OPP på velfærdsområdet v/ advokat Frederik Østergaard Kristiansen Den offentlige uddannelsesdag 2014
2 Dagsorden Indledning hvad er OPP? OPP på velfærdsområdet - Kort om de udbudte projekter. Nærmere om processen. Regulering af pleje- og omsorgsydelser. Kort om regulering af opførelse og drift af bygningen.
3 Indledning Hvad er OPP? OPP er en organisationsform, hvor design/projektering, etablering, drift og vedligeholdelse samt eventuel finansiering af et offentligt byggeprojekt udbydes samlet i én kontrakt. Den grundlæggende idé er, at en offentlig part indgår i et partnerskab med én privat part om én samlet opgave. På den måde overgår den offentlige part fra at være bygherre til at have en bestiller-/lejerrolle. Hensigten er at opnå en samlet optimering af byggeri og drift.
4 Hensigt med organisationsmodellen Modellen skal bl.a. sikre og understøtte: En totaløkonomisk tilgang til, hvordan en opgave løses mest hensigtsmæssigt gennem sammentænkning af udvikling, etablering, drift, vedligehold og energi i et langsigtet perspektiv. Optimal udnyttelse af det offentliges og privates forskellige kernekompetencer gennem en oplyst, systematisk og hensigtsmæssig fordeling af ansvar og risici. Overholdelse af tids- og budgetrammer ved at give den private part de rette økonomiske incitamenter til at kontrollere opgaveløsningen (brud med traditionel bygherre- og entreprenøradfærd). Mere innovation i organisering og håndtering af opgaven end ved traditionelt byggeri og udlicitering, særligt gennem benyttelsen af åbne funktionskrav. OPP skal ikke vælges for at skaffe finansiering
5 Totaløkonomisk tilgang Tre væsentlige parametre: 1. Den private part bærer som bygherre og ejer af anlægsaktivet de væsentligste risici både ved opførelse og i driftsfasen. 2. Den offentlige parts krav og ønsker formuleres så vidt muligt gennem åbne funktionsbaserede krav, hvor der er mulighed for innovation og flere alternative løsninger. 3. Tilbudsevalueringen baseres i vid udstrækning på projektets totaløkonomi over en længere årrække (nutidsværdiberegning af de samlede omkostninger/betalinger).
6 Oversigt - Aftalebaserede samarbejdsformer Offentlig kerneydelse / pleje- og omsorg efter SEL og SUL Projektering Opførelse Vedligehold Drift Finansiering Koncession / kommerciel risici Totalentreprise / Partnering Driftspartnerskab Projektkonk. Entreprise Alm. udbud Alm. udbud OPP OPS / OPP med offentlig finansiering Samlet udbud OPP på velfærdsområdet Kommercielt OPP Skræddersyet lejemål
7 OPP -projekter på velfærdsområdet Nyt plejecenter i Vonsild som OPP Nyt plejecenter i Tølløse som OPP Bygge- og anlægsarbejder (projektering og opførelse af 60 nye plejeboliger med tilhørende serviceareal). Projektering og opførelse af 65 plejeboliger med tilhørende servicefaciliteter og dagcenter. Bygningsdrift (bygningsdrift og vedligehold samt levering af visse serviceydelser, herunder renhold og vintertjeneste). Bygningsdrift (bygningsdrift og vedligehold samt levering af visse serviceydelser, herunder renhold og vintertjeneste). Administration (huslejeopkrævning samt håndtering af fra- og tilflytning mv.). Administration (huslejeopkrævning samt håndtering af fra- og tilflytning mv.). Pleje- og omsorg: Pleje- og omsorg: Levering af personlig hjælp og pleje, hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet samt madservice efter servicelovens 83, stk. 1, nr. 1-3. Levering af personlig hjælp og pleje, hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet samt madservice efter servicelovens 83, stk. 1, nr. 1-3. Levering af hjemmesygepleje (almen sygepleje) efter sundhedslovens 138. Udviklingspartnerskab (deltagelse i et udviklingspartnerskab med Kolding Kommune). Drift af dagcenter efter servicelovens 84. Levering af hjemmesygepleje (almen sygepleje) efter sundhedslovens 138. Deltagelse i et udviklingssamarbejde med Holbæk Kommune og øvrige leverandører. Kontraktperiode: 20 år (2+18). Kontraktperiode: Driftsfase 10 år + 5 år.
