Afgørelse i sagen om anlæggelse af badestrand og sti ved Stauning Havn i Skjern Kommune

NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 13. april 2005 J.nr.: 03-131/650-0005 TGA Afgørelse i sagen om anlæggelse af badestrand og sti ved Stauning Havn i Skjern Kommune Ringkøbing Amt har den 17. november 2003 meddelt dispensation fra naturbeskyttelseslovens 3 (beskyttede naturtyper) og 15 (strandbeskyttelseslinjen) til anlæggelse af badestrand og sti syd for Stauning Havn på vilkår, at der ikke opsættes skilte eller andre skæmmende anlæg på arealet. Afgørelsen er påklaget til Naturklagenævnet af Danmarks Ornitologiske Forening (DOF) i Ringkøbing Amt. Redegørelse for sagen Stauning Strandudvalg under Stauning Sogneforening har ansøgt om anlæggelse af en 300 m lang og 15 m bred sandstrand vest for Stauning Havn. Stranden ønskes placeret enten nord eller syd for havnen. På arealet nord for havnen vil tagrørsbevoksningen blive fjernet, og der vil blive lagt sand ud på arealet. På arealet syd for havnen vil der ikke skulle fjernes rørskov, idet strandsandet vil blive lagt ud i fjordarealet. Der skal ved arealet syd for havnen anlægges en forhøjet sti i rørene i en længde af ca. 300 m fra Stauning Havn og til stranden. Skjern Kommune ejer området. Ringkøbing Amt har meddelt dispensation til placeringen af badestranden syd for havnen. Området er EF-fuglebeskyttelsesområde, EF-habitatområde og Ramsarområde. EF-habitatområdet og EF-fuglebeskyttelsesområdet Ringkøbing Fjord er udpeget bl.a. på grundlag af følgende ynglende arter: klyde, rørhøg, mosehornugle, splitterne samt stor forekomster af trækgæsterne: knop-

2 svane, pibesvane, sangsvane, kortnæbbet gås, knortegås, gravand, pibeand, krikand, spidsand, hvinand, stor skallesluger og blishøne. Med hensyn til områdets nuværende tilstand (strandrørsump) har amtet vurderet, at anlæggelse af en badestrand i området ikke vil medføre en væsentlig forstyrrelse for de arter (specielt rørhøgen), som området er udpeget på grundlag af. Dette er begrundet i, at af de ynglende arter i udpegningsgrundlaget, er det kun rørhøgen, som yngler i rørskoven. Rørhøgen ankommer allerede i marts-april, og i juni-juli er ungerne flyvefærdige. Højsæson for badesæsonen ved fjorden ligger typisk i juliaugust, hvilket betyder, at den reelle forstyrrelse af eventuelt ynglende par, som følge af en badestrand, vil være meget begrænset. Amtet har endvidere anført, at havneområdet også i forvejen er præget af en del aktivitet, som forøges i sommerperioden, hvor der kommer en del turister. Klagen og bemærkninger hertil Dansk Ornitologisk Forening i Ringkøbing Amt (DOF) har bl.a. anført, at ifølge Miljøministeriets bekendtgørelse om afgrænsning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder er målsætningen for disse områder at sikre og genoprette en gunstig bevaringsstatus for de arter og naturtyper, områderne er udpeget for. For Ramsarområderne er målsætningen endvidere, at beskyttelsen skal fremmes. Foreningen har vedrørende Ramsar-konventionen påpeget, at denne ikke kun handler om beskyttelse af vandfugle, men i afgørende grad også om beskyttelse af de vådområder med flora og fauna, som vandfuglene er økologisk afhængige af. Foreningen finder, at amtet tilsidesætter disse målsætninger ved at give en dispensation. Foreningen har endvidere for rørhøgen anført, at det er rigtigt, at dens unger er flyvefærdige inden højsæsonen for badning i juli august, men stranden og stien ligger midt i et område, hvor rørhøgen også lever og søger føde indtil efterårstrækket. Herudover kan man ifølge foreningen forvente, at etablering af en mere end 300 m lang sti ud gennem rørskoven til en 300 m lang badestrand vil give betydelige forstyrrelser for fuglene i området. En sådan sti vil hurtig blive en tursti, der vil blive brugt året igennem af de mange besøgende på havnen. En tursti der fører direkte, midt ud i et af de større og forholdsvist uforstyrrede rørskovsområder ved Ringkøbing Fjord.

