Rapport Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug Benchmarking i forhold til Rudersdal, Hillerød og Skanderborg Kommuner Thomas Astrup Bæk, Kurt Houlberg, Steffen Kruse Juul Krahn og Bo Panduro
Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug Benchmarking i forhold til Rudersdal, Hillerød og Skanderborg Kommuner VIVE og forfatterne, 2017 e-isbn: 978-87-93626-34-8 Layout: 1508 Forsidefoto: Ricky J. Molloy Projekt: 11370 VIVE Viden til Velfærd Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd Købmagergade 22, 1150 København K www.vive.dk VIVE blev etableret den 1. juli 2017 efter en fusion mellem KORA og SFI. Centret er en uafhængig statslig institution, som skal levere viden, der bidrager til at udvikle velfærdssamfundet og den offentlige sektor. VIVE beskæftiger sig med de samme emneområder og typer af opgaver som de to hidtidige organisationer. VIVEs publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.
Indhold Sammenfatning... 4 1 Formål og baggrund... 8 2 Metode og data... 10 2.1 Datakilder og opgørelsesmetode... 10 2.2 Udvælgelse af sammenligningskommuner... 15 3 Validering og korrektion af nøgletal... 20 3.1 Generelt om validering og korrektioner af nøgletallene... 20 3.2 Datakorrektioner... 20 3.3 Organisatoriske forskelle og særlige administrative opgaver/prioriteringer... 25 4 Resultater... 32 4.1 Den samlede administration... 33 4.2 Central og decentral administration... 39 4.3 Underopdeling af ressourceforbruget på den centrale og den decentrale administration... 44 Litteratur... 51 Bilag 1 Oversigt over datakorrektioner... 52 Bilag 2 Administrative stillingskategorier... 54
Sammenfatning Siden kommunalreformen har der været et stort fokus på kommunernes administrative ressourceforbrug. Det gælder både for den kommunale sektor som helhed og i de enkelte kommuner, at der er stigende interesse for at benchmarke det administrative ressourceforbrug og den administrative opgaveløsning med henblik på at afsøge muligheder for at indhøste administrative rationaliseringspotentialer ved at lære af andre kommuners administrative styring og praksis. Kommunernes administrative udgifter er samtidig et kludetæppe af indkøbsfunktioner, betjening af det politiske system, myndighedsopgaver over for borgerne og meget andet. Vægtningen og prioriteringen af de administrative opgaver varierer selvsagt fra den ene kommune til den anden, ligesom kommunernes forskellige geografi og befolkningssammensætning har betydning for, hvor mange og hvilke administrative opgaver der skal løses. Hovedformålet med denne analyse er at benchmarke Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug. Analysen af ressourceforbruget er baseret på den såkaldte kombinerede metode, som trækker på både data om kommunernes administrative personaleforbrug og data fra kommunernes regnskaber over centrale administrative driftsudgifter. Sammenligningen mellem Lyngby- Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner er baseret på en grundig validering af grunddata og nøgletal. Formålet med valideringsforløbet har været at sikre størst mulig sammenlignelighed mellem kommunerne i relation til tekniske og konteringsmæssige forskelle på tværs af kommunerne. Formålet med analysen kan opsummeres i to delformål: At foretage en kvalificeret sammenligning mellem Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug i 2016 og ressourceforbruget i tre sammenlignelige kommuner. Som en del af denne sammenligning korrigeres det administrative ressourceforbrug for væsentlige afvigelser med hensyn til de pågældende kommuners konterings- og registreringspraksis. At tegne et billede af, hvilke overordnede udgiftselementer der fylder relativt mere i Lyngby- Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug, samt bidrage med forklaringer på, hvilke typer af administrative opgaver Lyngby-Taarbæk Kommune bruger flere ressourcer på end sammenlignelige kommuner. De tre kommuner, som Lyngby-Taarbæk Kommune sammenlignes med i analysen, er Rudersdal, Hillerød og Skanderborg. De tre kommuner er udvalgt på baggrund af deres lighed med Lyngby- Taarbæk Kommune med hensyn til de forhold (geografi og befolkningssammensætning), som generelt har betydning for kommuners administrative udgiftsbehov. For at øge lærings- og videnspotentialet for Lyngby-Taarbæk Kommune er deltagerkommunerne endvidere udvalgt, så de i udgangspunktet (før valideringsforløbet) har lavere administrativt ressourceforbrug end Lyngby-Taarbæk Kommune. Valideringsforløbet i undersøgelsen viser, at der ved sammenligning af kommunernes administrative udgifter er grund til at have stort fokus på forskelle i kommunernes konterings- og registreringspraksis. Valideringsforløbet i projektet viser således, at der på en række punkter er betydningsfulde forskelle i fx kommunernes praksis med hensyn til kontering af forsikringsudgifter, udkontering af administrativt overhead og leje af administrationsbygninger. 4
Undersøgelsen viser (jf. Figur 1), at, når der korrigeres for de i valideringsforløbet identificerede forskelle i konterings- og registreringspraksis, så indsnævres forskellene mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner betragteligt i forhold til en indledende ukorrigeret analyse. En væsentlig del af Lyngby-Taarbæk Kommunes relativt høje administrative udgiftsniveau kan med andre ord tilskrives teknikaliteter såsom leje af administrationsbygninger og kontering af forsikringer og kantinedrift. Figur 1 Forskelle mellem Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug og de tre sammenligningskommuners. 2016. Kr. pr. indbygger, før og efter korrektion 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1.012 609 378 280 143 175 Hillerød Rudersdal Skanderborg Før korrektion Efter korrektion Kilde: VIVEs beregninger på baggrund af regnskabsdata fra Danmarks Statistik samt løn- og personaledata fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor (KRL). Det fremgår mere præcist af Figur 1, at omkring halvdelen af den del af Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug, som ligger over de tre sammenligningskommuners ressourceforbrug, kan tilskrives de i valideringsforløbet identificerede teknikaliteter. Hvor Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug før korrektion fx er 1.012 kr. højere pr. indbygger end i Rudersdal Kommune, så er forskellen efter korrektionen reduceret til 609 kr. pr. indbygger. De resterende forskelle mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner kan ikke henføres til det administrative personaleforbrug, da det administrative personaleforbrug i Lyngby- Taarbæk Kommune ligger under eller på niveau med de tre sammenligningskommuner. Som det fremgår af Figur 2 kan forskellen henføres til centralt konterede administrative driftsudgifter udover løn. I Figur 2 er det samlede administrative ressourceforbrug i Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner fordelt på forskellige delelementer. Ved læsning af figuren bemærkes for det første, at de enkelte udgiftselementer kan være delvist forbundne kar. Hvis en kommune fx udfører administrative opgaver for andre kommuner, vil kommunen fremstå med højere udgifter til administrativt personale, men vil omvendt have mindre nettoudgifter til øvrig central administrativ drift, fordi indtægten fra den administrative opgaveudførelse bogføres her. For det andet bemærkes, at udgiftselementet udkontering af administrativt overhead indgår med et negativt beløb. 5
