Analyse Innovationsfremmende indkøb 2013
Analyse af Innovationsfremmende indkøb On line ISBN 978 87 7029 529 1 Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Rådet for Offentlig Privat Samarbejde Carl Jacobsens vej 35 2500 Valby Tlf.: 41 71 50 00 E mail: Info@rops.dk Juni 2013
Indhold Kapitel1 Indledning... 4 1.1 Indledning... 4 1.2 Analysenskonklusioner... 5 1.3 Anbefalinger... 6 1.4 Baggrund og struktur... 7 Kapitel 2 Danske erfaringer med innovationsfremmende indkøb... 8 2.1 Indledning og resumé... 8 2.2 Den offentlige sektor kan bidrage til innovation... 8 2.3 Erfaringer med innovationsfremmende indkøb i Danmark... 9 2.4 Barrierer for anvendelsen af innovationsfremmende indkøb... 12 Kapitel 3 Internationale erfaringer... 24 3.1 Indledningogresumé... 24 3.2 USA: Small Business Innovation Research... 26 3.3 England: Small Business Research Initiative... 28 3.4 Holland: Small Business Innovation Research... 30 3.5 Finland: Innovations in Public Procurement... 32 3.6 Overvejelser omkring erhvervsstøtteordninger... 34 Kapitel 4 Litteraturliste... 36 Bilag Metode... 38
SIDE4 KAPITEL1INDLEDNING Kapitel1 Indledning 1.1 Indledning Der er i disse år stor politisk opmærksomhed på at fremme innovative løsninger, der kan medvirke til at udvikle den offentlige sektor. Internationale undersøgelser påpeger, at den offentlige sektors købekraft kan spille en afgørende rolle for innovationsfremme. 1 OECD fremhæver blandt andet, at den offentlige sektor igennem sin efterspørgsel på innovative løsninger kan modvirke effekterne af markedsfejl, som begrænser innovationen, og skabe en kritisk masse i efterspørgslen, som giver virksomhederne incitamenter til at udvikle nye løsninger. De offentlige myndigheder kan således sikre udviklingen af innovative løsninger, der afhjælper samfundsudfordringer, eksempelvis den demografiske udvikling. 2 Denne analyse beskriver de danske og internationale erfaringer med innovationsfremme og udvikling af nye løsninger i den offentlige opgavevaretagelse. Analysen viser, at erfaringerne med den konkrete gennemførelse af innovationsfremmende indkøb er begrænsede i Danmark, mens der i England, Finland, Holland og USA er flere erfaringer. På baggrund af den eksisterende litteratur på området og interviews med relevante aktører, kan der fremhæves fem barrierer for offentlige myndigheders igangsættelse og succesfulde gennemførelse af innovationsfremmende indkøb. Barriererne knytter sig til anvendelse af udbudsreglerne i praksis, interesseforskelle mellem offentlige og private aktører og internt i de offentlige myndigheder, mangel på vidensdeling, uklar ansvarsfordeling samt manglende risikovillighed. Innovationsfremmende indkøb er ikke et fast begreb, der er klart afgrænset i lovgivningen eller i praksis. Denne analysebelyser problemstillingen med afsæt i den definition af innovationsfremmende indkøb, som fremgår af nedenstående boks. Boks 1.1 Definition: Innovationsfremmende indkøb I et innovationsfremmende indkøb tilvejebringes nye løsninger via udvikling af ny teknologi eller anvendelsen af eksisterende teknologi til nye formål. Løsningerne tilvejebringes på baggrund af en behovsafdækning og markedsdialog igennem:» offentlige myndigheders almindelige udbud, hvor de indkøber nye løsninger hos virksomheder, eller» udviklingssamarbejde mellem offentlige myndigheder og virksomheder, eksempelvis offentlig private innovationspartnerskaber, OPI. 1 Edler, J. and L. Georghiou (2007), Public Procurement and Innovation: Resurrecting the Demand Side, Research Policy, Vol. 36, pp. 949 963. 2 OECD (2012), Intelligent demand: Policy rationale, design and potential benefits, DSTI/IND(2012)17.
SIDE5 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Det centrale i et innovationsfremmende indkøb er, at en offentlig og privat part arbejder sammen med henblik på at tilvejebringenye løsninger. De nye løsninger kan enten bestå af udviklingen af ny teknologi eller anvendelsen af eksisterende teknologi til nye formål. Løsningen er ny for myndigheden, men ikke nødvendigvis ny for leverandøren eller markedet. Det indebærer, at innovationen kan opnås igennem almindelige indkøb og udbud baseret på funktionskrav og totalomkostningsbetragtninger, eller igennem langstrakte samarbejdsforløb i såkaldte offentlig privat innovationspartnerskaber, OPI. Innovationsfremmende indkøb forudsætter derfor ikke nødvendigvis langstrakte processer eller komplekse samarbejdskonstruktioner. Innovationsfremmende indkøb er ikke en, men flere mulige samarbejdsmodeller. Innovationsfremmende indkøb er således defineret ved formålet, nemlig udvikling af nye løsninger, og ikke ved den eksakte samarbejdsmodel. Denne analyse henvender sig til offentlige indkøbere, projektledere og beslutningstagere i offentlige myndigheder samt personer, som på et mere overordnet niveau beskæftiger sig med indkøb, udbud og innovationsfremme. 1.2 Analysenskonklusioner Generelt må det konstateres, at datagrundlaget på området er spinkelt. Eksempelvis findes der yderst få dokumenterede casebeskrivelser af forløb med innovationsfremmende indkøb. Det er derfor svært at pege på konkrete, målbare effekter af innovationsfremmende indkøb i praksis. Ikke desto mindre er der blandt interessenterne på området store forventninger om, at offentlige indkøb kan understøtte nytænkning og innovation. Undersøgelsen af de danske erfaringer fokuserer både på erfaringerne med at gennemføre innovationsfremmende indkøb i praksis, og de formelle rammer herfor. Undersøgelsen af de internationale erfaringer har derimod alene fokus på det institutionelle set up, fx centrale fonde eller støtteordninger, som har til formål at understøtte offentlige myndigheders gennemførelse af innovationsfremmende indkøb i praksis.
