NOTAT 13-0233 - JEHØ 14.03.2017 KONTAKT: Jette Høy - JEHO@FTF.DK - TLF: 33 36 8845 Forslag til justering af ressourceforløb Jobeffekten af ressourceforløb skal være bedre og flere skal hurtigere og mere direkte have tilkendt førtidspension. FTF foreslår en række justeringer og forbedringer af ressourceforløb som beskæftigelsesindsats. Som led i reformen af førtidspension og fleksjob fra 2013, blev der indført et ressourceforløb, hvor intentionen var at begrænse tilgangen til førtidspension og i stedet forsøge at udvikle arbejdsevnen. Samtidig blev der indført en ressourceforløbsydelse som forsørgelsesgrundlag, der er betydelig mindre end ydelsen på førtidspension. Efter fire år med ressourceforløb viser erfaringer og analyser, at der er behov for en række forbedringer og justeringer af reformerne, hvis de i større udstrækning skal medvirke til at flere kan udvikle arbejdsevnen og overgå fra overførselsindkomst til job med større grad af selvforsørgelse. Reformen af førtidspension og fleksjob skal evalueres i 2017. I det følgende redegøres for FTF`s forslag til justeringer af især ressourceforløb. Jobeffekten af ressourceforløb skal være højere Ressourceforløb i beskæftigelsesindsatsen er i princippet en rigtig god tankegang, hvor det er positivt at hjælpe den enkelte med at forbedre og udvikle arbejdsevnen. Jobeffekten af ressourceforløb er imidlertid begrænset. En analyse fra FTF viser, at tre måneder efter afslutningen på ressourceforløbet i 2014 er kun 13 pct. blevet arbejdsmarkedsparate eller i gang med en uddannelse. Efter 12 måneder er andelen steget til 16 pct. For personer, der har afsluttet et ressourceforløb er det kun 2 pct., der efter 12 måneder er kommet i ordinær beskæftigelse. Andelen, der er tilkendt fleksjob er på 13 pct. og andelen, der er overgået til førtidspension er på 47 pct., både 3 og 12 måneder efter afslutningen af et ressourceforløb. Den seneste officielle forsørgelsesstatus efter afsluttet ressourceforløb, STAR april 2016, viser stort set det samme billede, jf. Bilag 1. Den foreløbige status på beskæftigelseseffekten af ressourceforløb tegner således et billede af, at når den langt overvejende andel får tilkendt førtidspension efter afsluttet ressourceforløb eller at 7,9 pct. overgår til endnu et ressourceforløb efter afslutning af det første, så er de Side 1 af
nuværende kriterier for tilkendelse af førtidspension for stramme. Det er nedværdigende for en borger at blive tvunget til at udvikle sin arbejdsevne over flere år, hvis der reelt ikke eksisterer en arbejdsevne, der kan blive bedre. Tilkendelseskriterierne til førtidspension skal lempes og målgrupper til ressourceforløb præciseres Med reformen af fleksjob og førtidspension, blev kriterierne for tilkendelse til førtidspension strammet så meget, at tilkendelsen siden er mere end halveret. I stedet for førtidspension skal borgere med meget lille arbejdsevne igennem et ressourceforløb med henblik på at udvikle en arbejdsevne, der kan anvendes på arbejdsmarkedet. Målgruppen for ressourceforløb er derfor borgere med behov for en helt særlig indsats, der skal reducere tilgangen til førtidspension. De har væsentlige komplekse og sammensatte problemstillinger, der har afgørende negativ betydning for deres tilknytning til arbejdsmarkedet og som ikke kan løses gennem en ordinær beskæftigelsesindsats. Det betyder, at kommunen skal dokumentere, at alle andre hidtidige indsatser og tilbud efter beskæftigelseslovgivningen ikke har forbedret arbejdsevnen eller bragt pågældende tættere på arbejdsmarkedet. I en senere vejledning fra Beskæftigelsesministeriet fra 2014 understreges det dog, at en borger kan få et ressourceforløb på grundlag af en socialfaglig vurdering, når der er behov for en langvarig og tværfaglig indsats. KL har, på baggrund af registerdata fra DS i 2016 beskrevet fakta om borgere i ressourceforløb. Det fremgår bl.a. heraf, at det er en meget uhomogen og svær udsat gruppe. De har i gennemsnit været på offentlig forsørgelse i 9½ år inden ressourceforløbet. Halvdelen har været i kontakt med hospitalspsykiatrien inden for de seneste fem år og mere end 50 pct. har flere psykiatriske lidelser. 