NOTAT 17. februar 2015 TILVALGSORDNING BØR OMFATTE BLUE CARD Kontakt: Direktør, Bjarke Møller +45 51 56 19 15 bjm@thinkeuropa.dk Projektmedarbejder, Rasmus Leander +45 26 25 26 44 rln@thinkeuropa.dk RESUME Regeringen, SF, Konservative og Venstre har i deres december- aftale om Europol tilkendegivet, at de senest i foråret 2016 ønsker at afholde en folkeafstem- ning om at erstatte retsforbeholdet med en tilvalgsordning. De har på forhånd sagt, at de ikke vil støtte tilvalg vedrørende retsakter på udlændingeområde, som Danmark i dag ikke er omfattet af. Der er et bredt politisk ønske om at holde udlændingepolitikken ude af en ny tilvalgsordning, men dele af EU s såkaldte udlændingepolitik er faktisk rimelig ukontroversiel og burde uden problemer komme med i en ny dansk tilvalgsordning. Et godt eksempel er EU s Blue Card- direktiv fra 2009, der har til hensigt at give virksomheder bedre mulighederne for at tiltrække højt kvalificeret arbejdskraft. Direktivet sigter mod at tiltrække borgere uden for EU med høje kvalifikationer, men blev udvandet under langstrakte forhandlinger i EU. Til trods for at ordningen ikke fungerer optimalt, vil det være en fordel for Danmark, hvis vi med en tilvalgsordning får indflydelse på fremtidens Blue Card- ordning. Europa- Kommissionen har tilkendegivet, at de vil revidere reglerne på området, og det er i den forbindelse vigtigt at sikre, at danske virksomheder kan rekruttere højt kvalificerede medarbejdere. Ordningen bør matche den amerikan- ske Green Card- ordning, hvis EU- landene skal kunne konkurrere med USA. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk
HOVEDKONKLUSIONER: EU s Blue Card- ordning fungerer ikke efter hensigten. Ordningen står over for en revision, der skal gøre det lettere at tiltrække højt kvalificeret arbejdskraft til EU- landene På grund af retsforbeholdet står Danmark uden for Blue Card- direktivet. Det vil være i dansk interesse at lade en tilvalgsordning omfatte Blue Card, så danske virksomheder lettere kan rekruttere internationalt. En tilvalgsordning på området er en forudsætning for, at Danmark kan få indflydelse og præge den revision af Blue Card- direktivet, som Europa- Kommissionen forbereder. Hvis ikke Blue Card bliver en del af den tilvalgsordning, som danskerne skal stemme om senest til marts 2016, er det usandsynligt, at Danmark tilslutter sig ordningen under hele næste valgperiode. Det skyldes, at alle fremtidige tilvalg af retsakter om indvandring forudsætter enighed blandt aftalepartierne. Selv om Blue Card- ordningen ikke er perfekt i den nuværende form, bør Danmark arbejde for forbedringer af EU- direktivet, der er med til at sikre europæiske herunder danske virksomheder bedre vilkår i den globale konkurrence om at tiltrække kvalificeret arbejdskraft. 2
Jeg ønsker, at Europa skal blive en favoritdestination, der er mindst lige så populær for migranter som Australien, Canada og USA. Jeg vil i første omgang se på lovgivningen om det blå EU- kort og den utilfredsstillende gennemførelse. Sådan skrev den på daværende tidpunkt kommende kommissionsformand, Jean- Claude Juncker, i juli 2014. 1 Juncker- Kommissionen har siden ved flere lejligheder signaleret, at den vil kigge nærmere på Blue Card- direktivet fra 2009 den europæiske pendant til det amerikanske Green Card som skal gøre det mere attraktivt for højt kvalificeret arbejdskraft uden for EU at komme til EU for at arbejde. Ordningen fungerer ikke optimalt, bl.a. fordi man søger EU s blå kort i de enkelte medlemslande, som har anlagt en forskellig retspraksis, men der er udsigt til, at ordningen vil blive revideret inden for en overskuelig fremtid. Kommissæren for indvandring og retlige og indre anliggender, Dimitris Avramopoulos, har lovet Europa- Parlamentet, at han vil gennemføre en evaluering af ordningen og komme med bud på forbedringer. Han har bl.a. bebudet et opgør med eksistensen af mange konkurrerende nationale ordninger, der ifølge kommissæren skaber usikkerhed og opsplitning i det indre marked. 