Figur 2 Samlet administrativt ressourceforbrug. Kr. pr. indbygger. 2016 9.000 8.281 8.138 8.106 8.000 7.000 1.274 1.059 7.672 944 1.179 6.000 1.734 1.927 2.099 2.079 5.000 4.000 1.596 1.496 988 1.977 3.000 2.000 1.000 3.780 3.894 3.892 3.206 - -102-237 -250-336 -1.000 Lyngby-Taarbæk Hillerød Rudersdal Skanderborg Udkontering af administrativt overhead Øvrig central administrativ drift Decentrale ledere Personale der løser myndighedsopgaver Støttefunktioner, sekretariatsbetjening og administrativ ledelse Note: Kilde: Resultater inkl. tekniske korrektioner på baggrund af valideringsforløb med kommunerne. VIVEs beregninger på baggrund af regnskabsdata fra Danmarks Statistik samt løn- og personaledata fra KRL. Analysen viser, at Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug især skiller sig ud fra sammenligningskommunernes, ved at kommunen har større udgifter pr. indbygger til øvrig central administrativ drift, dvs. de centralt konterede administrative driftsudgifter, som ikke er lønudgifter. Forskellen er særligt markant i forhold til Rudersdal Kommune, som anvender 330 kr. pr. indbygger mindre end Lyngby-Taarbæk Kommune på dette udgiftselement. Forskellen er markant givet udgiftselementets relativt lille andel af det samlede administrative ressourceforbrug. Forskellen mellem Lyngby-Taarbæk Kommunes og Rudersdal Kommunes udgifter svarer til ca. 18 mio. kr. i Lyngby-Taarbæk Kommune. En del af forklaringen på forskellen mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og Rudersdal Kommune i forhold til de øvrige administrative driftsudgifter skal findes i de særligt strategisk prioriterede opgaver vedrørende erhvervsudvikling og turisme, som de fire kommuner vurderer at have. Samlet set kan disse initiativer redegøre for 1,9 mio. kr. af forskellen mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og Rudersdal Kommune. Herudover peger den nærmere afdækning på, at Lyngby-Taarbæk Kommunes lejemål i Lyngby Storcenter medfører ekstraordinært store varmeudgifter. Det vurderes, at disse kan forklare merudgifter på ca. 2,4 mio. kr. Endelig medfører kommunens tilskud til kantinen en merudgift på ca. 2 mio. kr. i forhold til Rudersdal Kommune med hensyn til de øvrige administrative driftsudgifter. Inddrages disse forhold, er den tilbageværende forskel mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og Rudersdal Kommune på ca. 12 mio. kr., svarende til ca. 215 kr. pr. indbygger. Informationer, som VIVE har fået, efter at valideringsarbejdet er afsluttet, peger på, at der kan være yderligere 6
forskelle i praksis med hensyn til udkontering af udgifter, som vil kunne bidrage til at forklare forskellen mellem de to kommuner. En nærmere afdækning af dette ligger uden for projektets rammer og vil kræve en opfølgende bilateral dialog mellem de to kommuner. VIVE anbefaler derfor, at dette gennemføres, før analyseresultaterne anvendes som grundlag for konkrete beslutninger i Lyngby- Taarbæk Kommune. Ved tolkning af undersøgelsens resultater er det vigtigt at være opmærksom på, at benchmarkingen alene fokuserer på det administrative ressourceforbrug. Analysen bidrager ikke med systematisk viden om, hvor mange administrative opgaver der løses, eller med hvilken kvalitet de løses. Højere administrationsudgifter kan fx hænge sammen med, at den kommunale administration løser flere opgaver eller løser dem bedre. 7
1 Formål og baggrund KORA gennemførte i november 2016 en analyse af kommunernes administrative ressourceforbrug i 2015 (Bæk og Houlberg 2016). Denne analyse indikerede, at det administrative ressourceforbrug i Lyngby-Taarbæk Kommune var større, end hvad man kan forvente ud fra kommunens geografi og befolkningssammensætning. Lyngby-Taarbæk Kommune har ønsket at få gennemført en nærmere analyse af, hvad der ligger bag dette resultat. Herunder i hvilken udstrækning Lyngby-Taarbæk Kommunes umiddelbart høje administrative ressourceforbrug afspejler en afvigende konterings- og registreringspraksis med hensyn til de administrative udgifter, og/eller hvilke typer af administrative opgaver Lyngby-Taarbæk Kommune bruger flere ressourcer på end sammenlignelige kommuner. Analysen gennemføres som en detaljeret benchmarking/sammenligning af Lyngby-Taarbæk Kommune og tre sammenlignelige kommuner. Fordelen ved en detaljeret benchmarkinganalyse er, at det i langt højere grad er muligt at afdække og tage højde for forskelle i konteringspraksis og andre lokalt bestemte forhold, som ellers vil kunne skævvride en analyse, der udelukkende er baseret på ikke-validerede og ukorrigerede nøgletal. Formålet med analysen kan sammenfattes i tre hovedpunkter: At analysere Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug i 2016 og foretage en kvalificeret sammenligning mellem Lyngby-Taarbæk Kommunes ressourceforbrug og tre sammenlignelige kommuners At korrigere det administrative ressourceforbrug for væsentlige afvigelser i de pågældende kommuners konterings- og registreringspraksis At tegne et billede af, hvilke overordnede udgiftselementer der fylder relativt mere i Lyngby- Taarbæk Kommunes administrative ressourceforbrug, samt bidrage med forklaringer på, hvilke typer af administrative opgaver Lyngby-Taarbæk Kommune bruger flere ressourcer på end sammenlignelige kommuner. De tre kommuner, som Lyngby-Taarbæk Kommune sammenlignes med i analysen, er Rudersdal, Hillerød og Skanderborg. De tre kommuner er udvalgt på baggrund af deres lighed med Lyngby- Taarbæk Kommune med hensyn til de forhold (geografi og befolkningssammensætning), som generelt har betydning for kommuners administrative udgiftsbehov. For at øge