SIDE6 KAPITEL1INDLEDNING Analysens væsentligste konklusioner er opsummeret i nedenstående boks. Boks 1.2 Analysens væsentligste konklusioner Erfaringerne med gennemførelsen af innovationsfremmende indkøb er begrænsede i Danmark. Eksempelvis er brugen af innovationsfremmende funktionskrav kun halvt så brugt i Danmark som i Sverige. Samtidig er der kun gennemført få offentlig private innovationspartnerskaber, OPI, i Danmark. Alene 12 pct. af adspurgte offentlige indkøbere angiver, at de i deres organisation har erfaringer med innovationsprojekter. Datagrundlaget på området er spinkelt. På grund af det sparsomme antal dokumenterede danske erfaringer med innovationsfremmende indkøb og OPI er er det ikke muligt at konkludere, hvad effekterne af innovationsfremmende indkøb og OPI er generelt er. På baggrund af litteraturen på området og interviews med en række interessenter kan fremhæves fem barrierer for opstart og gennemførelse af innovationsfremmende indkøb Disse er:» Udbudsreglerne i praksis» Interesseforskelle mellem offentlige og private aktører og internt i offentlige myndigheder» Mangel på vidensdeling» Uklar ansvarsfordeling» Manglende risikovillighed De internationale erfaringer indikerer, at der er opnået positive effekter ved at bruge offentlige midler til at understøtte udviklingen af nye innovative løsninger. Eksempelvis ses effekterne i USA i virksomhederne i form af jobskabelse og økonomisk vækst. De danske erfaringer er undersøgt via interviews med en række forskellige aktører, spørgeskemaundersøgelser samt gennemgang af den eksisterende litteratur på området. Beskrivelsen af de internationale erfaringer bygger på viden, der er indhentet gennem danske og internationale rapporter samt programevalueringer. Der er endvidere suppleret med information indsamlet gennem de relevante hjemmesider i de undersøgte lande. 1.3 Anbefalinger De internationale erfaringer peger på, at det fra centralt hold er muligt at understøtte innovation gennem offentlig støtte såvel som offentlige udbud og indkøb. Fælles for de fire lande, der er fokuseret på i analysen, er, at der er en klar forankring af ansvaret for at udbrede brugen af innovationsfremmende indkøb. Det har medvirket til at koordinere den nationale indsats og øge kendskabet til innovationsfremmende indkøb blandt offentlige indkøbere og private virksomheder. I Danmark er der fortsat væsentlige barrierer for offentlige myndigheders igangsættelse og gennemførelse af innovationsfremmende indkøb. Analysens konklusioner om de danske erfaringer med innovationsfremme giver grundlag for en række anbefalinger, som kan styrke rammerne for offentlige myndigheders arbejde med innovationsfremmende indkøb i Danmark. Anbefalingerne tager udgangspunkt i de forhold, som i analysen er identificeret som mulige tiltag, der kan bidrage til at reducere de identificerede barrierer.
SIDE7 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Anbefalingerne fokuserer på strukturelle forhold, fordi der i analysearbejdet er identificeret punkter, hvor den danske indsats kan forbedres. Anbefalingerne forholder sig ikke til arbejdet med innovationsfremmende indkøb i praksis i den enkelte myndighed. Boks 1.3 Anbefalinger Rådet for Offentlig Privat Samarbejde anbefaler, at der fra centralt hold tages initiativ til at sikre:» Nemmere adgang til og anvendelse af vejledningen om innovationsfremmende indkøb for herigennem at give offentlige myndigheder et større overblik over den eksisterende vejledning og derved gøre det lettere at gennemføre innovationsfremmende indkøb i praksis.» Mere dokumentation af erfaringerne med innovationsfremmende indkøb med henblik på at skabe videndeling og stille cases til rådighed for offentlige myndigheder, som overvejer at igangsætte innovationsfremmende indkøb. Rådet for Offentlig Privat Samarbejde ønsker at bidrage til, at det bliver lettere at gennemføre innovationsfremmende indkøb i praksis. I tråd med den første anbefaling har rådet derfor fået udarbejdet vejledningen Innovationsfremmende indkøb. Vejledningen har til formål at give indkøbere og projektledere et overblik over muligheder for at igangsætte og gennemføre et innovationsfremmende indkøb. Samtidig udgør vejledningen en guide til yderligere læsning om emnet. 1.4 Baggrund og struktur Udarbejdelsen af denne analyse er igangsat efter ønske fra det tidligere Udbudsrådet. Rådet for Offentlig Privat Samarbejde har erstattet Udbudsrådet og har samtidig besluttet at færdiggøre og offentliggøre analysearbejdet vedrørende innovationsfremmende indkøb. Hele analysen er udarbejdet af sekretariatet for Rådet for Offentlig Privat Samarbejde. Strukturen for analysen er, at kapitel 2 belyser de danske erfaringer med innovationsfremmende indkøb. Kapitel 3 fokuserer på de internationale erfaringer med at understøtte innovationen igennem den offentlige efterspørgsel.
SIDE8 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Kapitel 2 Danske erfaringer med innovationsfremmende indkøb 2.1 Indledning og resumé Kapitlet beskriver, at der er begrænsede erfaringer med innovationsfremmende indkøb. Dette gælder i særdeleshed, hvis der ses på gennemførslen af offentlig private innovationspartnerskaber, OPI er. Der er til dato kun fuldført enkelte OPI er i danske, offentlige myndigheder. Internationale undersøgelser peger på, at der er et potentiale for øget kvaliteten og effektiviteten i den offentlige service, når offentlige myndigheder aktivt benytter sig af innovationsfremmende indkøb. Myndighedernes brug af innovationsfremmende indkøb kan reducere eventuelle markedsfejl, fx asymmetrisk information mellem virksomheder og myndigheder om fremtidige behov. Igennem innovationsfremmende indkøb tydeliggør myndighederne deres behov, hvilket giver private virksomheder anledning til at udvikle nye innovative produkter, der ellers havde en uklar efterspørgsel, og som kan lede til vækst og jobskabelse. 3 I Danmark sker det mest systematiske arbejde med at understøtte innovation i regi af Markedsmodningsfonden. Erfaringerne fra fonden beskrives derfor i afsnit 2. Forventningen om, at offentlige myndigheder kan understøtte innovation igennem deres udbud og indkøb, er baggrunden for udarbejdelsen af denne analyse. Derfor belyser kapitlets afsnit 3 de foreløbige erfaringer med offentlige myndigheders efterspørgsel efter innovative løsninger. Erfaringerne i Danmark er dog begrænsede. For at hjælpe nye flere innovationsfremmende indkøb på vej søger denne analyse derfor også at identificere tiltag, jf. afsnit 2.4, der kan bidrage til en øget brug af innovationsfremmende indkøb. Analysen er foretaget på baggrund af spørgeskemaundersøgelser blandt offentlige indkøbere, gennemgang af relevant litteratur på området samt kvalitative interviews med både offentlige og private aktører. For en detaljeret gennemgang af den indsamlede viden henvises der til metodebilaget, jf. bilag 1. 2.2 Den offentlige sektor kan bidrage til innovation Som det beskrives nedenfor viser erfaringer, at offentlige midler, der fra centralt hold målrettes til at støtte innovation i virksomheder, medfører udvikling af produkter og opgaveløsning såvel som jobskabelse og stigende omsætning. Samtidig er det forventningen, at offentlige myndigheder igennem tilrettelæggelsen af deres udbud og indkøb ligeledes kan understøtte innovation i den offentlige opgaveløsning og i virksomhederne. I Danmark har den hidtidige indsats for at understøtte innovation og særligt de langstrakte innovationspartnerskaber mellem offentlige myndigheder og virksomheder primært været forankret i Markedsmodningsfonden (tidl. Fornyelsesfonden), jf. boks 2.2. Ved siden af aktivi 3 OECD (2012)
