NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 28. juni 2006 J.nr.: 03-33/147-0043 inv Afgørelse i sagen om vilkår for opførelse af ungdomsboliger på Ndr. Fasanvej i Frederiksberg Kommune. Frederiksberg Kommune har den 14. oktober 2005 meddelt byggetilladelse til opførelse af bl.a. en bebyggelse til 33 ungdomsboliger på ejendommen matr.nr. 4p og 4æ af Frederiksberg, der ligger Nordre Fasanvej 15-23. Byggetilladelsen er meddelt på nærmere vilkår, der bl.a. vedrører lejlighedernes anvendelse som ungdomsboliger. Afgørelsen er af ejeren af ejendommen, Ejendomsselskabet Fasangården A/S, c/o Nordkranen A/S ejendomsselskab (herefter ejendomsudviklingsselskabet Nordkranen), påklaget til Naturklagenævnet. Ejendommen, der ligger på den vestlige side af Nordre Fasanvej tæt ved Solbjerg Station, er omfattet af lokalplan nr. 129 for et området ved Nordre Fasanvej 15-23. Lokalplanen er vedtaget oktober 2003. Af lokalplanens redegørelse fremgår det bl.a., at planen gør det muligt, at opføre en ny etagebebyggelse med henblik på opførelse af enten ungdomsboliger eller ældreegnede boliger. Formålet med lokalplanen er ifølge 1 bl.a., at åbne mulighed for opførelse af en ny boligbebyggelse med fortrinsvis kollegieboliger eller ældreegnede boliger. Områdets anvendelse fremgår bl.a. af 3:
2 3.1. Lokalplanområdet må med nedenstående undtagelser kun anvendes til boligformål i form af helårsbeboelse. Bebyggelse i området må kun anvendes til beboelse i selvstændige lejligheder og må ikke anvendes til nogen form for erhverv, herunder hotel, pensionat, klublejligheder eller lignende. 3.4. Efter kommunalbestyrelsens nærmere godkendelse kan der indrettes børne- og ungdomsinstitutioner herunder ungdoms- og kollegieboliger, samt syge- og plejehjem, der efter kommunalbestyrelsens vurdering er forenelige med områdets anvendelse til boliger. Lokalplanen indeholder i øvrigt ikke særlige bestemmelser om opførelse af ungdomsboliger. I lokalplanens 4.7 er der fastsat bestemmelser om lejlighedsstørrelser, idet det fremgår, at kollegieboliger skal være mindst 20 m2 nettoetageareal inkl. bad og toilet. Ældreegnede boliger skal være mindst 70 m2 bruttoetageareal. Ejendommen har tidligere været ejet af Frederiksberg Kommune, der i foråret 2004 satte ejendommen til salg ved offentligt udbud. Det fremgik af udbudsmaterialet, at ejendommen udbydes med henblik på nybebyggelse efter bestemmelserne i den for området gældende lokalplan nr. 129 på følgende måde: Bygningen i byggefeltet mod Nordre Fasanvej kan indrettes til ungdoms- og kollegieboliger, samt syge- og plejehjem, der efter kommunalbestyrelsens vurdering er forenelig med områdets anvendelse til boliger. I stueetagen og kælder må der indrettes butikker/liberale erhverv eller offentlige institutioner. Ejendomsudviklingsselskabet Nordkranen afgav den 1. april 2004 købstilbud på ejendommen. Det fremgår af købstilbudet, at projektet udføres som 16 støttede ældreboliger á 71,4 m 2 og 36 ustøttede ungdomsboliger á 48,5 m 2 med butik i stueetagen mod Ndr. Fasanvej. Ungdomsboligerne er beskrevet som boliger med en særdeles fleksibel indretning, der kan skabe rum for både enlige og par og vil med den centrale og attraktive beliggenhed tæt ved Handelshøjskolen, Teknisk Skole, Forvaltningshøjskolen og den offentlige transport (metro/busser) og Frederiksberg Have, være et oplagt sted for unge studerende at bosætte sig. Frederiksberg Kommune solgte den 30. marts 2005 ejendommen til ejendomsudviklingsselskabet Nordkranen.