lærings- og videnspotentialet for Lyngby-Taarbæk Kommune er deltagerkommunerne endvidere udvalgt, så de i udgangspunktet (før valideringsforløbet) har lavere administrativt ressourceforbrug end Lyngby-Taarbæk Kommune. Sammenligningen mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner er baseret på en grundig validering af grunddata og nøgletal. Valideringen er gennemført som et workshopsamarbejde med to heldagsmøder. Sammenlignelighed mellem kommunerne optimeres enten igennem egentlige tekniske korrektioner af grunddata og nøgletal eller igennem identifikation og beskrivelse af væsentlige praksismæssige forskelle mellem kommunerne. Workshopforløbet har desuden til formål at give viden om, hvilke typer af administrative opgaver Lyngby-Taarbæk Kommune har prioriteret at bruge flere ressourcer på end sammenligningskommunerne. Det er vigtigt at have for øje, at analysen har fokus på det administrative ressourceforbrug ikke på forskelle i produktivitet og kvalitet mellem kommunerne. Analysen vil dog sigte imod at forklare forskelle i det administrative ressourceforbrug som følge af særlige opgaver eller højt prioriterede områder i kommunernes administrative drift. 8
Konkret gennemføres sammenligninger mellem det administrative ressourceforbrug i Lyngby-Taarbæk Kommune og ressourceforbruget i sammenligningskommunerne på tre niveauer: 1. Samlet benchmarking af det administrative ressourceforbrug. Der gennemføres en samlet benchmarking af det administrative ressourceforbrug på tværs af hele den kommunale organisation. Benchmarkingen gennemføres for de samlede udgifter og opdelt på fire udgiftselementer: Administrative støttefunktioner, sekretariatsbetjening og administrativ ledelse Udgifter til personale, der løser myndighedsopgaver Decentrale ledere Øvrig central administrativ drift. 2. Opdeling af administrativt ressourceforbrug på central og decentral administration. Der gennemføres en sammenligning af ressourceforbruget på henholdsvis den centrale og den decentrale administration. 3. Dekomponering af det centrale og decentrale administrative ressourceforbrug. Både det centrale og det decentrale ressourceforbrug opdeles og sammenlignes ud fra de fire udgiftselementer (se punkt 1). Herudover opdeles kommunernes ressourceforbrug på administrativt personale efter stillingstyper, fx HK ere, akademikere, socialrådgivere mv. Valideringsarbejdet har sigtet imod at sikre sammenlignelighed på det detaljeringsniveau, som er udtrykt i analysens tre sammenligningsniveauer ovenfor. Valideringsarbejdet har ikke sigtet mod at skabe sammenlignelighed i konterings- og registreringspraksis på et lavere detaljeringsniveau fx på forskellige underliggende funktions-/kontoplans-områder i den centrale administration. Opdelingen af ressourceforbruget på centrale og decentrale områder vil i stedet ske med udgangspunkt i de fire udgiftselementer samt med udgangspunkt i ressourceforbruget inden for de forskellige stillingskategorier. Det er VIVEs erfaring, at dette giver den mest sammenlignelige analyse og samtidig giver gode muligheder for, at kommunerne i forbindelse med den efterfølgende anvendelse af tallene kan knytte nøgletallene til de faktiske administrative aktiviteter. Rapporten indledes med en præsentation af den anvendte metode for opgørelse af administrativt ressourceforbrug (afsnit 2.1). Herefter redegøres der for baggrunden for udvælgelsen af analysens tre sammenligningskommuner (afsnit 2.2). I kapitel 3 beskrives de korrektioner af grunddata og nøgletal, som er foretaget på baggrund af valideringsforløbet. Kapitlet redegør desuden for de relevante praksismæssige forskelle mellem kommunerne, som er vigtige at have for øje ved fortolkningen af resultaterne. Det afsluttende kapitel 4 indeholder præsentationen og fortolkningen af resultaterne fra sammenligningen mellem det administrative ressourceforbrug i Lyngby-Taarbæk Kommune og ressourceforbruget i de tre sammenligningskommuner. 9
Regnskabsdata 2 Metode og data 2.1 Datakilder og opgørelsesmetode Analysen tager udgangspunkt i den kombinerede metode til opgørelse af administrativt ressourceforbrug. Metoden er baseret på, at ressourceforbruget beregnes ud fra en kombination af løn-/personaledata og regnskabsdata (se Bæk og Houlberg 2016). Der er tale om en videreudvikling af to ældre metoder til opgørelse af det administrative ressourceforbrug, henholdsvis regnskabsmetoden og personalemetoden. Beregningen af det administrative ressourceforbrug ud fra en kombination af løn-/personaledata og regnskabsdata udnytter, at de to datakilder hver især har fordele og ulemper og derfor kan afdække forskellige dele af kommunens administrative ressourceforbrug. Figur 2.1 Datakilder til opgørelse af administrativt ressourceforbrug Personaledata Udgifter til administrative medarbejdere og ledere beregnet ud fra antal stillinger og gennemsnitslønninger i administrative stillingskategorier. Bogførte udgifter på hovedkonto 6, fællesudgifter og administration Fordelen ved regnskabsdata og regnskabsmetoden er, at den ud over udgifterne til det personale, som arbejder i kommunens centrale administration, også måler øvrige udgifter, som afholdes på det centrale niveau (fx it-licenser og kontorhold), ligesom den tager højde for, at nogle kommuner får løst administrative opgaver uden for kommunen, fx ved udlicitering, forpligtende samarbejder eller indkøbsfællesskaber. Den primære udfordring ved anvendelse af regnskabsdata er, at de afspejler den centrale del af den kommunale administration. Hvis de decentrale administrationsudgifter betragtes som et relevant element i kommunens administrative udgifter, repræsenterer dette en konsekvent undervurdering af de administrative udgifter. Ved sammenligning af kommunerne opstår det problem, at kommunerne har organiseret snittet mellem den centrale og den decentrale administration forskelligt. For 10