8 Muligheder og udfordringer Særlige udfordringer: Muligheder/fordele: Ambitiøse og komplekse projekter sammentænkning af flere hver for sig komplekse opgaver. Unik mulighed for sammentænkning af de bygningsmæssige rammer og de offentlige kerneydelser. Lang aftaleperiode. Regulering af pleje- og omsorgsydelser: Bløde værdier beboerne i centrum. Regulering af misligholdelse. Regulering af ændringer. Effektiviseringskrav. Betaling for pleje- og omsorgsydelserne. Byggeriet opføres som støttet byggeri (kommunale plejeboliger): Omfattende regelsæt. Totaløkonomi ctr. Maksimumbeløb. Regulering af bygningsdrift/vedligehold. Udbudsprocessen. Den private part leverer den samlede og integrerede løsning. Understøtte offentlig privat erfaringsudveksling. Den private part har mulighed for at levere tilkøbsydelser, som ikke er muligt på et kommunalt plejecenter. Mulighed for at skabe rammer for et udviklingspartnerskab. Budgetsikkerhed. Mulighed for ekstra investeringer i velfærdsteknologi. Udbudsprocessen.
9 Udbudsproces Kontraktens hovedformål er levering af pleje- og omsorgsopgaver - bilag II B ydelse. Friere rammer for strukturering af udbudsprocessen. Udbuddet af nyt plejecenter i Vonsild: Gennemført i overensstemmelse med reglerne om annoncering i tilbudsloven, afsnit II. Struktureret som et begrænset udbud med efterfølgende dialog og forhandling. Prækvalificeret 4 tilbudsgivere. Store krav til både ordregiver og tilbudsgivere ved gennemførelse af dialog- og forhandlingsprocessen. Stort udbytte af processen.
10 Udbudsproces (fortsat) Klagenævnet for Udbuds kendelse af 9. juli 2014 Attendo A/S mod Holbæk Kommune: Hovedformålet med OPP-kontrakten har været at etablere og drive et nyt plejecenter i Tølløse. Selve plejen er en opgave, der er undtaget fra udbud som følge af, at opgaven er omfattet af bilag II i udbudsdirektivet. På denne baggrund må OPP-kontrakten i det hele anses for omfattet af udbudsdirektivets bilag II og dermed fritaget for udbudsdirektivets regler for udbud. Efter en samlet vurdering af de foreliggende oplysninger, herunder navnlig den anslåede værdi af anlægsudgiften til boligerne, finder klagenævnet, at den udbudte kontrakt har klar grænseoverskridende interesse, således at det skal påses, at udbud er sket under iagttagelse af traktatens grundlæggende betingelser om blandt andet den frie etableringsret og retten til tjenesteydelsernes frie bevægelighed samt de deraf udledte principper om ligebehandling af tilbudsgivere, forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og gennemsigtighed.
11 Nyt plejecenter i Vonsild nærmere om strukturering af processen Klare målsætninger: Brugerinddragelse - 3 spor: At øge beboernes livskvalitet gennem flere tilbud om pleje- og omsorgsopgaver eller nye plejekoncepter. At sikre mere liv på det nye plejecenter ved at inddrage nærmiljøet. At sikre et fortsat udviklingssamarbejde, der kontinuerligt kan udvikle den daglige opgaveløsning med henblik på at optimere borgernes livskvalitet. Spor 1: Pleje og plejecenter. Spor 2: Økonomi, administration og jura. Spor 3: Innovation, udvikling og samarbejde. Involvering af bred kreds af interessenter / interne fageksperter. At sikre fokus på implementering og udvikling af velfærdsteknologi. At sikre god sammenhæng mellem anlæg og drift af det nye plejecenter. At skabe mulighed for at mindske beboerbetalingen og optimere den kommunale økonomi.
12 Udbudsmaterialet Udbudsbetingelser. OPP-kontrakt: Bilag 1: Krav til pleje- og omsorgsydelser. Bilag 2: De funktionsbaserede krav. Bilag 3: Administration. Bilag 4: Betalingsmekanisme. Bilag 5: Samarbejdsorganisation. Bilag 6: Udviklingspartnerskab. [ ]. Kravene i udbudsmaterialet er så vidt muligt formuleret som åbne funktionskrav: Kravene til pleje- og omsorgsydelserne er meget åbne. Hverdagsfortællinger: Redskab til at konkretisere visionerne om plejecentret.
