Herning Kommune Rådhuset Torvet 1 7400 Herning 07-09- 2009 TILSYNET STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND Vedr. Messecenter Herning A/S. X har ved mail af 7. december 2006 rettet henvendelse til Statsamtet Århus vedrørende lovligheden af Herning Kommunes støtte til Messecenter Herning A/S. Statsforvaltningen har ved sin behandling af sagen endvidere inddraget spørgsmålet om lovligheden af Herning Kommunes aktiebesiddelse i Messecenter Herning A/S. Sagens baggrund: Herning Messecenter A/S består for det første af Herning Kongrescenter, der tidligere var en del af selskabet Herning Hallen A/S. Kongrescenteret anvendes foruden til kongresser, konferencer, udstillinger m. m. som teatersal for skuespil, ballet, operashow m.m. Messecenter Herning A/S består endvidere af messecenteret ved Vardevej med udstillingshaller, der dog også i nogle tilfælde tjener sportslige og kulturelle formål, herunder koncerter, samt som konferencefaciliteter. Herning Messecenter A/S modtager 7,5 mio. kr. årligt fra Herning Kommune. Herning Kommune har ved flere lejligheder til gengæld for det udbetalte beløb fået aktier i virksomheden. ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2007-613/74 SAGSBEHANDLER: STRAAR DIREKTE TELEFON: 7256 8554 TELEFON: 7256 8300 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN- NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk T ELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 Herning Kommune har ved brev af 16. marts 2007 over for statsforvaltningen oplyst, at kommunen ejer 49,4 % af aktierne i Messecenter Herning A/S. Selskabet har i 8 ud af de seneste 10 år haft et overskud på mellem 966.000 og 6.942.000 kr. De to resterende år har selskabet haft et underskud på 1.608.000 og 4.828.000 kr.
Det er kommunens opfattelse at hjemmelen til at yde det omtalte tilskud dels findes i kommunalfuldmagtsreglerne, hvorefter kommuner kan støtte sport, kunst og kultur, og dels frem til udgangen af 2006 i 2 i lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter (lovbekendtgørelse nr. 126 af 6. marts 1996 med senere ændringer), da såvel Kongrescenteret som Messecenteret er erhvervsmæssig service og infrastruktur, der generelt er stillet til rådighed. 2 i lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter er i dag erstattet af 13 lov om erhvervsfremme (lov nr. 602 af 24. juni 2005 med senere ændringer). Kommunen har oplyst, at baggrunden for Herning Kommunes fortsatte tilskud er en generel interesse i en bred og velfungerende kultur- og erhvervsservice, herunder således, at der er mulighed for, at borgerne får tilbud om forestillinger, der henvender sig til både det brede og det smalle publikum. Kommunen har i brev af 14. marts 2007 vedrørende spørgsmålet om kommunens aktiebesiddelse i Messecenter Herning A/S anført, at hjemlen til denne besiddelse tidligere var i lov nr. 608 af. 28. juni 1996 om kommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. 4, stk. 3, og i dag er i lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. Retsgrundlag: Uddrag af lovbekendtgørelse nr. 126 af 6. marts 1996 om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter med senere ændringer ( lov 383 ) (gældende indtil 1. januar 2007): 2. Kommuner og amtskommuner kan alene eller i samarbejde med andre iværksætte kollektive erhvervsudviklingsaktiviteter i form af information, rådgivning, erhvervsudviklingsprojekter, forskerparker og anden erhvervsmæssig service, som stilles til rådighed for alle erhvervsvirksomheder eller grupper af virksomheder i kommunen eller amtskommunen. Kommuner og amtskommuner kan herunder medvirke til at udvikle den lokale og regionale erhvervsmæssige infrastruktur gennem koordinerende indsatser og ved etablering af servicetilbud og serviceinstitutioner, der har til formål at fremme produktudvikling samt at fremme etablering og udvikling af virksomheder. Stk. 2. Kommuner og amtskommuner kan yde lån og tilskud til de i stk. 1 omhandlede erhvervsudviklingsaktiviteter, herunder medfinansiere programmer under Det Europæiske Fællesskab, jf. dog stk. 4. SIDE 2