eksempel vil kommuner, som har valgt at placere en stor del af løsningen af de administrative opgaver decentralt, ved anvendelse af regnskabsdata fremstå billigere end kommuner, som har valgt en mere centraliseret løsning. Ved brug af personaledata måles kommunernes administrative udgifter ved at opgøre antallet af administrative medarbejdere og ledere. Efterfølgende ganges antallet med gennemsnitslønningerne for de forskellige stillingskategorier. De enkelte medarbejdere og ledere kategoriseres ud fra den overenskomst eller aftale, de er ansat under (fx kommunale akademikere), samt ud fra den underliggende stillingsgruppe inden for overenskomsten (fx jurister og økonomer). Kategoriseringen af, hvilke stillingskategorier der medregnes som administrative, tager udgangspunkt i en afgrænsning, som KL har udviklet i samarbejde med Økonomi- og Indenrigsministeriet. På baggrund af medarbejdernes stillingskategorier inddeles de kommunale medarbejdere i fem hovedgrupper (jf. eksempler i Tabel 2.1), hvoraf gruppe 1-4 kategoriseres som administrative medarbejdere og ledere 1. Bilagstabel 2.1 viser en komplet oversigt over den anvendte kategorisering af stillingskategorierne i de fem grupper. Tabel 2.1 Inddeling af stillinger i administrative grupper Administrative medarbejdere: gruppe 1-4 Gruppe 1: Administrative støttefunktioner/sekretariatsbetjening, fortrinsvist udvalgte stillingsgrupper i overenskomstgrupperne akademikere og kontor- og it-personale Gruppe 2: Administrative chefer, dvs. overenskomstgruppen chefer samt chefstillingsbetegnelser i overenskomstgrupperne akademikere, kontor- og it-personale mv. Gruppe 3: Decentrale ledere, fx institutionsledere i daginstitution og på skoler Gruppe 4: Personale, der løser myndighedsopgaver, fx socialrådgivere eller teknisk myndighedspersonale som byggesagsbehandlere eller ingeniører Gruppe 5: Ikke-administrativt personale, øvrige personalegrupper, fx lærere, SOSU-assistenter, teknisk personale mv. Note: Administrative medarbejdere er defineret som gruppe 1-4 samt medarbejdere fra udvalgte stillingskategorier i gruppe 5, der er konteret på hovedkonto 6. Afgrænsningen er baseret på et samarbejde mellem Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL. Fordelen ved løn-/personaledata er, at de afspejler kommunens udgifter til aflønning af administrativt personale og ledere både centralt og decentralt. Det betyder, at opgørelser af administrative udgifter kan sammenholdes på tværs af kommuner, uanset om kommunerne har forskellig konteringspraksis eller forskellig grad af decentralisering af administrative og ledelsesmæssige opgaver. En områdeleder eller sekretær tæller således med i opgørelsen af ledere og administrativt personale, uanset om vedkommende er placeret i kommunens centrale forvaltning eller decentralt (fx på en skole). Med personaledata er det desuden muligt at dykke yderligere ned i de kommunale forskelle ved at analysere sammensætningen af det administrative personale opdelt på personalegrupper (fx ledere, decentrale ledere og myndighedspersonale). Yderligere har personaledata den fordel, at man ved at inddrage løndata fra KRL kan udligne den tekniske udgiftsforskel i opgørelsen af regnskabsudgifter, der vil være mellem kommuner med forskellige andele af tjenestemænd blandt deres medarbejdere. Ved at anvende landsgennemsnitlige lønninger til at omregne stillingsforbrug til lønforbrug 1 I resultatpræsentationen for den konkrete analyse (kapitel 4) er kategori 2, administrative chefer, lagt sammen med kategori 1, administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening. For de opgørelser, som fokuserer alene på den centrale administration, er de få centrale stillinger i kategori 3, decentrale ledere, ligeledes grupperet sammen med kategori 1, administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening. Se kapitel 3 for begrundelse og uddybning. 11
er det desuden muligt at sikre, at sammenligningen mellem kommunerne ikke er påvirket af lokale lønforskelle som følge af fx generelle anciennitetsforskelle eller forskelle i stedtillæg mellem kommunerne. Den primære udfordring ved anvendelsen af personaledata er, at de ikke tager højde for de øvrige administrative driftsudgifter, som ikke vedrører det administrative personale. Ved sammenligning af kommunerne vil udeladelsen af de ikke-personalerelaterede udgifter betyde, at der vil ske en systematisk undervurdering af udgifterne for kommuner, som har udliciteret administrative ydelser (fx lønadministrationen), eller som køber administrative ydelser af andre kommuner. Dette skyldes, at kommunen ikke har personale, som løser disse opgaver, hvorfor udgiften hertil ikke medregnes i en opgørelse efter personalemetoden. Omvendt vil personalemetoden overvurdere det administrative personaleforbrug i kommuner, der varetager administrative opgaver for andre end sig selv. Personalemetoden vil heller ikke kunne indfange de udgiftsforskelle mellem kommunerne, som skyldes forskelle i fx revisionsudgifter, it-udgifter og udgifter til drift af administrationsbygningerne. Sammensætningen af det kombinerede mål er illustreret i Figur 2.2. Som figuren viser, anvendes personaledata til at afdække kommunernes lønudgifter til ledere og administrativt personale centralt såvel som decentralt mens regnskabsdata anvendes til at afdække kommunernes øvrige centrale administrative driftsudgifter ud over løn. VIVE omregner årsværk til kroner ved at gange antallet af årsværk med de landsgennemsnitlige gennemsnitslønninger (trukket fra KRL s database) for den pågældende medarbejdergruppe, fx medarbejdere inden for stillingskategorien jurister og økonomer under overenskomsten akademikere. Det gøres for Lyngby-Taarbæk Kommune og for hver af sammenligningskommunerne. Opgørelsen af antal årsværk og omregningen til lønforbrug foretages for tjenestemænd og overenskomstansatte, dvs. at elever og ansatte i fleksjob eller ekstraordinær beskæftigelse ikke medregnes. Lønomkostningerne afspejler den fulde gennemsnitlige lønomkostning for de enkelte stillingskategorier inkl. pension. For tjenestemandsansatte er der indregnet en fiktiv pensionsudgift, som svarer til den tilsvarende udgift for overenskomstansatte. De to elementer lægges herefter sammen til det samlede mål. Kommunernes samlede administrative ressourceforbrug opgøres således som summen af udgifterne til ledere og administrative medarbejdere (løn- og personaledata) samt udgifterne til øvrig central administrativ drift konteret på hovedkonto 6 (regnskabsdata). De opgjorte udgifter udtrykkes som en administrationsudgift pr. indbygger. 12
Figur 2.2 Sammensætningen af det kombinerede mål (A) Personaledata + (B) Centrale administrationsudgifter ud over løn opgjort ved regnskabsdata (B) (A) Udgifter til administrative medarbejdere og ledere opgjort ved personaledata Regnskabsdata = (A + B): Det kombinerede mål I afgrænsningen af, hvilke øvrige administrative driftsudgifter fra hovedkonto 6 som indgår i opgørelsen, anvendes den afgrænsning, som er vist i Tabel 2.2 nedenfor. 13