13 Dialog- og forhandlingsfase Dialogfase Forhandlingsfase: Udsendelse af dialogmateriale. Udsendelse af forhandlingstemaer. Afholdelse af fælles informationsmøde. Afholdelse af individuelle forhandlingsmøder. Afholdelse af 3 individuelle dialogmøder. Afgivelse af revideret tilbud. Fælles præsentation af betalingsmekanisme. Processen struktureret iht. underkriterierne. Afsluttet ved afgivelse af tilbud. Processen struktureret iht. underkriterierne.
14 Regulering af pleje- og omsorgsydelser Tilgang til reguleringen. Regulering af misligholdelse. Regulering af ændringer. Effektiviseringskrav. Betaling for pleje og omsorg. Udviklingspartnerskab.
15 Tilgang til reguleringen Bløde værdier beboerne i centrum. Ikke hensigtsmæssigt/muligt at fastlægge detaljeret kravspecifikation: Udgangspunkt i kvalitetsstandarderne meget bredt formulerede krav. Reguleringen knyttes op på: Kvalitetsstandarder. Øvrige krav, jf. bilag 1. Tilbuddet. Sammenhæng med udbudsprocessen. Understøttes af tilsyn: Servicelovens 151, 148 og 148 a samt efter 15 og 16 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Kvalitetskontrol. 6.1.1 OPP-leverandøren har ansvaret for, at Pleje- og omsorgsydelserne, jf. punkt 1.5.2, litra c og litra d, jf. punkt 5.1 og 5.2, til stadighed leveres i overensstemmelse med og opfylder de til enhver tid vedtagne Kvalitetsstandarder, de krav, der er stillet til Pleje- og omsorgsydelserne, jf. Bilag 1 og Den tilbudte Pleje- og omsorgsløsning, jf. Bilag 11, samt eventuelle aftalte ændringer hertil, således at den leverede Pleje- og omsorg til enhver tid modsvarer det, der af Kolding Kommune leveres til Kommunens øvrige borgere. 6.1.4 OPP-leverandøren skal samarbejde med Kolding Kommune om, at indsatsen overfor beboerne tilrettelægges så den fremstår helhedsorienteret og afpasset efter den enkeltes særlige behov og muligheder og med respekt for den enkeltes integritet og værdighed, jf. punkt 2.1 og Bilag 5 (Forretningsorden for samarbejde). Der skal herunder ske koordinering af indsatsen med den indsats, der ydes af distriktspsykiatrien, det frivillige sociale arbejde
16 Regulering af misligholdelse Der kan og skal ikke fastlægges en nedslagsmekanisme udgangspunktet er ingen misligholdelse. Fastlæggelse af procedurer ved misligholdelse eller formodning om misligholdelse: Registrering af misligholdelsen (sagsoplysning). Redegørelse for, hvad der vil blive gjort for at afhjælpe misligholdelsen. Redegørelse for, hvad OPP-leverandøren vil gøre for at undgå, at tilsvarende misligholdelse indtræder i fremtiden. Understøttes af samarbejdsorganisationen. Grøn, gul og rød procedure. Mulighed for gennemførelse af skærpet kontrol (øget tilsyn), hvor omfanget af kontrollen udvides, og/eller hvor kontrollerne gennemføres hyppigere. forholdsmæssigt afslag eller erstatning efter dansk rets almindelige regler. Mulighed for hel eller delvis indtrædelse. Ophævelse.
17 Regulering af ændringer Udfordring: Lang kontraktperiode. Behov for fleksibilitet / løbende tilpasning (politisk styret område). Inspiration i håndtering af ændringer i OPP-kontrakter: Objektiv prissætningsmekanisme: Detaljeret indblik i prissætningen ved tilbudsafgivelse. Åbent kalkulationsgrundlag. Fastholde smh. ml. udgifter og avance. Ændringsønsker / ændringer i lovgivningen / kvalitetsstandarder. Så vidt muligt foruddiskontere behov og indarbejde i aftalegrundlag balance. Udbudsretligt: Begrænset mulighed for ændring af kontrakten: Andre kunne have ansøgt/afgivet tilbud/vundet? Aftalen udvides i betydeligt omfang til ydelser, der ikke oprindeligt var omfattet. Den økonomiske balance i aftalen ændres til fordel for leverandøren. Større rum for ændring i henhold til kontrakten.
