NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 10. februar 2005 J.nr.: 03-131/101-0002 JAV Afgørelse i sagen om bortskræmning af skarver fra Fugleøen i Sortedamssøen i Københavns Kommune. Københavns Kommune har den 27. maj 2004 meddelt midlertidig dispensation fra naturbeskyttelseslovens 3 om beskyttede naturtyper til forsøg med udsendelse af artsprogrammerbare afskrækningslyde for at bortskræmme skarver på Fugleøen beliggende i Sortedamssøen i København. Dansk Ornitologisk Forening og Danmarks Naturfredningsforening har påklaget afgørelsen til Naturklagenævnet. Københavns Kommunes afgørelse Dispensationen er givet på grund af belastningen af Fugleøens træer (hvidpil) med skarvens ekskrementer. Dispensationen gælder indtil 1. oktober 2008, hvorefter forsøget skal evalueres med henblik på opnåelse af permanent dispensation. Ønsket om en evaluering efter fire år skyldes, at metoden ikke tidligere er anvendt i Danmark. Til brug for en stillingtagen til spørgsmålet, om projektet forudsætter dispensation efter naturbeskyttelseslovens 3, har Københavns Kommune indhentet en udtalelse fra advokatfirmaet Lindh Stabell Horten A/S. Advokatfirmaet anfører, at det fremgår af naturbeskyttelseslovens lovforarbejder (Folketingstidende 1991-92, Tillæg A, sp. 1424), at der kræves dispensation, hvis foranstaltningerne medfører ændringer af tilstanden i beskyttede områder. Det afgørende er ikke blot foranstaltnin
2 gens karakter, men navnlig den virkning, foranstaltningen har for området. I forarbejderne anføres det, at alle ændringer i princippet er omfattet, men at foranstaltninger dog kan være så perifere eller bagatelagtige, at de kan iværksættes uden dispensation. Det fremgår endvidere af forarbejderne, at foranstaltninger, der rækker ud over almindelig pleje af områdets hidtidige tilstand, kræver dispensation, selv om de tager sigte på at forbedre naturtilstanden, f.eks. hvis der er tale om en genopretning af en tidligere tilstand. Advokatfirmaet oplyser, at man desuden har gennemgået administrativ praksis, herunder Naturklagenævnets praksis, hvor der er dispenseret selv i sager med en ganske begrænset påvirkning af det lokale miljø. På baggrund heraf er det advokatfirmaets vurdering, at iværksættelse af projektet kræver dispensation fra naturbeskyttelseslovens 3. Der er i den forbindelse lagt vægt både på den tilsigtede ændring af fuglelivet på Fugleøen og på den påvirkning af miljøtilstanden, som skarvens reducerede fangst af fisk må forventes at forårsage i Sortedamssøen. Københavns Kommune har tidligere besluttet at bortskræmme skarven fra øen ved hjælp af lasergevær. Endvidere har kommunen undersøgt mulighederne for at bortskræmme skarven med gængse foranstaltninger eller ved bekæmpelse af æg eller reder. Regulering ved hjælp af lyddæmpet våben har også været overvejet. Desuden er muligheden for at anvende akustiske midler, net/wire og besøg på øen overvejet. Ingen af disse muligheder kan kommunen anbefale. Københavns Kommunes projekt med artsprogrammerbare afskrækningslyde er at skræmme skarven og ikke andre fuglearter væk fra Fugleøen. Metoden går ud på, at man monterer en computer på