Rapport Lemvig kommune Det specialiserede børneområde Økonomisk potentialeestimering Marts 2015 WWW.BDO.DK
Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING OG BAGGRUND... 3 2 METODE OG DATAKILDER... 3 3 POTENTIALE... 4 4 KONKRETE TILTAG... 9 5 SAMMENFATNING... 10 BDO Statsautoriseret revisionsaktieselskab og BDO Kommunernes Revision, Godkendt revisionsaktieselskab, begge danskejede revisions- og rådgivningsvirksomheder, er medlemmer af BDO International Limited - et UK-baseret selskab med begrænset hæftelse - og dele af det internationale BDO netværk bestående af uafhængige medlemsfirmaer. BDO er varemærke for både BDO netværket og for alle BDO medlemsfirmaerne. BDO i Danmark beskæftiger godt 1.000 medarbejdere, mens det verdensomspændende BDO netværk har næsten 48.800 medarbejdere i 135 lande. www.bdo.dk 2
1 INDLEDNING OG BAGGRUND BDO Consulting har i februar 2015 afsluttet en analyse på det specialiserede børneområde i Lemvig kommune, hvor fokus har været på kvalitet og effektivitet i sagsbehandlingen. BDO Consulting har med rapporten givet Lemvig kommune en række anbefalinger til, hvordan man i BFC kan arbejde med at øge kvaliteten og effektiviteten i sagsbehandlingen på det specialiserede børneområde, og samtidig imødegå et stigende udgiftspres. Lemvig kommune har efterfølgende anmodet BDO Consulting om at give et estimat på et besparelsespotentiale for det specialiserede børneområde. På baggrund af dialog med økonomichef Ove Weller gives der således med nærværende rapport et estimeret potentiale på en realistisk reduktion af udgifterne på området. Forud for opgaveløsningen er det understreget, at der i forbindelse med potentialet skal iagttages en række forbehold. Dels er det en forudsætning for at kunne høste de forventede gevinster, at anbefalingerne i BDO s rapport om kvalitet og effektivitet i sagsbehandlingen følges, og dels er det en forudsætning, at der er politisk opbakning til de servicereduktioner, der uundgåeligt vil følge. 2 METODE OG DATAKILDER Som nævnt indledningsvist er BDO s rapport om kvalitet og effektivitet i sagsbehandlingen og anbefalingerne i den sammenhæng, lagt til grund for estimering af potentialet. Endvidere er der anvendt en række nøgletal, hvor Lemvig kommune sammenlignes med en række andre kommuner; Struer, Holstebro, Favrskov og Ikast-brande. Sammenligningen er foretaget for at illustrere Lemvig kommunes udgiftsprofil på det specialiserede børneområde, sammenlignet med disse kommuner. I anvendelsen af disse nøgletal er der endvidere foretaget en betragtning i relation til kommunernes socioøkonomiske indeks. Det socioøkonomiske indeks har været anvendt til kommunal udligning siden 1996 og er nærmere beskrevet i Kommunal Udligning og Generelle Tilskud 2008. Værdier på indekset, som er højere end 1 er udtryk for, at kommunen har et relativt større udgiftsbehov end gennemsnittet af kommunerne, imens en værdi lavere end 1 betyder et relativt lavere udgiftsbehov. Med andre ord er indekset for udgiftsbehovene udtryk for, hvor mange udgifter en kommune bør have, givet befolkningens alderssammensætning og socioøkonomiske forhold. www.bdo.dk 3
Slutteligt er potentialet også anslået på baggrund af et erfaringsbaseret skøn. BDO har solid erfaring med at hjælpe kommuner med at nedbringe udgifterne på det specialiserede børneområde, herunder indsigt i og viden om, hvad der er et realistisk niveau at sigte efter, under forudsætning af, at en række forhold iagttages. 3 POTENTIALE Indledningsvist illustreres Lemvig kommunes udgiftsprofil på det specialiserede børneområde, sammenlignet med 4 andre kommuner; Struer, Holstebro, Favrskov og Ikast-brande. Kommunerne er udvalgt efter ønske fra Lemvig kommune. Den mest objektive metode at anslå et potentiale for udgiftsreduktioner på, er benchmarking, dvs. sammenligning af nøgletal. Lemvig Kommune anvender i 2013 10.534 kr. pr. indbygger i aldersgruppen 0-22 år. Det fremgår af figuren nedenfor, at Lemvig Kommune dermed har et relativt højt udgiftsniveau. 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Udgifter i alt vedr. det specialiserede sociale område for børn og unge pr. 0-22 årige Gennemsnit i sammenligningskom muner Gennemsnit korrigeret for socioøkonomi Den røde linje i figuren viser gennemsnittet af udgiftsniveauet i de fem sammenligningskommuner, svarende til 7.912 kr. pr. indbygger i alderen 0-22 år. Lemvig kommune ligger således ca. 33 % over gennemsnittet i sammenligningskommunerne. Umiddelbart kan dette indikere et stort potentiale for nedbringelse af udgifterne på området. Hvis udgiftsniveauet i Lemvig Kommune var på niveau med gennemsnittet af sammenligningskommunerne ville dette svare til en besparelse på ca. 14,6 mio. kr. årligt. www.bdo.dk 4
