgifter til ældreboliger og jordforsyning er holdt udenfor, så vi får et reelt billede af den kommunale forretning. Der kan argumenteres for, at der bør være et overskud på den almindelige forretning til at dække afdragsbyrden på kommunens lån samt forbedring af kassebeholdningen. I budget 2010 er der budgetteret med en afdragsbyrde på 25 mio. kr. Finansielle mål I ovennævnte tabel 1 er også nævnt finansielle mål. I princippet er finansielle mål overflødige, hvis der er fastlagt ansvarlige mål for den almindelige kommunale virksomhed. I praksis vil der dog altid være en vis opmærksomhed om disse mål bl.a. fordi kommunen skal overholde kassekreditreglen, der siger, at den gennemsnitlige kassebeholdning til enhver tid skal være større end 0. Side 4 af 12
Mål der knytter sig til kassebeholdningen ultimo året vurderes ikke at være velegnede som finansielle mål, da ultimo kassebeholdningen er en meget ustabil størrelse på grund af mange periodemæssige forskydninger. Alt andet lige vil udviklingen i den gennemsnitlige kassebeholdning være et bedre mål også set i lyset af, at det er den gennemsnitlige kassebeholdning der indberettes til Indenrigs- og Sundhedsministeriet kvartalsvis. Direktionen foreslår, at følgende mål indgår i den overordnede økonomiske styring af Mariagerfjord Kommune: - Resultat af ordinær drift (overskud på mellem 70 og 100 mio. kr.) - Resultat af ordinær drift og anlæg (overskud på mellem 25 og 55 mio. kr.) - Gennemsnitlig kassebeholdning (stigende.) Side 5 af 12
2.2. Tidshorisont. Kommunerne skal hvert år lægge budgetter for en 4-års periode (budgetåret og 3 overslagsår). Det er imidlertid langt fra alle kommuner, der foretager en reel budgettering i overslagsårene. Med en offensiv økonomistyring er det imidlertid nødvendigt, at der også lægges meget stor vægt på overslagsårene ved budgetlægningen altså at der reelt budgetlægges for en periode på 4 år frem for 1 år. Fordelen ved at udvide horisonten fra 1 til 4 år er bl.a. følgende: Det bliver muligt at styre kommunen i overensstemmelse med kommunens vision/langsigtede mål frem for blot en kortsigtet budgetlægning med fokus på balance det 1. år. Ved en reél 4- års budgetlægning vil det i højere grad blive muligt at undgå sparerunder hvert år. Det vil skabe væsentlig mere ro i organisationen og kvaliteten af spareforslagene vil givetvis blive bedre. Specielt på anlægssiden er det nødvendigt med en flerårig horisont som minimum 4 år 1. Som nævnt ovenfor er den offensive økonomistyring netop kendetegnet ved en langsigtet investeringsplan der sikrer fortsat udvikling og dynamik i kommunen. Det er afgørende at hindre nedslidning af kommunens aktivmasse. Hvis der ved budgetlægningen skabes råderum til anlægssiden vil det være muligt at undgå panik sparerunder i løbet af året. Det må forventes at regeringen også i de kommende år vil styre kommunerne efter overholdelse af budgettet både på drift og anlæg. Derfor er det helt centralt at der udarbejdes realistiske 4-års budgetter. Et flerårsperspektiv giver bedre mulighed for en prioritering mellem anlægsønsker. Alle anlægsønsker for den kommende budgetperiode skal frem på bordet i forbindelse med budgetlægningen, så der kan foretages en åben prioritering mellem alle ønsker. Et flerårsperspektiv giver ligeledes bedre mulighed for en prioritering af ønsker til driften i en åben proces, hvor alle ønsker kommer frem og bliver vurderet. På baggrund af ovenstående foreslås følgende: at der foretages en grundig budgetlægning af alle 4 år i budgetperioden både på drift og anlæg. at der arbejdes hen imod et 10-årigt anlægsprogram på de større anlægsprojekter 1 Der kan argumenteres for en længere tidshorisont, fx. at der fastlægges et anlægsprogram for alle de større anlægsprojekter for en 10-års periode. Side 6 af 12
