Resumé: Statsforvaltningen Sjælland udtaler, at Roskilde Kommune under henseende til lovgivningen om ambulancekørsel og kommunalfuldmagtsreglerne vil være afskåret fra at køre ambulancekørsel i tre andre kommuner. 12-01- 2010 TILSYNET STATSFORVALTNINGEN SJÆLLAND DRONNINGENSGADE 30 Vedr. Roskilde Kommunes ambulancekørsel i omliggende kommuner Resume og konklusion På baggrund af en henvendelse fra statsforvaltningen har Roskilde Kommune i en skrivelse af 8. september 2009 meddelt, at man er af den opfattelse, at Roskilde kommunale brandvæsen indenfor rammerne af gældende lovgivning, kan udføre ambulancekørsel i egen kommune, samt i Lejre, Køge, Greve og Solrød kommuner med virkning fra 1. februar 2010. Kommunen har på grundlag af udbudsmateriale fra Region Sjælland indgået aftale med regionen om den nævnte ambulancekørsel. 4800 NYKØBING F JOURNAL NR.: 2008-613/362 SAGSBEHANDLER: HEWST DIREKTE TELEFON: 7256 7678 TELEFON: 7256 7600 TELEFAX: 5482 1864 GIRO: 10202027 EAN- NR. 5798000362628 sjaelland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk Efter at have gennemgået det materiale, der medfulgte kommunens ovennævnte skrivelse, skal statsforvaltningen meddele, at man er af den opfattelse, at Roskilde Kommune under henseende til lovgivningen om ambulancekørsel og kommunalfuldmagtsreglerne vil være afskåret fra at påtage sig den pågældende opgave. Såfremt betingelserne i øvrigt er opfyldt kan det på det foreliggende grundlag ikke udelukkes, at drift af ambulancetjeneste kan foregå under medvirken af Roskilde kommunale Brandvæsen under iagttagelse af bestemmelserne i Lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommunernes og regioners deltagelse i selskaber. Sagsfremstilling Region Sjælland gennemførte i 2008 et udbud af ambulancekørsel i det område regionen dækker. Roskilde kommunale Brandvæsen skulle på baggrund af dette udbud fortsætte sin ambulancekørsel i Roskilde-Lejre
sætte sin ambulancekørsel i Roskilde-Lejre området, som man hidtil havde dækket. Herudover blev der mellem Region Sjælland og Samariten AB indgået aftale om ambulancekørsel i forskellige områder af regionen. I det efterfølgende forløb viste det sig umuligt for Samariten AB at leve op til de aftalte vilkår, og Region Sjælland valgte herefter at gennemføre et nyt udbud for hele regionen. Ved dette fornyede udbud afgiver Roskilde Kommune på vegne af Roskilde kommunale Brandvæsen bud på at forestå ambulancekørsel i Roskilde og Lejre kommuner, som man hidtil havde dækket, samt i Greve, Køge og Solrød kommuner. Det nye område man hermed afgiver bud på ambulancekørsel i, er såvel geografisk som befolkningsmæssigt dobbelt så stort, som det område man hidtil har dækket med ambulancekørsel. En overholdelse af den indgåede kontrakt kræver således mere end en fordobling af det personale, der er ansat indenfor ambulancetjenesten i Roskilde kommunale Brandvæsen, og at der skal leases udstyr for op til 14 millioner kr. i kontraktperioden. På samme baggrund forventer man at skulle fordoble antallet af medarbejdere indenfor ambulancetjenesten, hvilket især forventes gennemført ved nyansættelser. Lovgrundlag Efter Sundhedslovens 169 fastsætter ministeren for sundhed og forebyggelse regler for regionsrådenes tilrettelæggelse af den præhospitale indsats og ambulancetjeneste. Med hjemmel i denne bestemmelse har ministeren udstedt bekendtgørelse nr. 977 af 26. september 2006, og af denne bekendtgørelses 17 fremgår det, at ambulanceberedskabet indgår som en del af regionens samlede sundhedsvæsen. Af bestemmelsens stk. 2 fremgår det, at regionen kan etablere et ambulanceberedskab med egne ambulancer eller indgå aftale herom med andre regioner, kommuner eller private ambulanceoperatører. I en skrivelse af 3. juni 2009 fra Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse (til Roskilde Kommune) er der redegjort for baggrunden for den gældende lovgivning, herunder at bestemmelserne om, at kommunerne kan levere ambulancetjeneste til de daværende amtskommuner og nuværende regionsråd blev fastsat i forbindelse med udstedelse af den første bekendtgørelse om ambulancer, som trådte i kraft den 1. januar 1993, jf. bekendtgørelse nr. 1187 af 21. december 1993 om ambulancer. Bekendtgørelsens bestemmelser havde udgangspunkt i anbefalinger fra det daværende Sundhedsministerium i samråd med det daværende Amtsrådsforening nedsatte udvalg om præhospital behandling. Det fremgår af dette udvalgs betænkning, at ambulanceberedskabet dengang blev varetaget af Falck, Københavns SIDE 2
Brandvæsen, Frederiksberg Brandvæsen, Gentofte Brandvæsen og Roskilde Brandvæsen samt enkelte mindre entreprenører. Udvalget fremsatte ikke anbefalinger til, hvem der skulle varetage udførelsen af ambulancekørslen for de daværende amtskommuner. Bestemmelsen om, at kommunerne efter aftale kan stille ambulancetjeneste til rådighed for amtskommunen har efter Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfattelse baggrund i, at man ønskede, at de aktører, som hidtil havde leveret ambulancekørsel, kunne fortsætte hermed. Det er derfor ministeriets opfattelse, at kommunerne med hjemmel i den særlige lovgivning om ambulancekørsel har en begrænset mulighed for at indgå aftale med regionerne om ambulancekørsel, primært i egen kommune, men efter ministeriets opfattelse derudover i tilgrænsende områder af en i forhold til