Stk. 3. De i stk. 1 omhandlede foranstaltninger kan foregå i selskabsform. Stk. 4. Gennem de i stk. 1 og 2 omhandlede erhvervsudviklingsaktiviteter må der ikke ydes direkte finansiel støtte til enkelte erhvervsvirksomheder. Stk. 5. Erhvervsministeren kan i særlige tilfælde dispensere fra bestemmelsen i stk. 4. Uddrag af lovbekendtgørelse nr. 608 af 28. juni 1996 om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. ( lov 384 ) (gældende indtil 1. januar 2007) 1. Kommuner og amtskommuner kan efter bestemmelserne i 3 deltage finansielt og ledelsesmæssigt i selskaber, der med henblik på salg forarbejder og videreudvikler viden samt produkter og tjenesteydelser byggende på kommunal viden, som er oparbejdet i kommunen eller amtskommunen i forbindelse med løsning af kommunale eller amtskommunale opgaver. Stk. 2. De selskaber, hvori der foretages indskud efter stk. 1, kan ud over kommunal og amtskommunal viden afsætte dermed sammenhængende privat viden samt produkter og tjenesteydelser byggende på denne viden, men må ikke derudover drive anden virksomhed. 2 Kommuner kan efter bestemmelserne i 3 deltage finansielt og ledelsesmæssigt i selskaber, der ud over at varetage kommunale opgaver vedrørende forsyning af kommuner med varer og tjenesteydelser driver virksomhed med henblik på salg af varer og tjenesteydelser baseret på kommunal viden til andre end kommuner. 3. En kommunes eller amtskommunes samlede indskud i kontanter eller andre værdier i de i 1 og 2 omhandlede selskaber må ikke overstige 10 mio. kr. Stk. 2. Beløbsbegrænsningerne i stk. 1 vedrører værdien af indskuddet på det tidspunkt, hvor indskuddet foretages. Stk. 3. En kommune eller amtskommune må ikke ved sin deltagelse i de i 1 og 2 omhandlede selskaber opnå bestemmende indflydelse. Stk. 4. En kommune eller amtskommune som ved lovens ikrafttræden har et samlet indskud i de i 1 og 2 omhandlede selskaber, der overstiger 10 mio. kr., jf. stk. 2, kan uanset bestemmelserne i stk. 1 og 3 opretholde de indskud, som kommunen eller amtskommunen havde ved lovens ikrafttræden. Stk. 5. Erhvervsministeren kan efter ansøgning tillade, at en kommune eller amtskommune uanset bestemmel- SIDE 3
sen i stk. 1 i særlige tilfælde foretager indskud, der overstiger 10 mio. kr., i selskaber som nævnt i 1 og 2. Tilsvarende kan erhvervsministeren efter ansøgning tillade, at en kommune eller amtskommune, der er omfattet af stk. 4, foretager yderligere indskud. Stk. 6. De i stk. 1 nævnte beløb kan indskydes i aktieselskaber, anpartsselskaber og andre virksomheder med begrænset ansvar. Stk. 7. Der kan ikke indskydes midler i selskaber m.v., hvis vedtægter giver andre end selskabsorganerne ret til at udpege medlemmerne af bestyrelsen. Stk. 8. Kommuner og amtskommuner indsender en gang årligt en redegørelse til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for deres deltagelse finansielt eller ledelsesmæssigt i erhvervsdrivende selskaber, herunder kommunale fællesskaber, jf. 60 i lov om kommunernes styrelse. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen fastsætter nærmere regler herom. Uddrag af lovbekendtgørelse nr. 602 af 24, juni 2005 om erhvervsfremme (erhvervsfremmeloven) (gældende fra 1. januar 2007 13. Kommunerne kan iværksætte erhvervsudviklingsaktiviteter, bl.a. inden for 1)innovation, videndeling og videnopbygning, 2) anvendelse af ny teknologi, 3) etablering og udvikling af nye virksomheder, 4) udvikling af menneskelige ressourcer, herunder udvikling af regionale kompetencer, 5) vækst og udvikling i turismeerhvervet og 6) udviklingsaktiviteter i yderområderne. Stk. 2. Aktiviteterne skal iværksættes i overensstemmelse med 9, stk. 4 og 6. Aktiviteterne kan gennemføres i regi af selvstændige juridiske enheder. Uddrag af lovbekendtgørelse nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber 3 Kommuner og regioner kan efter bestemmelserne i 4-6 deltage finansielt og ledelsesmæssigt i selskaber, der driver virksomhed med henblik på salg af produkter og tjenesteydelser, som bygger på kommunal eller regional viden, der er oparbejdet i kommunen eller regionen i forbindelse med løsning af kommunale eller regionale opgaver, eller videreudvikling af sådan viden. Regionerne må dog alene deltage i selskaber, som bygger på regional viden, der er oparbejdet i regionen i SIDE 4