2 På grund af retsforbeholdet er Danmark ikke omfattet Blue Card- ordningen, ligesom i øvrigt Storbritannien og Irland. Hvis Danmark vil opnå indflydelse på den forestående ændring af ordningen, kræver det, at Blue Card bliver en del af den tilvalgsordning, som danskerne skal stemme om senest til marts 2016. Det burde være relativt ukontroversielt, da der stadig er ganske få, som har fået et Blue Card i EU s medlemslande. Ordningen tilbyder dog nogle fælles europæiske minimumsstandarder, der kan stille danske virksomheder bedre i konkurrencen om at tiltrække højt kvalificeret arbejdskraft. Det er i dansk interesse at blive en del af denne ordning, for i de kommende år vil danske eksportvirksomheder komme til at mangle højt kvalificerede medarbej- dere. De danske uddannelsesinstitutioner har svært ved at løse det mismatch, der eksisterer på arbejdsmarkedet, mellem den store efterspørgsel og det relativt lille udbud af højtspecialiserede personer. Vi bør derfor søge indflydelse på, hvordan en mere offensiv europæisk Green Card- inspireret ordning kan udformes, så den imødekommer nogle af udfordringerne med at tiltrække kvalificeret arbejdskraft uden for EU. 1 En ny start for Europa: Min dagsorden for job, vækst, retfærdighed og demokratisk forandring, Jean- Claude Junckers åbningstale til Europa-Parlamentets plenarforsamling d. 15.6 2014 (http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_da.pdf). 2 Høring: Dimitris Avramopoulos om migration og indre anliggender, d. 30.9 2014 (http://www.elections2014.eu/da/new-commission/hearing/20140917hea64710). 3
Der er dog en betydelig politisk risiko for, at Danmark i stedet lukker sig om sig selv. I den politiske aftale om at afholde en folkeafstemning om retsforbeholdet senest til marts 2016 er der nemlig lagt en stopklods ind, hvad angår udlændinge og asylpolitik. Det kan komme til at blokere for deltagelse i Blue Card- ordningen og fremtidige EU- regelændringer på området. Aftalepartierne har tilkendegivet, at de ikke vil støtte tilvalg vedrørende indvandring, som Danmark i forvejen ikke er en del af. Alle aftalepartierne får desuden en vetoret med hensyn til indvan- dringspolitik, der rækker ind i hele næste valgperiode. 3 Dermed risikerer man at blokere for dansk deltagelse i Blue Card- ordningen i lang tid fremover, og det kan gå ud over danske virksomheders muligheder for at konkurrere på lige fod med andre europæiske lande. Vi ved fra den politologiske forskning, at antallet af veto- aktører har stor negativ effekt på muligheden for reformændringer. 4 Det er derfor afgørende, at Danmark fra starten tilslutter sig reglerne om Blue Card. Global talentkamp Det vil være rettidig omhu at søge indflydelse på den europæiske lovgivning på dette område. I de kommende årtier vil arbejdskraften i EU- landene og Danmark blive reduceret, hvorimod USA ventes at få udvidet sin arbejdsstyrke. 5 En demografisk bombe truer EU s arbejdsmarked, og Europa er det kontinent, der ældes hurtigst. Ifølge en prognose fra Eurostat vil gruppen af 15-64- årige falde fra 336 mio. i 2010 til 290 mio. i 2060 et fald fra 67 pct. til 56 pct. af den samlede befolkning i EU. 6 Der er generel enighed om demografiproblemets omfang, især når man medregner fremskrivninger, der viser, at kvalificeret arbejdskraft bliver en større og større mangelvare over tid. 7 Forholdet mellem den arbejdende og pensionerede del af befolkningen er uholdbar i længden, især i Polen, Spanien og Tyskland jf. figur 1. 3 Aftale om Danmark i Europol, Statsministeriet, 10.12 2014 (http://stm.dk/_p_14101.html). 4 George Tsebelis, Veto-players. How political institutions work, Princeton University Press, 2002. 5 Rainer Münz, "The Global Race for Talent", Bruegel Policy Brief, issue 2014/2. 6 The 2012 Ageing Report Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060), Europa-Kommissionen, 2012 (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-2_en.pdf). 7 Se http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2012:351:0016:0020:en:pdf. Jf. http://www.reuters.com/article/2014/12/01/us-europe-demographics-iduskcn0jf1ka20141201 og http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/48-welcome-to-europe/. 4