Struer kommune er den kommune, der i sammenligningen har det laveste udgiftsniveau, da de blot anvender 7.088 kr. pr. indbygger i aldersgruppen 0-22 år og således ligger 10 % under gennemsnittet. Såfremt Lemvig kommune bringer sig på niveau med Struer kommune, vil det betyde en besparelse på ca. 19,2 mio.kr. årligt. Hvis vi vægter sammenligningskommunernes gennemsnitsudgifter med det socioøkonomiske indeks medfører det, at sammenligningsniveauet for udgifter hæves fra 7.912 kr. til 8.323 kr. pr. indbygger i alderen 0-22 år. Dette er illustreret ved den stiplede grønne linje. Det vil sige, at den relative forskel i gennemsnitsudgifter mellem Lemvig Kommune og sammenligningskommunerne er 26,5 %. Det svarer til en besparelse på 12,3 mio. kr. årligt såfremt udgiftsniveauet var på niveau med gennemsnittet af sammenligningskommunerne. Dét, der sker med den socioøkonomiske korrektion er, at udgiftsgennemsnittet stiger. Det skyldes, at Lemvig ligger højere på det socioøkonomiske index end sammenligningskommunerne (undtaget Struer) og således også forventeligt bør have et lidt højere udgiftspres end sammenligningskommunerne. Dog ikke så meget højere, som tilfældet reelt er. Nedenstående tabel viser kommunernes score på det socioøkonomiske indeks. Kommune Socioøkonomisk score Lemvig Kommune 0,91 Struer Kommune 1,03 Holstebro Kommune 0,87 Favrskov Kommune 0,66 Ikast-Brande Kommune 0,9 Det er et temperamentsspørgsmål, hvilken estimeringsmetode man ønsker at anvende; om man ønsker at sammenligne sig med det objektive gennemsnit, den billigste kommune eller det korrigerede gennemsnit. BDO foretrækker at se på gennemsnittet korrigeret for socioøkonomi, da det er den vurdering, hvor det er muligt at medtage andre parametre. Det objektive potentiale vurderes således at være på 12,3 mio.kr. for området samlet set. Ser vi på de forebyggende foranstaltninger isoleret set, anvender Lemvig kommune 2.382 kr. pr. indbygger i alderen 0-22 år. Gennemsnittet i sammenligningskommunerne er 2.179 kr., i tabellen nedenfor illustreret ved den røde linje. Lemvig kommune ligger her således kun 9 % over gennemsnittet. Korrigerer vi også her for de socioøkonomiske forhold, ligger Lemvig kommune kun 3 % over gennemsnittet. Dette er illustreret ved den stiplede grønne linje. Potentialet på de forebyggende foranstaltninger udgør kun ca. 500.000 kr. www.bdo.dk 5
3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Udgifter til forebyggende foranstaltninger pr. 0-22 årige Gennemsnit i sammenligningskom muner Gennemsnit korrigeret for socioøkonomi Ser vi på udgifterne til døgnpleje og døgninstitutioner jf. tabellen nedenfor, anvender Lemvig kommune kr. 6.871 kr. pr. indbygger i alderen 0-22 år. Gennemsnittet, illustreret ved den røde linje, er kr. 4.686 kr. Lemvig kommune ligger her 46,6 % over gennemsnittet. Korrigerer vi igen for de socioøkonomiske forhold, ligger Lemvig kommune 39,4 % over gennemsnittet. Dette er igen illustreret ved den stiplede grønne linje. Potentialet skal således primært findes på udgifterne til døgnpleje og døgninstitutioner, hvor potentialet er 10,8 mio.kr. 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 Udgifter til døgnpleje og døgninstitutioner pr. 0-22 årige Gennemsnit i sammenligningskom muner Gennemsnit korrigeret for socioøkonomi www.bdo.dk 6
ANBEFALINGER FRA DEN FORUDGÅENDE ANALYSE Foruden den objektive sammenligning af nøgletal, er det i den aktuelle kontekst muligt at sammenholde det identificerede potentiale med aktuel viden om den faglige praksis på området, for herigennem at vurdere graden af sandsynlighed for, at det opstillede potentiale kan realiseres. På baggrund af den netop gennemførte analyse af sagsbehandlingen i BFC, har BDO viden om og indsigt i det, der foregår tæt på borgeren. Set i et økonomisk styringsperspektiv er dette meget vigtig viden, idet BDO tilgår behov for udgiftsreduktioner på det specialiserede børneområde ud fra en fundamental tese om, at det, der sker i den praksisnære sagsbehandling, har helt afgørende betydning for udgiftsniveauet