SIDE9 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB teterne i fonden har flere offentlige myndigheder gjort sig erfaringer med innovationsfremmende indkøb via almindelige udbud med funktionskrav. Desværre er erfaringer herfra ikke systematisk opsamlet og evalueret med henblik på at kortlægge effekterne. Det har aktiviteterne i Markedsmodningsfonden til gengæld i et vist omfang. Indsatsen i Markedsmodningsfonden har haft to spor. Det ene spor udgøres af direkte støtte til virksomheder, mens det andet sporudgøres af støtte til myndigheder, der ønsker at gennemføre innovationsfremmende indkøb hos virksomheder. Sidstnævnte indsats er relativt ny og derfor ikke evalueret. Midtvejsevalueringen af Fornyelsesfondens virksomhedsrettede støtte viser, at indsatsen har en gavnlig effekt. Blandt andet svarer over halvdelen af de støttemodtagende virksomheder, at udviklingen af deres produkter sandsynligvis ikke var fuldført uden fondens støtte. Samtidig angives det i evalueringen, at de støttemodtagne virksomheder forventer, at fondens støtte til udvikling af innovative produkter bidrager til øget omsætning, eksport og jobskabelse i den danske økonomi. I evalueringen estimeres det, at 80 virksomheder, der i alt har modtaget ca. 340 mio. kroner i støtte, efter fem år opnår en beskæftigelsesstigning på 6400 personer. Samtidig forventes det, at virksomhederne opnår en stigning i omsætningen på 15,1 mia. kr., heraf 10,2 mia. kr. fra øget eksport. Støtten fra Fornyelsesfonden til private virksomheder giver altså et væsentligt afkast, når den anvendes til at stimulere udviklingen af innovative løsninger. Det skal bemærkes, at disse vækst og beskæftigelsestal skal anvendes med varsomhed. Evalueringen understreger, at estimaterne for vækst og beskæftigelseseffekterne må forventes at være en smule optimistiske, og at estimaterne skal anvendes konservativt. Det skyldes, at estimaterne baserer sig på de støttemodtagne virksomheders indberetning på ansøgningstidspunktet, og at nogle af virksomhederne har nedjusteret deres egne forventninger til effekt undervejs i projektforløbet. 4 Erfaringerne fra Fornyelsesfonden viser, at innovationsfremme kan understøttes igennem en intelligent tilrettelagt offentlig støtteordning, der er målrettet mod virksomheder. Intelligent offentlig efterspørgsel, der kommer fra de enkelte myndigheder, formodes også at have innovationsfremmende effekter. Markedsmodningsfonden arbejder derfor i dag med at støtte offentlige myndigheder, der vil gennemføre innovationsfremmende indkøb i samarbejde med private virksomheder. Denne del af fondens aktiviteter er dog ikke evalueret endnu. Der er ifølge OECD i international sammenhæng en svag tradition for at evaluere effekterne af innovationsfremmende offentlige indkøb, hvorfor dokumentationen på området generelt er svag. 5 Det har derfor ikke været muligt at trække tydeligere på internationale erfaringer, som afsæt for en præcisering af effekterne af innovationsfremmende offentlige indkøb i denne analyse. 2.3 Erfaringer med innovationsfremmende indkøb i Danmark Begreberne innovationsfremmende indkøb, innovationsudbud, præ kommercielle indkøb og offentlig private innovationspartnerskaber er ikke faste begreber, der er klart afgrænset i praksis eller i lovgivningen. Det har medført, at begreberne ofte anvendes forskelligt på tværs af myndigheder. 4 Fornyelsesfonden (2012) 5 OECD (2012)
SIDE10 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Det centrale i et innovationsfremmende indkøb er imidlertid, at en offentlig og privat part arbejder sammen med henblik på at tilvejebringe nye løsninger. De nye løsninger kan enten bestå af ny teknologi eller anvendelsen af eksisterende teknologi til nye formål. Det medfører, at løsningen er ny for myndigheden, men ikke nødvendigvis ny for leverandøren eller markedet. Boks 2.1 Definition: Innovationsfremmende indkøb I et innovationsfremmende indkøb tilvejebringes nye løsninger via udvikling af ny teknologi eller anvendelsen af eksisterende teknologi til nye formål. Løsningerne tilvejebringes på baggrund af en behovsafdækning og markedsdialog igennem:» offentlige myndigheders almindelige udbud, hvor de indkøber nye løsninger hos virksomheder, eller» udviklingssamarbejde mellem offentlige myndigheder og virksomheder, eksempelvis offentlig private innovationspartnerskaber, OPI. Konkret kan innovationsfremmende indkøb gennemføres på baggrund af almindelige indkøb og udbud eller på baggrund af længerevarende offentlig private innovationspartnerskaber(opi). Således er innovationsfremmende indkøb ikke en, men flere mulige samarbejdsmodeller. Innovationsfremmende indkøb dermed defineret ved formålet, nemlig udvikling af nye løsninger for offentlige myndigheder, og ikke ved den eksakte samarbejdsmodel. 6 Konsekvensen af den forskellige brug af begreberne er, at det ikke har været muligt at opgøre præcist, hvor mange innovationsfremmende indkøb, der er opstartet og gennemført. På baggrund af interviews med relevante interessenter og praktikere, spørgeskemaundersøgelser og den eksisterende litteratur, kan det konstateres, at erfaringerne med innovationsfremmende indkøb i Danmark er begrænsede. Der er blandt interessenterne og praktikerne kun kendskab til enkelte egentlige offentlig private innovationspartnerskaber. Til gengæld viser tidligere analyser fra Udbudsrådet, at der eksempelvis er visse erfaringer med den type af innovationsfremmende indkøb, som baserer sig på brugen af funktionskrav i udbud. 7 Dog må det konstateres, at brugen af funktionskrav alene er halvt så udbredt i Danmark som i Sverige. 8 Eksempelvis viser en analysen, at alene 18. pct. af danske indkøbere har benyttet funktionskrav i forbindelse med udbud af ydelser med en teknisk karakter, imens 45 pct. af svenske indkøbere angiver, at de har benyttet funktionskrav i udbud af ydelser med en teknisk karakter. En spørgeskemaundersøgelse blandt 112 offentlige indkøbere, gennemført af Udbudsrådets sekretariatet i foråret 2012, bekræfter den begrænsede erfaring med innovationsprojekter generelt i offentlige danske myndigheder. Således er der kun 12 pct. af de adspurgte, der har erfaring med innovationsprojekter generelt. Det skal bemærkes, at spørgeskemaundersøgelsen anvender betegnelsen innovationsprojekter i stedet for innovationsfremmende indkøb. Førstnævnte udtryk er en smule bredere end 6 Læs mere om OPI modellen og hvilke overvejelser man skal gøre sig i udbudsprocessen i vejledningen Innovationsfremmende indkøb fra Rådet for Offentlig Privat Samarbejde. 7 Se eksempelvis Udbudsrådet: Analyse af funktionsudbud (2010). 8 Udbudsrådet: Analyse af offentlig konkurrence i Danmark og Sverige (2012).