3 Foreningen har endvidere henvist til, at dele af området er omfattet af bekendtgørelse om fredning af vildtreservat i Ringkøbing Fjord, og at der i bekendtgørelsen for at beskytte naturen er forbud mod brædtsejlads mv. i netop det område, hvor man nu vil etablere en badestrand. Sammenfattende er det foreningens opfattelse, at en sti og en badestrand som ansøgt vil virke forstyrrende for alle fugle i området, ikke bare i rørskoven, men også på vandfladerne uden for, og ikke kun i badesæsonen, men hele året igennem. Amtet har til klagen bemærket, at der i forvejen er en sti gennem rørsumpen ud til området, hvor stranden ønskes anlagt. Det er uvist, i hvor høj grad en nyanlagt sti vil blive brugt mere end tilfældet er i dag og i givet fald, hvor mange flere mennesker, der vil benytte den nye sti. Amtet finder, at betingelserne om, at der skal foreligge et særligt tilfælde, jf. naturbeskyttelseslovens 65, stk. 3, for at kunne meddele en dispensation, er opfyldt, idet amtet har vurderet, at det ansøgte ikke vil give anledning til væsentlig forstyrrelse ud over den, der forekommer i forvejen, samt at det kun i ubetydelig grad vil betyde ændring af beskyttet natur som jo begrænser sig til selve stianlægget i tagrørsumpen. DOF har hertil bl.a. bemærket, at såfremt, man ikke har en viden eller forventning om, hvor mange der vil bruge stien, hvordan kan man så vurdere, at den ikke vil give anledning til væsentlig forstyrrelse ud over den, der er i forvejen. Stauning Sogneforening har bl.a. anført, at lokalbefolkningen i Stauning sætter stor pris på både naturen og dyre- og fuglelivet omkring Stauning Havn, og den intet ønske har om at ødelægge hverken ynglemuligheder eller den almindelige trivsel for fuglene, hvilket den heller ikke mener vil ske ved at anlægge en strand og en sti i et område, hvor der i forvejen er mennesketrafik. Havneområdet og fjorden også der hvor badestranden ønskes anlagt er i forvejen både i vinterhalvåret og ikke mindst i sommerhalvåret præget af stor aktivitet og dermed støj og forstyrrelser fra mennesker, små joller, store og små motorbåde, biler etc., som hidtil ikke har afholdt de i klagen fra DOF nævnte fuglearter fra at yngle i området, og foreningen mener ikke, at anlæggelsen af en badestrand vil forøge støjen og forstyrrelserne i påvirkelig grad på sigt.

4 I tagrørerne, som der ønskes anlagt sti igennem til stranden, er der i forvejen en smal sti, som er skabt ved, at der er mennesketrafik igennem tagrørerne for at komme ud til det område, hvor de ønsker at anlægge badestranden. Dette område er så lavvandet, at det om vinteren hurtigt fryser til is, og derfor benytter mange det som skøjtebane. Om sommeren benyttes stien af mange familier, som går den vej for at komme ud til fjorden. Udtalelse fra Skov- og Naturstyrelsen samt amtets bemærkninger Skov- og Naturstyrelsen har i en udtalelse over sagen i brev af 10. august 2004 bl.a. udtalt, at styrelsen ikke har grundlag for at tilsidesætte amtets vurderinger i den konkrete sag. Styrelsen bemærker dog, at der ved anlæg af en badestrand, foruden de forhold, der vedrører selve adgangen til stranden, også vil blive tale om aktiviteter ud i vandet ikke kun af badende, men sandsynligvis også med sejlads af forskellige typer fartøjer. Det ses ikke af sagsredegørelsen, at dette forhold er indgået i Ringkøbing Amts vurdering af sagen. Endelig skal bemærkes, at styrelsen vil skulle vurdere, hvorvidt den planlagte aktivitet kræver dispensation fra reservatfredningen af Ringkøbing Fjord. Sagen har ikke været forelagt styrelsen, som med ovennævnte udtalelse ikke har taget stilling i denne eventuelle dispensationssag. Ringkøbing Amt har bemærket, at med hensyn til færdsel og aktiviteter fra andre end de badende gæster, som f.eks. sejlads med forskellige typer fartøjer, har dette ikke indgået som en del af ansøgningen. Det forventes ikke, at sejladsaktiviteten vil blive forøget i forhold til den eksisterende aktivitet. Forholdet er derfor ikke indgået i forbindelse med sagsbehandlingen. Amtet har endvidere anført, at ifølge reservatbekendtgørelsens 10 skal udlægning af sand formentlig forhandles med Skov- og Naturstyrelsen forinden dispensation meddeles. Denne forhandling er beklageligvis ikke foretaget. Men efter telefonsamtale med Oxbøl Statsskovdistrikt vil sagen, om nødvendigt kunne behandles efterfølgende Naturklagenævnets afgørelse. Endelig har amtet oplyst, at Kystdirektoratet skal meddele dispensation/tilladelse til udlægning af sand i vandkanten af fjorden. Kystdirektoratet har telefonisk været kontaktet herom og oplyst, at direktoratet i forbindelse med en afgørelse vil basere sin vurdering på øvrige myndigheders vurdering. Direktoratet finder derfor, at det vil være en