Figur 1: Europa ældes Befolkningsandel over 65 år i udvalgte lande, pct. 35 30 25 20 15 10 5 0 2014 2020 2040 2060 Kilde: Eurostat og Tænketanken EUROPA. Den demografiske udfordring kan på den korte bane til dels løses ved større mobilitet internt i det indre marked og ved bedre at udnytte især arbejdskraften blandt unge, kvinder og ældre. På længere sigt bliver EU dog nødt til at tiltrække kvalificeret arbejdskraft uden for unionen. Her er EU i hård global konkurrence med især Australien, Canada og USA. 8 Efterveerne af den økonomiske krise med pt. godt 24 mio. arbejdsløse i EU har udløst en voldsom debat om indvandringen i en række EU- lande, og nationalt orienterede partier har ønsket at sætte grænsebomme og kontrolforanstaltnin- ger op imod arbejdstagere fra andre lande. 9 Problemet er bare, at man dermed stopper tilgangen af højtuddannet arbejdskraft fra andre lande, der kan være med til at løfte velstanden og løse nogle af de arbejdsopgaver, som virksomhe- derne ellers ikke vil kunne få klaret. Nationale interesser spænder ben for Blue Card Blue Card- ordningen havde en lang og svær fødsel, og den var flere år undervejs, før Kommissionen i 2007 fremlagde fem konkrete forslag til, hvordan EU kunne 8 Rainer Münz (2014) The Global Race for Talent, Bruegel Policy Brief, issue 2014/2. Jf. Aging Europe needs the migrants it doesn't want, Reuters, 1.12 2014 (http://www.reuters.com/article/2014/12/01/us-europe-demographics-iduskcn0jf1ka20141201). 9 Arbejdsløsheden var i 2014 over 10 pct. i EU28, over det dobbelte i den yderste periferi og ungdomsarbejdsløshed er over 50 pct. Se Eurostat: EU Employment and Social Situation Quartely Review, september 2014. 5
blive bedre til at tiltrække såkaldt lovlig indvandring. 10 Forslagene havde klar inspiration fra det amerikanske Green Card, hvor veluddannet arbejdskraft kan opnå et adgangskort med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse. 11 Under forarbejdet til Blue Card- direktivet viste en analyse, at kun 1,7 pct. af den samlede arbejdsstyrke i EU udgøres af højtkvalificeret immigration fra tredje- lande hvorimod det i Australien er knap 10 pct., i Canada over 7 pct., i Schweiz over 5 pct. og i USA over 3 pct. 12 Direktivet blev færdigforhandlet i COREPER i 2008 og endeligt vedtaget i 2009. Det sigter dels på at undgå, at EU- landene konkurrerer mod hinanden om at tiltrække de kvikkeste hoveder, dels på at få de højtuddannede til at vælge EU frem for f.eks. USA. 13 Direktivet skal lette højtkvalificerede arbejdstageres adgang til hele EU ved at harmonisere betingelserne for indrejse og ophold, forenkle indrejseprocedurer- ne og forbedre retsstatus for arbejdstagere, der allerede befinder sig i EU. Reglerne gælder udelukkende for højt kvalificerede arbejdstagere (og deres familiemedlemmer) uden for EU, der søger ophold på over tre måneder i et medlemsland med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse og har en arbejds- kontrakt med en europæisk virksomhed. Man skal mindst have udsigt til en løn, der er halvanden gang højere end en gennemsnitsindkomsten i det land, hvor man ønsker at tage ophold, men de enkelte EU- medlemslande kan selv definere, hvor høj lønnen skal være. Blue Card- direktivet blev undervejs udvandet på grund af forskellige nationale interesser og dagsordener. Fra starten var der modstand i Danmark, Holland, Irland, Tyskland, Storbritannien og Østrig på grund af suverænitetsspørgsmål vedrørende immigration. En række østlande, heriblandt Tjekkiet og Slovakiet, 10 EU Targets Skilled Immigrants: European Commission Launches New Push for 'Blue card', Der Spiegel, 23.10 2007 (http://www.spiegel.de/international/europe/eu-targets-skilled-immigrantseuropean-commission-launches-new-push-for-blue-card-a-513083.html). Et tilnærmelsesvis lignende forslag blev fremsat af Kommissionen i 2001, men blev prompte skudt ned af medlemslandene. 11 Pressemeddelelse fra Kommissionen d. 23.10 2007 (http://europa.eu/rapid/pressreleasesaction.do?reference=speech/07/650). 12 Lucie Cerna & Meng-Hsuan Chou, The regional dimension in the global competition for talent: Lessons from framing the European Scientific Visa and Blue card, Journal of European Public Policy, 2014. 13 Rådets direktiv 2009/50/EF af 25. maj 2009 om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse (http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/living_and_working_in_the_internal_market/l 14573_da.htm). USA udsteder årligt ca. 50.000 Green Cards, har i snit tilgang af 420.000 lovlige immigranter og havde i 2012 knap 8 mio. ansøgere; se http://www.migrationpolicy.org/article/greencard-holders-and-legal-immigration-united-states-0/. 6