i den enkelte sag. BDO vurderer, at graden af realisering af det opstillede potentiale i Lemvig kommune, er afhængig af stram styring på enkeltsagsniveau. I rapporten af 13. januar 2015 fremgår en række anbefalinger til ændret praksis på det specialiserede børneområde. Der henvises til rapporten i sin helhed. I en økonomisk styringskontekst med udgiftsreduktioner før øje, skal særligt følgende anbefalinger fremhæves som helt afgørende for, at et besparelsespotentiale kan realiseres: Aktuelt og fyldestgørende grundlag for iværksættelse af foranstaltninger En aktuel og fyldestgørende børnefaglig undersøgelse er en forudsætning for dels at vurdere, hvorvidt der er grundlag for at iværksætte en foranstaltning og dels for, at der i forlængelse her af kan opstilles klare og præcise mål for indsatsen. Er målet således at undgå iværksættelse af unødvendige eller for indgribende/dyre foranstaltninger, skal der foreligge en børnefaglig undersøgelse i samtlige sager forud for vurdering af, om der skal iværksættes en indsats. Det er naturligvis ikke tilstrækkeligt, at undersøgelsen foreligger. Den skal efterfølgende anvendes af visitationsudvalget/ledelsen til at udøve den påkrævede stramme styring. Opstilling af klare og præcise mål for indsatsen Desuden er en aktuel, klar og tydelig handleplan for indsatsen, herunder med angivelse af mål med indsatsen samt tidsperspektiv og indikatorer for målopfyldelse helt afgørende for, at en foranstaltning kan stoppes når den enten har opfyldt sit formål eller det kan konstateres, at den ikke opfylder sit formål. www.bdo.dk 7
Opfølgning I direkte forlængelse af ovenstående vedrørende handleplaner, er det helt afgørende, at der følges tæt og kontinuerligt op i alle sager. Opfølgningen skal tage udgangspunkt i de opstillede mål og indikatorer for målopfyldelse. En forudsætning for at dette kan ske, er målrettede og fyldestgørende statusnotater fra det udførende led. Personaleressourcer En forudsætning for, at der kan ske hyppig og målrettet opfølgning i alle sager med udgiftsreduktioner for øje er, at den enkelte sagsbehandler har den fornødne tid til rådighed for at kunne sikre stram styring på enkeltsagsniveau og samtidig sikre tilstrækkelig kvalitet og lovmedholdelighed i sagerne. Sagstallet i Lemvig kommune var på børneområdet på tidspunktet for aflevering af rapporten i januar 2015, 55 sager pr. fuldtidsstilling. BDO vurderer, at dette sagstal er for højt, hvis ovenstående skal realiseres. Set i en kontekst, hvor målet er nedbringelse af udgifter, kan man anskue ressourcespørgsmålet ud fra et investeringsperspektiv. Jo lavere sagstal, jo hyppigere opfølgning er det muligt at foretage i sagerne og sandsynligheden for at høste det estimerede potentiale stiger. Effektiv anvendelse af egne tilbud Nogle af BDO s anbefalinger retter sig mod effektiv drift og anvendelse af egne tilbud. Også her skal det understreges, at en økonomisk opbremsning er afhængig af, at dette realiseres. Da potentialet for nedbringelse af udgifterne i Lemvig kommune primært skal findes på anbringelsesområdet, må man forestille sig, at der skal ske hjemgivelse, kortere anbringelser og hyppigere anvendelse af tilbud som alternativ til anbringelse. Det kræver, at de interne tilbud, herunder i særlig grad Familiehuset, øger produktiviteten og effektiviteten betragteligt og får et langt skarpere fokus på progression i sagerne samt et skarpt fokus på afslutning af sager, når målet i sagen er nået. Det kræver, at der udvikles en klar og tydelig praksis for anvendelse af dokumentation i arbejdet, herunder udarbejdelse af pædagogiske handleplaner og statusnotater, der er målrettet myndighedsafdelingens handleplan i henhold til SEL 140. Dette fordrer selvsagt, at der foreligger en klar og tydelig handleplan fra myndighedsafdelingen. Større indsats fra almenområdet En forudsætning for at minimere tilgangen af nye sager og gøre nettet mindre finmasket er, at almenområdet løfter en større opgave. Gennem konsultativ praksis fra specialområdet skal almenområdet støttes i at håndtere tungere problemstillinger, uden at det fordrer iværksættelse af støtte i henhold til SEL kapitel 11. www.bdo.dk 8