5 fordel, at sagen færdigbehandles inden den fremsendes til direktoratets afgørelse. Besigtigelse og uddybende redegørelse for projektet Naturklagenævnet besigtigede den 1. oktober 2004 området med deltagelse af sagens parter. Det var ved besigtigelsen ikke muligt på grund af vand at komme hele vejen gennem rørsumpen ud til den planlagte badestrand. Naturklagenævnet besluttede i forlængelse af besigtigelsen, at anmode Ringkøbing Amt om - efter kontakt til ansøgeren at fremsende en uddybende redegørelse for projektet til brug for nævnets behandling af sagen. Redegørelsen skal anvendes som grundlag for en nærmere vurdering af projektets konsekvenser for det internationale beskyttelsesområde. Det fremgår bl.a. af redegørelsen, at stien vil blive 300 m lang og 4 m bred. Stiens fundament (bund) og sider skal bygges op i kampesten. Derpå lægges der sand og stabilgrus. Dernæst stenmel i midten af stien og muldjord på resten af stien samt stiens sider. Badestranden skal være 200 m lang og max 10 m bred. Sandet skal ligge i 1 meters højde i alt 2000 m 3 sand. Hvis Skov- og Naturstyrelsen som råstofmyndighed på havet giver tilladelse hertil, skal de ca. 1600 m 3 være oppumpet sand fra sejlrenden. Stien og stranden vil blive anlagt i perioden fra 1. september til 1. marts, alt efter hvornår området er køreegnet. Ansøgeren har nærmere redegjort for selve anlægsarbejdet, herunder at det oppumpede sand fra sejlrenden vil blive lagt ud i strandområdet via store rør igennem rørskoven på det tidspunkt, hvor der oppumpes sand (i sommerhalvåret). Vedrørende antal besøgende, har ansøgeren redegjort for, at der forventes ca. 70 besøgende pr. dag i juni, juli og august og et gennemsnit på 10 besøgende pr. dag i årets øvrige måneder. Amtet har til redegørelsen bl.a. anført, at stien bliver et noget større anlæg end ansøgningen i første omgang har givet forventning om. Ansøgningen gav indtryk af, at den eksisterende sti blot skulle forhøjes lidt ved udlægning af materiale, som gjorde den mere fast at gå på. Amtet har endvidere anført, at i anlægsperioden september til marts er det primært rørhøgen, som vil kunne blive udsat for forstyrrelse i forbindelse med fouragering i området. Rørdrummen har tidligere været hørt i området. Hvorvidt den stadig er der, har amtet ikke kendskab