kritiserede direktivforslaget på grund af, at de stadig selv havde begrænsninger inden for Schengen- området. Holland betvivlede værdien af direktivet på grund af manglende fleksibilitet i forslaget. 14 Andre diskussioner kredsede om aldersbegrænsninger, sociale rettigheder og hvordan man definerer højtkvalificeret arbejdskraft. Nogle kritikere af Blue Card- ordningen mente, at den var euro- centrisk, fordi EU potentielt stjæler fra de mest kompetente faggrupper i udviklingslandene med medfølgende hjerne- flugt, der går fra syd til nord. 15 Da det endelige direktiv blev fremlagt, valgte Danmark, Irland og Storbritannien at stå uden for de fælleseuropæiske regler, men flere andre medlemslande var lunkne, bl.a. som følge af, at deres nationale ordninger var mere ambitiøse, heriblandt Polen, Spanien og Tyskland. Spændingsfeltet mellem nationale tiltag og de fælleseuropæiske regler blev derfor ikke udlignet med direktivet og giver fortsat problemer, da Blue Card- ordningen ikke erstatter, men supplerer de eksisterende nationale regler. Trods den lange rejse, er der således store begrænsninger i direktivets endelige udformning i forhold til bl.a. fri bevægelighed i det indre marked, forskellige nationale praksisser, og direktivet medtænker ikke i tilstrækkelig grad socialpo- litiske rettigheder. 16 Få personer tildeles Blue Card Blue Card- ordningen har endnu ikke fundet sin endelige form, og den er kun blevet anvendt i begrænset omfang. Det hænger bl.a. sammen med, at medlems- landene har været langsomme til at indføre reglerne. Direktivet skulle efter køreplanen implementeres i de enkelte medlemslande senest i juni 2011, men da flere medlemslande nølede, måtte Kommissionen køre en overtrædelsesproce- dure imod 20 EU- lande. Det resulterede i en begrundet udtalelse skridtet før en egentlig retssag ved EU- domstolen til Italien, Malta, Polen, Portugal, Sverige og Tyskland. 14 Lucie Cerna & Meng-Hsuan Chou, The regional dimension in the global competition for talent: Lessons from framing the European Scientific Visa and Blue card, Journal of European Public Policy, 2014. 15 Yasin Kerem Gümüs, EU Blue Card Scheme: The Right Step in the Right Direction? European Journal of Migration and Law, 2010. Jf. EU Blue card scheme Could Drain Developing World, Reuters, 26.10 2007. 16 Katrine Borg Albertsen, Europeanising labour migration policies and pursuing national objectives, DIIS Policy Brief, 2012. 7
Figur 2. Tyskland uddeler flest Blue Card Antallet af tildelinger fordelt på lande, 2012-13 Land 2012 2013 Total 3664 15261 Belgien 0 5 Bulgarien 15 25 Cypern 0 0 Estland 16 12 Finland 2 5 Frankrig 126 304 Grækenland 0 0 Italien 6 112 Kroatien Ordning ikke aktiv 9 Letland 17 13 Litauen Ordning ikke aktiv 40 Luxembourg 183 306 Malta 0 Ingen data Nederlandene 1 Ingen data Polen 2 27 Portugal 2 Ingen data Rumænien 46 119 Slovakiet 7 8 Slovenien 9 Ingen data Spanien 461 Ingen data Sverige Ordning ikke aktiv 2 Tjekkiet 62 74 Tyskland 2584 14197 Ungarn 1 3 Østrig 124 Ingen data Kilde: Europa-Kommissionens implementeringsrapport (COM(2014) 287), 22.5 2014. Note: Danmark, Irland og Storbritannien deltager ikke i Blue Card-ordningen. I 2012 kom 1.107 familiemedlemmer til EU pga. Blue Card. Den langsomme implementering betød, at Blue Card- ordningen kun nåede at være aktiv i få måneder af 2012, hvorfor antallet af tildelte kort var yderst begrænset. Se figur 2. Størstedelen blev tildelt af Tyskland, der i de første seks måneder udstedte ca. 4.100 Blue Card. Dog boede eller studerede mere and halvdelen dog allerede i Tyskland. 17 I 2013 steg tallet til lidt over 15.000. 17 Lucie Cerna & Meng-Hsuan Chou, The regional dimension in the global competition for talent: Lessons from framing the European Scientific Visa and Blue card. Journal of European Public Policy, 2014. 8