60 pct. kommer fra kontanthjælp og uddannelseshjælp. 26 pct. kommer fra sygedagpenge. Over halvdelen af de unge under 30 år har ingen erhvervserfaring. Dem på 40 år og derover er karakteriseret ved at have haft lange sygedagpengeforløb, ca. halvdelen er ufaglærte og de har været offentlig forsørgede i minimum 8 ud af de seneste år. For at være berettiget til førtidspension stilles der krav til sagsbehandlere om, at der skal foreligge dokumentation for, at der ikke er nogen arbejdsevne, at den tilstand er varig og at arbejdsevnen ikke kan udvikles. Det er blandt andet disse krav til dokumentation der medvirker til, at de ofte meningsløse arbejdsprøvninger i både jobafklaringsforløb for sygemeldte og ressourceforløb forsøges gennemført. Men lovgivningen på området er meget diffus og uklar, bl.a. fordi arbejdsevnen i bemærkningerne til loven er beskrevet som en evne, der ikke er statisk men udvikler sig både i nedad og opadgående retning. Side 2 af
Der er stærkt behov for klarhed over, hvilken form for dokumentation/vurdering der skal til, - både i forhold til at indstille til ressourceforløb og til førtidspension. Desuden tilsiger den meget sårbare og udsatte målgruppe, at tilkendelseskriterierne til førtidspension skal lempes, så flere bliver indstillet til førtidspension uden at have gennemgået et langvarigt ressourceforløb forinden. Rehabiliteringsteams skal have beslutningskompetence Rehabiliteringsteams i kommuner afgiver i dag en indstilling om, hvorvidt borgeren skal have et ressourceforløb, fleksjob eller førtidspension og hvilken indsats borgeren skal have i et ressourceforløb. Kommunens enkelte forvaltninger træffer herefter, efter eget valg, afgørelse om den konkrete indsats, som ofte er en anden, end den teamet har indstillet. Denne procedure fører ofte til en uigennemskuelig beslutningsproces for borgerne. Erfaringer fra praksis viser, at mange sager bliver sendt frem og tilbage mellem sagsbehandler i kommunen og rehabiliteringsteams, hvilket medfører usikkerhed om indsats og sagsbehandlingstid, jf. case i BILAG1 om tilkendelse af førtidspension. Der er derfor behov for at få justeret beslutningskompetencen i rehabiliteringsteams i kommunerne. Kvaliteten i ressourceforløb skal være højere Et ressourceforløb skal være tværfaglig og helhedsorienteret og sikre, at den enkeltes ressourcer bliver udviklet og benyttet til at forbedre arbejdsevnen. Et ressourceforløb skal i form, indhold og varighed tilpasses den enkeltes mål og behov. Ressourceforløbene er først og fremmest målrettet unge under 40 år, som ikke mere kan få tildelt førtidspension. Forløbet kan vare fra et til fem år og de unge kan få flere ressourceforløb efter hinanden. Personer over 40 år skal have været igennem mindst et ressourceforløb inden de kan få tilkendt førtidspension. I tilfælde, hvor det er åbenbart formålsløst at udvikle arbejdsevnen kan der indstilles direkte til førtidspension. Personer i ressourceforløb får tildelt en koordinerende sagsbehandler. Når rehabiliteringsteamet i kommunen har indstillet en borger til ressourceforløb, skal den koordinerende sagsbehandler udarbejde en indsatsplan sammen med borgeren. Tidligere og kortere indsats i ressourceforløb På grundlag af KL s karakteristik af borgere i et ressourceforløb er det ikke befordrende for ressourceforløbets succes, at den gennemsnitlige forsørgelseshistorik før et ressourceforløb udgør 9½ år. Når relativ få kommer i fleksjob og ca. halvdelen får tilkendt førtidspension efter afslutning af et ressourceforløb, bør behovet for længden på et ressourceforløb overvejes nøje i hvert enkelt tilfælde. Det er også bekymrende, at en stor andel ef- Side 3 af