3 Selskabet søgte den 25. maj 2005 om byggetilladelse til et længehus i fire etager, der i stueplan er indrettet med bl.a. dagligvarebutik og derudover rummer 33 ungdomsegnede ejerboliger. Frederiksberg Kommune har den 14. oktober 2005 meddelt byggetilladelse til opførelse af bebyggelsen. Tilladelsen er bl.a. meddelt på vilkår: at følgende sikres ved tinglysning på ejendommen, nemlig: - at mindst én beboer i de enkelte ungdomsboliger skal være under uddannelse, og mellem 18-38 år, - at ungdomsboligerne fraflyttes senest 1 år efter, at uddannelsen er afsluttet eller afbrudt, - at der én gang årligt til kommunen fremsendes dokumentation på, at ovennævnte betingelser er respekteret, - at kommunalbestyrelsen alene er påtaleberettiget. Ejendomsudviklingsselskabet har påklaget vilkåret til Naturklagenævnet, idet det er klagerens opfattelse, at vilkåret er i strid med lokalplan nr. 129, pkt. 3.1., hvorefter det alene er et krav, at lokalplanområdet skal anvendes til boligformål i form af helårsbeboelse. Til støtte herfor henviser klageren til ansøgningen om byggetilladelse, der vedrører lejligheder, der som følge af størrelsen er særligt egnede til boliger for unge. Der er udtrykkeligt ikke ansøgt om opførelse af ungdomsboliger som omfattet af lov om støttede private ungdomsboliger, lov nr. 1089 af 17. december 2002, men ungdomsegnede boliger. Frederiksberg Kommune har i anledning af klagen bl.a. oplyst, at kommunen i en årrække har arbejdet med en byggesagspraksis, hvorefter boliger bør indrettes med et areal på minimum 80 m 2. Ved revision af kommuneplanen i 2004 er kravet skærpet til, at nye boliger skal være minimum 85 m 2, og som hovedregel med en gennemsnitsstørrelse på mindst 110 m 2. Kommunen har i denne sag således kun kunne acceptere en mindre boligstørrelse end anført i kommuneplanes rammebestemmelse, fordi der er tale om opførelse af ungdomsboliger, således som det også fremgår af formålsbestemmelsen i lokalplan nr. 129.
4 Ifølge kommunen har klageren forpligtet sig til at opføre ustøttede ungdomsboliger på ejendommen, samt at acceptere de eventuelle ændringer og tilføjelser i lokalplan 129, som er et naturligt led i byggesagens behandling. Kommunen lagde ved byggesagsbehandlingen til grund, at klagerens byggeandragende var i overensstemmelse hermed og at byggeandragendet derfor vedrørte ungdomsboliger, selv om klageren i byggeandragendet brugte en lidt anden betegnelse nemlig ungdomsegnede ejerboliger. Kommunen finder, at der er hjemmel i lokalplanens 3.4 til at fastsætte nærmere vilkår for ældre- og ungdomsboligerne. Det påklagede vilkår fastlægger den nærmere afgrænsning af ungdomsboligbegrebet og har således hjemmel i lokalplanens 3.4. Den udstrækning som kommunen har givet begrebet, nemlig uddannelsessøgende i alderen 18 til 38 år, er særdeles lempelig. Den af klageren foretagne definition af begrebet en ungdomsbolig er ganske indholdsløs og sikrer ikke det, som er kommunens planlægningsmæssige formål og en naturlig forståelse af begrebet en ungdomsbolig, nemlig at boligen bebos af unge uddannelsessøgende. Frederiksberg Kommune har endvidere henvist til, at der ikke andre steder i lovgivningen end i Lov om støtte til private ungdomsboliger findes en definition af, hvad der forstås ved en ungdomsbolig. Vilkåret, som