3. Økonomistyring I ovenstående afsnit diskuteres, hvad vi som kommune vil styre efter på længere sigt. I dette afsnit drøftes den løbende og daglige økonomistyring, som naturligvis skal understøtte de overordnede styringsparametre. Den offensive økonomistyring er kendetegnet ved klare og enkle principper for økonomistyringen. Og at disse overholdes for alle sager, hvilket kræver en klar opbakning også fra politisk hold. I Mariagerfjord har vi i dag allerede en stram økonomistyring. I budgettet for 2010-2013 er det igen en af målsætningerne, at der ikke gives ufinansierede tillægsbevillinger i løbet af året. Beslutningen er således, at merforbrug inden for servicerammen skal finansieres indenfor den samlede serviceramme. For at præcisere denne målsætning anvendes en opdeling af budgettet i enten ramme-belagt eller ikke-rammebelagt 2. For det første er det vigtigt med en klar definition af disse begreber. Desuden er det vigtigt at få afklaret hvilke økonomistyringsregler der gælder for de 2 udgiftstyper både når det drejer sig om tillægsbevillinger, overførselsadgang, sparemål, budgetlægning osv. Formålet er at få en sammenhængende og konsistent økonomistyring bygget op omkring en opdeling af kommunens udgiftstyper i rammebelagt h.h.v. ikke-rammebelagt. I nedenstående 2 afsnit beskrives definitionen af rammebelagt/ikke-rammebelagt samt de økonomistyringsregler, der gælder for disse 2 udgiftstyper. 3.1 Definition af rammebelagt/ikke rammebelagt. Når kommunens daglige økonomistyring knyttes op på udgiftstyperne rammebelagt og ikke-rammebelagt er det afgørende, at der er en klar definition af dette begrebspar. Vel at mærke en definition som ikke kan gradbøjes fra sag til sag. Hovedtilgangen til afklaringen af hvilken udgiftskategori en given udgiftstype hører under, er spørgsmålet om, hvorvidt forvaltningen har en vis påvirkningsmulighed eller ej altså i hvor høj grad udgiften er styrbar. Langt de fleste udgiftstyper befinder sig mellem yderpunkterne 100% styrbar og 100% ikke-styrbar. Opgaven består derfor i at lokalisere de udgiftstyper der i overvejende grad må betegnes som styrbare, dvs rammebelagte og de udgiftstyper der i overvejende grad må betegnes som vanskeligt styrbare og dermed ikkerammebelagte. At en udgiftstype kategoriseres som ikke-rammebelagt betyder ikke, at området ikke kan/skal styres tværtimod. De ikke-rammebelagte områder er svære at styre, men netop derfor er der brug for ekstra styringsmæssig fokus på disse områder og der er brug for tæt budgetopfølgning. 2 Dette begrebspar har flere navne, som ofte benyttes i flæng: styrbare/vanskeligt styrbare eller serviceudgifter/indkomtoverførsler. I dette notat benyttes konsekvent begrebsparet rammebelagt/ikkerammebelagt og det anbefales at dette begrebspar også benyttes fremover i den daglige økonomistyring for at fremme klarheden i kommunens økonomistyring. Side 7 af 12
I nogle kommuner vælger man at følge KL s definition af serviceudgifter og budgetgaranterede områder. De udgifter KL fra 2010 definerer som serviceudgifter kaldes dermed rammebelagte og de budgetgaranterede udgifter defineres som ikkerammebelagte. Som nævnt er det vigtigt at få fastlagt en klar afgrænsning af, hvilke udgifter der er rammebelagte/ikke-rammebelagte vel at mærke en afgrænsning som også kan anvendes i den daglige økonomistyring i kommunen. Direktionen foreslår at følgende områder gøres ikke-rammebelagt: Indkomstoverførsler på det sociale område, jf KL s definition af budgetgaranterede områder og øvrige overførsler (eksempler kontanthjælp/aktivering, førtidspension og sygedagpenge) 3.2 Økonomistyringsregler Ud fra ovennævnte definition er det nu interessant at få klarlagt præcist hvilke regler der gælder for de 2 udgiftstyper. Som nævnt vedrører det ikke kun håndteringen af tillægsbevillinger men en lang række øvrige forhold, jf nedenstående tabel: Tabel 2 Økonomistyring for rammebelagte/ikke-rammebelagte områder