kommunen selv rimelig størrelse. Om kommunernes virksomhed generelt, det vil sige hvilke opgaver en kommune lovligt kan varetage, gælder den hovedregel, at dette reguleres i den til enhver tid gældende lovgivning, således at det er lovgiver, der fastlægger, hvilke opgaver, der skal løses af kommunerne, og hvilke der skal løses af henholdsvis regionerne og staten. Herudover kan kommunerne også varetage løsningen af en række opgaver med hjemmel i begrebet kommunalfuldmagten. Dette begreb gør det muligt for kommunerne i et begrænset omfang at drive en vis form for erhvervsvirksomhed eller tilbyde sine borgere bestemte ydelser, uden at disse er nærmere beskrevet eller fastlagt i gældende lovgivning. Der har i tilknytning til dette begreb udviklet sig en righoldig praksis, der kan siges at definere nogle grænser for kommunernes adgang til at løse opgaver med hjemmel i kommunalfuldmagtsbegrebet. Fra denne praksis kan det nævnes, at det eksempelvis anses for rimeligt, at en kommunal overkapacitet indenfor et givent område kan udnyttes hensigtsmæssigt, eller at løsningen af en opgave ikke medfører unødigt værdispild. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen finder at måtte lægge til grund, at Roskilde kommunale Brandvæsens ambulancekørsel hidtil er foregået efter aftale og i forståelse med tidligere Roskilde Amtskommune og nu Region Sjælland. Det har således hidtil også beroet på disse myndigheders vurderinger og krav i forhold til gældende lov på området, om Roskilde kommunale Brandvæsen kunne foretage den pågældende ambulancekørsel. Ambulancekørslen kan således ikke betragtes som en egentlig kommunal serviceopgave over for borgerne i Roskilde Kommune. SIDE 3
Det fremgår af Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses skrivelse til Roskilde Kommune, at bekendtgørelsens 17, stk. 2, giver kommunerne en begrænset mulighed for at udføre ambulancekørsel i egen kommune og tilgrænsende områder. Hjemmelen for en kommune til at udføre ambulancekørsel beror derfor på ministeriets fortolkning af lovgivningen, og der er ikke nogen egentlig og direkte lovhjemmel. Ministeriets skrivelse til Roskilde Kommune er alene af vejledende karakter, og ministeriet ses ikke at have forholdt sig konkret til den foreliggende problemstilling om Roskilde kommunale Brandvæsens ambulancekørsel fra 1. februar 2010, men har angivet nogle kriterier, der vil kunne indgå ved vurderingen af en aftale med hjemmel i bekendtgørelsens 17, stk. 2. Det er statsforvaltningens opfattelse, at omfanget af Roskilde kommunale Brandvæsens ambulancekørsel fra 1. februar 2010 er for vidtgående i forhold til bekendtgørelsens 17, stk. 2. Vi lægger herved vægt på de faktiske omstændigheder, som anført under Sagsfremstilling ovenfor, sammenholdt med det af ministeriet anførte om baggrunden for og om reglerne for ambulancekørsel i skrivelse af 3. juni 2009: at man ønskede, at de aktører, der hidtil havde leveret ambulancekørsel kunne fortsætte hermed, at man så en mulighed for, at de omhandlede og evt. andre kommunale brandvæsner kunne indgå aftale om levering af ambulancekørsel i det område, de i forvejen betjente med brandslukning, og dermed opnå en bedre udnyttelse af eksisterende beredskaber og materiel, at kommunerne har en begrænset hjemmel til at indgå aftale om ambulancekørsel, primært i egen kommune, dog også i tilgrænsende områder af en i forhold til kommunen selv rimelig størrelse, og at en kommune ikke kan byde på ambulanceopgaven i en hel region eller i områder, der ikke hænger geografisk sammen med egen kommune. Det bemærkes hertil i øvrigt, at det ikke kan anses som tilstrækkelig hjemmel for at påtage sig den udbudte opgave, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ikke har udtalt sig direkte herimod. Det må på denne baggrund lægges til grund, at kommunen også må iagttage de begrænsninger i udførelsen af opgaver, der følger af kommunalfuldmagtsreglerne. Disse regler giver en kommune mulighed for at udnytte en overkapacitet eller undgå værdispild på en måde, der kommer det kommunale fællesskab til gode. Da der i det foreliggende tilfælde er tale om en væsentlig udvidelse af en kommunal aktivitet, der lovgivningsmæssigt er underlagt Region Sjællands beslutningskompetence, må det efter statsforvaltningens opfattelse lægges til grund, at løsningen af opgaven ikke kan finde sted indenfor kommunal- SIDE 4
gen af opgaven ikke kan finde sted indenfor kommunalfuldmagtsreglerne. Statsforvaltningen er opmærksom på, at det kan være muligt at løse den omtalte opgave under iagttagelse af reglerne for udøvelse af kommunal erhvervsvirksomhed. Selv om Roskilde Kommune efter statsforvaltningens opfattelse som anført er afskåret fra at drive ambulancetjeneste som kommune, kan det være muligt for kommunen at indgå i opgaveløsningen på dette grundlag. Da statsforvaltningen er tilsynsmyndighed i forhold til både Region Sjælland og Roskilde Kommune skal man på denne baggrund foreslå, at der afholdes et møde mellem statsforvaltningen og Region Sjælland og Roskilde Kommune for en afklaring af mulighederne for at driften af ambulancetjenesten i det pågældende område løses efter en aftale mellem kommunen og regionen. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, Region Sjælland og advokatfirmaet Bjørst modtager kopi af dette brev. Med venlig hilsen Vibeke Larsen SIDE 5