går ud på at boligerne skal bebos af uddannelsessøgende i alderen 18-38 år, indebærer dels at den bebos af unge mennesker og dels at den bebos af uddannelsessøgende. Afgrænsningen går ifølge kommunen ikke videre, end hvad der er fornødent efter en naturlig forståelse af begrebet en ungdomsbolig. Kravet om tinglysning af vilkåret er sagligt begrundet i hensynet til sikring af overholdelsen heraf. Vilkåret er tillige sagligt begrundet i hensynet til kommuneplanens overordnede rammebestemmelser om boligstørrelser. Frederiksberg Kommune har subsidiært nedlagt påstand om hjemvisning af sagen. Begrundelsen herfor er, at kommunen har behandlet sagen ud fra den forudsætning, at klageren ikke ville tilsidesætte aftalen om at opføre ungdomsboliger på ejendommen, og at klagerens byggeansøgning derfor var i overensstemmelse hermed og således gav kommunen hjemmel til at stille det pågældende vilkår jf. lokalplanens 3.4. Hvis kommunens forudsætning herom viser sig at være urigtig, er byggeansøgnigen behandlet på et urigtigt grundlag og kommunen bør derfor have mulighed for at genoptage sagsbehandlingen. Kommunen vil ved en sådan fornyet behandling have mulighed for at revidere lokalplanen, således at bestemmelserne om almindelige boliger udgår og anvendelsesområdet for
5 ejendommens boligdel specificeres som ældre- og ungdomboliger, således som det har været hensigten med lokalplan nr. 129. Ved en sådan revision vil kommunen have mulighed for at sikre, at byggeriet på ejendommen ikke kommer i strid med de overordnede rammebestemmelser i kommuneplanen. Klageren har heroverfor i det væsentlige gentaget det i klagen anførte samt supplerende anført, at lokalplanen alene har en forudsætning om at der skal være helårsbeboelse på den pågældende matrikel, idet det ikke fremgår af lokalplanen, at der skal, men kan opføres ungdomsboliger på ejendommen. Såfremt kommunen ved udvælgelsen af klagers projekt havde ønsket, at de ustøttede boliger skulle pålægges servitutter som formuleret i vilkår 50, burde dette forhold have været rejst senest i forbindelse med købsforhandlingerne, idet en sådan henvisning ikke ville være blevet accepteret. Dette skete ikke og parterne forhandlede alene udfra den definition af ungdomsboliger, der fremgår af skitseprojekt vedlagt købstilbudet. Klageren bestrider, at kommunens henvisning til lov om støtte til private ungdomsboliger har relevans for sagen allerede fordi byggeriet ikke er omfattet af loven. Der er således intet grundlag for at overføre en offentligretlige definition af en ungdomsbolig til en privatretlig tvist om et helt andet retsforhold. Klageren bestrider endvidere, at lokalplanens pkt. 3.4 skulle udgøre et generelt hjemmelsgrundlag til at fastsætte de nærmere vilkår for indretningen af særlige boligformer. Disse vilkår fremgår ikke af lokalplanen. Vilkåret går ud over, hvad der er nødvendigt for at varetage planmæssige hensyn. Det er kommunens ansvar at sikre, at plangrundlaget er klart og kommunen kan ikke reparere på et uklart plangrundlag ved efterfølgende at henvise til en lovgivning, der ikke finder anvendelse i den pågældende situation. Det fremgår af sagen, at klageren ønsker, at lejlighederne etableres som ejerlejligheder og at de anses for at være absolut velegnede til forældrekøb/studenterkøb.