4 KONKRETE TILTAG BDO vurderer, at potentialet skal realiseres gennem en generel udgiftsreduktion på enkeltsagsniveau. BDO vurderer ikke, at der er et potentiale forbundet med at lukke eller reducere egne tilbud. Foruden de i rapporten af 15. januar 2015 opstillede anbefalinger, anbefaler BDO følgende konkrete tiltag, hvis målet er en økonomisk opbremsning, der skal realisere det estimerede potentiale: Der bør nedsættes en task-force med det formål at realisere det besluttede potentiale. Task-forcen skal godkendes politisk og der skal gives opbakning til, at der sker de fornødne tiltag. Der skal være bevidsthed omkring, at udgiftsreduktioner forventeligt vil generere en del klager fra borgere til det politiske niveau, og det er nødvendigt med en politisk drøftelse af, hvordan dette skal imødegås. Task-forcen skal have til opgave at udarbejde og gennemføre en handlingsplan for økonomisk stabilisering af området. Der kan med fordel søges inspiration fra andre kommuner, der har gennemført en tilsvarende økonomisk opbremsning. Task-forcen bør bemandes med hele ledelsen i BFC, herunder fagkoordinator, ligesom en repræsentant fra den centrale økonomifunktion er afgørende. Det anbefales, at direktøren sidder for bordenden. Task-forcen anbefales at initiere og gennemføre følgende konkrete tiltag: Gennemgang af alle anbringelsessager hvor fokus er på ophør eller nedbringelse af udgifter. I relation til plejefamilier bør der være fokus på at nedsætte lønnen til plejefamilierne, der hvor det vurderes at være acceptabelt. I relation til efterværnssager bør der være fokus på ophør, flytning til egen bolig eller overgang til voksenområdet. Alle efterværnssager bør revurderes med henblik på vurdering af, om de opfylder betingelserne for efterværn. Gennemgangen af alle anbringelsessager skal ske i et tæt samarbejde med Familiehuset med fokus på hjemgivelse i kombination med intensiv støtte fra Familiehuset. Gennemgang af alle aflastningssager hvor fokus er på ophør eller reduktion af døgn. Her er det vigtigt at have fokus på, om aflastningen er begrundet i barnets behov. På handicapområdet skal andre forhold iagttages. Her bør fokus være på, om forældrene kan aflastes på anden vis end ved dyr døgnaflastning. www.bdo.dk 9
Gennemgang af alle kontaktpersonssager med fokus på, om sagerne kan bringes til ophør gennem et samarbejde med almensystemet og netværket omkring barnet/denunge eller om der kan ske reduktion i pris eller omfang af ydelsen. Gennemgang af alle refusionssager med fokus på, om der fortsat er hjemmel til at afgive refusionstilsagn. Det anbefales, at man i samtlige sager anmoder handlekommunen om en handleplan samt oplysninger om forventet tidsperspektiv i sagen. Særligt for handicapområdet bør der være fokus på, om forældrene er dobbeltkompenserede samt om der gives ydelser i henhold til SEL 52, der rettelig kan konverteres til ydelser i henhold til SEL 41, hvortil der ydes statsrefusion. Endvidere kan der være fokus på, om døgntilbud kan udskydes gennem øget brug af aflastning. 5 SAMMENFATNING Sammenfattede vurderer BDO på baggrund af rapporten af 15. januar 2015, sammenholdt med de anvendte nøgletal, suppleret med et erfaringsbaseret skøn, at det er realistisk at gennemføre en økonomisk opbremsning, der realiserer det indledningsvist illustrerede potentiale på 12,3 mio.kr. Dette under forudsætning af, at BDO s anbefalinger følges. Det er vigtigt at understrege, at det aktuelle udgiftsniveau er udtryk for en praksis på området, og at realiseringen er afhængig af, at denne praksis ændres. Både helt konkret i forhold til de handlinger der foretages, men også i forhold til et ændret mind-set, hvor der skal ske et langt større fokus på den økonomiske side af den socialfaglige indsats. Det er samtidig vigtigt at være opmærksom på, at realiseringen kræver at lovgivningen fremadrettet i langt højere grad skal tolkes indskrænkende og at der vil være tale om en reduktion i serviceniveauet. Det skal naturligvis fortsat iagttages, at lovgivningen overholdes, og at de udsatte børnog deres familier får den støtte, der er behov for. Det skal understreges, at der vil være tale om initiativer, der har en vis implementeringstid. Nogle ændringer vil kunne foretages med det samme, mens andre kræver, at der gives et rimeligt varsel, før end ændringen kan effektueres. Implementering af anbefalinger i relation til børnefaglige undersøgelser og handleplaner med mål og tidsperspektiver for indsatsen, statusnotater fra udfører etc., må forventes at have en implementeringstid på ca. et år. Ann Hermansen Senior Manager www.bdo.dk 10
www.bdo.dk 11