18 Effektiviseringskrav Udfordring: Lang kontraktperiode. Område, der generelt set kan blive underlagt effektiviseringskrav (besparelser). Risiko for kapitalisering. Regulering (mulig løsning): Effektiviseringskrav kombineret med betinget opsigelsesadgang. OPP-leverandøren forpligtes til (efter en fredningsperiode) at gennemføre effektiviseringer svarende til de effektiviseringskrav, der stilles til de øvrige plejecentre i kommunen. Effektiviseringskrav fastlægges i forbindelse med den kommunale budgetproces og meddeles OPPleverandøren i forlængelse af budgetvedtagelsen. Mulighed for efterregulering for udmeldte effektiviseringskrav, som samlet set ikke er realiseret på de øvrige plejecentre i kommunen.
19 Betaling for pleje- og omsorgsydelserne Modulafregning (afregning i forhold til visiterede moduler): Afregning på baggrund af antal visiterede borgere (dagspris pr. beboer): Betaling korrigeres ikke i forhold til beboernes behov for pleje og omsorg. Fordele og ulemper ved begge modeller. Kvalitets- /incitamentsafhængig afregning? Afregning for madservice et kapitel for sig.
Oversigt over betalingsstrømme eksempel 20
21 Udviklingspartnerskab Aftalebaseret partnerskab. Formål: Styrke samarbejdet mellem Kolding Kommune og OPP-leverandøren og udnytte den viden, som parterne hver især har til at løse de konkrete problemstillinger, og som borgere og medarbejdere oplever i deres hverdag på plejecentrene. Igangsætning og implementering af forskellige typer af udviklingsprojekter med henblik på øget livskvalitet for plejehjemmets beboere, bedre arbejdsmiljø for personalet og effektivisering af den løbende drift. Forpligtelse til at allokere et årligt beløb til afholdelse i udviklingspartnerskabet: Overførsel mulighed for opsparing, mulighed for afholdelse af større beløb. Evalueres efter 3 år.
22 Regulering af opførelse og drift af bygningen OPP-modellen ift. lovgivning om støttet byggeri. Totaløkonomisk tilgang samlet udbud.
23 OPP-modellen ift. lovgivning om støttet byggeri 2 forskellige tilgange til totaløkonomi: OPP-model: Ansvar for og evaluering i forhold til totaløkonomi. Lovgivning om støttet byggeri: Forpligtelse til totaløkonomisk vurdering baseret på anvendelsen af Landsbyggefondens totaløkonomimodel. Rammebeløb for opførelse udgør en væsentlig hindring. 2 forskellige tilgange til regulering i driftsfasen: Lovgivning om støttet byggeri: Almindeligt bygherreansvar. Omfattende regulering / kontrol. Byggeskadefonden. OPP-model: Overførsel af ejer- / bygherreansvar.
24 Samlet udbud Mulighed for understøttelse af totaløkonomisk tilgang: Ikke overførsel af bygherreansvar. Bekendtgørelse nr. 1226 af 14. december 2011, Bekendtgørelse om støtte til almene boliger mv. (Støttebekendtgørelsen): 19. Bygherren skal i relevant omfang under hensyntagen til byggesagens størrelse, karakter og kompleksitet foretage en systematisk vurdering af, om en konkret byggeopgave skal gennemføres som et samlet udbud. Vejledning nr. 26 af 27. marts 2009, Vejledning om samlet udbud i alment boligbyggeri.
25 Kontakt Frederik Østergaard Kristiansen Advokat Aarhus Fast Ejendom T +45 72 27 35 51 M +45 25 26 35 51 E fkr@bechbruun.com København Langelinie Allé 35 2100 København Ø Danmark Aarhus Værkmestergade 2 8000 Aarhus C Danmark Shanghai Suite 1818, 18/F No. 699 Nanjing West Road Jing an District, 200041 Shanghai T +45 72 27 00 00 F +45 72 27 00 27 E info@bechbruun.com www.bechbruun.com