Parameter Rammebelagt Ikke rammebelagt Overførsel mellem år Overskud/underskud overføres indenfor de rammestyrede eller Dialog- og aftalestyrede områder Tillægsbevillinger Ændrede budgetforudsætninger: Evt. merudgift ud over DUTkompensation finansieres af udvalget. Overskridelser op til 2% af nettoudvalgsramme finansieres af udvalget ved effektivisering eller ændring af serviceniveau. Overskridelser ud over 2% af nettoudvalgsramme finansieres forholdsmæssigt af alle udvalg. Budgetkontrol 5 gange om året (pr. 28/2, 30/4, 30/6, 31/8 samt 31/10) til politisk behandling Teknisk budget Der reguleres som udgangspunkt kun med pris- og lønskøn samt byrådsbeslutninger (Se budget-vejledning) Som udgangspunkt ingen overførselsadgang Ændrede budgetforudsætninger. Evt. merudgift ud over DUTkompensation finansieres af udvalget. Overskridelser op til 2% af nettoudvalgsramme finansieres ved forventet DUT-kompensation følgende år. Overskridelser ud over 2% af nettoudvalgsramme finansieres forholdsmæssigt af alle udvalg. 5 gange om året (pr. 28/2, 30/4, 30/6, 31/8 samt 31/10) til politisk behandling Budgetlægning fra bunden, hvor der budgetteres efter KL skøn, idet Mariagerfjord har indkomstoverførsler meget tæt på landsgennemsnit. (Se budget-vejledning) Side 8 af 12
For at illustrere virkningerne af tabel 2 i budgetbeløb, specielt reglerne omkring tillægs-bevillinger, vises i nedenstående tabel 3 og 4 en opgørelse over netto driftsbudget pr. udvalg samt hvor stor en andel af dette som er underlagt aftalestyring. Tabel 3 - Rammebelagte netto driftsudgifter Udvalg Hele mio. kr. Nettobudget 2010 Dialog- og aftalestyret Rammestyret Rest Økonomiudvalget 252,3 179,6 72,7 Udvalget for Børn og Familie 728,6 545,6 183,0 Udvalget for Arbejdsmarked 9,6 0 9,6 Udvalget for Sundhed og Omsorg 558,9 197,2 361,7 Udvalget for Kultur og Fritid 65,1 32,5 32,6 Udvalget for Teknik og Miljø 77,8 0 77,8 I alt 1.692,3 954,9 737,4 Tabel 4 - Ikke rammebelagte netto driftsudgifter Udvalg Hele mio. kr. Nettobudget 2010 Dialog- og aftalestyret Rammestyret Rest Økonomiudvalget 0 0 0 Udvalget for Børn og Familie 5,8 0 5,8 Udvalget for Arbejdsmarked 261,5 0 261,5 Udvalget for Sundhed og Omsorg 175,0 0 175,0 Udvalget for Kultur og Fritid 0 0 0 Udvalget for Teknik og Miljø 0 0 0 I alt 442,3 0 442,3 Udfordringen er så vidt muligt, at finde eventuelle besparelser i løbet af budgetåret uden at skulle åbne institutionernes/ fagområdernes aftaler/rammer. Ændringer i institutionernes/fagområdernes aftaler/rammer bør som hovedregel ske som en del af budgetlægningen til følgende budgetår og have virkning fra 1. januar. En mulighed kan være, at man udover en ændring pr. 1. januar også har mulighed for en ændring på 31. juli, samtidig med at aftalerne på f.eks. daginstitutions- og skoleområdet reguleres på grund af børnetallet. Side 9 af 12
4. Økonomiopfølgning En offensiv økonomistyring er kendetegnet ved, at man handler, inden det er for sent. Det hjælper således ikke noget, at budgetoverskridelser først konstateres i november måned, for da er det for sent at handle med konsekvenser for det givne år. I Mariagerfjord har vi da også 5 ordinære økonomivurderinger (for alle områder) samt månedlige økonomirapporter. 4.1. De ordinære økonomivurderinger De ordinære økonomivurderinger godkendes af byrådet efter behandling i fagudvalg og økonomiudvalg. I dag er der 5 ordinære økonomivurderinger, nemlig pr. 28/2, 30/4, 30/6, 31/8 og 31/10. Det er vigtigt at økonomivurderingerne tænkes ind i selve budgetlægningen for næste budgetperiode, således at resultatet af økonomivurderingen så vidt muligt indarbejdes i det tekniske budget for næste budgetperiode. Resultatet af den 1. ordinære økonomivurdering (pr. 28/2) skal indarbejdes i det tekniske budget for det kommende budget. Den 28/2 vurderes som et godt tidspunkt for 1. økonomivurdering, fordi