øen, der udsender skarvens faresignaler. I øjeblikket har man kun mulighed for at afprøve lyden fra den amerikanske skarv, men man ønsker at optage lyden af den danske skarvs faresignal, da det formentlig vil have større effekt. Derefter kan metoden afprøves på skarverne på Fugleøen. Skarven udvikler normalt tilvænning, hvis advarselssignalerne anvendes som den eneste bortskræmningsmetode. Producenterne anbefaler derfor, at man blander forstyrrende lyde ind i programmet. Eventuelt kan lyd- og synseffekter benyttes i kombination. Dette vil formentlig medføre, at også andre fugle bliver skræmt bort. Man ved endnu ikke, hvor høj lyden
3 skal være for at påvirke skarven. Miljøkontrollen har anbefalet, at lyden ikke bliver så høj, at den påfører naboerne støjgener. Københavns Kommune har besluttet at afprøve metoden med udsendelse af skarvens egen lyd, da den har få negative bivirkninger. Ved dispensationen søger kommunen alene at bevare Fugleøens beplantning og udtryk som en væsentlig del af oplevelsen af de indre søer. Der kan være støjgener forbundet med metoden, og påvirkningen af den øvrige fuglefauna på øen er ikke kendt. I den samlede vurdering indgår også den betragtning, at metoden vurderes som den mest skånsomme over for skarven, og at det er skarven, som går ind og ændrer områdets karakter og naturtilstand. Det nævnes i afgørelsen, at skarven har en mulig positiv indvirkning på søernes vandkvalitet, da skarven spiser skidtfisk. Klagen fra Dansk Ornitologisk Forening Dansk Ornitologisk Forening oplyser, at Fugleøen blev anlagt som fuglereservat i slutningen af 1920erne. Øen skulle hjælpe de vandfugle, der ikke havde noget sted at søge hvile og yngle, efter at der år forinden var anlagt stejle brinker omkring Sortedammen. Fugleøen er i dag det eneste sted i Sortedamssøen, hvor de ynglende og rastende fugle kan søge fred og ro på land. Hvis ikke fuglene havde Fugleøen, ville mange ællinger og andre fugleunger dø, fordi de ikke kan komme op på land andre steder i søen. Det er derfor helt afgørende for øens fugleliv, at der er fred og ro på Fugleøen, ikke mindst i yngletiden. Ornitologforeningen redegør for, at skarverne har holdt til på Fugleøen siden midten af 1990erne. I de første år var der kun få skarver. I de seneste år har antallet nogenlunde været som det nuværende, hvor foreningen maksimalt har registreret ca. 50 skarver, men 30 er mere normalt, og om vinteren er skarverne ofte helt fraværende. De største antal ses i august-september inden borttrækket. De første skarver byggede rede i 2001, men ynglede ikke. Skarverne har ynglet med succes i 2003 og 2004 med ca. 10 par hvert år. Foruden ynglefuglene ses et antal ikke ynglende ungfugle. Der er ikke noget der tyder på, at skarvkolonien (en skarvkoloni er et sted, typisk på en ø, hvor skarven bygger rede og yngler) vil vokse sig væsentligt større end i dag. Skarverne er en naturlig del af dyrelivet i Sortedamssøen og gavner natur- og miljøtilstanden i søen. Skarvkolonien er den eneste koloni for skarver i Københavnsområdet og giver enestående muligheder for at opleve og formidle den spændende og omdiskuterede fugl på nært hold.