forbindelse med løsning af regionale opgaver inden for sundhedsområdet, trafikområdet og det sociale område. Den kommunale eller regionale opgave som nævnt i 1. pkt. må kommunalbestyrelsen eller regionsrådet ikke tidligere have overladt til private, medmindre særlige omstændigheder taler herfor. Stk. 2. De selskaber, hvori der foretages indskud efter stk. 1, kan ud over den i stk. 1 nævnte viden afsætte dermed nært sammenhængende privat viden samt produkter og tjenesteydelser, der bygger på sådan viden, men må ikke derudover drive anden virksomhed. Stk. 3. Økonomi- og erhvervsministeren kan give tilladelse til, at kommuner og regioner kan deltage i selskaberne indirekte via de kommunale henholdsvis regionale organisationer og selskaber m.v., herunder via kommunale fællesskaber oprettet i henhold til 60 i lov om kommunernes styrelse. Stk. 4. En kommune eller region må ikke ved sin deltagelse i selskaber efter denne lov opnå bestemmende indflydelse. Stk. 5. Kommuner og regioner kan kun deltage finansielt og ledelsesmæssigt i aktieselskaber, anpartsselskaber og andre virksomheder med begrænset ansvar. Stk. 6. Kommuner og regioner kan ikke efter stk. 1 indskyde midler i selskaber omfattet af loven, hvis vedtægter giver andre end selskabsorganerne ret til at udpege medlemmer af selskabernes ledelse. 4 I selskaber omfattet af loven skal der være private ejere, som besidder minimum 25 pct. af selskabets kapital og stemmerettigheder. Stk. 2. Den forholdsmæssige kommunale og regionale andel af kapitalen og stemmerettighederne i et selskab omfattet af loven kan ikke forøges. Stk. 3. Økonomi- og erhvervsministeren kan fastsætte regler om, at visse typer af selskaber er undtaget fra kravene i stk. 1 og 2. Stk. 4. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen kan under ganske særlige omstændigheder give et selskab tilladelse til at fravige stk. 1 og 2. 5 I selskaber omfattet af loven, hvor der deltager kommuner, må højst 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 år stamme fra salg til andre end kommuner. I selskaber omfattet af loven, hvor der deltager regioner, må højst 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 år stamme fra salg til andre SIDE 5
end regioner. I selskaber omfattet af loven, hvor der deltager kommuner og regioner, må højst 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 år stamme fra salg til andre end kommuner og regioner. Stk. 2. Hvis mere end 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 år stammer fra salg til andre, jf. stk. 1, skal en kommune eller region afhænde sine ejerandele i selskabet. En eller flere af de private ejere, jf. 4, stk. 1, har ret til at bestemme, at kommunen eller regionen skal lade sig indløse af disse ejere. De private ejere i et selskab, jf. 4, stk. 1, skal købe kommunen eller regionens ejerandele, hvis det ikke har været muligt for kommunen eller regionen at afhænde sine ejerandele på anden måde, medmindre der træffes beslutning om opløsning af selskabet. Stk. 3. Indløsningen i medfør af stk. 2, 2. og 3. pkt., skal ske til markedspris. Hvis der ikke kan opnås enighed om indløsningskursen, fastsættes denne af en uvildig, sagkyndig vurderingsmand, jf. aktieselskabslovens 6 b. Vurderingsmandens afgørelse kan indbringes for domstolene. Sag herom skal være anlagt senest 3 måneder efter modtagelsen af vurderingsmandens erklæring. Stk. 4. Økonomi- og erhvervsministeren kan fastsætte regler om, at visse typer af selskaber er undtaget fra kravene i stk. 1-3. Stk. 5. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen kan under ganske særlige omstændigheder give et selskab tilladelse til at fravige stk. 1-3. Ud over de angivne lovregler har kommunerne på ulovbestemt grundlag hjemmel til at disponere i et vist yderligere omfang til forfølgelse af almene kommunale formål. Der er tale om de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Kommunalfuldmagtsreglerne kan under visse betingelser give kommunerne adgang til at stille indretninger, varer og tjenesteydelser (f.eks. arbejdskraft, økonomiske tilskud, lån eller garantistillelse) til rådighed for foreninger eller andre, hvorved lovlige kommunale opgaver realiseres. Grundlaget for kommuners mulighed for at varetage opgaver med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne er kommunernes selvstændige budget og beskatningskompetence. Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur antaget, at en kommunes adgang til efter kommunalfuldmagtsreglerne at gennemføre foran- SIDE 6
staltninger blandt andet er afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Almennyttekriteriet indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, som har sammenhæng med det kommunale fællesskabs behov, og som kommer alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af kommunens borgere, f.eks. unge eller ældre, til gode. Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er begrundet i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. Det er endvidere antaget, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele ydelser til grupper af enkeltpersoner, der er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier. Efter kommunalfuldmagtsreglerne kan kommunen i et vist omfang lovligt varetage opgaver med henblik på at støtte borgenes mulighed for fritidsaktiviteter, herunder aktiviteter af generel kulturel karakter eller almindelige folkeforlystelser. Herom kan f.eks henvises til Karsten Revsbech, Kommunernes Opgaver, Jurist- og Økonomforbundets forlag, 2005, kap. 24-25. Endvidere er det fast antaget, at kommunen kan varetage opgaver, der har til formål generelt at fremme den lokale erhvervs- og turismeudvikling. Herom kan f.eks henvises til Karsten Revsbech, Kommunernes Opgaver, Jurist og Økonomforbundets forlag, 2005, kap. 9-12. En kommune må som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel drive erhvervsvirksomhed eller yde støtte til erhvervsvirksomhed. Statsforvaltningens udtalelse: Herning Kommunes aktiebesiddelse i Messecenter Herning A/S. Herning Kommune ejer næsten 50% af aktierne i Herning Messecenter A/S. Efter lov 384 1 kunne kommuner og amtskommuner deltage i selskaber, hvis aktiviteter bygger på videreudvikling af kommunal viden, som er oparbejdet i kommunen i forbindelse med løsning af kommunale opgaver. Bestemmelsen har været anvendt inden for en række forskelligartede opgaver, der har deres udspring i kommunale opgaver. F.eks. genbrugsvirksomhed, renovation, infrastruktur, kultur m.v. SIDE 7
Efter lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber 3, kan kommuner deltage finansielt og ledelsesmæssigt i selskaber, der driver virksomhed med henblik på salg af produkter og tjenesteydelser, som bygger på kommunal eller regional viden, der er oparbejdet i kommunen eller regionen i forbindelse med løsning af kommunale eller regionale opgaver, eller videreudvikling af sådan viden. Det er statsforvaltningens opfattelse, at kommunens aktiebesiddelse i Herning Messeventer A/S falder inden for de to bestemmelsers anvendelsesområde. Lov 384, 3, indeholder den begrænsning, at en kommunes samlede indskud i kontanter eller andre værdier i de i loven omhandlede selskaber ikke må overstige 10 mio. kr. 5 i lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber indeholder den begrænsning, at I selskaber omfattet af loven, hvor der deltager kommuner, må højst 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 år stamme fra salg til andre end kommuner. Statsforvaltningen skal anmode Herning Byråd oplyse, om kommunens aktiebesiddelse i selskabet Herning Messecenter A/S overholder disse betingelserne Herning Kommunes støtte til Messecenter Herning A/S. Efter kommunalfuldmagtsreglerne er det anset for lovligt, at en kommune tilvejebringer og driver kulturelle faciliteter med henblik på at medvirke til at fremme kulturen og tilgodese almenhedens interesse i at kunne benytte sig af varierende kulturelle