ter afslutning på et ressourceforløb bliver overført til et nyt ressourceforløb. Et ressourceforløb bør fremrykkes til et tidligere tidspunkt i forsørgelseshistorikken, så de pågældende ikke mister både restarbejdsevne og deres motivation for at få en tilknytning til arbejdsmarkedet. Meningsløse arbejdsprøvninger skal afskaffes og tilbudslisten forbedres. Indsatsplanen i ressourceforløb består typisk af sociale-, og sundhedsfremmende foranstaltninger, mentor, psykolog, motion og virksomhedspraktik, hvor formålet er at afklare og udvikle arbejdsevnen. Jobcentrene har typisk en liste over, hvilke indsatser de kan bevillige og de bærer derfor lidt præg af at fremstå som standardtilbud. Årsagen hertil kan være, at der er lagt økonomiske begrænsninger på tilbudsviften og på udvikling af nye tilbud, der måske kunne have større effekt. Mange arbejdsprøvninger i virksomhedspraktik er blevet meget kritiseret for ikke at give mening for de borgere, der kun kan opholde sig på en virksomhed i ganske få timer om ugen nogen gange 1 time om ugen eller derunder. Flere læger har advaret imod at meningsløse arbejdsprøvninger kan forværre borgerens helbredstilstand. Et andet urimeligt forhold ved nogle arbejdsprøvninger er, at borgere kan blive sendt ud i den ene arbejdsprøvning efter den anden og ofte aktiveringer, som de allerede tidligere har forsøgt uden resultater. Begrebet Arbejdsrettet rehabilitering skal indskrives i lovgivningen Når målgruppen for ressourceforløb har mangeartede og komplicerede helbredsproblemer er der brug for, at den tværfaglige og helhedsorienterede arbejdsmetode bliver implementeret bedre i lovgivningen. Der er fortsat store udfordringer i kommuner med at få det tværfaglige samarbejdet mellem relevante faggrupper til at fungere optimalt. Den tværfaglige bredde i indsatsplanen kan blive bedre. Der er et meget stort behov for, at de forskellige fagprofessioners specialistviden kommer i spil til gavn for udvikling af arbejdsevnen hos personer i ressourceforløb. Det kniber med at opstille tværfaglige mål og delmål med progressionsmåling undervejs i forløbet, hvor borgerne i et ressourceforløb kan opleve fremgang og succes med forløbet. Begrebet arbejdsrettet rehabilitering skal defineres og forstås på grundlag af borgerens samlede livssituation og begrebet bør indskrives i lovgivningen. Formålet er at etablere et tværfagligt fælles sprog om arbejdsrettet rehabilitering for at sikre, at de lovgivningsmæssige rammer for det rehabiliterende arbejde understøtter den helhedsorienterede indsats. Side 4 af
Samtidig er det vigtigt at organiseringen af det tværfaglige samarbejde ikke alene er jobcenterets ansvar, men at der fra politisk hold udstikkes økonomiske og organisatoriske rammer, der kan bære den ressourcekrævende og særlige indsats der skal til, for at den enkelte kan opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet. Kravene til rådighed og sanktioner under ressourceforløb skal justeres Rådigheds- og sanktionsreglerne i ressourceforløb og jobafklaring tager ikke hensyn til, at målgruppen er syge borgere med meget komplekse og invaliderende problemer eller at over halvdelen har psykiske sygdomme. Kravet for at modtage ressourceforløbsydelse er sammenlignelige med sanktionerne på kontanthjælpsområdet. Man skal stå til rådighed for de tilbud, der er beskrevet