4 Ornitologforeningen anfører, at det øvrige fugleliv nyder godt af skarvens tilstedeværelse. Hovedparten af de fuglearter, der yngler på Fugleøen, har intet imod, at øen bliver lidt mere lysåben som følge af skarvens tilstedeværelse. Det gælder for eksempel knopsvane, grågås, blishøne, rørhøne, toppet lappedykker og gråand. Kun øens kragepar er måske utilfreds med skarvens tilstedeværelse. Den foreslåede skræmmemetode er aldrig afprøvet i Danmark og så vidt vides heller ikke i ynglekolonier andre steder i Europa. Det er uvist, hvordan ynglende skarver og Fugleøens øvrige ynglefugle vil reagere på skræmmelydene. Navlig arter som knopsvane, grågås, toppet lappedykker og grønbenet rørhøne må frygtes at blive skræmt, hvis skarverne pludselig bortskræmmes på grund af computerstyrede advarselslyde. Det har været foreslået at udsende skarvens skræmmelyde om natten. Mens dette ikke har været forsøgt i kolonier, har det ifølge foreningen været forsøgt hele døgnet på skarvovernatningspladser i Frankrig. Hvis skarven og de øvrige fugle reagerer med bortflyvning, må denne metode betegnes som dyreværnsmæssigt helt uforsvarlig. Skarvens tilstedeværelse vil på sigt medføre, at nogle af hvidpilene (Salix alba) på Fugleøen formentlig vil gå ud, men flere af træerne er allerede svækkede som følge af stormskader og almindeligt forfald. Hvidpilene er ikke en naturligt hjemmehørende planteart i Danmark og er oprindeligt plantet på øen for at gøre den grøn. Ornitologforeningen anfører, at de fiskeædende skarver er til stor gavn for genoprettelsen af den økologiske balance mellem rovfisk og fredfisk i Sortedamssøen. Skarven spiser fisk, der er let tilgængelige; i søer er det ofte fredfisk, men også mindre rovfisk. Når gedder i løbet af et par år er vokset til en størrelse på 2-4 kilo, er de ikke egnet som byttedyr for skarven. Netop i disse år bruger kommunens miljø- og forsyningsafdeling mange millioner kroner på at opfiske skaller og andre fredfisk fra søerne i København. Skarven bidrager positivt til løsning af denne opgave. På den baggrund finder ornitologforeningen fuglebekæmpelsen meningsløs og konkluderer, at udryddelsen af skarverne vil medføre en markant ændring af søens nuværende dyreliv.
5 Klagen fra Danmarks Naturfredningsforening Danmarks Naturfredningsforening påberåber sig, at dispensationen strider mod naturbeskyttelseslovens intentioner. Kommunen har dispenseret uden anden begrundelse end at ville bevare øens bevoksning af hvidpil. Naturfredningsforeningen finder ikke, at hensynet til en indført pileart kan opveje hensynet til skarven. Da kommunen ikke har angivet anden grund til dispensationen, er grundlaget for at udstede en dispensation ikke til stede efter naturfredningsforeningens opfattelse. Foreningen finder prioriteringen af hvidpil fremfor skarven uacceptabel, da 3 beskyttelsen har til formål at beskytte både dyre- og planteliv. Det er udtryk for en tivolisering af naturen. Naturfredningsforeningen anfører, at skarven er omfattet af fuglebeskyttelsesdirektivet, da skarven er omfattet af direktivets bilag 1, tabel 2, og da det af bilagets indledende afsnit fremgår, at der skal træffes tilsvarende særlige beskyttelsesforanstaltninger for de fugle, der er omfattet af tabel 2, som for fugle omfattet af tabel 1. Københavns Kommunes bemærkninger Københavns Kommune bemærker til klagen fra Dansk Ornitologisk Forening, at et forslag om at udsende skræmmelyde om natten ikke har været diskuteret i kommunen. Ved gennemførelsen af forslaget vil kommunen sikre sig, at der arbejdes med et præventivt støjbillede over hele døgnet. Kommunen har ikke haft bemærkninger til klagen fra Danmarks Naturfredningsforening. Kommunen har telefonisk oplyst, at man tidligere opfiskede skidtfisk. Nu har kommunen udsat rovfisk (gedder) for at forbedre vandkvaliteten i søen. Skov- og Naturstyrelsens udtalelse Skov- og Naturstyrelsen udtaler, at Fugleøen ud fra en snæver betragtning kan anses for at være uden for det 3 beskyttede areal. Imidlertid vurderes det, at også foranstaltninger uden for det beskyttede område, som har en konkret og varig karakter, og som påvirker det beskyttede område, vil kræve dispensation fra 3. Bortskræmning af skarver fra den arealmæssigt beskedne Fugleø vurderes at indebære en sådan æn