SIDE11 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB sidstnævnte, om end det ikke er klart defineret. Den uklare definition af betegnelsen kan have indflydelse på, at en stor del af de adspurgte indkøbere svarer ved ikke, jf. figuren nedenfor. Figur 2.1Har I erfaring med at gennemføre samarbejde med private leverandører om et innovationsprojekt? 70% 60% 62% 50% 40% 30% 29% 20% 12% 10% 0% Ja Nej Ved ikke Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Udbudsrådets sekretariat, 2012 I øjeblikket er der flere offentlig private innovationspartnerskaber, der er i en opstartsfase. Samtidig gør mange offentlige indkøbere og projektledere sig konkrete erfaringer med, hvordan innovationsfremmende indkøb kan tilrettelægges i praksis via brug af funktionskrav, totalomkostningsbetragtninger mv. En stor del af de offentlig privat innovationspartnerskaber, der er igangsat, har modtaget støtte fra Fornyelsesfonden og den tidligere Program for Brugerdreven Innovation. Siden efteråret 2011 har Fornyelsesfonden ydet støtte til ni projekter, hvor støtten har været rettet mod den offentlige aktør. Ingen af disse projekter er afsluttede på nuværende tidspunkt. Boks 2.2 Case: Markedsmodningsfonden I Danmark er støtten til innovationsfremmende indkøb hovedsagligt forankret i Markedsmodningsfonden, tidl. Fornyelsesfonden. Fonden uddeler midler til konkrete projekter. Fornyelsesfonden blev oprettet i 2009 med det formål at støtte innovation og iværksætteri i dansk erhvervsliv. Der blev afsat 760 mio. kr. i perioden 2010 2012, med det hovedformål at skabe vækst, beskæftigelse og eksport i særligt små og mellemstore virksomheder på velfærdsområdet og det grønne område. Som led i at fremme vækst i den private sektor igangsatte Fornyelsesfonden i efteråret 2011 et pilotprojekt med at støtte kommuner og regioner med tilskud til at planlægge og gennemføre innovationsfremmende indkøb på velfærdsområdet. Formålet var at mindske den økonomiske risiko, der er forbundet med offentlige myndigheders brug af innovationsfremmende indkøb.
SIDE12 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Ved at yde tilskud på op til 2 mio. kr. til de indledende faser af indkøb af innovative velfærdsløsninger har fonden ønsket at undersøge, i hvilket omfang innovationsfremmende indkøb fører til mere omkostningseffektive løsninger og bedre kvalitet i den offentlige velfærd, samt medvirker til vækst i den private sektor. Fonden har foreløbig ydet støtte til ni enkeltstående projekter i syv kommuner og en region og været medvirkende til, at der afprøves en række forskellige tiltag, herunder øget brug af funktionskrav, markedsscreening og markedsdialog. Derudover har fonden etableret et klimatilpasningspartnerskab, hvor en række kommuner er gået sammen om at efterspørge nye innovative løsninger indenfor regn og spildevandshåndtering, og hvor EU Kommissionens model for prækommercielle indkøb bl.a. afprøves. Ingen af projekterne er afsluttede, og det overordnede resultatet af initiativerne foreligger derfor endnu ikke. De foreløbige erfaringer tyder dog på, at det er forbundet med tid og kræver etablering af en ny indkøbskultur, herunder nye kompetencer og organisationsformer i det offentlige, hvis potentialet skal realiseres. Fornyelsesfonden er fra 2013 omlagt til Markedsmodningsfonden. Markedsmodningsfondens midler er ikke øremærket specifikke sektorer. Fonden vil i perioden 2013 2015 årligt blive tilført 135 mio. kr. og har et væsentlig fokus på at udvikle markeder gennem fortsat støtte til innovationsfremmende offentligindkøb. Kilde: Erhvervsstyrelsen 2.4 Barrierer for anvendelsen af innovationsfremmende indkøb I forbindelse med analysearbejdet er der identificeret fem barrierer, som begrænser anvendelsen af innovationsfremmende indkøb. Der er samtidig identificeret tiltag, der kan medvirke til at nedbryde de enkelte barrierer og føre til, at potentialet ved en øget brug af innovationsfremmende indkøb kan realiseres. Barriererne er primært set fra myndighedsperspektivet. Udbudsreglerne i praksis En stor andel af de offentlige indkøbere oplever, at udbudsreglerne udgør en barriere for en øget brug af innovationsfremmende indkøb. Det viser nedenstående figur, der bygger på en spørgeskemaundersøgelse gennemført blandt offentlige indkøbere. Undersøgelsen omfatter 93 offentlige indkøbere 9, der ikke har erfaringer medinnovationsfremmende indkøb. Generelt er der to typer af svar, dels svar vedrørende relevansen af innovationsprojekter (se mørkegrønne søjler), dels svar vedrørende gennemførelsen af innovationsprojekter (se de lysegrønne søjler). For det første viser svarene (i de mørkegrønne søjler), at 36 pct. af de adspurgte ikke mener at have haft behov for eller interesse i at indgå i et innovationsfremmende indkøb. Samtidig angiver 32 pct. (i de grå søjler), at de ikke ved hvorfor eller om de har indgået i et innovationsprojekt. Det forhold, at så mange indkøbere har valgt disse to svarmuligheder kan indikere, at de ikke anser innovationsfremmende indkøb for en relevant model. Omvendt kan det også tolkes som et tegn på, at indkøberne er i tvivl om, hvad et innovationsfremmende indkøb faktisk er, og hvad det kan bruges til. 9 Respondenterne på dette spørgsmål er de indkøbere, som tidligere i spørgeskemaundersøgelsen har svaret nej på spørgsmålet Har I erfaring med at gennemføre samarbejde med private leverandører om et innovationsprojekt?, jf. figur 2.1.