Tabel 2.2 Autoriserede funktioner, som indgår i afgrænsningen af udgifter til øvrig central administrativ drift 6.42.40 Fælles formål 6.42.41 Kommunalbestyrelsesmedlemmer 6.42.42 Kommissioner, råd og nævn 6.45.50 Administrationsbygninger 6.45.51 Sekretariat og forvaltninger 6.45.52 Fælles it og telefoni 6.45.53 Jobcentre 6.45.54 Naturbeskyttelse 6.45.55 Miljøbeskyttelse 6.45.56 Byggesagsbehandling 6.45.57 Voksen-, ældre- og handicapområdet 6.45.58 Det specialiserede børneområde 6.45.59 Administrationsbidrag til Udbetaling Danmark 6.48.60 Diverse indtægter og udgifter efter forskellige love 6.48.61 Vækstfora 6.48.62 Turisme 6.48.63 Udvikling af menneskelige ressourcer 6.48.66 Innovation og ny teknologi 6.48.67 Erhvervsservice og iværksætteri 6.48.68 Udvikling af yder- og landdistriktsområder På baggrund af de oplysninger, som er indeholdt i de to bagvedliggende datakilder, kan det kombinerede mål opdeles i fem overordnede udgiftselementer: Administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening Administrative chefer Decentrale ledere Personale, der løser myndighedsopgaver Øvrig central administrativ drift. I resultatpræsentationen (kapitel 4) er kategorien administrative chefer lagt sammen med kategorien administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening. For de opgørelser, som fokuserer alene på den centrale administration, er de få centrale stillinger i kategorien decentrale ledere ligeledes grupperet sammen med kategorien administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening. Se kapitel 3 for begrundelse og uddybning. 14
2.1.1 Et bredere administrationsbegreb Samlet set er det vores påstand, at den kombinerede metode giver et mere retvisende samlet billede af kommunernes administrative ressourceforbrug end henholdsvis regnskabsmetoden og personalemetoden hver især kunne give. Dermed giver målet også bedre mulighed for at foretage sammenligninger af kommunerne. Samtidig er det vigtigt at være opmærksom på, at det kombinerede mål repræsenterer et forholdsvis bredt administrationsbegreb, idet det omfatter al administration og ledelse på både det centrale og det decentrale niveau. Dermed adskiller det bagvedliggende administrationsbegreb sig særligt fra regnskabsmetoden, som udelukkende fokuserer på den centrale administration. Den kombinerede metode arver også nogle bestemte metodiske valg fra personalemetoden, som betyder, at en række stillingskategorier medtages som administrative, vel vidende at nogle af disse medarbejdere ikke udelukkende beskæftiger sig med administration og ledelse. Det vigtigste eksempel på denne type stillinger er socialrådgiverne, der medregnes til gruppen af personale, som løser myndighedsopgaver, og dermed tæller med i opgørelsen af de administrative udgifter. Et andet eksempel er de decentrale ledere, som også i vid udstrækning løser faglige opgaver. 2.2 Udvælgelse af sammenligningskommuner Administrationsudgifterne varierer på tværs af de danske kommuner. En del af forskellen i kommunernes administrationsudgifter kan forklares med, at kommunerne har forskellige grundvilkår, og at nogle kommuner derfor må forventes at bruge flere penge på administration som følge heraf. Det er væsentligt at holde sig disse forskelle i grundvilkår for øje, når man udvælger de kommuner, man vil sammenligne med. Vi vil derfor i dette kapitel gøre rede for, hvilke faktorer der har betydning for omfanget af administrationsudgifter, samt hvordan vi kan tage højde for disse forskelle i udvælgelsen af sammenligningskommuner i analysen. 2.2.1 Hvilke faktorer har betydning for størrelsen af de administrative udgifter? Kommunernes administrative udgifter opgøres efter metoden beskrevet i kapitel 2, dvs. ud fra en kombination af løn- og personaledata samt regnskabsdata. De gennemførte regressionsanalyser af mulige udgiftsbehovsfaktorer er foretaget på baggrund af data for 2015 og beskrives i hovedtræk nedenfor. For en nærmere beskrivelse henvises til Bæk og Houlberg (2016). De baggrundsforhold, der indgår i analysen, er udvalgt på baggrund af en række tidligere undersøgelser 2 og kan opsummeres i to overordnede typer af potentielle udgiftsbehovsfaktorer: Strukturelle forhold: forhold knyttet til kommunens geografiske struktur. For eksempel indbyggertal, befolkningstæthed, spredning i bosættelsen i kommunen og udviklingen i befolkningstallet. Demografiske og socioøkonomiske udgiftsbehov: forhold knyttet til befolkningens demografiske og sociale sammensætning, fx andel af børn af enlige forsørgere, andel af familier i bestemte boligtyper, andel af indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande, andel af ledige og andel af borgere med folkeskole som højeste uddannelse. En række af disse forhold er sammenfattet i et socioøkonomisk indeks. 2 Se fx Houlberg 2011, Økonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg 2012, Houlberg 2014, Blom-Hansen m.fl. 2014, Bæk m.fl. 2015, Houlberg m.fl. 2017. 15
Derudover indgår en række faktorer, som inddrages som kontrolvariabler, fx kommunens ressourcepres. 3 Der er undersøgt i alt mere end 30 forskellige mulige forklaringsfaktorer. Af Tabel 2.3 fremgår de faktorer, der i sidste ende viser sig at have statistisk signifikant betydning for kommunernes administrationsudgifter og dermed kan tolkes som udtryk for udgiftsbehovsfaktorer på administrationsområdet. Tabel 2.3 Regressionsanalyse af kombinerede personalebaserede og regnskabsbaserede administrationsudgifter i 2015 (2015-priser) 2015 Strukturelle forhold Indbyggertal (logaritmisk) -842*** Lille ø-kommune 1.242** Rejsetid pr. indbygger 206*** Demografi og socioøkonomi Andel af boliger i boligkriteriet 29,3** Socioøkonomisk indeks 11,4*** Kontrolvariabler Ressourcepres -83,2*** Konstant 18.768*** N 98 R 2 (justeret) 0,70 Note: ***: p < 0,01; **: p < 0,05; *: p < 0,10. Stjernerne angiver statistisk signifikans, dvs. den statistiske sikkerhed for, at resultatet ikke er udtryk for tilfældigheder i data. Tre stjerner angiver den højeste sikkerhed og betyder, at der er 99 % sikkerhed for, at resultaterne ikke skyldes statistiske tilfældigheder. Værdien R 2 nederst i tabellen betyder, at de forskellige faktorer i tabellen tilsammen forklarer 70 % af variationen i kommunernes administrative udgifter. Resultaterne i tabel 2.3 viser, at udgifterne til administration afhænger af kommunens strukturelle grundvilkår. Udgifterne pr. indbygger er således større i indbyggermæssigt små kommuner og i særlig grad i de små ø-kommuner. Analysen peger dermed på signifikante stordriftsfordele i den kommunale administration, idet udgifterne falder med stigende kommunestørrelse. Sammenhængen er logaritmisk, hvilket betyder, at fordelene ved øget kommunestørrelse er størst for de mindste kommuner og flader ud med stigende kommunestørrelse. Kommunens geografiske spredning, målt som den gennemsnitlige rejsetid pr. indbygger 4, har ligeledes betydning for administrationsudgifterne, idet kommuner med spredt bosætning har højere administrative udgifter. Dette kan fx hænge sammen med større udgifter til transport og tid på vejene både i forbindelse med møder og koordinering på tværs af forskellige administrative lokaliteter i kommunen og for administrative medarbejdere, der skal ud til borgerne for at visitere til fx hjemmehjælp eller besøge virksomheder i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen. 3 Ressourcepresset måler, hvor store de samlede udgiftsbehov i kommunen er i forhold til kommunens velstand. Jo større værdi, jo større økonomisk pres lægger kommunens udgiftsbehov på kommunens muligheder for at finansiere servicen til borgerne. 