6 dring i søens tilstand, at dette forudsætter dispensation efter naturbeskyttelseslovens 3. Skarven (Phalacrocorax carbo sinensis) er optaget på den danske gulliste (de arter, der er på gullisten, observeres for at se, om de skal på rødlisten, der er en liste over truede arter). Da Danmark huser mindst 20% af verdens samlede bestand af skarver, er skarven opført på gullisten som ansvarsart (arter, som Danmark i international sammenhæng har et særligt ansvar overfor). Skarven er en naturlig del af den fuglefauna, der er knyttet til større søer som Sortedamssøen. Skarven spiser fredfisk samt rovfisk af en størrelse, skarven kan klare. Der er langt flere fredfisk end rovfisk i Sortedamssøen. Rovfisk lever af andre fisk, mens fredfisk lever af dyreplankton, som igen lever af planteplankton. Planteplankton blomstrer kraftigt op i næringsrige søer og gør vandet uklart. Rovfisk jager ved hjælp af synet og bliver mindre effektive, hvis vandet er uklart. Det betyder, at der bliver flere fredfisk og dermed mindre dyreplankton og i sidste ende mere planteplankton. Søens vand bliver uklart, og vandplanter kan ikke vokse på søbunden, da der ikke kommer lys til bunden. Samspillet mellem søens plankton, fisk og fugle er således et samspil med mange variable. Erfaringen fra Brændegaardssøen på Fyn viser, at skarver kan have en positiv indvirkning på vandkvaliteten i en sø ved at fjerne fredfisk og dermed skabe en mere klarvandet sø. Tilsvarende viser biomanipulationsprojekter, at bortfiskning af fredfisk normalt har positiv indvirkning i søer med stort planktonindhold. Skov- og Naturstyrelsen vurderer derfor, at skarven på nuværende tidspunkt og med det nuværende antal fugle har en positiv effekt på søens vandkvalitet, da skarven fanger et stort antal fredfisk. Søen bliver klarvandet, får et mere varieret plante- og dyreliv og er dermed også med til at give byens borgere en mere æstetisk oplevelse. For så vidt angår kommunens begrundelse, at skarvens ekskrementer belaster træerne på Fugleøen, udtaler styrelsen, at hvidpil er en indført træart, som ikke har krav på beskyttelseshensyn. Hvad fuglebeskyttelsesdirektivet angår udtaler styrelsen telefonisk, at bilag 1 omfatter områder, der er udpeget, fordi fuglen yngler dér og er
7 af national betydning. I disse tilfælde er der en særlig beskyttelse af fuglen i området. Tilsvarende beskyttelsesforanstaltninger skal træffes for fugle, herunder skarven, der er optaget på bilag 2, hvis visse betingelser er opfyldt: enten skal bestanden i området udgøre 1% af den samlede bestand inden for trækvejen, eller også skal der regelmæssigt være mindst 20.000 vandfugle på stedet. Disse kriterier med hensyn til udpegningsområde opfyldes ikke på Fugleøen, og de specielle hensyn, der skal tages ifølge direktivet, gælder derfor ikke for skarven på Fugleøen. Skarven er fredet i den forstand, at der ikke er fastsat nogen jagttid på den; det forhindrer fuglebeskyttelsesdirektivet. Der kan dog i et vist omfang gennemføres en regulering af skarven med udgangspunkt i lokale problemer. Københavns Kommunes bemærkninger til Skov- og Naturstyrelsens udtalelse Københavns Kommune bemærker, at træerne (hvidpil) på Fugleøen ikke i sig selv er bevaringsværdige. Imidlertid anser kommunen søerne for at være et betydningsfuldt parkområde midt i byen, som af hensyn til de mange brugere og forbipasserende gerne skal fremstå frodigt og velpasset og gerne med et rigt fugleliv. Det er således væsentligt for oplevelsen af området, at plantningen på Fugleøen fremstår grøn og frodig, og hvis en anden træsort anbefales, planter kommunen gerne denne. Kommunen anfægter ikke synspunkterne vedrørende skarvens bidrag til økosystemet og skarven som en del af en naturoplevelse i byen. Naturklagenævnets afgørelse I sagens afgørelse har alle nævnets 10 medlemmer deltaget: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Erling Christensen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Naturklagenævnet skal udtale: Fugleøen er ikke udpeget som fuglebeskyttelsesområde i henhold til EFfuglebeskyttelsesdirektivet. En dispensation efter naturbeskyttelseslovens 3 vil derfor ikke være i strid med direktivet, jf. Bekendtgørelse om afgrænsning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder, 4.