6 til. Med hensyn til besøgsantallet er der ifølge amtet ikke fuld enighed om antallet. Et andet bud end det, som er nævnt af ansøger er, at der i sommermånederne kunne komme 100 pr. dag og 20 pr. dag resten af året. Når først stien er der, vil folk også benytte den. Det viser erfaringer fra andre naturstier. DOF har til det fremsendte materiale bl.a. anført, at der på ingen måde er dokumentation for, at en tilladelse ikke vil medføre forringelse af områdets naturtyper og levestederne for arterne, eller kan medføre forstyrrelser, der har betydelige konsekvenser for de arter, området er udpeget for. Det er foreningens opfattelse, at anlægget direkte vil ødelægge dele af området. Anlægget vil opsplitte en stor sammenhængende rørskov i to mindre områder, og aktiviteterne på anlægget vil medføre væsentlige forstyrrelser af naturen over hele året. Fornyet udtalelse fra Skov- og Naturstyrelsen og amtets bemærkninger hertil Naturklagenævnet har på grundlag af den nu foreliggende redegørelse for projektet anmodet Skov- og Naturstyrelsen om en fornyet udtalelse over sagen. Styrelsen er anmodet om en udtalelse om, hvorvidt der efter styrelsens opfattelse foreligger et tilstrækkeligt sikkert grundlag for at antage, at der ikke vil ske en forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i området eller forstyrrelser, der har betydelige konsekvenser for de arter, området er udpeget for, jf. bekendtgørelsens 6, stk. 3, og 4, stk. 1. Der henvises bl.a. til EF-domstolens fortolkning af habitatdirektivets 6 i sag C-127/02 af 7. september 2004 sag vedrørende hjertemuslinger i den hollandske del af Vadehavet. Skov- og Naturstyrelsen har bl.a. henvist til, at det pågældende område er udpeget for at beskytte en række nærmere angivne arter og naturtyper. I den sammenhæng skal styrelsen gøre opmærksom på, at der netop har været sendt et udkast til opdatering af udpegningsgrundlaget for fuglebeskyttelsesområderne i offentlig høring, hvoraf det fremgår, at området rummer yderligere forekomster af beskyttelseskrævende arter, bl.a. Rørdrum og Skestork samt en række vadefugle og terner. Rørdrum og Skestork er ligesom Rørhøg knyttet til rørsumpene langs fjorden og disse arter er generelt følsomme overfor forstyrrelser. For at opretholde en gunstig bevaringstilstand for f.eks. Rørdrum skal yngleområderne være uforstyrrede i perioden fra 1. februar til 15. august, jf. faglig rapport fra DMU, nr. 457, 2. udg. Kriterier for gunstig bevaringsstatus. Det er på den baggrund styrelsens vurdering, at det ikke umiddel-

7 bart kan afvises, at visse af de fugle, området er udpeget for at beskytte, vil kunne blive væsentligt forstyrret både under og efter etablering af det omhandlede projekt. Det fremgår ifølge styrelsen af amtets redegørelse, at primært Rørhøgen vil kunne blive udsat for forstyrrelser med dens fouragering i området. Endvidere fremgår det, at der muligvis findes Rørdrum i området. Det fremgår i øvrigt ikke, at amtet har forholdt sig til, om og i givet fald hvordan områdets fugle vil blive påvirket under og efter gennemførelsen af projektet. Efter Skov- og Naturstyrelsens vurdering har amtet ikke redegjort i tilstrækkeligt omfang for objektive kriterier, der kan udelukke, at anlæg af sti samt en badestrand kan gennemføres uden at påvirke Natura 2000-området væsentligt. Amtet har henvist til sin tidligere udtalelse om, at man ved behandling af sagen har vurderet, at anlæggelse af en badestrand og sti ikke ville give anledning til væsentlig forstyrrelse ud over den, der i forvejen forekommer i området. Amtet har ikke yderligere kommentarer til sagen. Naturklagenævnets afgørelse I Naturklagenævnets afgørelse har deltaget 8 ud af nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Naturklagenævnet udtaler: Ifølge naturbeskyttelseslovens 3, stk. 2, nr. 2, må der ikke foretages ændringer i tilstanden af strandenge og strandsumpe. Formålet er bl.a. at bevare strandenge og strandsumpe som levested for vilde dyr og planter. Efter naturbeskyttelseslovens 15 må der ikke foretages ændring i tilstanden af arealer inden for strandbeskyttelseslinjen. Hovedformålet med bestemmelsen er at sikre en generel friholdelse af kystområderne mod indgreb, der ændrer den nuværende tilstand og anvendelse. Den ca. 300 m lange sti gennem området er omfattet af 3. Med hensyn til etableringen af badestranden finder nævnet ud fra de foreliggende oplysninger at måtte lægge til grund, at denne ikke er omfattet af 3, idet der ikke inddrages rørskov. Stranden etableres efter det oplyste