4 Den gennemsnitlige rejsetid for borgerne til et område med 2.000 indbyggere er det mål, som indgår i Økonomi- og Indenrigsministeriets beregning af kommunernes udgiftsbehov, jf. fx Økonomi- og Indenrigsministeriet (2014). 16
De administrative udgifter afhænger også af kommunens socioøkonomiske grundvilkår. En kommune, hvor en stor andel af borgerne har en ressourcesvag socioøkonomisk baggrund, kan fx tænkes at have behov for at ansætte flere socialrådgivere og flere medarbejdere i beskæftigelsesindsatsen. De socioøkonomiske forhold indgår i modellen ved et samlet indeks for de socioøkonomiske udgiftsbehov 5 samt ved et mål for andelen af boliger i boligkriteriet 6. I begge tilfælde kan de pågældende faktorer tolkes som paraplyvariabler for grupper af borgere, der alt andet lige oftere trækker på kommunens administrative ressourcer på ikke mindst social- og beskæftigelsesområdet. Resultatet af regressionsanalysen viser da også, at kommunernes udgifter til administration pr. indbygger er højere i socioøkonomisk belastede kommuner og kommuner med en større andel af boliger i boligkriteriet. Endelig viser analysen, at kommuner under økonomisk pres har mindre administrativt ressourceforbrug pr. indbygger. Dette skal ikke tolkes som udtryk for, at udgiftsbehovene er mindre i økonomisk pressede kommuner, men at økonomisk bedre stillede kommuner har mulighed for at bruge flere ressourcer på administration (og service) end kommuner med vanskeligere økonomiske grundvilkår. Det bemærkes, at ressourcepres indgår i analysen som en kontrolvariabel og dermed ikke indgår i den efterfølgende beregning af de enkelte kommuners udgiftsbehov. Samlet viser analysen, at de administrative udgiftsbehov for kommunerne under ét afhænger af, hvor stor kommunen er, hvor spredt befolkningen bor, og hvor store de socioøkonomiske udgiftsbehov (udtrykt ved det socioøkonomiske indeks og andelen af boliger i boligkriteriet) er. Ud over de mønstre, der gælder for kommunerne under ét, kan der naturligvis være lokale udgiftsbetingende faktorer, som modellen ikke opfanger 7. På landsplan kan 70 % af forskellene i kommunernes administrative ressourceforbrug forklares med forskelle i kommunernes strukturelle og socioøkonomisk betingede udgiftsbehov på administrationsområdet. En sammenligning af kommunernes udgifter til administration kan derfor være mere vild- end vejledende, hvis den ikke tager højde for kommunernes forskellige udgiftsbehov med hensyn til den administrative opgaveløsning. 2.2.2 Hvordan tager vi højde for kommunernes forskellige grundvilkår? På baggrund af de udgiftsbehovsfaktorer, vi har identificeret i regressionsanalysen ovenfor, kan vi for de enkelte kommuner estimere et forventet udgiftsbehov på administrationsområdet givet kommunernes strukturelle og socioøkonomiske forhold. Det vil sige, at vi kan beregne et beløb pr. indbygger, som vi vil forvente, at den enkelte kommune vil bruge, når vi ser på de baggrundsforhold i kommunen, som har betydning for de administrative udgifters omfang. Ved beregningen betragtes ressourcepres ikke som en udgiftsbehovsfaktor, da en økonomisk presset kommune ikke automatisk har et mindre behov for at bruge penge på administration. Ressourcepres indgår derfor med en landsgennemsnitlig værdi for alle kommuner. Hvis man vil sammenligne administrationsudgifter mellem kommuner, er det som nævnt væsentligt at tage højde for kommunernes forskellige grundvilkår. I den aktuelle benchmarkinganalyse af Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative udgifter gøres det ved at udvælge kommuner, hvor de 5 Det socioøkonomiske indeks, som det indgår i udligningsordningen (jf. fx Økonomi- og Indenrigsministeriet 2014). 6 Boligkriteriet indgik, som det er målt her, i udligningsordningen før kommunalreformen. Boligkriteriet omfatter samtlige boliger opført før 1920, som er uden centralvarme, og samtlige egentlige beboelseslejligheder samt enkeltværelser opført efter 1964, der bliver beboet af personer, som ikke er ejere af boligen. Data stammer fra en særkørsel fra Danmarks Statistik. 7 Lyngby-Taarbæk Kommune og andre nordsjællandske kommuner med mange veluddannede borgere fortæller eksempelvis, at de oplever, at det høje uddannelsesniveau blandt borgerne kræver flere administrative ressourcer, idet det fx øger behovet for juridisk kapacitet og kompetencer i den politiske sekretariatsbetjening til behandling af et højere antal juraspecifikke klager fra borgere. Den statistiske analyse viser imidlertid, at andelen af borgere med høj uddannelse ikke for kommunerne under ét kan være til at forklare forskellene i det administrative ressourceforbrug. 17
forventede udgifter til administration ligner hinanden. Dermed sammenligner vi kommuner, som vi, ud fra de mønstre, vi finder på landsplan, ville forvente lå tæt på hinanden med hensyn til det administrative ressourceforbrug. Når kommunerne alligevel har forskellige faktiske administrative udgiftsniveauer, er det således sandsynligt, at dette skyldes forskelle i serviceniveau, lokale prioriteringer og effektivitet snarere end forskellige baggrundsforhold og rammevilkår. Forskellene mellem kommunerne kan dermed anvendes til at drage konklusioner vedrørende Lyngby-Taarbæk Kommunes administrative udgifter i sammenligning med de øvrige kommuner. Udvælgelsen af sammenligningskommuner er sket i samarbejde mellem VIVE og Lyngby-Taarbæk Kommune. Udvælgelsen er sket med afsæt i en af VIVE udarbejdet bruttoliste over mulige sammenligningskommuner baseret på tre kriterier: Beregnede administrative udgiftsbehov Kommunestørrelse Lokalpolitisk identifikation og tilgængelighed. Ved udvælgelsen er der endvidere indgået oplysninger om kommunernes samlede administrative ressourceforbrug, idet lærings- og videnspotentialet i projektet er vurderet som større, hvis deltagerkommunerne ikke i udgangspunktet har højere administrativt ressourceforbrug end Lyngby-Taarbæk Kommune. De udvalgte kommuner er således alle karakteriseret ved, at deres administrative ressourceforbrug ved projektets start har haft nøgletal, der tyder på, at deres administrative ressourceforbrug er lavere end Lyngby-Taarbæk Kommunes. Den konkrete udvælgelse af og kontakt til sammenligningskommunerne har Lyngby-Taarbæk Kommune været ansvarlig for. Processen endte med en udvælgelse af følgende tre sammenligningskommuner: Rudersdal Hillerød Skanderborg. De beregnede udgiftsbehov for Lyngby-Taarbæk Kommune og sammenligningskommunerne er vist i Figur 2.3 nedenfor. 18