SIDE13 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB For det andet ses (i de lysegrønne søjler), at 23 pct. af de adspurgte angiver, at udbudsreglernes restriktioner besværliggør arbejdet med innovationsfremmende indkøb. Når man ser bort fra de ovenfor nævnte svarmuligheder, er udbudsreglernes restriktioner den klart hyppigst nævnte årsag til, at de adspurgte indkøbere ikke har gennemført innovationsfremmende indkøb, og må derfor anses som en barriere. Figur 2.2Hvad skyldes det, at I ikke har erfaring med at gennemføre samarbejde med private leverandører om et innovationsprojekt? 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Har ikke haft behov eller interesse for det? Er ved at opstarte første innovationsprojekt Tager for lang tid at gennemføre Medfører for høje transaktionsomkostninger Svære at gennemføre pga. udbudsreglernes restriktioner Usikkerhed om den intellektuelle ejendomsret til det udviklede produkt Begrænset risikovillig kapital Ved ikke Andet Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Udbudsrådets sekretariat, 2012 Den eksisterende litteratur om de danske erfaringer med innovationsfremmende indkøb bekræfter, at udbudsreglerne og manglende viden om udbudsreglerne i de danske myndigheder hindrer, at der igangsættes flere innovationsfremmende indkøb 10. Den sammen barriere genfindes også i den internationale litteratur på området, hvilket peger på, at det ikke er et rent dansk fænomen. Konsekvensen af, at udbudsreglerne opfattes som en restriktion, kan være, at den enkelte myndighed fravælger innovationsfremmende indkøb eller er nødsaget til at tilknytte dyre, 10 Blandt andet:,erhvervs og Byggestyrelsen 2009; Designit 2013, og FTF 2010.
SIDE14 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB eksterne juridiske rådgivere, når de beslutter at samarbejde med private virksomheder omkring indkøb eller udvikling af nye produkter. 11 Ifølge en interviewet kommunal erhvervsrådgiver er der i kommunerne forvirring om udbudsreglerne i forbindelse med innovationsfremmende indkøb. Endvidere oplever erhvervsrådgiveren ofte, at ansatte i kommunen fejlagtigt tror, at et projekt kan fritages for de gældende udbudsregler, når det kategoriseres som et offentlig privat innovationspartnerskab, OPI. To kommunale projektledere med erfaring fra innovationsfremmende indkøb fortæller endvidere, at de har oplevet det som en meget stor arbejdsbyrde at få det fulde overblik over udbudsreglerne og anvende dem i praksis i forbindelse med innovationsfremmende indkøb. De vurderer, at den store arbejdsbyrde, der er forbundet med at sætte sig ind i udbudsreglerne ved innovationsfremmende indkøb kan bidrage til, at kommunerne afholder sig fra at gennemføre innovationsfremmende udbud. Ifølge de interviewede interessenter og praktikere er en af hovedårsagerne til, at det er så tidskrævende at sætte sig ind i udbudsreglerne manglen på (kendskab til) en samlende platform, hvor udbudsreglerne og vejledninger omkring innovationsfremmende indkøb er tilgængelige. Dermed skal offentlige indkøbere og projektledere ikke alene bruge tid og ressourcer på at sætte sig ind i udbudsreglerne, men også på at finde frem til de nødvendige dokumenter. Fraværet af en samlende platform medfører, at det forekommer endnu mere uhåndterbart for de offentlige indkøbere og projektledere at overkomme den barriere, som udbudsreglerne udgør. Og, som det fremgår nedenfor, så er der særligt to initiativer, der kan få de adspurgte til at overveje at gennemføre et innovationsfremmende indkøb, og medvirke til at nedbryde barrieren omkring udbudsreglerne i praksis. De to initiativer som efterspørges af de offentlige indkøbere er konkrete eksempler (45 pct.)og mere vejledning om udbudsreglerne (55 pct.). I figur 2.3 angiver alle lysegrønne søjle, de initiativer, som kan fremme gennemførelsen af innovationsprojekter. Den mørkegrønne søjle viser, at alene 7 pct. af indkøbere vurdere, at nye initiativer på området ikke kan få dem til at overveje at gennemføre innovationsprojekter. Det vil sige, at en stor del af indkøbere vurderer, at der er rum for nye initiativer på området. 11 Analyse af offentlig privat samarbejde om innovation ss. 28 29,Erhvervs og Byggestyrelsen 2009;
SIDE15 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Figur 2.3Vil nye initiativer kunne få jer til at overveje at gennemføre innovationsprojekter? 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Nej Ja, mere vejledning om udbudsreglerne Ja, mere vejledning om reglerne for intellektuel ejendomsret Ja, større kendskab til konkrete eksempler Ja, lettere adgang til ekstern finansiering Ved ikke Andet Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Udbudsrådets sekretariat, 2012 Nedenstående opsummerer de tiltag, der kan bidrage til at reducere de identificerede barrierer. Boks 2.2 Mulige tiltag Mulige tiltag, der kan gøre det lettere for offentlige indkøbere og projektledere at navigere igennem udbudsreglerne:» Flere casebeskrivelser, der dokumenterer erfaringer med innovationsfremmende indkøb og som kan give inspiration til andre offentlige myndigheder.» Styrket og lettere adgang til vejledning, der overskueligt viser, hvad der kræves for at gennemføre et innovationsfremmende indkøb.