rehabiliteringsplanen og overholde aftaler om samtaler mv. i kommunen. Hvis man udebliver uden grund eller undlader at meddele jobcenteret om sygdom, bliver kan der blive sanktioneret med nedsættelse - eller ophør af ressourceforløbsydelsen. Men mange er for syge til at klare de tilbud, som de er forpligtet til at gennemføre. Derfor er det ikke rimeligt, at den mest sårbare gruppe af tvangsaktiverede i beskæftigelsesindsatsen skal være omfattet af de samme sanktioner ved manglende rådighed som de mere robuste ledige. Rådighedsbegrebet for denne gruppe bør udelukkende have fokus på et forpligtende samarbejde om at gennemføre rehabiliteringsplanen. Sanktioner skal lempes og kun anvendes i sjældne tilfælde, hvor der er tale om bevidst og velovervejet sabotage af samarbejdet i ressourceforløbet Modregning i ressourceforløbsydelse skal afskaffes Ressourceforløbsydelsen udgør offentlig forsørgelse til personer, der visiteres til ressourceforløb eller til syge i jobafklaringsforløb. Ressourceforløbsydelse udgør 14.808,- kr. om måneden for forsørgere og 11.143,- kr. for ikke-forsørgere (2017). Men ressourceforløbsydelsen bliver i begge målgrupper modregnet med 0 pct. ved løbende udbetaling af en privattegnet forsikring for erstatning af tab af erhvervsevne, herunder en arbejdsmarkedspensionsordning. Undtaget fra modregning er løbende udbetaling af erstatning for tab af erhvervsevne, der udbetales som følge af personskade efter Lov om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser, Lov om erstatningsansvar og Lov om arbejdsskadesikring. Og der modregnes ikke i sygedagpengesatsen for personer, der, efter gældende regler, får forlænget sygedagpengene efter 22 ugers sygemelding. Medlemmer af en pensionskasse har typisk en dækning for tab af erhvervsevne, som de selv har betalt via deres obligatoriske arbejdsmarkedspension. Oprindeligt var meningen med for- Side 5 af
sikring mod erhvervsevnetab, at medlemmer i en pensionsordning kan opretholde en god levestandard, selv om de bliver alvorligt syge og/eller mister deres erhvervsevne. Med modregningen fratages mange den mulighed, da der modregnes med 0 pct. for de løbende udbetalinger. Med de hårde modregningsregler i ressourceforløb og jobafklaringsforløb vil medlemmer af pensionskasser med en sådan ordning betale det, der svarer til ressourceforløbsydelsen til staten i stedet for selv at få erstatningen udbetalt. Modregningen i ressourceforløbsydelse har således udelukkende negative konsekvenser for borgere, der har troet, at de har forsikret sig mod løntab ved tab af erhvervsevne. De har været i den tro, at deres erstatning udbetales som et supplement til en offentlig ydelse under sygdom og tab af erhvervsevne således, at de ikke får væsentlige problemer med at gå ned i levestandard, hvis de mister deres erhvervsevne. I princippet har man flyttet en forsørgelsesudgift fra det offentlige til arbejdsmarkedspensionerne. Modregningen i løbende udbetalinger virker også demotiverende for at gennemføre et ressourceforløb eller et jobafklaringsforløb, når man samtidig får frataget sin forsikringsudbetaling og derved skal slås med økonomiske problemer i en længere periode. Samfundsøkonomisk er modregningen en stor fordel, da ydelsen til syge i jobafklaringsforløb eller borgere i ressourceforløb bortfalder helt eller delvist til alle, der har forsikret sig mod tab af erhvervsevne og som får udbetalt en løbende erstatning. Da kommunen ikke betaler en ydelse, har kommunen et økonomisk incitament til, dels at visitere personer med en løbende udbetaling til ressourceforløb, dels at give et billigt og langvarigt ressourceforløb. FTF har været i dialog med udvalgte FTF-pensionskasser, med henblik på at få indblik