Figur 2.3 Forventede udgiftsbehov til administration ud fra baggrundsforhold i Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner. Udgiftsbehov er indekseret i forhold til landsgennemsnittet (landsgennemsnit = 100) 100 90 80 70 60 50 40 90,1 95,6 90,7 92 30 20 10 0 Kilde: Lyngby-Taarbæk Hillerød Rudersdal Skanderborg VIVEs beregninger på baggrund af regnskabsdata fra Danmarks Statistik samt løn- og personaledata fra KRL. Både Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner har forventede udgiftsniveauer et stykke under landsgennemsnittet (indeks 100). Lyngby-Taarbæk Kommune og Rudersdal Kommune har stort set identiske udgiftsbehov, som ligger ca. 10 % under landsgennemsnittet. Skanderborg Kommune har et udgiftsbehov, som ligger ca. 8 % under landsgennemsnittet, mens Hillerød Kommunes beregnede udgiftsbehov ligger ca. 4 % under landsgennemsnittet. Hillerød Kommunes udgiftsbehov er således lidt større end de øvrige tre kommuners. Dette kan indgå som en mulig forklaring på, hvorfor Hillerød Kommunes udgifter eventuelt ligger på et højere niveau end i de øvrige tre kommuner. Men overordnet set har Lyngby-Taarbæk Kommune og sammenligningskommunerne forventede udgiftsbehov, som ligger meget tæt på hinanden set i forhold til spredningen blandt landets kommuner under et. Alle fire kommuner har således relativt lave administrative udgiftsbehov. I forlængelse heraf er alle fire kommuner desuden nogenlunde lige store indbyggermæssigt, idet de alle har mellem 50.000 og 60.000 indbyggere. 19
3 Validering og korrektion af nøgletal 3.1 Generelt om validering og korrektioner af nøgletallene Den kombinerede metode til opgørelse af administrative udgifter har som beskrevet i afsnit 2.1 en række fordele ved sammenligning af kommunerne, idet metoden udnytter styrkerne ved både regnskabsdata og løn-/personaledata. Der er dog fortsat en række potentielle sammenlignelighedsproblemer på tværs af kommunerne. Fordelen ved det detaljerede benchmarkingformat er, at det i langt højere grad end ved analyser baseret på rå ikke-validerede nøgletal er muligt at afdække og tage højde for forskelle i konteringspraksis og andre lokalt bestemte forhold, som ellers ville kunne give anledning til misvisende sammenligninger. Den aktuelle analyse tager derfor udgangspunkt i, at der foretages en grundig kontrol og validering af både grunddata og nøgletal med henblik på at gøre tallene så sammenlignelige som muligt. Valideringen er foretaget igennem et workshopsamarbejde mellem VIVE, Lyngby-Taarbæk Kommune og de tre sammenligningskommuner. Drøftelserne i workshopforløbet har taget udgangspunkt i en række forhold, som i VIVEs tidligere benchmarkinganalyser af administrative udgifter har vist sig at kunne have væsentlig betydning for sammenligningen af kommunerne. Igennem workshopforløbene har kommunerne bidraget med at kvalitetssikre data fra både regnskaber og KRL. Ligeledes har kommunerne hjulpet med afklaring af en række organisatoriske og prioriteringsmæssige forhold, som har betydning for fortolkningen af resultaterne. På baggrund af workshopforløbet har VIVE tilstræbt at korrigere for eller belyse omfanget af de forskelle, der opstår grundet praksisforskelle mellem kommunerne. Sammenlignelighed mellem kommunerne optimeres enten igennem egentlige tekniske korrektioner af grunddata og nøgletal eller igennem beskrivelser af forskellene og disses konsekvenser for forståelsen af resultaterne. Generelt vil det være således, at sammenlignelighedsproblemer, som skyldes konterings- og registreringsmæssige forhold, er håndteret igennem tekniske korrektioner, mens sammenlignelighedsudfordringer, som er knyttet til forskelle i opgaveløsning, organisering og serviceniveau, generelt håndteres igennem beskrivelser. Formålet med de tekniske korrektioner er i alle tilfælde specifikt at skabe størst mulig sammenlignelighed internt mellem de fire kommuner i undersøgelsen. Dette betyder, at korrektionerne ikke nødvendigvis skaber større sammenlignelighed med den landsdækkende analyse fra 2016 (Bæk og Houlberg 2016), da det ikke er muligt at gennemføre tilsvarende korrektioner for landets øvrige kommuner. Det korrigerede administrative ressourceforbrug bør således kun anvendes til den interne sammenligning mellem de fire kommuner i analysen. 3.2 Datakorrektioner Afsnittet redegør for de forhold, som har givet anledning til tekniske korrektioner af de data, som ligger til grund for nøgletallene. Bilag 1 viser en samlet oversigt over de gennemførte korrektioner af henholdsvis personaledata og regnskabsdata. 20
3.2.1 Administrationsbygninger Kommunerne har forskellig praksis i forhold til, hvorvidt man ejer eller lejer administrationsbygningerne. Lejeudgifter fremgår som en del af de regnskabsførte centrale administrationsudgifter og medtages dermed i det kombinerede mål. For de ejede bygninger vil kapitalomkostninger (som kan sidestilles med husleje) ikke være synlige i det udgiftsbaserede regnskab, som danner grundlag for analysen. Dette indebærer, at kommuner, som ejer en stor andel af deres administrationsbygninger, vil se billigere ud i omkostningsopgørelserne end kommuner, som lejer de fleste af deres bygninger. Blandt de fire kommuner er situationen den, at Hillerød Kommune og Rudersdal Kommune ejer alle deres administrationsbygninger, hvorimod Lyngby-Taarbæk Kommune lejer omkring halvdelen af kommunens administrationsareal i Lyngby Storcenter, og Skanderborg Kommune havde i 2016 huslejeudgifter til jobcentret (svarende til ca. 18 % af kommunens administrationsareal). For at gøre udgifterne sammenlignelige trækkes Lyngby-Taarbæk Kommunes og Skanderborg Kommunes