6 Afgørelse I sagens behandling har deltaget alle af Naturklagenævnets 10 medlemmer: Per Schou Christiansen (formand), Bent Hindrup Andersen, Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan kommunens afgørelse kun påklages til Naturklagenævnet for så vidt angår retlige spørgsmål. Det er et retligt spørgsmål, om det vilkår Frederiksberg Kommune, som planlægningsmyndighed, har stillet i byggetilladelsen vedrørende den nærmere anvendelse af ungdomsboligerne og dokumentation herfor har hjemmel i lokalplanen og planloven. Naturklagenævnet har derimod ingen kompetence til at tage stilling til de eventuelle kontraktsretlige spørgsmål der måtte være i sagen i forbindelse med Frederiksberg Kommunes salg af ejendommen til klagerne. Det er overfor Naturklagenævnet ubestridt af sagens parter, at hensigten med byggeriet er, at etablere ungdomsboliger på ejendommen. Frederiksberg Kommune og klageren er derimod uenige om det nærmere indhold af begrebet ungdomsboliger. Klageren har ansøgt om byggetilladelse til ungdomsegnede ejerboliger. Frederiksberg Kommune har ved formuleringen af det omstridte vilkår anvendt en definitionen, som er fastlagt i Lov om støtte til private ungdomsboliger. Det følger af planlovens 18, at bestemmelserne i en lokalplan er umiddelbart bindende overfor borgerne, således at et projekt, der er i overensstemmelse med bestemmelserne, er umiddelbart tilladt, medens omvendt et projekt, der ikke er i overensstemmelse hermed, ikke kan gennemføres, medmindre kommunen kan og vil dispensere fra lokalplanbestemmelserne. Bestemmelser i en lokalplan skal derfor være så klart og præcist formuleret, at der ikke kan herske tvivl om, hvorvidt bestemmelsen er overholdt eller ej. En forudsætning for at meddele afslag eller stille vilkår for en tilladelse er således at bestemmelserne i lokalplan nr. 129 om anvendelsen boligbebyggelsen i området er så klart formuleret, til at der er tvivl om, at det ansøgte falder udenfor planens bestemmelser.
7 Det følger af 1 i lokalplan nr. 129, at lokalplanen bl.a. har til formål, at åbne mulighed for opførelse af en ny boligbebyggelse med fortrinsvis kollegieboliger eller ældreegnede boliger. Ifølge lokalplanens 3.1, der regulerer områdets nærmere anvendelse må lokalplanområdet, med enkelte undtagelser (visse typer af erhverv og offentlige institutioner), kun anvendes til boligformål i form af helårsbeboelse. Bebyggelse i området må kun anvendes til beboelse i selvstændige lejligheder og må ikke anvendes til nogen form for erhverv, herunder hotel, pensionat, klublejligheder eller lignende. Ifølge 3.4 kan der, efter kommunalbestyrelsens nærmere godkendelse, indrettes børne- og ungdomsinstitutioner herunder ungdoms- og kollegieboliger, samt syge- og plejehjem, der efter kommunalbestyrelsens vurdering er forenelige med områdets anvendelse til boliger. Lokalplanen tillader opførelse af 33 ustøttede private boliger. Ifølge anvendelsesbestemmelsen i 3, stk. 1, kan der opføres boligbebyggelse i form af helårsbeboelse, og lokalplanens bebyggelsesregulerende bestemmelser eller øvrige bestemmelser fastsætter herudover ikke særlige krav til ungdomsboligernes anvendelse. Naturklagenævnet finder, således som lokalplanens bestemmelser om boligbebyggelse er udformet jf. 1 og 3, at etablering af 33 ungdomsegnede boliger umiddelbart falder indenfor lokalplanens formåls- og anvendelsesbestemmelser. Der kan i henhold til planlovens 15, stk. 2, nr. 8 i en lokalplan optages bestemmelser om anvendelsen af de enkelte bygninger. Der kan efter omstændighederne fastsættes en meget detaljeret regulering af de enkelte bygningers anvendelse, dog forudsat, at der foreligger den nødvendige planlægningsmæssige begrundelse herfor. Det påklagede vilkår - der stiller krav til beboernes alder og beskæftigelse (uddannelsessøgende) betyder, at anvendelsen af boligerne forbeholdes en nærmere bestemt kreds af brugere. Der ses ikke, at være den fornødne planlægningsmæssige begrundelse for kommunen til at fastsætte et sådant vilkår hverken i lokalplanen eller i byggetilladelsen i forbindelse med opførelsen af de 33 private ustøttede boliger. Da det ansøgte, som sagen er forelagt for nævnet, ikke i øvrigt ses at stride mod bestemmelser i lokalplan nr. 129 finder Naturklagenævnet ikke grundlag for i overensstemmelse med Frederiksberg Kommunes subsi-
8 diære påstand at hjemvise sagen (byggetilladelsen) til fornyet behandling. Naturklagenævnets afgørelse går herefter ud på at vilkår nr. 50 i Frederiksberg Kommunes byggetilladelse ophæves som ugyldigt. På Naturklagenævnets vegne Isabelle Navarro Vinten specialkonsulent Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.