Selv om der er tale om en stor procentvis stigning fra 2012, er det næsten udelukkende båret op af Tyskland, hvor Frankrig og Luxembourg med de næsthøjeste antal tildelinger kun har uddelt godt 300 hver. 18 Der er en række fordele for migranter, der søger et Blue Card i Tyskland. De skal have en årlig indkomst på mindst 46400 euro (dog kun 36922 euro, hvis er læger og ingeniø- rer, hvor der er mangel på arbejdskraft). Men lever de op til det, så får arbejdsta- gerne med et Blue Card i Tyskland også mulighed for at søge til andre EU- lande efter 18 måneders job i Tyskland, og der er heller ingen krav om tyske sprog- kundskaber, hvis man får et Blue Card. Tyskland har komparativt set har fået mest ud af Blue Card- direktivet, og det går ind i en bredere samfundsdebat - fra politisk hold, erhvervslivet og blandt forskere - om hvordan Tyskland i fremtiden er i stand til at tiltrække højtkvalifi- ceret arbejdskraft. 19 Blue Card- ordningen er et blandt flere svar på den udfor- dring, men den kan ikke stå alene, og bør tænkes sammen med en række andre politiske og økonomiske initiativer, der gør det attraktivt for udenlandske nøglemedarbejdere at flytte land. Blue Card skal med i tilvalgsordning Sammen med Irland og Storbritannien står Danmark uden for Blue Card- ordningen, men Irland og Storbritannien har en fordel i kraft af et internationalt sprog, der gør det lettere at tiltrække den efterspurgte arbejdskraft. Vi skal derimod konkurrere på andre præmisser, og vi har derfor brug for regler, der gør det nemt og attraktivt at komme til Danmark for at arbejde. Den danske Green Card- ordning har ikke virket efter hensigten og blev for nyligt ændret i en mere restriktiv retning. 20 Flere forskere har opfordret til et opgør med den manglende deltagelse i de fælleseuropæiske regler 21, men som dette notat viser, fungerer ordningen ikke optimalt i sin nuværende form. Kommissionen arbejder på at revidere Blue Card- ordningen, og det vil være i dansk interesse at søge indflydelse på udformningen 18 Communication from the Commission to The European Parliament and The Council on the implementation of Directive 2009/50/EC on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purpose of highly qualified employment ( EU Blue card ). Bruxelles 22.5 2014. 19 Merkel's conservatives call for broader immigration debate, Reuters, 8.1 2015 (http://www.reuters.com/article/2015/01/08/us-germany-immigration-iduskbn0kh1ze20150108). Jf. Marlene Wind & Eva Maria Gram, Danmarks enegang koster dyrt, Ræson nr. 17, 13. marts 2014. 20 Se http://www.ft.dk/ripdf/samling/20141/lovforslag/l61/20141_l61_som_fremsat.pdf. 21 Katrine Borg Albertsen, Europeanising labour migration policies and pursuing national objectives, DIIS Policy Brief, 2012; Marlene Wind & Eva Maria Gram, Danmarks enegang koster dyrt. Ræson nr. 17, 13. marts 2014. 9
af reglerne, så danske virksomheder ikke stilles dårligere end andre europæiske virksomheder. I 2030 vil Danmark ifølge Dansk Erhverv mangle godt 30.000 højtuddannede. 22 Ifølge en rapport fra Dansk Industri har manglen på fagligt kvalificeret arbejds- kraft medført, at mange små- og mellemstore virksomheder må takke nej til ordrer, hvilket er et alvorligt bump på vejen ud af den økonomiske krise. 23 Skal vi tage hånd om det mismatch mellem udbud og efterspørgsel, der præger det private arbejdsmarked i Danmark, er Blue Card- ordningen et vigtigt element. Derfor bør Blue Card være en del af den tilvalgsordning, som befolkningen skal stemme om senest til marts 2016. Ellers risikerer vi at blive hægtet af konkur- rencen om fremtidens arbejdskraft i mange år frem. 22 Dansk Erhverv (2009). Dansk Erhvervs uddannelsespolitiske vision. Fremtidsscenarier for efterspørgslen efter højtuddannet arbejdskraft i Danmark (https://www.danskerhverv.dk/materialer/documents/temapublikation-dansk-erhvervsfremtidsvisioner-for-universitetet-2009.pdf). 23 Manglen på arbejdskraft i MMV'er kan bremse opsvinget, DI Indsigt, 21.1 2015. 10