i pensionskassernes modtræk til modregningen i ressourceforløbsydelsen. Pensionskasserne bekræfter, at de også er opmærksomme på problemstillingen. De er meget optaget af, at deres medlemmer får det produkt, som de har købt og betalt for. Tendensen i pensionsselskaberne er, at flere og flere selskaber ændrer produktet med løbende udbetaling ved erhvervsevnetab til udbetaling af et engangsbeløb, for at undgå modregning i ressourceforløbsydelsen. FTF-forslag til justering af ressourceforløb og ressourceforløbsydelse: 1. Kriterierne for tilkendelse af førtidspension skal præciseres og lempes. Flere uden en brugbar arbejdsevne skal have tilkendt førtidspension mere direkte eller på et tidligere tidspunkt. Sagsbehandlingstiden for tilkendelse af førtidspension skal reduceres, så borgere ikke skal afvente en afgørelse i flere år. Samtidig skal reglerne om skånejob for førtidspensionister relanceres og tilbydes til flere førtidspensionister. Side 6 af
2. Målgruppen for ressourceforløb skal indsnævres for de mest udsatte og udvides for de borgere, der reelt har en faktisk og potentiel arbejdsevne, der kan give en tilknytning til arbejdsmarkedet. Når ca. halvdelen af dem, der har afsluttet et ressourceforløb alligevel får tildelt førtidspension efterfølgende, giver det ikke mening, at de først skal igennem et måske opslidende forløb, der forringer deres livskvalitet og arbejdsevne. 3. Kommunalbestyrelsen skal kunne uddelegere endelig beslutningskompetence til repræsentanterne i rehabiliteringsteamet, så teamet træffer afgørelse om både ydelse og den konkrete indsats til den enkelte borger. Ved at give større beslutningskompetence til det tværfaglige team sikres i højere grad en sammenhængende, tværfaglig og helhedsorienteret vurdering og afgørelse om indsats. 4. Den nuværende gennemsnitlige offentlige forsørgelseshistorik på 9½ år inden et ressourceforløb skal reduceres væsentligt således, at ressourceforløb bliver fremrykket og så borgerne ikke mister både arbejdsevne og deres motivation for at få en tilknytning til arbejdsmarkedet. Kun i særlige tilfælde, - og hvor det, dels giver dokumenteret mening dels kan være et ønske fra borgerens side - skal et ressourceforløb kunne forlænges eller der kan igangsættes et nyt med et andet indhold. 5. Kriterierne for arbejdsprøvning i ressourceforløb skal være mere præcise og dokumentationen for den nedsatte arbejdsevne skal lempes, så meningsløse og nedværdigende arbejdsprøvninger på virksomheder ikke finder sted. Der bør indføres en minimumsgrænse for antallet af timer om ugen i en arbejdsprøvning. Arbejdsprøvning under ressourceforløb må ikke forøge risikoen for yderligere tab af arbejdsevne. Der er stærkt behov for klarhed over, hvilken form for dokumentation/social- og lægefaglig vurdering der skal til, - både i forhold til at indstille til ressourceforløb og til førtidspension. 6. Begrebet Arbejdsrettet rehabilitering bør indføres i de relevante tværgående lovbestemmelser, der er i spil i et ressourceforløb og forstås på grundlag af borgerens samlede livssituation. Den tværfaglige specialistviden skal anvendes mere bevidst i ressourceforløb og den tværfaglige arbejdsrettede rehabilitering skal være bedre organiseret i indsatsen. Begrebet Indsatsplan foreslås ændret til En arbejdsrettet rehabiliteringsplan således, at alle tværfaglige aktører udvikler et fælles sprog og forståelse for beskæftigelsesrettet rehabilitering. Det skal præciseres, at planen skal indeholde tværfaglige delmål og mål med progressionsmåling undervejs i forløbet. Og endemålet for ressourceforløbet skal være mere tydeligt og realistisk og med borgerens egne drømme og ønsker om job som omdrejningspunkt. De lovgivningsmæssige rammer for det rehabiliterende arbejde skal sikre en understøttelse af den helhedsorienterede indsats. Side 7 af