SIDE16 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Interesseforskelle mellem offentlige og private aktører og internt i offentlige myndigheder Det er i litteraturen og i forbindelse med adskillige interview blevet identificeret, at interesseforskelle mellem den offentlige og private aktør og internt i den offentlige myndighed udgør en barriere for et succesfuldt forløb med innovationsfremmende indkøb. Interesseforskelle mellem den offentlige og private aktør dækker over de vanskeligheder, der ofte forekommer på baggrund af de forskellige forudsætninger de to parter har for at indgå i et innovationsfremmende indkøb. Interesseforskelle internt i den offentlige myndighed kommer til udtryk, når centrale og decentrale enheder prioriterer deltagelse i et innovationspartnerskab forskelligt, eller når der er forskellige grader af risikovillighed i forskellige grene i den samme myndighed. Der nævnes i litteraturen en kulturkløft mellem offentlige og private aktører. 12 Kulturkløften forekommer på baggrund af forskellige sprog og arbejdskulturer. Således oplever mange virksomheder den offentlige beslutningsproces som langsommelig og ressourcekrævende. For nogle virksomheder opfattes den lange proces som en usikkerhedsfaktor, der forsinker afkastet på deres investeringer, og det kan afholde visse virksomheder fra at deltage i offentlige projekter, eller få dem til at trække sig ud undervejs i processen. 13 Kulturforskellene mellem private og offentlige aktører beskrives også af en kommunal projektleder i et interview. Projektlederen oplevede i forbindelse med arbejdsprocessen i et innovationsfremmende indkøb, at der indledningsvis var en stor fælles entusiasme omkring projektet. Virksomhedernes begejstring dalede dog efterhånden, som der blev stillet krav til dem. Projektlederen konstaterer, at der var forskellige opfattelser af, hvorledes projektet skulle forløbe, ligesom virksomhedernes forventninger til afsætning af deres produkter ikke stemte overens med kommunens formål med projektet. Ovenstående understreger vigtigheden af, at den offentlige myndighed og de involverede virksomheder afstemmer forventningerne for deres samarbejde tidligt i et forløb, således at der tages hensyn til parternes naturlige interesseforskelle. Internt i de enkelte offentlige myndigheder kan modstridende interesser også fungere som en barriere for en konstruktiv proces. Det nævnes eksempelvis i interviews med flere interessenter, der arbejder med innovationsfremmende indkøb, at det ofte bliver en barriere, når den organisation, der iværksætter forløbet, ikke i tilstrækkelig grad involverer deres medarbejdere. Hvis de pågældende medarbejdere, der skal deltage aktivt i projektet, ikke får afsat tid til deres medvirken eller inddrages tilstrækkeligt i planlægningen af arbejdet, kan der opstå en modvilje blandt medarbejderne mod projektet. En sådan modvilje kan føre til, at innovationsfremmende indkøb bliver forsinkede eller slet ikke bliver gennemført. I et interview med en projektleder i en region, der har arbejdet med adskillige innovationsfremmende indkøb, gives der et eksempel fra et projekt med innovationssigte, hvor der opstod interne interesseforskelle. Ledelsen iværksatte en proces der skulle føre til innovationsfremmende indkøb uden at inddrage medarbejderne fra den relevante enhed, der skulle medvirke i det nye tiltag, i beslutningen eller tilrettelæggelsen af forløbet. Enheden blev ikke bevilget yderligere midler og skulle løse de almindelige arbejdsopgaver, samtidig med de skulle deltage i projektet. Det skabte en modvilje til det innovationsfremmende indkøb blandt medarbejderne, der så det som en ekstra arbejdsbyrde frem for en potentiel forbedring af deres arbejdsdag. Denne interne interessekonflikt var en forhindring for et vellykket forløb. 12 Nordisk Råd (2011), Designit (2010). 13 Erhvervs og Byggestyrelsen (2009), Væksthus Sjælland og Vækstforum Sjælland (2012).
SIDE17 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Der er et par vigtige elementer i indretningen af et innovationsfremmende indkøb, der kan afhjælpe de negative effekter ved barrieren interesseforskelle mellem offentlige og private aktører og internt i offentlige myndigheder, og føre til en vellykket proces. Der skal tidligt i forløbet afstemmes forventninger mellem den offentlige og private part, så alle involverede trækker i den samme retning. Projektledere, der har ledelsens opbakning og brænder for projektet, nævnes i flere interviews som en afgørende faktor for et veludført innovationsfremmende indkøb. Projektlederne fra både den offentlige og private aktør spiller en vigtig rolle, da de kan gå forrest i bestræbelserne for, at der skabes en fælles forståelse og interesse for projektet, således at både den offentlige part og virksomhedernes interesser anerkendes. 14 Internt i den offentlige myndighed skal arbejdet med det innovationsfremmende indkøb sammensættes, så medarbejderne inkluderes i projektet. Det kræver, at de ledere, der er ansvarlige for det innovationsfremmende indkøb, afsætter ekstra tid og ressourcer til arbejdet med projektet, så det ikke anses som ekstra arbejde blandt medarbejderne. Medarbejderne er centrale for et succesfuldt forløb med innovationsfremmende indkøb, da de har en stor praktisk viden, der er essentiel for udvikling af innovative produkter og arbejdsgange. I boks 2.3 opsummeres de tiltag, der kan bidrage til at reducere de identificerede barrierer. Boks 2.3 Mulige tiltag Mulige tiltag, der i det enkelte innovationsfremmende indkøb kan reducere betydningen af interesseforskelle:» Forventningsafstemning mellem alle involverede aktører.» Der skal afsættes interne ressourcer, så medarbejdere kan prioritere arbejdet med innovationsfremmende indkøb. Mangel på vidensdeling Vidensdeling er et vigtigt element i bestræbelserne for at udbredekendskabet til og anvendelsen af innovationsfremmende indkøb. Fra tidligere analyser lavet af Udbudsrådet ses det, at gode eksempler inspirerer offentlige myndigheder til at skabe konkurrence om nye opgaver. 15 I flere af de gennemførte interviews bliver der givet udtryk for, at det er en barriere, at der ikkesker en større grad af vidensdeling på området. I interviewene er udtrykt et behov for en løbende opsamling og dokumentation af de danske erfaringer med innovationsfremmende indkøb, som skaber systematisk vidensdeling. I den gennemførte spørgeskemaundersøgelse angiver de offentlige indkøbere, der ikke har erfaring med innovationsprojekter, at der mangler vidensdeling. Som det fremgår af figur 2.3., efterspørger henholdsvis 55 og 45 pct. af indkøberne et større kendskab til konkrete eksempler og mere vejledning omkring udbudsreglerne, hvis de i højere grad skal overveje at gennemføre et innovationsfremmende indkøb. 14 Designit (2010). 15 Udbudsrådet (2012)