regnskabsresultatet da er kendt (og kan give et fingerpeg om der er afledte virkninger i indeværende budgetår samt evt. ændringer til overslagsårene, som er grundlag for næste års budgetlægning). Den 2. og 3. ordinære økonomivurdering (pr. 30/4 og 30/6) vurderes som de vigtigste økonomivurderinger i løbet af året. Her er vi kommet et godt stykke ind i det nye år og har en vis mulighed for at konstatere om budgetforudsætningerne holder eller ej. Hvis de ikke holder, er der mulighed for at handle med konsekvens for det givne år. Den 30/6 vurderes som et godt tidspunkt, fordi resultatet kan nå at blive medtaget i de politiske forhandlinger for den kommende budgetperiode. Den 4. og 5. ordinære økonomivurdering (pr. 31/8 og 31/10) har som hovedformål at give et bud på det samlede regnskabsresultat (hvilket forudsætter, at alle områder oplyser om forventede overførsler til næste år). Det er svært at handle med konsekvens for indeværende år, men det vil være nødvendigt at få visse bevillinger på plads, så disse ikke skal regnskabsforklares. Endvidere henvises til vejledning om økonomivurderinger og månedlige økonomirapporter. Heraf fremgår også, at sagsbehandlingstiden fra datoen for økonomivurderingen til endelig behandling i byrådet er knap 2 måneder. Direktionen foreslår at tidspunktet for de 5 ordinære økonomivurderinger fastholdes. Direktionen foreslår, at der til finansiering af evt. ufinansieret merforbrug i den 4. og 5. ordinære økonomivurdering (pr. 31/8 og 31/10) afsættes en efterårsbuffer i budget 2011 og frem på min. 10 mio. kr. pr. år. Side 10 af 12
4.2 Månedlige økonomirapporter. I dag udarbejdes månedlige økonomirapporter for økonomisk styring og tæt budgetopfølgning. Der henvises til vejledning om økonomivurderinger og månedlige økonomirapporter. Direktionen foreslår, at de månedlige økonomirapporter fortsætter og tænkes indarbejdet i kommunens nye ledelsesinformationssystem. 5. Sammenfatning og det videre forløb Mariagerfjord Kommune ønsker en offensiv økonomistyring, hvilket bl.a. indebærer følgende: At der er formuleret klare overordnede økonomiske mål, som kommunen styrer efter. At der planlægges/budgetteres langsigtet At der er klare og præcise retningslinier for den daglige økonomistyring At kommunens aktivmasse vedligeholdes og at der skabes råderum til nye investeringer i kapitalapparatet At økonomiopfølgningen tilrettelægges, så der kan handles inden skaden er sket. At økonomiafrapporteringen giver et samlet overblik over kommunens økonomiske situation, så der kan styres derefter. Med udgangspunkt i ovenstående kendetegn ved en offensiv økonomistyring har direktionen udarbejdet en række forslag til den økonomiske styring af Mariagerfjord Kommune: Overordnede økonomiske mål: Direktionen foreslår at følgende mål indgår i den overordnede økonomiske styring af Mariagerfjord Kommune: Resultat af ordinær drift (overskud på mellem 70 og 100 mio. kr.) Resultat af ordinær drift og anlæg (overskud på mellem 25 og 55 mio. kr.) kassebeholdningen) Gennemsnitlig kassebeholdning (stigende). Side 11 af 12
Realistiske 4-års budgetter: Direktionen foreslår: at der foretages en grundig budgetlægning af alle 4 år i budgetperioden både på drift og anlæg. at der arbejdes hen imod et 10-årigt anlægsprogram på de større anlægsprojekter Daglig økonomistyring opdeling i rammebelagte/ikke-rammebelagte udgifter: Direktionen foreslår at følgende områder gøres ikke-rammebelagt: Indkomstoverførsler på det sociale område, jf KL s definition af budgetgaranterede områder og øvrige overførsler (eksempler kontanthjælp/aktivering, førtidspension og sygedagpenge) Økonomiopfølgning: Direktionen foreslår at: Tidspunktet for de 5 ordinære økonomivurderinger fastholdes At de månedlige økonomirapporter fortsætter og tænkes indarbejdet i kommunens nye ledelsesinformationssystem. Direktionen 8. april 2010 Side 12 af 12