8 Naturbeskyttelseslovens 3 bestemmer, at der ikke må foretages ændringer i tilstanden af over 100 m² store søer. Amtsrådet, i Københavns Kommune Borgerrepræsentationen, kan i særlige tilfælde dispensere fra forbuddet, jf. 65, stk. 3, og 77. Bestemmelsen er udtryk for en generel samfundsmæssig interesse i at opretholde de beskyttede naturtyper. Der skal således foreligge særlige omstændigheder, før der kan gives dispensation til foranstaltninger, som ændrer tilstanden i de beskyttede naturtyper, når ændringerne er væsentlige, eller i strid med ønsket om at opretholde de pågældende naturtyper som sådanne. For at et indgreb i områdets tilstand eventuelt vil kunne accepteres, må der tillige enten være tale om et område, som ud fra naturbeskyttelseshensyn vurderes som værende uden særlig interesse, eller om et indgreb, der i sig selv ikke skønnes at medføre nogen afgørende forrykkelse af tilstanden i området. En særlig omstændighed, der kan begrunde en dispensation, kan være, at indgrebet vil have en naturforbedrende funktion. Naturklagenævnet lægger - i overensstemmelse med Skov- og Naturstyrelsens udtalelse - til grund, at bortskræmning af skarverne fra Fugleøen vil medføre en sådan ændring af søens tilstand, at indgrebet kun kan foretages, såfremt der meddeles dispensation fra 3 beskyttelsen. Skov- og Naturstyrelsen har nærmere udtalt, at skarven har en positiv effekt på søens vandkvalitet, fordi den fanger et stort antal fredfisk, hvilket medfører, at søen bliver mere klarvandet og får et mere varieret plante- og dyreliv. Klagerne, Dansk Ornitologisk Forening og Danmarks Naturfredningsforening, finder også, at skarvens tilstedeværelse gavner søens tilstand. Københavns Kommune har ikke bestridt, at skarvens tilstedeværelse på Fugleøen har en positiv effekt på Sortedamssøen. Påvirkningen af den øvrige fuglefauna på Fugleøen er ikke kendt. Kommunens tilladelse til at skræmme skarven bort er begrundet i ønsket om at bevare en grøn ø og sikre, at Sortedamssøen fremover fungerer som et betydningsfuldt parkområde midt i byen, der af hensyn til de mange brugere og forbipasserende gerne skal fremstå frodigt og veltilpasset, gerne med et rigt fugleliv. De eksisterende træer på Fugleøen er ikke i sig selv bevaringsværdige, men det er for kommunen ud fra en æstetisk
9 betragtning væsentligt for oplevelsen af området, at beplantningen på Fugleøen er grøn og frodig. Hertil kommer, at en bedre vandkvalitet i søen også kan opnås gennem opfiskning. Naturklagenævnet finder efter en samlet vurdering ikke, at de af kommunen anførte æstetiske og rekreative hensyn udgør en tilstrækkelig begrundelse for at gøre indgreb i en tilstand, der har indfundet sig naturligt, og som ud fra en faglig vurdering må anses som gunstig for vandkvaliteten i søen. Naturklagenævnets afgørelse går derfor ud på, at Københavns Kommunes afgørelse af 27. maj 2004 - om midlertidig dispensation til forsøg med udsendelse af lyd for at bortskræmme skarver fra Fugleøen - ændres til et afslag. På Naturklagenævnets vegne Jan Vater Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. naturbeskyttelseslovens 82. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. lovens 88, stk. 1.