SIDE18 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Problemstillingen vedrørende manglende vidensdeling er også beskrevet i flere rapporter, hvor såvel offentligt ansatte som private aktører oplever en mangel på vidensdeling på tværs af cases 16. Der er i dag en række hjemmesider, som beskæftiger sig med innovationsfremmende indkøb og formidler viden herom:» OPI guiden: På OPI guidens hjemmeside er der en bred indgang til viden omkring innovationsfremmende indkøb, ligesom der er mulighed for at stille praktiske spørgsmål til eksperter og dele erfaringer. Hjemmesiden blev udviklet af MindLab, der er en tværministeriel udviklingsenhed. I dag varetages driften af siden af OPI Lab.» OPI Lab: OPI Lab er et forskningsnetværk, der har som målsætning at skabe grundlaget for en kraftig vækst i omfanget af OPI og OPS. På OPI Labs hjemmeside er der blandt andet eksempler på OPI standardkontrakter, en projektbank med enkelte igangværende danske innovationspartnerskaber og adgang til en række artikler og samarbejdspartnere.» Udbudsportalen: Udbudsportalen er KL s hjemmeside, hvor offentlige udbydere og private leverandører kan finde vejledning i, viden om og værktøjer til offentlige serviceopgaver. Der er altså flere hjemmesider, der mere eller mindre specifikt har til formål at sikre vidensdeling på området. Det lader dog til, at en stor del af de offentlige indkøbere ikke er bekendte med disse hjemmesider, og i særdeleshed forskellen mellem siderne, og at de offentlige indkøbere ikke gør brug af den viden, der er til rådighed. Der vurderes umiddelbart at være to tiltag, som kan reducere barrieren. For det første skal der tilvejebringes relevante casebeskrivelser af forløb, hvor der er gennemført innovationsfremmende udbud. Casebeskrivelserne kan eksempelvis udarbejdes i stil med de casebeskrivelse, som i dag findes via Udbudsportalens dokumentationsdatabase. 17 Der kan eventuelt hentes inspiration til dokumentationsarbejde i Holland, hvor der er oprettet en database over offentlig private innovationspartnerskaber i databasen Multi annual Innovation and Knowledge Compass, MIKK, jf. boks 2.4. Boks 2.4 Case MIKK i Holland I 2010 blev hjemmesiden www.mikk.nl offentliggjort. Hjemmesiden er et samarbejde mellem ti hollandske ministerier, og indeholder en database, som kortlægger mere end 200 hollandske innovationspartnerskaber. For hvert projekt er der angivet oplysninger om projektets formål, hvem der er involveret og hvor mange ressourcer, der er afsat. Hjemmesiden har til formål at give et samlet overblik over udviklingen med innovationspartnerskaber i Holland, og hvor aktivt der arbejdes for at udvikle innovative produkter i en række udvalgte sektorer. Desuden kan databasen bruges til koordinere viden imellem beslægtede projekter og finde informationer om de involverede aktører, der potentielt kan dele erfaringer og inspirere eller medvirke i nye innovationspartnerskaber. Kilde: www.mikk.nl og FORA, 2010 16 Erhvervs og Byggestyrelsen (2009) og Nordisk Ministerråd (2011). 17 Se: www.udbudsportalen.dk
SIDE19 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB For det andet kan der arbejdes med at udbrede kendeskabet til de eksisterende platforme, der formidler viden om innovationsfremmende indkøb. Eksempelvis kan siderne i større udtrækning tilbyde krydsreferencer til hinanden, og der skal skabes flere referencer til hjemmesider, hvor offentlige myndigheder allerede i dag orienterer sig på. Derudover kan udarbejdes et vejledningsmateriale, som giver et overblik over mulighederne for at anvende innovationsfremmende indkøb og som samtidig guider til yderligere læsning på området. Nedenstående opsummerer det tiltag, der kan bidrage til at reducere de identificerede barrierer i forhold til manglen på vidensdeling. Boks 2.5 Mulige tiltag Mulige tiltag, der kan sikre den nødvendige videndeling på området og således understøtte udbredelsen af innovationsfremmende indkøb:» Styrket dokumentationsindsats via tilvejebringelsen af casebeskrivelser af forløb med innovationsfremmende indkøb» Udbredelse af kendskabet til de eksisterende platforme, der formidler viden om innovationsfremmende indkøb, eksempelvis via udarbejdelsen af en vejledning, som giver et overblik over mulighederne for at anvende innovationsfremmende indkøb, og som samtidig guider til yderligere læsning på området Uklar ansvarsfordeling En forskergruppe fra Nordisk Ministerråd peger på, at det kan være en barriere, at der ikke er en enkelt myndighed i den offentlige sektor, der har ansvaret for at koordinere den nationale indsats med innovationsfremmende indkøb. 18 Det vurderes, at en klar institutionel forankring af arbejdet med innovationsfremmende indkøb både kan fremme dagsordenen på politisk niveau og styrke indsatsen for at formidle viden videre til de offentlige myndigheders indkøbere og projektledere. Det vurderes således, at en klar institutionel forankring af arbejdet med innovationsfremme kan resultere i en styrket vidensdeling på området og dermed reducere barrieren beskrevet i forgående afsnit. I forbindelse med flere interviews efterspørges det, at der etableres en national enhed, der har særligt fokus på arbejdet med innovationsfremmende indkøb. De interviewede personer vurderer, at en klar ankring, eventuelt i særskilt enhed, kan styrke den samlede nationale indsats, da der herigennem kan samles et overblik over de danske innovationsfremmende indkøb og hvilke initiativer, der er iværksat på området. Ifølge Nordisk Ministerråd er der flere fordele ved at samle medarbejdere, der fokuserer specifikt på innovationsfremmende projekter, i en fælles enhed. Ikke alene vil disse medarbejdere oparbejde ekspertise omkring erfaringerne og potentialet med innovationsfremmende indkøb i Danmark, men de vil også kunne udbrede kendskabet til modellen blandt de medarbejdere, der arbejder med offentlige udbud. Det kan eksempelvis ske gennem uddannelsesforløb, der er rettet mod de offentlige indkøbere, eller ved at tilbyde rådgivning til myndigheder og virksomheder. 19 18 Nordisk Ministerråd (2011). 19 Nordisk Ministerråd (2011).