Organiseringen af det tværfaglige samarbejde må ikke alene være jobcenterets ansvar. Det er vigtigt, at der fra politisk hold bliver udstukket de økonomiske og organisatoriske rammer, der kan bære den ressourcekrævende og særlige indsats der skal til, for at den enkelte kan opnå en tilknytning til arbejdsmarkedet. 7. Det skal sikres, at der er økonomiske midler til udvikling af nye tilbud og en bredere tilbudsvifte, der kan resultere i en bedre effekt. 8. Modregning i ressourceforløbsydelsen ved løbende udbetaling for tab af erhvervsevne skal afskaffes, da modregningen giver incitament til uheldig kassetænkning i kommunerne og manglende incitament til at forsikre sig mod tab af erhvervsevne. Det skal kunne betale sig, at tegne en privat forsikring mod tab af erhvervsevne. Et alternativ til afskaffelse er, at modregningen bliver reduceret fra 0 pct. til 30 pct. af pensionsudbetalingens værdi over et bundfradrag. Denne modregning er kendt fra førtidspension. 9. Der bør lempes på sanktioner i ressourceforløbsydelsen, så ressourceforløb ikke ses som en økonomisk trussel overfor de mest udsatte, men mere som en hjælp for den enkelte til at komme videre i sit liv. Rådighedsbegrebet for gruppen bør udelukkende have fokus på et forpligtende samarbejde om at gennemføre rehabiliteringsplanen. Sanktioner skal lempes og kun anvendes i sjældne tilfælde, hvor der er tale om bevidst og velovervejet sabotage af samarbejdet i ressourceforløbet. Side 8 af
BILAG 1 Tabel 1. Forsørgelsesstatus 5 og 13 uger efter afsluttet ressourceforløbsydelse. Alle ressourceforløbsmodtagere som er afgået fra ydelsen til og med april 2016. Status 5 uger efter Status 13 uger efter Antal Andel Antal Andel Beskæftiget 122 3,4 5 2,9 SU 31 0,9 29 0,8 Fleksjob 307 8,6 425 11,9 Ledighedsydelse 526 14,7 393 11,0 Dagpenge 25 0,7 26 0,7 Førtidspension 1.505 42,1 1.526 42,7 Sygedagpenge/jobafklaringsforløb 73 2,0 79 2,2 Kontanthjælp 305 8,5 267 7,5 Ressourceforløb 151 4,2 284 7,9 Revalidering 35 1,0 36 1,0 Selvforsørgelse 365,2 273 7,6 Andet 129 3,6 131 3,7 I alt 3.574 0 3.574 0 Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsdatabase DREAM. Anm.: Afsluttet ressourceforløb er defineret som 4 sammenhængende uger uden ydelsen. Kategorien andet omfatter efterløn, fleksydelse, barselsdagpenge, folkepension, død og udvandring til et andet land. Side 9 af
Case fra praksis om tilkendelse af førtidspension: 53 årig får sin sag behandlet i rehabiliteringsteamet i en kommune. Pensionsteamet i kommunen giver afslag på pension i 2014 på trods af, at rehabiliteringsteamet har indstillet til bevilling af pension. Sagen blev sendt retur til rehabiliteringsteamet til fornyet behandling og indstilling. I en fornyet indstilling skriver rehabiliteringsteamet flg.: Efter konkret og individuel vurdering fastholder teamet den tidligere anbefaling til førtidspension. Teamet vurderede ikke, at et ressourceforløb i XX`s tilfælde vil være relevant, idet hun allerede har været igennem et tværfagligt forløb på smerteklinik samt i et praktikophold. Det er teamets vurdering, at der ikke forefindes yderligere tiltag i kommunens regi, som vil kunne forbedre XX`s situation, eller som vil kunne være medvirkende til at udvikle XX`s ressourcer og arbejdsevne. På baggrund af, at pensionsteamet gav afslag på rejsning af sag om førtidspension, valgte rehabiliteringsteamet at indstille til et ressourceforløb af et års varighed med en minimal indsats i forløbet. Efter det år indstillede rehabiliteringsteamet igen til førtidspension. Pågældende fik i april 2016 tilkendt førtidspension 2 år efter første afslag på pension. Side af