8 fra en sandkant og 10 m ud i fjorden. I overensstemmelse hermed lægges det til grund, at etableringen - i det mindste en del af denne - kræver dispensation fra strandbeskyttelseslinjen, således som også forudsat af amtet. I det omfang der sker opfyldning på søterritoriet henhører spørgsmålet under Kystinspektoratet. Endelig henhører spørgsmålet om forholdet til reservatfredningen af området under Miljøministeriet, jf. også udtalelsen fra Skov- og Naturstyrelsen. Der kan kun, jf. 65, stk. 3, i særlige tilfælde gøres undtagelse fra forbudsbestemmelserne i 3 og 15. Endvidere skal dispensationsbeføjelsen administreres under hensyntagen til internationale forpligtigelser. Idet området ligger i et EF-fuglebeskyttelsesområde samt EF-habitatområde må der efter 4 stk. 1, jf. stk. 3, nr. 3 i bekendtgørelse nr. 477 af 7. juni 2003 om afgrænsning og administration af internationale naturbeskytttelsesområder ikke meddeles dispensation fra naturbeskyttelseslovens 3, stk. 2 og 15, såfremt dette kan indebære forringelse af områdets naturtyper og levestederne for arterne, eller kan medføre forstyrrelser, der har betydelige konsekvenser for de arter, området er udpeget for. Fravigelse af bekendtgørelsens 4 kan efter 7, stk. 1, kun ske, såfremt der foreligger bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning. Det bemærkes, at der i den foreliggende sag efter det oplyste ikke foreligger oplysning om anvendelse af den særlige adgang til fravigelse efter bekendtgørelsens 7. Bestemmelserne i bekendtgørelsen har til formål at gennemføre bl.a. EFhabitatdirektivet. EF-domstolen har i forbindelse med sag C-127/02 af 7. september 2004 (hjertemuslingedommen) foretaget en fortolkning af bl.a. rækkevidden af habitatdirektivets artikel 6.3 (planer og projekter). Det fastslås bl.a., at bestemmelserne har direkte virkning i de enkelte medlemslande. Efter artikel 6.3 skal alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, (bydende nødvendige væsentlige

9 samfundsinteresser) giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de hvis det anses for nødvendigt har hørt offentligheden Det følger af muslingedommen, at der på grundlag af forsigtighedsprincippet for alle projekter først skal ske en screening af, om det kan udelukkes, at projektet kan påvirke den udpegede lokalitets gunstige bevaringsstatus væsentligt. Hvis en sådan virkning på baggrund af objektive kriterier ikke kan udelukkes, og projektet ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for lokalitetens forvaltning, skal der foretages en (nærmere undersøgelse og) vurdering. Vurderingen skal omfatte alle aspekter af projektet, som kan påvirke den udpegede lokalitet, og virkningen skal bedømmes på grundlag af den bedste videnskabelige viden på området. Herefter kan en tilladelse kun meddeles, såfremt den kompetente myndighed ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslå, at projektet ikke har skadelige virkninger på lokaliteten. Det ansøgte projekt om etablering af badestrand/sti ved Ringkøbing Fjord er efter nævnets opfattelse omfattet af begrebet projekt, som angivet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Ringkøbing Amt har efter nævnets vurdering ikke i sin afgørelse, der i direktivets artikel 6, stk. 3 s forstand må betragtes som en screening, i tilstrækkeligt omfang redegjort for objektive kriterier, der kan udelukke, at anlæg af en sti samt en badestrand kan gennemføres uden at påvirke lokaliteten væsentligt. Ifølge Skov- og Naturstyrelsens udtalelse, kan det ikke umiddelbart afvises, at visse af de fugle, området er udpeget for at beskytte, vil kunne blive væsentligt forstyrret både under og efter etablering af det omhandlede projekt. Da en væsentlig påvirkning af lokaliteten således ikke kan udelukkes, følger det af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, jf. sag C-127/02, at betingelserne for at meddele tilladelse til projektet ikke umiddelbart er til stede. På den baggrund ændres Ringkøbing Amts dispensation af 17. november 2003 til et afslag. Såfremt projektet ønskes gennemført, forudsætter dette, at amtet foretager den ovennævnte vurdering på grundlag af den bedste videnskabeli-

10 ge viden på området, og at det på den baggrund uden rimelig tvivl kan fastslås, at projektet ikke har skadelige virkninger på lokaliteten. På Naturklagenævnets vegne Tom Galsøe fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. naturbeskyttelseslovens 82. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. lovens 88, stk. 1.