SIDE20 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Nordisk Ministerråd anbefaler desuden, at der ved oprettelsen af en kompetenceenhed sker en inddragelse af erhvervslivet samt andre myndigheder. Det fremgår af rapporten, at det kan skubbe budskabet om potentialet ved innovationsfremmende indkøb længere frem på den politiske dagsorden og sikre.at såvel de offentlige som private aktører kan bidrage til at sikre de bedst mulige retningslinjer. 20 I Holland og Storbritannien har man etableret enheder, der arbejder målrettet med innovationsfremmende indkøb i tæt samarbejde med ministerier og det private erhvervsliv. Boks 2.6 Case The Technology Strategy Board i Storbritannien Den uafhængige innovationsenhed The Technology Strategy Board (TSB) er oprettet i 2007 under det britiske Department for Business, Innovation and Skills, der også finansierer TSB s aktiviteter. TSB faciliterer en lang række programmer, der skal fremme innovationen i det britiske samfund. TSB s bestyrelse består af repræsentanter fra erhvervslivet, universiteter og andre vidensmiljøer, men har ingen repræsentanter fra det politiske system. Der er 120 ansatte, som administrerer de forskellige programmer og arbejder for at promovere dagsordenen. Måden som TSB er organiseret på sikrer, at der er tæt kontakt til en ansvarshavende offentlig myndighed, fordi enheden er finansieret af et enkelt ministerium. Samtidig bringes der relevant viden omkring innovationsfremme gennem inputs fra virksomheder og vidensinstitutioner. Kilde: Kilde: http://www.innovateuk.org/ og FORA 2010. Et yderligere forhold, som indikerer, at det ikke er en klar forankring af arbejdet med innovationsfremmende indkøb i Danmark er, at muligheden for at modtage støtte fra offentligt finansierede fonde og puljer til innovationsfremmende indkøber forankret i flere forskellige myndigheder. I interviewene er det blevet påpeget, at der ikke alene eksisterer flere fonde, men også at forskellen mellem fondene samtidig er uklar. Eksempelvis Markedsmodningsfonden, Højteknologifonden, Rådet for Teknologi og Innovation Innovationsalliancer, Rådet for Teknologi og Innovation innovationskonsortier, Innovationsmiljøer. Ifølge Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, KORA, (tidl. Anvendt KommunalForskning) er der flere problemer ved, at der ikke er en pulje, der er målrettet mod innovationsfremmende indkøb. 21 Det vurderes bl.a., at det kan medføre øgede transaktionsomkostninger, når de involverede parter skal aflevere ansøgninger til flere forskellige fonde, der hver især har forskellige kriterier for tildeling af økonomisk støtte. De forskellige krav, der følger med fondernes økonomiske støtte, kan dermed blive tidskrævende og trække fokus væk fra det daglige arbejde med produktudvikling. Endeligt skal det bemærkes, at den manglende videndeling og ansvarsfordeling på området kan medføre, at der ikke sker en koordinering på tværs af myndigheder af innovationsfremmende indkøb. Det skaber en risiko for, at markedet fremstår fragmenteret for de virksomheder, der skal levere de nye løsninger til de offentlige parter. Samtidig er der risiko for, at investeringsmuligheder og gevinster bliver uklare, når efterspørgslen fra myndigheder er ukoordineret eller uklar for virksomheder. 20 Ibid. 21 Anvendt Kommunalforskning (2011).
SIDE21 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Der er to tiltag, der potentielt kan medvirke til, at der bliver en mere klar ansvarsfordeling i arbejdet med innovationsfremmende indkøb i Danmark. For det første kan ansvaret for den nationale indsats for innovationsfremmende indkøb tydeliggøres. Enten via en klarere kommunikation fra centralt hold omkring rollefordelingen mellem myndigheder og platforme, eller via nedsættelsen af en central enhed med et specifikt formål om at samle den nationale indsats for innovationsfremmende offentlige indkøb. Det kan understøtte, at indsatsen, herunder gennemførslen af nye tiltag, bliver mere koordineret. Samtidig kan det føre til, at innovationsfremmende offentlige efterspørgsler og indkøb kommer højere op på den politiske dagsorden nationalt såvel som lokalt i de enkelte kommuner mv. For det andet kan det overvejes at skabe én fælles indgang for ansøgning om støtte til nye udviklingsprojekter, der udvikles af offentlige myndigheder eller i samarbejde mellem offentlige myndigheder og virksomheder. Det anerkendes flere steder i litteraturen på området, at mange projekter med innovationsformål er afhængige af støtte fra fonde for at håndtere den økonomiske udgift og risiko, der er forbundet med innovationsfremmende indkøb. Fordelen ved at etablere én indgang er, at det reducerer en række transaktionsomkostninger for offentlige myndigheder og private virksomheder, når de skal identificere den eller de relevante støttemuligheder. Dette kan bidrage til, at flere innnovationsfremmende indkøb, herunder særligt udviklingsprojekter mellem myndigheder og virksomheder, bliver igangsat og gennemført. Nedenstående opsummerer de tiltag, der kan bidrage til at reducere de identificerede barrierer. Boks 2.7 Mulige tiltag Mulige tiltag, der kan skabe en klar ansvarsfordeling på området:» Tydeliggørelse af ansvaret for den nationale indsats for innovationsfremmende offentlige indkøb via en klarere kommunikation fra centralt hold omkring rollefordelingen mellem myndigheder og eksisterende platforme, eller via nedsættelsen af en central enhed med et specifikt formål om at samle den nationale indsats for innovationsfremmende offentlige indkøb.» Oprettelse af en fælles indgang for myndigheder og virksomheder, der ønsker at søge om støtte til nye innovative indkøb. Mangel på risikovillighed Mangel på risikovillighed i de offentlige myndigheder nævnes i flere publikationer og interviews, som en barriere for, at der foretages flere innovationsfremmende indkøb. Mere specifikt argumenteres der for, at udbudsreglerne ofte tolkes konservativt, da man frygter tidskrævende og dyre klageprocesser i forbindelse med innovationsfremmende udbud. 22 Samtidig beskrives det, at risikohåndtering i innovationsfremmende indkøb er anderledes og mere omfattende end i almindelige udbud, fordi der opstår risici i forhold til teknologiudviklingen, 22 Eksempelvis Erhvervs og Byggestyrelsen (2009) og Udbudsrådet (2010).
SIDE22 KAPITEL 2DANSKE ERFARINGER MED INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB brugerforhold og markedsudviklingen. Det forstærker offentlige myndigheders tilbageholdende, da offentlige myndigheder generelt er risikoaverse. 23 Figur 2.4Vi vælger som oftest en for os velkendt udbudsform og samarbejdsform, så vi er sikre på reglerne og undgår fejl? 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Helt enig Enig Hverken enig eller uenig Uenig Helt Uenig Ved ikke Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af Rambøll for Moderniseringsstyrelsen, 2012 En spørgeskemaundersøgelse, der er foretaget blandt 216 offentlige indkøbere af Rambøll Management i september 2012, indikerer, at risikoen for at begå fejl kan indvirke på, om offentlige indkøbere anvender innovationsfremmende udbud. Specifikt viser undersøgelsen, at 69 pct. af indkøberne hovedsageligt benytter sig af velkendte udbudsformer. Risikoen for fejl og klagesager kan medvirke til dette billede. En kommunal erhvervsrådgiver forklarer i et interview ud fra sit kendskab til adskillige innovationsfremmende indkøb, hvordan manglen på risikovillighed påvirker brugen af innovationsfremmende indkøb. Den kommunale erhvervsrådgiver har eksempelvis konkret kendskab til flere innovationsfremmende indkøb, som han vurderer, er blevet lukket ned meget tidligt i processen, som følge af manglende risikovillighed. 23 OECD (2012)