huslejeudgifter derfor ud af nøgletallene. Som følge af de betydelige forskelle i andelen af lejede administrationslokaler giver dette dog anledning til mulige afledte sammenligningsproblemer vedrørende udgifter til udvendig og indvendig vedligeholdelse af administrationsbygningerne. Dette skyldes, at kommuner med ejede administrationsbygninger finansierer vedligeholdelsesudgifter som en del af bygningsdriften, hvorimod kommuner med lejede administrationsbygninger helt eller delvist finansierer vedligeholdelsesudgifter over huslejen. Når vi fratrækker huslejeudgifter, risikerer vi dermed også at fratrække nogle vedligeholdelsesudgifter i lejekommunerne, som betyder, at kommuner med ejede bygninger kan komme til at fremstå som relativt dyrere. Med henblik på at gøre de samlede udgifter til ejede og lejede bygninger sammenlignelige er såvel huslejeudgifter som udgifter til vedligeholdelse af administrationsbygninger fjernet fra nøgletallene 8. Der er endvidere set på, hvorvidt de bygningsdriftsudgifter, der er konteret på hovedkonto 6, udelukkende er relateret til administrativ drift, eller om bygningerne også i væsentligt omfang anvendes til ikke-administrative aktiviteter. Afklaringsforløbet viser, at den væsentligste forskel mellem kommunerne knytter sig til, at Skanderborg Kommune udlejer dele af administrationsbygningerne til politiet og som følge heraf har en lejeindtægt konteret på hovedkonto 6. For at gøre udgifterne sammenlignelige trækkes disse lejeindtægter ud af nøgletallene. For Skanderborg Kommune trækkes der endvidere indtægter fra arbejde udført af pedelkorps ud af nøgletallene. Dette skyldes, at disse indtægter teknisk set reducerer de administrative udgifter, uden at det modsvares af en tilsvarende udgift til administrativt personale (da pedeller ikke er omfattet af de stillingskategorier, der er defineret som administrative). 3.2.2 It og telefoni Som udgangspunkt skal de udgifter til it og telefoni, som vedrører den decentrale drift, fx skole-it, konteres på de decentrale driftskonti. Alligevel er der en del kommuner, som af andre årsager vælger at kontere størstedelen af disse udgifter centralt på hovedkonto 6. En sådan praksis vil få kommunen til at fremstå med højere administrative udgifter end kommuner, som følger den korrekte konteringspraksis. Valideringsforløbet peger ikke på, at der er væsentlige afvigelser i de fire kommuners konteringspraksis vedrørende it og telefoni. Alle fire kommuner konterer således de større tværgående systemer og beskæftigelsessystemerne på hovedkonto 6, mens de specifikke fagsystemer konteres i driften på hovedkonto 0-5. Fx konteres drift og indkøb af skole-pc er som en udgift på folkeskoleområdet. Valideringsforløbet peger heller ikke på, at nogen af kommunerne i 2016 har 8 Det bemærkes, at fratrækningen af vedligeholdelsesudgifter betyder, at nøgletallene ikke vil kunne afspejle eventuelle økonomiske gevinster på vedligeholdelseskontoen ved at have nybyggede eller moderniserede administrationsbygninger. Hillerød Kommune har fx et relativt nyt rådhus og har relativt lave vedligeholdelsesudgifter. 21
konteret usædvanligt store investeringer i it-udstyr eller licenser på hovedkonto 6 eller har haft særligt lave udgifter til større investeringer sammenlignet med andre år. Som følge af denne gennemgang er der ikke foretaget tekniske korrektioner af kommunernes udgifter til it og telefoni. 3.2.3 Forsikringer Konteringen af udgifter til forsikringer vedrørende den centrale administration kan variere mellem kommunerne på flere måder. Det kan variere i forhold til, hvorvidt forsikringspræmier opdeles på de enkelte driftsområder (administration, folkeskole osv.), og i forhold til, hvordan udgifterne placeres internt inden for den centrale administration (hovedkonto 6). Endelig vil nogle kommuner være selvforsikrende og håndtere området via funktionen for interne forsikringspuljer (6.52.74), som ikke indgår i den anvendte afgrænsning af det administrative ressourceforbrug. Afdækningen af konteringspraksis i de fire kommuner har vist, at der er betydelig forskel på, hvordan kommunerne håndterer forsikringer. Lyngby-Taarbæk Kommune har alle forsikringspræmier vedrørende bygnings- og arbejdsskade for alle hovedkontoområder konteret på hovedkonto 6 (funktion 6.45.51). Rudersdal Kommune har ligeledes arbejdsskadeforsikringer konteret på hovedkonto 6 (funktion 6.45.51). Hillerød Kommune konterer alle forsikringspræmier på hovedkonto 6, men på funktionen for interne forsikringspuljer (6.52.74), som ikke indgår i den anvendte afgrænsning af de administrative udgifter. Skanderborg Kommune konterer de konkrete forsikringspræmier, som vedrører administrationen, på hovedkonto 6 (6.45.51) og konterer forsikringspræmierne vedrørende de øvrige driftsområder på de respektive hovedkonti. Afvigelserne i kommunernes konteringspraksis betyder, at forsikringsudgifterne i et mindre omfang skævvrider sammenligningen mellem de fire kommuner. Vi har derfor valgt at fjerne forsikringsudgifter fra opgørelsen af det administrative ressourceforbrug for de fire kommuner. Dette indebærer en korrektion af de øvrige administrative driftsudgifter for Lyngby-Taarbæk Kommune, Rudersdal Kommune og i et mindre omfang for Skanderborg Kommune. Hillerød Kommunes udgifter korrigeres ikke, da kommunens konteringspraksis gør, at udgifterne i forvejen ikke medregnes i opgørelsen. 3.2.4 Udkontering af administrationsudgifter Konteringsreglerne foreskriver, at der skal foretages en overførsel af administrative omkostninger fra hovedkonto 6 til hovedkonto 5 for de kommunale tilbud, der er omfattet af reglerne om omkostningsbaserede takster. Udkontering af administrationsudgifter vedrørende disse tilbud kan dog i nogle kommuner afvige væsentligt fra retningslinjerne på området, hvilket kan have betydning for sammenligningen med andre kommuner. Hvis ikke kommunerne bogfører overheadindtægter ud fra de samme principper, vil en kommune fx kunne have mindre indtægtsposter stående på hovedkonto 6 end de øvrige kommuner, hvilket vil få denne kommune til at fremstå mere administrativt dyr, end tilfældet egentlig er. Kommunerne i denne analyse konterer ud fra de samme principper vedrørende institutioner på det specialiserede socialområde (målrettet voksne og børn/unge). Det er til gengæld konstateret, at størrelsen og antallet af institutioner på det specialiserede socialområde varierer mellem kommunerne. Dette medfører relativt store forskelle i omfanget af de bogførte administrative overheadindtægter på hovedkonto 6. 22