tilbud. Det anses også for lovligt, at en kommune støtter andre, som tilvejebringer og driver sådanne faciliteter eller aktiviteter. Støtte til de erhvervsrettede faciliteter og aktiviteter i Herning Messecenter var indtil 1. januar 2007 reguleret af lov 383 2, og efter 1. januar 2007 af erhvervsfremmeloven 13. De to bestemmelsers anvendelsesområde er i det væsentligste identiske. Efter erhvervsfremmeloven 13 kan kommuner iværksætte erhvervsudviklingsaktiviteter, bl.a. inden for innovation, videndeling og videnopbygning, anvendelse af ny teknologi, etablering og udvikling af nye virksomheder, udvikling af menneskelige ressourcer, herunder udvikling af regionale kompetencer, vækst og udvikling i turismeerhvervet og udviklingsaktiviteter i yderområderne. SIDE 8
En del af Herning Messecenter A/S aktiviteter består i at drive udstillingshaller og konferencefaciliteter. Disse aktiviteter falder, efter statsforvaltningens opfattelse, inden for den type erhvervsudviklingsaktiviteter, som kommuner og amtskommuner i medfør af erhvervsfremmeloven 13 kan iværksætte. Kommuner må ikke ved deres opgavevaretagelse efter lov 383 yde støtte til enkeltvirksomheder. Det samme gælder i medfør af erhvervsfremmeloven. Tilsvarende antages at gælde dispositioner med hjemmel i kommunalfuldmagten. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Messecenter Herning A/S må betragtes som en egentlig erhvervsvirksomhed, der har til formål at skabe fortjeneste til aktionærerne. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på karakteren af de udøvede aktiviteter, samt at Messecenter Herning A/S er organiseret i aktieselskabsform, og at selskabet gennem (en del af) de seneste år har genereret et overskud. Såfremt kommunen yder støtte til en egentlig erhvervsvirksomhed, der har til formål at generere et overskud, skal der være tale om øremærket støtte til varetagelse af lovlige kommunale opgaver. Kommunalbestyrelsen skal i så fald sikre sig, at de kommunale midler alene bliver brugt til lovlige kommunale aktiviteter. Det generelle forbud mod at yde individuel økonomisk støtte til private erhvervsvirksomheder indebærer ikke et forbud mod, at kommuner køber varer og tjenesteydelser af erhvervsvirksomheder. Kommuner kan således lovligt indgå gensidigt bebyrdende aftaler med private erhvervsvirksomheder om udførelse af lovlige kommunale opgaver. Det kan f.eks. være kulturelle og sportslige arrangementer, som kommunen alternativt lovligt kunne udføre selv. Der henvises til Karsten Revsbech, Kommunernes Opgaver, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2005, side 171 ff., 182, 228 ff. og 264 ff., Frederik Gammelgaard, Kommunal erhvervsvirksomhed, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1. udg., 2004, s. 225 ff. og Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udg., 2005, s. 65, note 250. Herning Kommunes støtte til Messecenter Herning A/S skal på denne baggrund enten være øremærket til lovlige kommunale formål eller ske som led i en gensidigt bebyrdende aftale mellem kommunen og Herning Messecenter A/S, det vil sige, at kommune køber ydelser af Messecenter Herning A/S. SIDE 9
Statsforvaltningen skal på baggrund af ovenstående anmode Herning Byråd om at oplyse, om kommunens støtte til Herning Messecenter A/S gives som øremærket støtte til konkrete aktiviteter eller faciliteter, samt i så fald at redegøre for hvorledes kommunen sikrer sig, at kommunens støtte alene går til lovlige kommunale formål. Såfremt der ikke er tale om øremærket støtte til konkrete aktiviteter eller faciliteter, anmodes byrådet oplyse, om der er tale om, at kommunen køber nærmere bestemte ydelser af Herning Messecenter A/S. Byrådet anmodes i den forbindelse oplyse, hvorledes kommunen sikrer sig at der betales markedspris for ydelserne. Statsforvaltningen anmoder om svar snarest muligt og beder sig orienteret, hvis svar ikke kan ventes inden 2 måneder. Kopi af dette brev er sendt til X. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningen hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Martin Basse /Stine Rask SIDE 1 0